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Production et circulation des normes pour l’action territoriale

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Philippe Bonnal
, 
Pascal Chevalier
, 
Marc Dedeire
, 
et al.

Production et (ré) interprétations des normes

Le périurbain, fabrique de territoires, fabrique de modèles (exemples franciliens et normands)

Claire Aragau et Monique Poulot

Texte intégral

  • 1 Éric Charmes, La ville émiettée, essai sur la clubbisation de la vie urbaine, Paris, Press (...)
  • 2 Martine Berger, Les périurbains de Paris. De la ville dense à la métropole éclatée ?, Pari (...)
  • 3 Antoine Bres, Béatrice Mariolle, « De la ville de la courte distance à la ville polycentri (...)
  • 4 Monique Poulot, « Du vert dans le périurbain », EspacesTemps.net, 2013.www.espacestemps.ne (...)

1Les villes françaises ont connu depuis les années soixante un étalement au-delà des banlieues dont l’ampleur, appuyée sur la diffusion de l’automobile, n’a guère faibli au point de conduire à une invention pléthorique de vocabulaire pour décrire ces nouvelles formes urbaines, entre « ville émiettée1 » et ville « éclatée2 ». Cette urbanisation diffuse renvoie à une morphologie particulière marquée par une double discontinuité : discontinuité avec la ville dense — entendue comme la ville centre et ses banlieues — mais aussi une discontinuité interne du fait d’une organisation en « densités dispersées3 » au milieu d’espaces ouverts4.

  • 5 Laurent Cailly, « Existe-t-il un mode d’habiter spécifiquement périurbain ? L’exemple d’un (...)

2Ce périurbain, défini statistiquement par l’INSEE depuis 1996, peine à s’inscrire dans des logiques territoriales aux limites franches. Renvoyé tantôt à la ville tantôt à l’espace rural, il participe de configurations diverses, intégré soit dans les Scot de grandes agglomérations, soit dans des communautés de communes en position périphérique par rapport à la ville centre, inclus enfin dans de nombreux territoires de projets selon des logiques variées. Dans cet entre-deux profondément marqué par les mobilités, les territorialités se cherchent, montrant des emboîtements complexes5 ce qui rend difficile la définition d’un territoire d’action locale. Loin d’une approche globale, les politiques sectorielles (logement, transport, emploi...) triomphent, élaborées trop souvent dans un rapport centre-périphérie au risque d’escamoter des jeux d’échelles beaucoup plus complexes.

  • 6 Martin Vanier, « Qu’est-ce que le tiers-espace ? », Revue de géographie alpine, no 1, 2000 (...)
  • 7 Claire Aragau, « Les petites villes du périurbain : pérennité et métamorphoses », dans Val (...)
  • 8 Monique Poulot, « Résurgences paysagères et nouvelles économies agricoles dans le périurba (...)

3Des évolutions augurent toutefois d’une « fabrique de territoires périurbains6 » : dans un contexte d’injonctions politiques et réglementaires en matière d’intercommunalités et de territorialisation des politiques publiques, le périurbain vient affirmer sa multi-inscription territoriale, seule susceptible de répondre aux problématiques multiples et parfois contradictoires de ces territoires. L’émergence ou la ré-affirmation de polarités secondaires7, appuyées pour certaines sur les réorganisations territoriales, en constitue un élément majeur. Surtout, la mobilisation à la base d’acteurs locaux informés conduit à la mise en œuvre de nouveaux périmètres de gouvernance. Le périurbain devient ainsi un laboratoire où s’inventent de nouvelles procédures et normes dans des logiques d’hybridation, entre outils anciens et neufs, entre outils urbains et ruraux, pour formaliser le territoire d’une périurbanité en train de naître8.

4L’article souhaite montrer ces nouvelles manières de faire et de penser « périurbain » à travers des exemples franciliens et normands. Les cas développés concernent à la fois un périurbain soumis aux processus de métropolisation (ouest francilien) et un périurbain associé à des villes moyennes (Basse-Normandie) (fig. 1). Les résultats proviennent d’entretiens menés auprès d’élus, d’institutionnels, de structures associatives, et globalement de porteurs de projet. Au-delà de la spécificité de ces territoires, ils révèlent des convergences fortes et posent la question des normes de l’action locale en périurbain.

1 De la multi-inscription territoriale du périurbain ou la prise en compte des jeux d’échelles

5Les processus d’étalement, auxquels renvoie le périurbain, l’associent à une nébuleuse dont la statistique, avec le zonage en aire urbaine, tenterait de définir les contours. Toujours en élargissement depuis les années soixante, il n’est d’ailleurs plus qualifié en tant que tel dans la dernière nomenclature INSEE, renvoyé exclusivement à son statut de « couronnes » dont la seule variante serait la taille de l’aire urbaine à laquelle il appartient. De tels zonages statistiques élaborés sur les seules navettes de travail ignorent le lien au rural et à la ruralité (IAU-DRIAF, 2004) fortement revendiqué par ces espaces. Plus encore, ils masquent les nouvelles formes de solidarités territoriales qui le traversent dans des jeux d’appartenances multiples, parfois contradictoires. En effet, au-delà d’un espace brouillé par l’enchevêtrement des réseaux et la déformation des trames villageoises, se dessinent des territoires aux limites floues sur lesquels le périurbain prend sens et qui cherchent une reconnaissance plus fonctionnelle qu’administrative. Des expériences ancrées dans des pratiques locales se repèrent, jouant tant sur les regroupements intercommunaux autour de pôles en émergence que sur les territoires de projets en articulation avec les autres découpages pour envisager une durabilité territoriale et penser un aménagement à la mesure des enjeux périurbains.

Figure 1 – Territoires d’études : le périurbain de l’ouest francilien.

Figure 1 – Territoires d’études : le périurbain de l’ouest francilien.

1.1 Les intercommunalités en périurbain : entre polarités secondaires et ruralités défensives

  • 9 Claire Aragau, « Le bassin de vie, un territoire porteur de ruralité aux marges de l’Île-d (...)
  • 10 Claire Aragau, Monique Poulot, « Habiter en périurbain ou réinventer la qualité de la vill (...)

6Nombre de périmètres d’intercommunalités en périurbain sont ainsi guidés par l’histoire locale et les engagements politiques ainsi que le constatent les derniers schémas départementaux de coopération intercommunale contraints précisément d’agrandir des unités trop exiguës. La plupart de ces regroupements en périurbain s’affirment à partir du chef-lieu de canton retrouvant ses fonctions organisatrices9 dans une intention de défense collective d’intérêts. Afficher la ruralité devient un moyen de résister à la ville dans une revendication de proximité incarnée dans les commerces et services de la ville-village ou dans des sociabilités associées aux fêtes agricoles d’antan10. Le choix du rattachement à une communauté de communes illustre alors l’opposition à la communauté d’agglomération susceptible de réactiver rapport de domination et logiques centre-périphérie au risque d’une relégation des communes rurales.

7Cette ruralité affirmée se décline en compétences à partager non détenues par la communauté d’agglomération voisine, notamment celles ayant trait au maintien d’un environnement dit de qualité où domine une large part d’espaces ouverts. La commune de Rosay (78) a ainsi opté pour le rattachement à la Communauté de communes du Pays Houdanais (CCPH) en lieu et place de la Communauté d’agglomération de Mantes-en-Yvelines (CAMY), pourtant plus proche. Rosay, en butte à des inondations régulières, y a gagné, grâce à la compétence « maîtrise des ruissellements et lutte contre les inondations » de la CCPH et au partage des coûts entre communes, la possibilité d’engager des opérations de nettoyage des rivières, de plantation d’une trentaine de kilomètres de haies, de creusement de mares pour le stockage et l’infiltration des eaux de pluie : autant de réalisations qui viennent réaffirmer le caractère rural de son territoire. Le désenclavement qu’offrait l’adhésion à la CAMY par le rattachement au réseau de transport collectif n’a pas paru suffisant tant la CAMY concentre des images de la ville qui effraient, depuis les quartiers périphériques de grands ensembles jusqu’aux paysages industriels de la vallée de la Seine.

1.2 Le jeu des territoires de projet ou l’affirmation d’un champ des possibles

8Mais l’organisation territoriale en périurbain ne répond pas seulement à des injonctions venues « d’en haut » et expérimente des constructions innovantes souhaitées « par le bas », avec notamment les territoires de projet qui peuvent promouvoir dans un même élan, l’urbain et le rural. Si les Parcs naturels régionaux ne sont certes pas exclusifs du périurbain, la région Île-de-France les a érigés depuis le milieu des années quatre-vingt en modèle d’organisation territoriale dans la couronne rurale avec quatre labellisations et deux projets. Conçus au départ pour faire front à la ville, l’obligation décennale de revoir leur périmètre et plus globalement leur charte les incitent à se redessiner en composant avec la ville étalée et les flux qui les parcourent. Ainsi trente nouvelles communes, dont certaines très urbaines côté Essonne, ont rejoint en 2011 le PNR de la Haute-Vallée de Chevreuse, brisant l’effet sanctuaire qui le caractérisait depuis sa création en 1985 et la nouvelle charte prône désormais une double logique de protection d’espaces ouverts et de développement d’une économie locale, signifiant aussi densification et mixité sociale.

9De tels assemblages territoriaux se retrouvent dans la procédure des pays (au sens de la loi Pasqua (1995) et Voynet (1999)) aux traits résolument ruraux mais de plus en plus souvent inclus dans la nappe périurbaine. Si la dernière réforme des collectivités territoriales n’autorise plus de nouvelles créations, ceux qui existent participent pleinement au développement local fondé sur une démarche contractuelle avec les communes. Peu nombreux aux franges de grandes agglomérations, ils caractérisent a contrario celles de communautés d’agglomération de taille moyenne affichant des enjeux assez similaires à ceux des PNR. Le Pays du bocage dans l’Orne à proximité de la Communauté de d’agglomération de Flers en témoigne : s’il partage avec l’agglomération des préoccupations en matière de logements et d’emplois, il se pose aussi en garant de l’activité agricole avec des actions pour le maintien du paysage de bocage, véritable marqueur identitaire du territoire.

  • 11 Monique Poulot, « Des arrangements autour de l’agriculture en périurbain : du lotissement (...)

10Certains territoires de projets en périurbain font même de l’agriculture le vecteur de leurs constructions territoriales, à l’image des programmes agri-urbains « dont le périmètre et le contenu sont définis par les partenaires [...] en réponse à une quête identitaire » (Loi rurale, février 2005). Ces derniers, attachés à révéler la partie la plus originale des attributs du périurbain, ont véritablement le pouvoir d’extraire ce dernier de la nébuleuse urbaine tout en lui réservant une place dans le fonctionnement métropolitain. Localisés prioritairement en position externe de la Ceinture verte, les neuf premiers programmes agri-urbains franciliens épousent le front d’urbanisation et dessinent des espaces à forte valeur paysagère11. De nouveaux programmes émergent aujourd’hui, comme celui de Montesson qui envisage une continuité entre parc urbain et parc agricole dans un projet territorial autour des boucles de la Seine. Cette même logique de promotion des caractères ruraux en périurbain prévaut également avec la possibilité pour certains de ces espaces de prétendre au versement de budgets du FEADER pour des actions de « Liaison entre actions de développement de l’économie rurale » (LEADER) : c’est le cas de plusieurs communes de la Seine-Aval autour de Chanteloup.

1.3 Vers une multi-inscription territoriale assumée

  • 12 Monique Poulot, « Résurgences paysagères et nouvelles économies agricoles dans le périurba (...)
  • 13 Emmanuelle Bonnerandi, Pierre Antoine Landel, Emmmanuel Roux, « Les espaces intermédiaires (...)
  • 14 Martin Vanier, Le pouvoir des territoires : Essai sur l’interterritorialité, Paris, Econom (...)

11Ces territoires de projet ne sont toutefois jamais exclusifs puisque les communes peuvent émarger à plusieurs procédures. Ainsi le programme agri-urbain de Vernouillet recoupe en partie le LEADER Seine-Aval, tous deux inclus dans l’Opération d’intérêt national de Seine-Aval, le tout éclaté en plusieurs communautés d’agglomération et de communes12. Cette souplesse explique en grande partie le succès de ces formules territoriales : elles autorisent des accroches territoriales multiples susceptibles de varier selon les entrées dont la variété est une des caractéristiques de ces espaces ; elles ouvrent un champ des possibles des actions et des financements. Si le feuilletage territorial est présent sur tout le territoire français, il montre une complexité particulière en périurbain, empruntant à plusieurs registres en phase avec l’intermédiarité dont il relève13. Loin du manque d’inscription territoriale qui l’a longtemps caractérisé, le périurbain s’affirme multi-territorial, lieu par excellence de l’interterritorialité14, entre ville et campagne, entre fortes densités et densités dispersées dont la connexion est assurée par des réseaux d’infrastructures mais aussi d’acteurs qui doivent apprendre à travailler ensemble.

2 De la constitution d’un réseau d’acteurs à la recherche de nouvelles formes de gouvernance

12Forts de leurs multiples appartenances territoriales, les espaces périurbains figurent des lieux de rencontres d’acteurs issus de « mondes fort éloignés » appelés à composer et à infléchir leurs pratiques pour répondre aux besoins des habitants et des territoires.

2.1 Le périurbain : vers une mise en réseau d’acteurs venus d’horizons différents

  • 15 Yannick Sencébé, « Le logement social dans un pays rural sous influence urbaine : une form (...)

13Les formes nouvelles de densification en périurbain exigent notamment des mises en convergence entre les différents acteurs de l’habitat, élus de petites bourgades, opérateurs et bailleurs sociaux, souvent marqués par l’histoire de leur mission. Ces rencontres d’acteurs peinent à trouver des compromis dans un contexte de méfiance, voire de rejet du « collectif » ou du « logement social15 » : quand le bailleur est en quête de rentabilité, l’élu répond choix d’une population susceptible d’assurer le bon fonctionnement des équipements publics, à commencer par les écoles. La concertation débouche en général sur une opération multi-sites avec des réalisations disséminées à l’échelle intercommunale. Surtout, la participation habitante et la mobilisation d’associations de résidents contraignent les bailleurs à trouver des solutions originales, plus adaptées aux territoires périurbains. Le terme de « collectif » ou « logement social » est volontairement banni au profit de « logement intermédiaire » et la plupart des Zones d’Aménagement Concerté proposent désormais des formes mixtes où se côtoient dans un même périmètre d’intervention, petit collectif de 3 ou 4 étages, petites maisons de ville et, pour aller vers des formes plus ouvertes en raccordement aux lisières cultivées, des lots plus vastes de 300 à 400 m2.

  • 16 Cette instance est missionnée pour donner un avis, dit avis simple, sur divers actes et do (...)

14La question foncière, source majeure de conflits dans le périurbain entre les partisans de la densification et les défenseurs des espaces cultivés, montre le même enchevêtrement d’acteurs, désormais soumis à un nécessaire rapprochement des champs de compétences. Les SAFER (Société d’aménagement foncier et d’établissement rural), opérateurs de la régulation du foncier agricole et environnemental, et les EPF (Etablissement public foncier), opérateurs de l’urbain, sont amenés à articuler leurs interventions sur des marchés de moins en moins étanches. Ainsi en Île-de-France, des conventions de partenariat ont été signées avec des échanges d’informations et un dispositif de compensation qui annoncent un début de prise de responsabilité partagée SAFER-EPF de la maîtrise du front urbain. La constitution d’une Commission départementale sur la consommation des espaces agricoles (CDCEA) dans le cadre de la loi de modernisation de l’agriculture et de la pêche du 27 juillet 2010 (article 51), officialise d’une certaine manière de tels partenariats et élargit encore le réseau d’acteurs appelés à intervenir sur le foncier16. S’il est trop tôt pour mesurer d’éventuels infléchissements, ces mises en réseau d’acteurs issus de l’administration, des organisations professionnelles et de la société civile, mais aussi de territoires différents d’actions, urbains ou ruraux, soulignent la reconnaissance de la complexité périurbaine et de sa nécessaire multi-inscription territoriale pour aller vers une meilleure gouvernance.

2.2 L’associatif et la société civile : de la mobilisation à l’action ?

  • 17 Delphine Callen, Renaud Le Goix, « Fermetures et “entre soi” dans les enclaves résidentiel (...)
  • 18 Martine Berger, Les périurbains de paris. De la ville dense à la métropole éclatée ?, Pari (...)
  • 19 Ségolène Darly, « La spatialité des conflits d’usage au sein des zones périurbaines en Île (...)

15Ces réseaux font la part belle à l’associatif dont le bouillonnement a été maintes fois signalé en périurbain17 notamment dans l’ouest francilien où les nouveaux installés présentent des profils professionnels à fort capital social18. La nouveauté réside dans leur intervention non seulement en amont des dossiers dans les temps de concertation et dans des logiques quasi exclusivement défensives voire Nymbistes19 mais dans un cadre de co-construction des projets.

  • 20 Monique Poulot, « Les programmes agri-urbains en Île-de-France : de la “fabrique” des terr (...)
  • 21 Cette conversion marque l’entrée dans une agriculture urbaine qui ne soit pas seulement mo (...)

16Les programmes agri-urbains franciliens en témoignent qui, pour sept d’entre eux, sont portés par des associations dont, dans plusieurs cas, la gouvernance est partagée entre trois types d’acteurs, les élus, les agriculteurs mais aussi les habitants-citoyens-consommateurs20. L’Association patrimoniale de la plaine de Versailles et du plateau des Alluets (APPVPA) constituée en 2004 fonctionne comme « un espace de communication pour se faire rencontrer, puis rassembler, les personnes physiques et morales représentatives des différents intérêts locaux, afin de réfléchir, étudier, formuler des propositions visant à l’établissement d’un projet de développement durable commun aux agriculteurs et aux habitants sur cette plaine qu’ils partagent » (APPVPA, 2004). Elle se structure en trois collèges en charge de missions particulières : la recherche de diversifications et de moyens de conversion à l’agriculture en fonctionnement périurbain21 pour les agriculteurs ; l’aménagement et le développement du territoire pour les élus ; l’invention enfin de formules originales d’ouverture et d’éducation aux espaces agricoles pour les habitants. Des réunions communes sont l’occasion de confronter les points de vue et d’aller vers des prises de décision.

  • 22 Créée en 2003, cette association, partenaire des Conseils régionaux, des Conseils généraux (...)

17L’action de l’Association Terres de liens22 dont le but est d’acquérir des terres pour installer des agriculteurs engagés en agriculture biologique en fournit une autre illustration. Son capital provient de parts sociales prises par les citoyens qui, après achat par Terres de liens, deviennent propriétaires d’une exploitation agricole : le geste se veut citoyen et vise à soulager l’agriculteur du poids de l’endettement foncier et le sécurise par la signature d’un bail à long terme. Terres de liens est ainsi intervenue sur le Plateau de Saclay, en réponse à l’Opération d’intérêt national condamnant une bonne part des terres agricoles, dans un montage complexe à côté de la SAFER et de l’Agence régionale des espaces verts. De surcroît, Terres de Liens et le réseau AMAP-Île-de-France ont créé en 2009 le pôle Abiosol (Accompagnement des projets agricoles biologiques et solidaires) qui offre des formations aux élus, appuie les collectivités dans leurs recherches d’agriculteurs, aide à l’élaboration des projets de territoires autour de l’agriculture de proximité. Ces interventions témoignent de la volonté marquée des habitants du périurbain de participer aux décisions et aux projets qui modifient leur territoire de vie et dessinent des formes nouvelles de gouvernance.

2.3 Des élus multi-territoriaux pour penser la ville et la campagne

18Cette mise en réseau d’acteurs de plus en plus nombreux et variés est particulièrement complexe quand les territoires d’appartenance de chacun sont eux-mêmes multiples et différents : habitants, navetteurs aux modes d’habiter complexes, agriculteurs aux parcelles parfois éclatées, décideurs enfin avec des écarts de postures parfois difficiles à concilier. Le président de la Communauté d’Agglomération du Pays de Flers, également vice-président du Pays du Bocage, est ainsi tantôt acteur de la ville et décideur en matière d’urbanisme, tantôt partenaire de la SAFER et de la Chambre d’agriculture en matière de défense du bocage et de soutien de l’activité agricole.

19Ce double ancrage réticulaire devient la norme chez les élus de nombre de communes périurbaines, vécu comme une occasion de connaître d’autres expériences et de faire entendre sa différence. Le maire de la petite commune Vernouillet dans les Yvelines (9000 habitants) siège dans l’OIN Seine-Aval, dans les instances de Paris-Métropole, dans le programme agri-urbain dont sa commune est le promoteur, dans le GAL LEADER signé avec l’Union Européenne. Ses partenaires sont tout autant la SAFER que l’EPF pour des accords sur le foncier, le STIF que des bailleurs sociaux pour développer des logements en pied de gare. L’exemple révèle la complexité des réseaux d’acteurs en périurbain dont l’hybridité autorise la remise en cause des normes et des grands référentiels pour proposer des formules innovantes.

3 L’invention de nouvelles normes d’action locale : pour un aménagement urbain et rural partagé

3.1 Un « bouillonnement » réglementaire récent

20Émargeant autant à l’urbain (les couronnes de la ville) qu’au rural (avec des communes de moins de 2000 habitants et des espaces ouverts), les espaces périurbains ont connu depuis une vingtaine d’années une multiplication de règlements susceptibles de modifier les normes d’action locale. Ce sont d’abord les textes portant aménagement du territoire, avec à partir de 1992 une réorganisation de la carte territoriale française (EPCI, pays et territoires de projet...). Ce sont les lois ayant trait au droit de d’urbanisme (PLU, SCOT et SRU...). Ce sont enfin les nouvelles dispositions en matière de droit rural comme la loi relative au développement des territoires ruraux de 2005 (institutionnalisation de programmes agri-urbains et création des Périmètre de protection et d’aménagement des espaces agricoles et naturels (PPAEAN) en lien avec les SCOT) et celles en matière agricole avec quatre lois d’orientation depuis 1994 (1994, 1999 avec la création des Zones Agricoles Protégées, 2006 et 2010) en parallèle des modifications de la Politique Agricole Commune. Si l’idée d’une série de lois spécifiquement périurbaines ainsi que le préconisait le rapport Larcher (1997-1998) semble abandonnée, le périurbain est désigné dans plusieurs textes :

  • dans la loi rurale de 2005 dont un des huit grands axes est « le meilleur partage des espaces périurbains par la création décentralisée de PPAEAN » (préambule),
  • dans la loi Grenelle II de 2010 qui ne porte que les Scot et qui doivent « réduire la consommation d’espace et préserver les espaces affectés aux activités agricoles ou forestières » (loi 2010-788).

21Reste que la plupart des textes prévus pour la ville ou le rural lui sont également destinés d’où l’impression d’un « bouillonnement réglementaire », parfois difficile à maîtriser mais qui ouvre aussi un extraordinaire champ des possibles.

  • 23 Françoise Jarrige, Pascal Thinon, Brigitte Nougarèdes, « La prise en compte de l’agricultu (...)
  • 24 Monique Poulot, Thérèse Rouyres, « Refaire campagne en Île-de-France », Norois, no 202, 20 (...)

22Nombre d’élus du périurbain sont ainsi conscients de disposer d’outils d’aménagement qui autorisent un développement original, rural et urbain partagé23. La première difficulté réside dans l’émergence d’un consensus sur ce projet totalement inédit quand les logiques anciennes signifiaient ou l’un ou l’autre, développement urbain versus espaces agricoles, développement urbain versus ville-village, mobilités versus ancrage24. L’agencement des diverses législations n’est pas non plus chose simple qui appelle des connaissances fines mais aussi des tâtonnements au risque d’échecs forcément sanctionnés par le suffrage universel. Enfin, le déficit d’ingéniérie (accompagnement dans le montage et animation du projet) fait figure de frein majeur, notamment pour de petites communes mal dotées alors que de plus en plus d’équipes pensent « périurbain ».

3.2 Du projet urbain au projet périurbain : concilier ville et espaces ouverts

  • 25 Yves Chalas, Villes contemporaines, Paris, Cercle d’Art, 2001, 206 p. Claire Aragau, Moniq (...)
  • 26 Françoise Jarrige, Pascal Thinon, Brigitte Nougarèdes, op. cit.
  • 27 Jennifer Buyck, « Dessiner la campagne pour dessiner la ville », Projets de paysage, 2010, (...)
  • 28 Monique Poulot, « Des arrangements autour de l’agriculture en périurbain : du lotissement (...)

23L’affirmation territoriale du périurbain, comme son acceptabilité, passe par la revendication de modalités originales d’occupation du sol : le projet périurbain s’élabore non seulement en fonction du bâti mais aussi des espaces ouverts qui ne sont plus des « vides » comme dans les premiers documents urbains25. Loin du refus de nouvelles constructions au vu des tensions actuelles sur le logement, l’objectif est de construire différemment avec la densification des dents creuses en cœur ou en périphérie de village en économisant l’espace. Les questions de forme urbaine sont donc devenues centrales avec une attention particulière portée aux « coutures » entre espaces bâtis et non bâtis mais aussi aux liaisons et cheminements qu’ils soient agricoles ou urbains. Dans ce projet, les espaces ouverts interviennent pour dessiner la ville et les instances de négociation sont les conseils communautaires des EPCI — voire les conseils inter-comunnautaires — d’où l’importance de l’inscription multi-territoriale du périurbain et des réseaux d’acteurs enchevêtrés en cours de formalisation. À moyenne échelle, c’est l’inversion de regard du projet métropolitain montpelliérain26 ; ce sont les « champs urbains » qui viennent ponctuer l’agglomération rennaise27 ; ce sont les programmes agri-urbains et les parcs naturels régionaux, promus au rang d’infrastructures vertes autour desquelles doit se déployer la région urbaine capitale28.

  • 29 Jean-Jacques Tolron, « La place de l’agriculture dans le projet urbain des grandes métropo (...)
  • 30 José Serrano, Gisèle Vianey, « Les Zones agricoles protégées : figer de l’espace agricole (...)

24Si cette vision d’une nouvelle ville tend aujourd’hui à s’imposer29, elle repose à grande échelle sur les communes périurbaines qui doivent inventer des nouvelles formes de contrôle du foncier. C’est là que l’hybridation des législations est la plus avancée, avec l’avènement de politiques municipales, mêlant outils anciens d’aménagement rural, outils opérationnels de protection relevant du code de l’urbanisme ou de celui de l’environnement et formules nouvelles prévues par les dernières lois. Au-delà de la surveillance foncière exercée par la SAFER, par le biais de conventions avec les communes et d’une préemption désormais possible même dans les zones urbaines des PLU, les élus mobilisent tout l’arsenal d’outils opérationnels, notamment de classement, pour orienter l’urbanisation : ainsi les espaces naturels sensibles, les sites classés ou inscrits ou encore les Aires de mise en valeur de l’architecture et du patrimoine ou AVAP. Si les nouvelles procédures, les zones agricoles protégées (ZAP) et les périmètres de protection et d’aménagement des espaces agricoles et naturels périurbains (PPAEN) promulgués dans la loi rurale de 2005, restent encore peu utilisées, elles figurent des possibles dont le résultat serait de figer les usages du sol au moins pour une génération30 si bien qu’elles sont autant d’éléments de négociation en amont.

  • 31 Monique Poulot, « Résurgences paysagères et nouvelles économies agricoles dans le périurba (...)
  • 32 Claire Aragau, « L’agriculture et le projet urbain : exemples d’aménagements fonciers en P (...)

25Au quotidien de la gestion, les formes d’hybridation sont tout aussi importantes. La ZAP de Vernouillet, mise en place en 2008, en figure toute l’étendue qui a d’abord été ENS (1992), devenu Périmètre d’intervention foncière de la Région placé sous la responsabilité de l’Agences des espaces verts et de la SAFER (2000) avant de devenir ZAP en 2008. Plus encore, Vernouillet a utilisé pour rendre effective la vocation agricole de la ZAP la procédure de Déclaration d’Utilité Publique — relevant du droit de l’urbanisme et du droit administratif- pour procéder à des expropriations ou expulsions, notamment de gens du voyage31. Avec cet usage de textes issus de corpus différents, on brise clairement avec la séparation traditionnelle ville-campagne pour aller vers une fabrique du périurbain et des manières de faire périurbain. La même démonstration vaut pour le remembrement, procédure éminemment agricole mais qui depuis la loi de 2005 est devenu « aménagement foncier » avec des objectifs d’amélioration du parcellaire agricole mais aussi de constitution d’une réserve foncière pour « des projets communaux ou intercommunaux d’équipement, d’aménagement, de protection et de gestion de l’environnement et des paysages ou de prévention des risques naturels » (art. L. 123-27 du Code rural). Ce changement de la figure du remembrement participe d’une appréhension désormais partagée des questions foncières entre la ville et la campagne dans le périurbain32.

3.3 Le projet périurbain : faire ville autant que campagne

26Ces évolutions participent plus globalement à l’invention d’un entre-deux avec ses modalités et ses normes d’action locale où le faire ville est tout aussi important que le faire campagne. Ce faire ville renvoie toutefois à la ville-village et les élus n’ont guère de références en la matière tant cet échelon a été malmené par la périurbanisation et la métropolisation. Les efforts portent d’abord sur les commerces de centre-bourg susceptibles de forger de la centralité et de recréer des espaces de rencontre, à défaut d’espaces publics. Les élus reprennent certaines solutions expérimentées par les petites villes du rural isolé ou à faibles densités : des épiceries multi-services (épicerie/presse/dépôt de pain) parfois aidés par des mesures incitatives municipales (facilités fiscales, allègement des loyers), des services de la CAF par visio-conférences... fleurissent dans les bourgades périurbaines notamment pour la clientèle inscrite dans les courtes distances (PUCA, 2012) avec parallèlement le développement du transport à la demande (mini-bus municipaux) et le balisage de linéaires de circulation douce pour relier les hameaux au centre-bourg. L’objectif est aussi de raccourcir les navettes domicile-travail par l’implantation d’emplois sur place avec des outils de développement local, applicables sur tous les territoires : inscription à la Plate-forme d’Initiative Locale (PFIL) donnant aux jeunes entreprises (moins de 3 ans) l’accès à des prêts d’honneur sans garantie ; création de pépinières d’entreprises ou de Zone d’activité économique dans le cadre d’une politique d’anticipation foncière menée par un etablissement public foncier et d’une intervention de la municipalité pour choisir des entreprises. À travers ces éléments de centralité que souhaitent préserver ou créer les élus, émerge une réflexion sur la périurbanité comme ressource territoriale, une réflexion sur la morphologie des villages et la capacité pour ces réseaux de bourgades à se constituer en territoires périurbains mais non urbains.

  • 33 Vincent Banos, Jacqueline Candau, « Émergence d’un espace public en milieu rural : de la f (...)
  • 34 Pierre Veltz, Des lieux et des liens : essai sur les politiques du territoire à l’heure de (...)

27La question de l’ouverture des espaces ouverts, agricoles notamment, dans un périurbain qui manque d’« espaces publics » en tant que lieux d’interactions où se constitue du commun à partir de pluralités33 renvoie pour une bonne part à cette volonté de centralité pour faire ville. Les espaces ouverts qui offrent l’occasion de rencontres pourraient devenir de nouveaux « lieux de liens34 » (Veltz, 2008) à l’image des chemins ruraux, points de ralliement entre jeunes et vieux à des rythmes différents, entre pratiques agricoles et pratiques urbaines, lieux où chacun s’exprime, apprend à se connaître et se re-connaître. Outre leur fonction agricole ou écologique, ces espaces ouverts sont ainsi appelés dans nombre de projets périurbains à produire des situations de co-présence et de mixité, bref de l’espace public : c’est la notion de parc de campagne qui juxtapose sans solution de continuité parc classique, parc forestier, parc agricole et zones bâties, pour permettre une déambulation ponctuée de rencontres, d’opportunités d’activités de loisirs et de découvertes. On mesure là l’ampleur des évolutions dans un périurbain qui désormais assume les vides, les transforme en coutures avec la ville et en espaces publics en devenir.

Conclusion

28La multi-inscription territoriale du périurbain participe d’une situation d’ajustement relevant d’une forme d’improvisation pour parvenir à insérer ces portions d’espace dans des cadres de protection, assurant leur reconnaissance. Ces périmètres sont l’occasion, pour le périurbain, d’exister en tant qu’entité, reconnu tantôt administrativement avec les intercommunalités, tantôt dans sa diversité par les territoires de projet.

29Mais cette appartenance multiple, que les territoires de la ville dense ne peuvent revendiquer, paraît source d’inspiration et d’opportunités pour le périurbain en quête d’émancipation. Elle l’autorise à tirer partie de la variété de ses ressources locales, tantôt agricoles avec les programmes agri-urbain, tantôt touristiques et patrimoniales avec les Pays, et plus largement paysagères avec les PNR. Elle offre encore la possibilité d’obtenir des subsides (Europe, État, région, département) ou de s’insérer dans des opérations d’aménagement (programmes d’habitations multi-sites, aménagement foncier), autant de chances à saisir qui ne peuvent que bénéficier à des territoires aux ressources financières relativement limitées et en manque d’ingénierie.

30Cette multi-appartenance inscrit les acteurs locaux dans des réseaux de connaissances (associations d’élus) et de partenariats (conventions, chartes) qui offrent des occasions de rencontres et d’échanges d’expériences, favorisant la diffusion de modèles voués à être réadaptés tant la diversité périurbaine est grande.

Notes

1 Éric Charmes, La ville émiettée, essai sur la clubbisation de la vie urbaine, Paris, Presses universitaires de France, coll. « La Ville en débats », 2011.

2 Martine Berger, Les périurbains de Paris. De la ville dense à la métropole éclatée ?, Paris, C.N.R.S. éditions, coll. « Espaces et Milieux », 2004.

3 Antoine Bres, Béatrice Mariolle, « De la ville de la courte distance à la ville polycentrique : densifier à partir des gares », Transports urbains, Mobilités-Réseaux-Territoires no 115, 2009.

4 Monique Poulot, « Du vert dans le périurbain », EspacesTemps.net, 2013.www.espacestemps.net/articles/du-vert-dans-le-periurbain-les-espaces-ouverts-une-hybridation-de-lespace-public/

5 Laurent Cailly, « Existe-t-il un mode d’habiter spécifiquement périurbain ? L’exemple d’une aire urbaine d’une ville française (Tours) », EspacesTemps.net, 2008.

6 Martin Vanier, « Qu’est-ce que le tiers-espace ? », Revue de géographie alpine, no 1, 2000, p. 104-113.

7 Claire Aragau, « Les petites villes du périurbain : pérennité et métamorphoses », dans Vallat C. (dir.), Pérennité urbaine ou la ville au-delà de ses métamorphoses, vol. 2, Turbulences, Paris, L’Harmattan, 2008, p. 49-58. Francis Beaucire, Ludovic Chalonge, « L’emploi dans les couronnes périurbaines, de la dépendance à l’indépendance » dans Pumain D., Mattei M.-F. (dir.), Données urbaines, no 6, Anthropos-Economica, 2011, p. 61-64.

8 Monique Poulot, « Résurgences paysagères et nouvelles économies agricoles dans le périurbain francilien : Programme agri-urbain et zone agricole protégée versus Opération d’intérêt national », Projets de Paysage, no 8, 2012. Claire Aragau, Martine Berger, Lionel Rougé, « Du périurbain aux périurbains : diversification sociale et générationnelle dans l’ouest francilien », Pouvoirs locaux, no 94, 2012, p. 58-64.

9 Claire Aragau, « Le bassin de vie, un territoire porteur de ruralité aux marges de l’Île-de-France », Norois, no 228, 2014, p. 7-20.

10 Claire Aragau, Monique Poulot, « Habiter en périurbain ou réinventer la qualité de la ville », Historiens & Géographes, no 419, 2012, p. 115-126.

11 Monique Poulot, « Des arrangements autour de l’agriculture en périurbain : du lotissement agricole au projet de territoire », VertigO-la revue électronique en sciences de l’environnement, vol. 11, no 2, 2011.

12 Monique Poulot, « Résurgences paysagères et nouvelles économies agricoles dans le périurbain francilien : Programme agri-urbain et zone agricole protégée versus Opération d’intérêt national », Projets de Paysage, no 8, 2012.

13 Emmanuelle Bonnerandi, Pierre Antoine Landel, Emmmanuel Roux, « Les espaces intermédiaires, forme hybride : ville en campagne, campagne en ville », Revue de géographie alpine, 91-4, 2003, p. 67- 79.

14 Martin Vanier, Le pouvoir des territoires : Essai sur l’interterritorialité, Paris, Economica, 2008, 160 p.

15 Yannick Sencébé, « Le logement social dans un pays rural sous influence urbaine : une forme hybride du périurbain », Norois, 205, 2007, p. 11-22.

16 Cette instance est missionnée pour donner un avis, dit avis simple, sur divers actes et documents d’urbanisme susceptibles d’amener une réduction des surfaces agricoles. Même s’il peut ne pas être suivi par l’autorité qui délivre l’autorisation ou le permis, l’avis simple doit être impérativement recueilli et sert de référence en cas de recours contentieux

17 Delphine Callen, Renaud Le Goix, « Fermetures et “entre soi” dans les enclaves résidentielles », dans Saint-Julien T., Le Goix R. (dir.), La métropole parisienne. Centralités, inégalités, proximités, Paris, Belin, 2007, p. 211-233.

18 Martine Berger, Les périurbains de paris. De la ville dense à la métropole éclatée ?, Paris, C.N.R.S. éditions, coll. « Espaces et Milieux », 2004.

19 Ségolène Darly, « La spatialité des conflits d’usage au sein des zones périurbaines en Île-de-France : analyse empirique d’une modalité peu connue de la gouvernance des territoires », Norois, 4, 209, 2008, p. 127-146.

20 Monique Poulot, « Les programmes agri-urbains en Île-de-France : de la “fabrique” des territoires périurbains », Actes du colloque « La dynamique des territoires en milieu périurbain et le patrimoine naturel et culturel », Montréal, Réseau Villes Régions Mondes, 2006, www.vrm.ca/periurbain.asp.

21 Cette conversion marque l’entrée dans une agriculture urbaine qui ne soit pas seulement morphologique, mais qui intègre la ville dans ses calculs économiques et dans son développement.

22 Créée en 2003, cette association, partenaire des Conseils régionaux, des Conseils généraux et de la Fondation de France, œuvre au niveau national avec des antennes régionales dont une en Île-de-France depuis 2005.

23 Françoise Jarrige, Pascal Thinon, Brigitte Nougarèdes, « La prise en compte de l’agriculture dans les nouveaux projets de territoires urbains : exemple d’une recherche en partenariat avec la Communauté d’agglomération de Montpellier », Revue d’Économie régionale et Urbaine, no 3, 2006, p. 393-414.

24 Monique Poulot, Thérèse Rouyres, « Refaire campagne en Île-de-France », Norois, no 202, 2007, p. 61-71. Rodolphe Dodier, « Quelle articulation entre identité campagnarde et identité urbaine dans les ménages “périurbains” ? », Norois, no 202, 2007, p. 35-46.

25 Yves Chalas, Villes contemporaines, Paris, Cercle d’Art, 2001, 206 p. Claire Aragau, Monique Poulot, « Habiter en périurbain ou réinventer la qualité de la ville », Historiens & Géographes, 419, 2012, p. 115-126. Monique Poulot, « Du vert dans le périurbain », EspacesTemps.net, 2013.

26 Françoise Jarrige, Pascal Thinon, Brigitte Nougarèdes, op. cit.

27 Jennifer Buyck, « Dessiner la campagne pour dessiner la ville », Projets de paysage, 2010, URL : http://www.projetsdepaysage.fr/fr/dessiner/_la/_campagne/_pour/_dessiner/_la/_ville.

28 Monique Poulot, « Des arrangements autour de l’agriculture en périurbain : du lotissement agricole au projet de territoire », VertigO-la revue électronique en sciences de l’environnement, vol. 11, no 2, 2011, http://vertigo.revues.org/11188.

29 Jean-Jacques Tolron, « La place de l’agriculture dans le projet urbain des grandes métropoles françaises. État des lieux dans les documents d’aménagement avant la mise en place des SCOT », Les Cahiers de la multifonctionnalité, INRA, 2005, p. 75-95.

30 José Serrano, Gisèle Vianey, « Les Zones agricoles protégées : figer de l’espace agricole pour un projet agricole ou organiser le territoire pour un projet urbain », Géographie, Économie, Société, no 4, 2007, p. 419-438.

31 Monique Poulot, « Résurgences paysagères et nouvelles économies agricoles dans le périurbain francilien : Programme agri-urbain et zone agricole protégée versus Opération d’intérêt national », Projets de Paysage, 8, 2012.

32 Claire Aragau, « L’agriculture et le projet urbain : exemples d’aménagements fonciers en Plaine de Versailles » dans Poulot Monique (Coord.), Agriculteurs pour la ville, agriculteurs dans la ville : acteurs, pratiques et enjeux, BAGF, no 3, p. 377-395.

33 Vincent Banos, Jacqueline Candau, « Émergence d’un espace public en milieu rural : de la fréquentation d’espaces à la production de normes collectives », Espaces et Sociétés, 127, 2006, p. 97-112.

34 Pierre Veltz, Des lieux et des liens : essai sur les politiques du territoire à l’heure de la mondialisation, la Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube, 2008, 155 p.

Table des illustrations

Titre Figure 1 – Territoires d’études : le périurbain de l’ouest francilien.
URL http://books.openedition.org/pulm/docannexe/image/3351/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 94k

Auteurs

université Paris Ouest Nanterre La Défense, Mosaïques-UMR LAVUE

© Presses universitaires de la Méditerranée, 2016

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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