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Production et circulation des normes pour l’action territoriale

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Philippe Bonnal
, 
Pascal Chevalier
, 
Marc Dedeire
, 
et al.

Les référentiels de l’action territoriale en discussion

Le développement territorial existe-t-il ? L’efficacité performative d’un nouveau répertoire d’action publique

Christel Bosc

Texte intégral

  • 1 Henry Boyer, Hélène Cardy, « Localiser, identifier, valoriser », Mots Les langages du politique, no(...)
  • 2 Paul Houée, Le développement local au défi de la mondialisation, L’Harmattan, Paris. 2001. ; Bernar (...)
  • 3 Stéphan Beyrand, Patrick Sergent, L’ingénierie du développement territorial. Dynamisme et enjeux éc (...)
  • 4 Gilles Jeannot, « Les métiers flous du développement rural », Sociologie du travail, vol. 47, no 1, (...)
  • 5 Stéphane Michun, « Ressources humaines et développement territorial. Étude exploratoire sur six ter (...)

1Les politiques dites de « développement territorial » forment-elles aujourd’hui, au-delà des effets de mode ou d’annonce, au-delà d’une rhétorique plutôt consensuelle et légitimante qui revisite la « mise en mots et en scène identitaires » auxquelles se livrent ardemment les collectivités publiques1, un véritable champ inédit, si ce n’est reconnu, d’action publique ou représentent-elles seulement un registre argumentatif renouvelé, une « politique de marque » (ibid.) dont l’effet structurant serait encore difficile à mesurer ? Figure archétypale de politiques décentralisées en perpétuelle recomposition, ce label de modernité semble en tout cas revisiter des mots d’ordre plus anciens et notamment celui de « développement local ». Pour appréhender la spécificité du phénomène, il ne s’agira pas ici de compléter des analyses diachroniques déjà nombreuses2, ni d’analyser des dynamiques bien identifiées de professionnalisation diffuse3 qui entraînent l’émergence de métiers « flous4 » ou les confusions fréquentes autour de la notion diluée d’« ingénierie territoriale5 ». Procéder en revanche à une approche constructiviste des politiques publiques en s’intéressant à la fois aux pratiques et représentations des acteurs individuels et collectifs investis, de près ou de loin dans la mise en œuvre, en France, de projets revendiqués ou estampillés de « développement territorial », permet de s’interroger sur les origines, modalités, conditions et effets d’un tel changement sémantique en abordant, plus particulièrement, deux types de questions :

  • La saillance actuelle des appels et mesures en faveur d’un « développement territorial » traduirait-elle une modification, profonde ou plus superficielle, des modes de faire et de penser l’action publique locale ? Dans quelle mesure cette invocation réitérée mais encore largement polysémique, serait-elle à même de produire des effets repérables : la professionnalisation d’une « ingénierie territoriale », la mobilisation d’instruments renouvelés d’intervention publique ou encore le recours à d’autres modalités décisionnelles ? Mais s’intéresser aux acceptions et déclinaisons actuelles des politiques de développement territorial et des savoir-faire afférents, suppose aussi de croiser ces objectifs et méthodes affichés de performance avec une réflexion autour de l’effectivité des actions menées, telle qu’elle est perçue par les intéressés eux-mêmes. En d’autres termes, cela suppose de réfléchir aux changements induits de gouvernance et, a contrario, aux obstacles éventuellement rencontrés sur le terrain, lors de la mise en œuvre de projets publics. Comment se combinent, s’articulent ou s’annihilent au plan local les visions, intérêts et actions qui animent les techniciens territoriaux, les élus, les représentants socioprofessionnels ou les services de l’État ?

  • Par ailleurs, on peut donc se demander si les pratiques antérieures qui ont contribué à façonner la gestion et l’essor des territoires, sont désormais caduques ? Ou subsumées par ce nouvel impératif global, avatar ultime d’une gestion transversale des compétences décentralisées et d’une gouvernance « multi-niveaux » ? Autrement dit, pour commettre un nominalisme simplificateur, le « développement territorial » succèderait-il au « développement local » ?

2L’évolution empirique apparaît, bien sûr, beaucoup moins nette et linéaire sans qu’il soit possible d’opposer, au risque de les réifier, les deux termes. La notion de « développement local » fait encore sens aujourd’hui : en France, pour bon nombre d’élus locaux mais surtout à l’échelle internationale. Mais la notion de « développement territorial » semble aussi correspondre à une certaine réalité sociale et politique, à mi-chemin entre efficacité performative et dynamiques de professionnalisation. La persistance de telles différenciations cognitives dans les usages sociétaux incite donc à s’interroger sur les modalités de cohabitation, d’interaction, voire de transférabilité entre ces divers référents décisionnels : peut-on observer des divergences ou convergences de sens, ou encore des différenciations identitaires entre différentes catégories ou générations d’acteurs se réclamant héritiers et défenseurs d’une vision et de stratégies propres de développement ? Ce questionnement oblige ainsi à s’intéresser aux conditions de perpétuation et d’articulation entre certaines traditions d’action publique apparues principalement après la seconde guerre mondiale. Penser les relations entre « développement local » et « développement territorial » suppose donc d’analyser certaines filiations historiques, d’interroger la perméabilité actuelle des discours et pratiques, sans renoncer pour autant à saisir la spécificité et la prégnance des enjeux sémantiques, stratégiques, sociaux et politiques.

  • 6 Pierre Muller, « L’analyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie politique de l’ (...)

3Mais l’incidence de ces variables bien connues de l’action publique locale ne doit toutefois pas conduire à mésestimer les évolutions en cours : il semble en effet qu’on assiste à la structuration significative d’un répertoire identifiable d’intervention qui, sans revêtir la spécificité ni la force d’un « référentiel6 » comporte toutefois certaines déclinaisons itératives et convergentes. Un agrégat plus ou moins uniforme de valeurs, outils et représentations qui semble composer cette doxa contemporaine de l’action publique locale marquée, de façon congruente, par les phénomènes de contractualisation et décentralisation : apologie de la décision ascendante, éloge d’une gestion « endogène », recours supposé à la concertation participative, décloisonnement territorialisé des échelles d’action façonnées selon les besoins supposés, mais aussi selon les caprices des volontés locales de coopération.

1 Le développement territorial, une construction sémantique inachevée

  • 7 Pour et Sur le Développement Régional, Programme Ingéterr, volet de recherche no 1 « État des lieux (...)
  • 8 Ces entretiens ont été complétés par l’examen de la littérature grise, des rapports officiels et si (...)

4L’enquête, menée entre 2010 et 2011, à l’échelle nationale et en Auvergne dans le cadre du programme de recherche PSDR7 achevé en juin 2012, a permis d’interroger de façon semi-directive un panel diversifié d’acteurs : services de l’État, administrations centrales, fédérations de Parcs ou Pays, collectivités, intercommunalités, associations, bureaux d’étude8... en secteur rural, urbain ou péri-urbain. Le croisement des discours a permis de mieux cerner les composantes actuelles de l’ingénierie territoriale comme des politiques publiques qui lui sont associées. La structuration d’un tel domaine d’action apparaît ainsi inachevée pour plusieurs raisons que nous détaillerons ici, sans prétention exhaustive, en prenant appui sur divers cas auvergnats :

  • parce qu’il s’agit tout d’abord d’une construction sémantique partiellement objectivée, dont le sens n’est pas univoque et dont le maniement demeure parfois réfuté ou ignoré,

  • parce que la nouveauté du concept demeure relative, ancrée dans les expériences préalables de développement local menées en France ou à l’étranger, mais assujettie également à d’autres politiques publiques voisines, affectées elles aussi à un objectif générique de développement : l’aménagement du territoire et le développement durable,

  • parce qu’enfin, l’observation de la mise en œuvre concrète de tels projets souligne la persistance de difficultés récurrentes présentées plus loin.

5Le développement territorial apparaît ainsi comme un répertoire émergent d’action : parce qu’il fait sens, sur un mode polysémique, pour certaines catégories d’acteurs techniques, politiques ou sociaux mais pas pour d’autres, ce qui suggère la reconnaissance encore inachevée de politiques publiques produisant des effets indéniablement contrastés ; un phénomène qui n’empêche toutefois pas de déceler certaines constantes dans les représentations, valeurs et pratiques associées. On peut ainsi identifier un ensemble de propriétés et objectifs assignés au « développement territorial » et servant plus ou moins de schèmes cognitifs partagés. Parmi ces normes régulièrement invoquées figurent certains mots-clés ou expressions non exempts d’ambiguïté mais qui composent malgré tout une sorte de socle commun du développeur territorial, un ensemble de référents obligés d’actions : gestion « transversale », production de richesses et valorisation des potentialités et atouts d’un territoire, « animation » avec co-construction des choix publics, réflexion prospective à partir de « diagnostics de territoire », objectifs conjoints de « compétitivité », « d’attractivité » et de « solidarité » locales...

  • 9 Entretien au syndicat mixte d’aménagement touristique et de développement du Haut Allier, 2011.

6Il s’agirait tout d’abord de désigner un développement endogène, ascendant, « voulu, pensé, imaginé par les acteurs locaux d’un territoire urbain, rural ou péri-urbain9 » qui permettrait de valoriser l’existant tout en créant et soulignant de nouvelles richesses. Mais en secteur rural, cet enjeu générique et unanime est abordé sous un prisme plus spécifique, celui du maintien prioritaire de services de proximité et d’emplois pour les habitants, objectif-phare qui serait la condition même d’existence des territoires :

  • 10 Entretien avec un vice-président du Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.

Si l’on veut des territoires quels qu’ils soient, il y a d’abord un minimum de services à assurer. [...] Et pour pouvoir répondre aux besoins de ses concitoyens, incontestablement, il y a nécessité d’avoir, bien sûr, des services et de leur procurer du travail10 !

  • 11 Ibid.
  • 12 Entretien à l’association Macéo, 2010.
  • 13 Ibid.

7Cette nouvelle efficacité au sein des répertoires de l’action publique suppose « la pertinence de l’échelle d’action et la mise en réseau des acteurs11 », la transversalité nécessaire des actions, la définition anticipée des objectifs accompagnée toutefois de la mise en œuvre rapide et visible des actions : « c’est pour moi une action transverse et à long terme, mais avec des résultats tangibles à court et moyen terme12 ». La finalité avouée d’un tel changement n’est pas étrangère à l’ambition « d’efficience par rapport aux leviers publics déployés13 ».

  • 14 Entretien à l’Agence d’urbanisme de Clermont-Ferrand, 2010.
  • 15 Entretien au Parc naturel des Volcans d’Auvergne, 2011.
  • 16 Agence régionale de développement des territoires d’Auvergne.
  • 17 Centre de recherche, d’étude et de formation à l’animation et au développement.
  • 18 Association pour le droit à l’initiative économique.
  • 19 Entretien au Parc naturel des Volcans d’Auvergne, 2011.

8Le développement territorial se présente donc de façon ambivalente, à la fois horizon d’attente, idéal de performance et tentative de codification opérationnelle de pratiques supposées innovantes, une « logique vertueuse censée générer la richesse et l’accompagner14 ». C’est aussi, semble-t-il, une production nécessairement mutualisée : « c’est avoir pour objectif d’associer a minima plusieurs types d’acteurs, c’est un travail qui doit être collectif, partagé. Pour que cela réussisse, il faut un partage sinon le projet s’effondre sur le long terme15 ». Une telle co-construction s’effectue, en général, à une échelle au moins intercommunale. Tel est le cas du projet d’accueil d’actifs, d’entreprises et de nouvelles populations qui fut porté initialement par une Communauté de communes du Sancy puis, à une échelle plus large, par le Pays de Sancy qui associa les Parcs Naturels Régionaux, les organismes consulaires, la Région Auvergne via l’ARDTA16 et certains acteurs économiques jugés « non classiques » mais qui œuvrent, tels le CREFAD17 ou l’ADIE18 en faveur de la création d’entreprises et d’activités19.

9La notion reflète ainsi les tentatives éparses de normalisation de référents et valeurs professionnelles portés par différentes catégories d’acteurs : techniciens, contractuels ou titulaires de la fonction publique territoriale, agents publics ou associations (agences d’urbanisme, agences régionales de développement et/ou de tourisme, CIVAM...), certains services déconcentrés de l’État (DATAR, SGAR, services des anciennes DDAF qui géraient les programmes Leader), bureaux d’études et consultants.

  • 20 Ibid.

10Mais on remarque aussi l’émergence fréquente de projets façonnés exclusivement par un élu local influent, s’appuyant de façon privilégiée sur l’agent de développement de son choix : « il y a aussi des projets isolés portés par un élu emblématique et un agent de développement compétent », ce parti-pris volontariste pouvant réussir ou au contraire « endetter les collectivités pour des années20 ! » À cet égard, la construction foisonnante de parcs scénographiques au sein de plusieurs départements auvergnats (Cantal, Allier, Puy-de-Dôme avec Vulcania au début des années deux mille) témoigne de l’engouement similaire des élus en faveur d’une même recette déclinée sur un mode personnalisé, sans coordination interterritoriale, ce qui aurait peut-être permis d’envisager la complémentarité des actions et la sécurité des investissements consentis :

  • 21 Ibid.

Tous ces projets ont manqué de concertation entre élus, les études étaient décalées par rapport à la réalité et, au final, il y a eu un écart énorme entre les investissements réalisés et la rentabilité des équipements. À Riom, le projet a ainsi échoué car les Communautés de communes s’étaient trop endettées21.

11Inversement, on note que la revendication du label de « développement territorial » ne représente pas toujours un enjeu. Persistent ainsi des refus d’usage ou bien une méconnaissance plus ou moins assumée de ce vocable, phénomène observable chez ceux attachés à des terminologies plus anciennes et dotées encore, de façon parfois concurrentielle, d’une portée identitaire ou d’une signification supposée plus précise, davantage reconnue ou codifiée comme le soutiennent les adeptes du « développement local » ou les défenseurs du « développement durable ». La tendance s’observe surtout pour les édiles les plus dominés dans la hiérarchie locale, autrement dit ceux n’étant pas en voie de notabilisation :

  • 22 Ibid.

le développement territorial, c’est une notion plutôt technocratique, issue de la DATAR ou qu’on trouve dans la bouche des consultants ; les élus n’utilisent pas vraiment ce mot22.

12L’usage du terme varie donc selon la position et la légitimité politiques comme le remarque avec finesse cet animateur d’un programme Leader auquel on demandait si la notion était maniée plutôt par les techniciens que par les élus :

  • 23 Ibid.

en fait, ça dépend des élus, de la taille de la collectivité, de leur niveau socioculturel, le fait qu’ils soient ou non parlementaires, leur rapport d’intérêt au territoire conçu ou non comme un tremplin politique ou comme un lieu de proximité [...]. Pour les élus intermédiaires (certains maires, présidents d’E.P.C.I., conseillers régionaux ou généraux), le développement territorial a peut-être plus de sens même si un petit élu rural n’a pas la vision élargie d’un député23 !

2 L’héritage conjoint des politiques de développement local, aménagement du territoire et développement durable

  • 24 Georges Gontcharoff, Dix territoires d’hier et d’aujourd’hui pour mieux comprendre le développement (...)
  • 25 Axel Othelet, La reconnaissance des agents de développement local en milieu rural, Thèse de sociolo (...)
  • 26 Entretien avec Vincent Piveteau dans Caroline Maury, Sébastien Ségas, Rapport de synthèse Ingéterr, (...)
  • 27 Christel Bosc, Faire carrière dans l’écologie. Dynamiques françaises de politisation de l’environne (...)

13Si le « développement territorial » ne fait que partiellement sens aujourd’hui, ce n’est pourtant pas à cause de sa nouveauté qui n’apparaît que relative : la notion, apparue depuis les années quatre-vingt-dix et l’essor des intercommunalités françaises, s’inscrit à la croisée d’autres répertoires d’action publique forgés parallèlement à l’essor, dans l’après-guerre, de nouvelles formes de revendications et préoccupations sociales. Une longue généalogie qu’énumèrent de façon variable, selon leurs compétences et parcours, les différents acteurs interrogés : politiques « descendantes » d’aménagement du territoire, lois d’orientation foncière ; expériences pionnières de développement local apparues, dès les années soixante, dans le droit fil des pratiques militantes d’éducation populaire et de coopération internationale avec le Tiers Monde et les pays en voie de développement24 ; lien avec les utopies autogestionnaires mais aussi avec l’action des Jeunesses agricoles catholiques ayant accompagné la modernisation de l’agriculture et du mode de vie rural25 ; influence des « mouvements autonomistes » et des associations de défense d’une « économie solidaire26 » ; sans compter l’héritage du développement durable, avatar lui-même de mesures plus anciennes de protection de l’environnement, de défense du cadre ou de la qualité de vie, ou, encore, depuis la IIIe République, de protection de la Nature27.

14Ce sont là des domaines avec lesquels la notion étudiée entretient une certaine familiarité, si ce n’est une forme de confusion. Selon les interrogés, c’est en effet tantôt le « développement durable », tantôt le « développement territorial » qui serait le plus « englobant ». Parfois même, les deux expressions sont jugées similaires. Une telle filiation n’a, somme toute, rien d’étonnant. Le développement durable formait une norme antérieure d’inspiration systémique qui appelait déjà à la transversalité et au décloisonnement tout en valorisant les actions territorialisées. L’hybridation sémantique fournie dorénavant par le « développement territorial durable » suggère une telle proximité mais aussi, peut-être, une tentative pour conjuguer les modalités contemporaines de légitimation politique, qu’il s’agisse du territoire comme de ses gestionnaires publics !

  • 28 « Je ne vois pas de grosse différence entre développement territorial et développement local mais q (...)
  • 29 Anne-Cécile Douillet, « Les politiques contractuelles de développement rural : désectorisation ou d (...)

15La notion de « développement local », liée à l’expérimentation précoce de formes pré-décentralisées de gestion destinées à endiguer l’exode rural et la désertification des campagnes, fait également office, parfois, de synonyme, le développement territorial apparaissant comme une notion plus récente et technique, employée dans les centres de formation, par les ingénieurs ou praticiens locaux, notamment ceux dotés d’une formation en géographie28. C’est aussi un distinguo effectué par certains politistes qui définissent le développement territorial comme relevant de politiques dotées d’un « objectif de développement local » mais s’appliquant, en principe, à des échelles territoriales renouvelées, les actions antérieures de développement local restant plutôt circonscrites dans le cadre politico-administratif préexistant. Dans les deux cas toutefois, on retrouve une même démarche transversale et ascendante ainsi que l’organisation de « scènes d’action » qui permettent de caractériser des politiques « procédurales » dont la définition et la consistance thématique restent imprécises, empreintes d’implicites idéologiques comme de « rhétorique consensuelle29 ».

16Enfin, la filiation avec les politiques d’aménagement du territoire qui ont contribué et contribuent encore à structurer et diffuser bon nombre de principes fondateurs d’administration et de financement des territoires, demeure forte, en lien avec des revendications d’appartenance institutionnelle :

  • 30 Entretien avec le Commissaire de massif du Massif central, DATAR, 2010.

au Commissariat de massif, on parle plutôt d’aménagement du territoire, pas de développement territorial : le premier a un sens plus large, plus global, mais le second a une connotation économique, de production qui a le vent en poupe30 !

  • 31 Anne-Cécile Douillet, « Les élus ruraux face à la territorialisation de l’action publique », Revue (...)

17De tels domaines d’intervention n’ont pas pour autant disparu aujourd’hui, ce qui pourrait expliquer la reconnaissance inachevée du « développement territorial », nouvelle génération de politiques publiques pensées sur un mode non sectorisé et qui semblent s’insérer dans un processus croissant d’extension affectant, depuis le renforcement de la décentralisation, les attendus, schèmes et outils opérationnels de l’action publique locale. Faut-il alors voir dans cette apologie d’une gestion « intégrée » à laquelle se livrent acteurs nationaux ou locaux l’effet perceptible de la dévolution exponentielle de compétences et d’attentes assignées, au gré des réformes, aux collectivités publiques ? Et, par là même, la manifestation d’une quête contemporaine de cohérence suscitée, en France, par la territorialisation progressive des politiques publiques et le foisonnement des échelons et échelles d’action31 ?

  • 32 Jean-Pierre Gaudin, Gouverner par contrat. L’action publique en question, Presses de Sciences Po, P (...)
  • 33 Entretien avec un vice-président du Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.
  • 34 Entretien au Conseil régional d’Auvergne, 2011.

18Si l’on se fie aux discours recueillis, la terminologie étudiée et son usage croissant auraient en effet émergé, il y a une ou deux décennies, sous la conjugaison de plusieurs facteurs conjoints : un retour au local amorcé après mai 1968 et le premier choc pétrolier de 1973 qui prépare, dans la foulée d’une contractualisation déjà amorcée entre État et collectivités32 ; les réformes successives de décentralisation qui impulsent une territorialisation des politiques publiques en mettant fin à « un fonctionnement pyramidal33 » et descendant. Une rupture avec la logique « top down » de l’action publique qui aurait surtout bénéficié par la suite « aux intercommunalités et régions34 ».

  • 35 Entretien au Parc naturel des Volcans d’Auvergne, 2011.

19L’essor des E.P. C.I. va ensuite engendrer l’apparition « d’une ingénierie propre et le boom de la fonction publique territoriale au sein des grandes comme des petites collectivités35 », la création des Pays et la consécration de « territoires de projet », notion qui englobera aussi les Parcs naturels régionaux préexistants et autres espaces « de pertinence » (les Groupes d’Action locale animant les dispositifs Leader, la politique de « massif » de la DATAR...). Joueront aussi de façon significative, l’action de certains réseaux professionnels tels Leader France et la formalisation d’expériences de développement initiées préalablement dans le domaine de la coopération internationale.

  • 36 Entretien avec un vice-président du Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.
  • 37 Entretien à l’association Macéo, mars 2010.

20En Auvergne, un élément « déclencheur » aurait joué de façon plus particulière : l’arrivée de l’autoroute A75 qui relie gratuitement Clermont-Ferrand à Montpellier. Un désenclavement partiel qui, selon cet ancien maire devenu conseiller général, aurait rompu un certain isolement et fait « prendre conscience » aux communes de leur capacité à pouvoir « être rapidement rattachées à d’autres ». Une interdépendance potentielle qui aurait aussi suscité, de façon quelque peu tardive, la politique départementale de soutien à la création de communautés de communes.36 En Europe, le phénomène serait similaire : on constate l’apparition de la notion de « local development » qui insiste plus sur la gestion décentralisée effectuée par des communautés d’acteurs (« communities ») que sur le renouvellement des espaces d’action, à la différence des notions de « territorial planning » ou « spatial planning » qui impliquent une approche géographique.37

  • 38 Ibid.

21L’accolement entre « développement » et « territoire » serait donc plutôt récent, en lien avec une valorisation « identitaire » du « travail des collectivités locales38 ». Le développement territorial impliquerait ainsi un renforcement de l’interventionnisme local et une plus grande proximité, au nom de la gouvernance et du partenariat public-privé, entre acteurs économiques et politiques :

  • 39 Ibid.

quand j’ai fini mes études en 2003, on parlait de développement durable, local mais pas de développement territorial [...] c’était très militant au départ car impliquant les collectivités, mais ça devient évident avec la crise ! [...] Pour les acteurs économiques, la notion de développement territorial veut dire se rapprocher des collectivités39.

  • 40 Serge Latouche, « Contribution à l’histoire du concept de développement », dans Coquery-Vidrovitch (...)

22L’expression apparaît donc relativement nouvelle, diversement comprise et reconnue, fabriquée à partir de vocables plus anciens : « développement » et « territoire », eux aussi polysémiques, souvent galvaudés et sujets à polémiques40. Un effet de langage qui accroît du coup la possibilité des usages, renforçant l’impression d’imprécision cognitive qui s’en dégage et les réticences de certains à employer une notion dénoncée comme un mot-valise, un commode fourre-tout, un sésame à la mode ou un concept trop large et vaguement familier. En ces domaines, les malentendus sont légions et parfois savamment entretenus : le développement tend souvent à être confondu avec la seule croissance économique tandis que l’essor du rural a longtemps été appréhendé sous le seul prisme des intérêts agricoles. Quant au territoire, géographes, sociologues ou politistes ont depuis longtemps montré la relativité et l’élasticité d’un concept hybridant et recomposant à l’envi des dimensions hétérogènes : réalités physico-spatiales, héritages socioculturels, découpages politiques et enjeux de pouvoir.

  • 41 Ibid.

23La notion plus contemporaine de « territoire de projet » ne fait pas exception à la tendance malgré sa consonance plus opérationnelle : les critères de définition de ces espaces renouvelés d’action restent le plus souvent flous, voués à l’arbitrage ad hoc des parties prenantes. Certes, la loi Voynet de 1999 avait déjà tenté de fournir, à l’époque, une définition de la notion de « bassin de vie » (excédant les critères plus stricts de l’INSEE) tandis que, depuis la fin des années soixante, les Parcs naturels régionaux étaient, au-delà de critères culturels ou économiques, prioritairement référencés en fonction de leur identité géomorphologique. Mais force est de constater que le succès, en l’espace de quelques décennies, des espaces contractuels et territorialisés de gestion publique, combiné à l’abrogation de l’article 22 de la loi Voynet, a contribué à considérablement assouplir la notion de territoire comme le regrettent certains : « maintenant, le territoire désigne n’importe quelle entité locale : les Communautés de communes, les Pays, les P.N.R. ont tous des projets de territoire mais, pourtant, une Communauté de communes n’est pas forcément un territoire41 ! »

  • 42 Entretien au Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.

24Mais face au flou des repères, c’est pourtant le sentiment d’appartenance qui demeure le critère le plus déterminant. Comme le résume simplement cet élu local, « le territoire, c’est d’abord là où le citoyen se reconnaît42 ! ».

3 Les apories du développement territorial : exemples de projets auvergnats

25Si, comme on vient de le voir, se référer à la notion de développement territorial n’introduit qu’un changement relatif mais non dénué d’effets dans les référents et modalités d’action locale, sa mise en œuvre se trouve, malgré les ambitions affichées de modernisation et d’innovation, confrontée finalement, comme le montre notre enquête, à certaines variables bien connues de la décision publique décentralisée : la tendance à l’appropriation différentielle des objectifs et temporalités des projets chez les acteurs politiques et les techniciens malgré l’opérationnalité fréquente et obligée du fameux binôme élu-développeur ; la quête permanente de la « bonne échelle » d’action, c’est-à-dire du périmètre à la fois politique et géographique des coopérations envisageables ; l’impact contraignant des routines, rapports de force et intérêts institutionnels malgré les ambitions affichées ou les bonnes volontés en présence, sans compter une certaine bureaucratisation et la course effrénée aux cofinancements, ce qui obère les dynamiques participatives et crée une hiérarchisation variable des principes traditionnels d’aménagement du territoire, écartelés entre impératifs de solidarité et de compétitivité locales ; le poids, enfin, des interdépendances, en secteur rural, entre édiles locaux et lobbies agricoles.

3.1 Trouver la « bonne » échelle et éviter « l’esprit de clocher »

  • 43 Entretien à l’ Agence d’urbanisme de Clermont, 2010.
  • 44 Ibid.

26Le choix de l’échelle « pertinente » d’action, du périmètre idoine apparaît de prime abord comme une préoccupation majeure : seraient-ce les « territoires de projet » (Parcs, Pays, GAL, réseaux de projet...) ou les périmètres institutionnalisés (collectivités et/ou E.P.C.I.) ? Faut-il, au contraire, agir et penser à des échelles plus vastes qui paraissent, pour l’instant, plus superposées que véritablement harmonisées : le Massif central, les Bassins versants, les intercommunalités refondues ou bien des territoires contractualisés supposés plus souples ? La Région, échelle européenne de prédilection, sera-t-elle l’échelon le plus cohérent, surtout après les fusions qui se profilent ? Ou plutôt la « plaque » ou « aire urbaine » qui reste « du registre de l’incantation et trace parfois des lignes de résistance entre élus43 » ? Ou encore la « métropole » qui représente à la fois une échelle de réflexion pour la DATAR, mais aussi une nouvelle intercommunalité issue de la réforme des collectivités de 2010 ? Ou devrait-on recourir, selon les cas et de façon plus spécifique, à la notion « d’échelle expérimentale » qui reste malgré tout « difficile à adopter44 », l’incertitude s’accommodant mal avec les exigences de sécurité de l’action publique et de prévisibilité des projets ?

  • 45 Entretien au Conseil régional d’Auvergne, 2011.

27En Auvergne, on constate en tout cas que l’échelle régionale actuelle s’avère parfois trop restreinte. Pour « mettre en place des infrastructures, des outils de développement économique importants », ce serait le Massif central qui fournirait « la bonne échelle », sans compter « l’option d’un partenariat avec Rhône-Alpes ». Pour impulser localement l’émergence d’une « société d’accélération et de transfert de technologies », il a même fallu mobiliser pas moins de quatre régions : Auvergne, Centre, Limousin et Poitou-Charentes45.

  • 46 Entretien au Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.

28Mais pour ce conseiller général du Puy-de-Dôme, il faudrait distinguer les « territoires administrativement viables » tels que le bassin de vie d’Issoire où convergent administrations déconcentrées, entreprises et services de proximité, de ceux qui se révèlent « insuffisants » et qui « dans dix ans, seront à genoux46 ». Même si, dans les faits, cette partition entre territoires éligibles et territoires non-éligibles, ne semble pas évidente à opérer à cause des découpages administratifs préexistants :

  • 47 Ibid.

on n’a pas cherché — c’est le défaut des élus ça ! — à répondre à une avancée formidable, mais on a préservé nos prés carrés. Et donc, on a construit ces fameuses communautés de communes, non pas sur des bassins de vie, mais sur une représentation administrative, c’est-à-dire pratiquement le canton. On a pratiquement tout le département qui est couvert de communautés de communes qui sont des cantons. Ça, c’est pas bon47 !

  • 48 Jean-Marc Offner, 2006, op. cit.

29Plus fondamentalement encore, le processus serait consubstantiel à la politique : la recherche inassouvie de territoires « pertinents » et de redistributions territoriales, jugées plus fonctionnelles ou démocratiques, sert à légitimer les raisons, lieux et instruments de l’action publique, à redistribuer les relations de pouvoir, à réinventer les liens et normes d’un jeu politique doté de frontières et d’enjeux sans cesse renouvelés, à revitaliser les termes d’un débat qui demeure, de la sorte, jamais épuisé48.

  • 49 Entretien à l’Agence d’urbanisme de Clermont-Ferrand, 2010.
  • 50 Entretien à l’association Macéo, 2010.

30L’invocation et la mise en œuvre de préceptes ou politiques de développement territorial n’entraînent donc pas forcément une clarification spatiale et, par conséquent, ne contribuent pas toujours à répartir les rôles au sein du millefeuille polycentrique des compétences : « le développement territorial, on ne peut être contre, comme on adhère aussi au développement durable, mais il faudrait clarifier qui y contribue, qui finance, quelle solidarité on met en place49? » Dans ces conditions, comment harmoniser les divers échelons de la gouvernance multi-niveaux afin d’éviter un repli autarcique ? Comme le reconnaissent certains, « la boucle courte n’est pas toujours la solution pour tout50 ! »

  • 51 Entretien à l’Agence d’urbanisme de Clermont-Ferrand, 2010.

31Cette quête de la bonne échelle est pourtant rarement pensée en tant que telle. La question, loin d’être collectivement débattue, semble le plus souvent résolue de façon hâtive : « les élus ont peur de se poser trop de questions ! Dès que ça coince, on change d’échelle ou alors on éclate celle du développement territorial car plusieurs demandes arrivent : le SCOT à l’échelle du pays, la métropole... ». Ce serait donc, à l’instar du SCOT de Clermont dont la énième version avait été annulée par le préfet, la « logique d’opportunité foncière, économique, électorale » assortie des « arbitrages factuels et financiers » propres au « modèle libéral et de marché » qui orchestrerait les choix décisifs en la matière, bien plus qu’une quelconque « constance dans les finalités politiques51 ! »

  • 52 Ibid.
  • 53 Ibid.

32Les questionnements et les méthodes promus au sein des politiques de développement territorial demeurent, bien entendu, portés et défendus par les experts qui se professionnalisent dans ce champ d’action, mais il ne faudrait pas oublier qu’ils sont aussi relayés, à moins de souscrire à une vision machiavélique de la politique, par les élus-entrepreneurs, les visionnaires ou ceux dotés de convictions militantes en ce domaine. Pourtant, chez les techniciens, bien que l’on reconnaisse ces logiques individuelles d’engagement politique qui transcendent parfois l’axe gauche/droite au prix « d’alliances entre clans différents », on se plaît volontiers à déplorer la personnalisation excessive de la vie politique locale marquée par les « logiques d’ego » et le rôle pas toujours moteur des « fortes têtes52 » ! Il y aurait ainsi un hiatus entre, d’une part, les élus locaux détenant, de façon incontestée, la légitimité d’arbitrage et d’autre part, les protagonistes opérationnels du développement territorial qui, face à la complexité des enjeux et calculs politiques, « se replient beaucoup sur les outils » en développant un « pragmatisme » de terrain efficace certes, mais qui « évince du coup le débat sur les valeurs53 ». La question de l’échelle pertinente d’action paraît donc régulée surtout par la géographie des forces en présence, le jeu local des influences et légitimités électives.

3.2 L’empreinte des routines et intérêts institutionnels

33Si l’on se fie à notre enquête régionale, deux types récurrents d’obstacles semblent obérer la mise en place de politiques de développement territorial.

  • 54 Entretien à l’Agence d’urbanisme de Clermont, 2010.

34L’exigence, tout d’abord, d’un retour rapide et visibilisé sur investissement qui innerve, de façon bien connue, le fonctionnement identifié des intercommunalités et, plus généralement, la dynamique des échanges et transactions locales. La Communauté d’agglomération de Clermont-Ferrand serait perçue, par exemple, plus comme une sorte de « coopérative » que comme un lieu de solidarité intégrative, « les élus mettent un et veulent récupérer trois ! », les encouragements financiers alimentant l’effet de guichet : « quand on adhère à Clermont Co, on reçoit 1 million d’euros pour construire un équipement de proximité54 ! »

  • 55 Ibid.

35Un calcul rentabiliste et individualiste qui compromet, de fait, l’instauration du rééquilibrage des atouts et richesses entre territoires. Malgré ses efforts, l’Agence d’urbanisme de Clermont-Ferrand n’a pu, en effet, instaurer le mécanisme de « solidarité entre territoires riches et pauvres » auquel elle songeait. Son étude portant sur « les compensations financières que pourraient donner certains territoires favorisés » a duré un an et demi, mais « le projet ne s’est pas fait, la logique de chacun chez soi a prévalu... ». L’idée était de redistribuer, en vertu d’un principe de subsidiarité, une partie de la taxe professionnelle parce que « certains territoires auraient plus besoin que d’autres de se développer. » Les tentatives de concertation en ce domaine ont suscité peu d’engouement auprès de la société civile comme auprès des élus et, du coup, un certain enlisement des discussions : « on n’a récolté que les quatrièmes couteaux en politique pour participer aux débats55. »

36De la même façon, la création de Zones pilotes d’habitat pilotée par l’Agence aurait tendance, malgré le lourd dispositif participatif mis en place, à s’essouffler dans la durée. Les synergies induites entre les collectivités investies dans une réflexion de partage et de densification de l’espace urbanisé auraient tendance, au fil du temps, à être supplantées par la tentation de sous-traiter le projet aux promoteurs.

37En sus de ces logiques d’investissement intéressé dans la conduite de projets communs, apparaît un autre frein : la volonté, excessive ou jugée maladroite, de régulation politique qui jugulerait ainsi les initiatives privées. Le parrainage par la Région Auvergne d’associations dédiées aux sports « outdoor » ou à l’organisation « d’événementiels » aurait ainsi paradoxalement enlisé la vitalité du secteur. L’initiative, destinée à rationaliser et afficher les subventions publiques tout en évitant « le saupoudrage », aurait abouti à la reprise en main du secteur par une agence régionale jugée trop tutélaire et interventionniste, ce qui aurait découragé en fin de compte certaines associations ayant déserté le dispositif :

  • 56 Entretien à l’association Macéo, 2010.

finalement, la structuration du réseau associatif par la région lui a fait perdre sa vitalité et son identité ! Les associations avaient besoin de mettre en cohérence leurs actions mais, là, elles avaient perdu toute spontanéité et certaines ont fini par sortir du réseau car elles avaient le sentiment de travailler seulement pour le Conseil régional56 !

3.3 Le poids des relations entre édiles et lobbies agricoles

  • 57 Entretien avec le Commissaire de massif, 2010.

38Au-delà de la quête de l’échelle idoine ou des contraintes financières limitant la possibilité d’animer ou d’inventorier de façon exhaustive les spécificités d’un territoire, un autre obstacle guetterait l’ingénierie territoriale : le poids déterminant des intérêts économiques locaux. Les raisons avancées à cet égard se révèlent conjoncturelles : « l’économie mondiale oblige les filières à un repli sur soi, à la stricte recherche de rentabilité ; à cela s’ajoutent les élections fréquentes qui ont un pas de temps différent du développement territorial57. » Mais, plus fondamentalement, ce sont surtout des raisons structurelles qui s’avèrent déterminantes, et notamment le poids de la cogestion agricole qui, en secteur rural, gêne les velléités de développement territorial.

39À ce titre, on peut prendre l’exemple du syndicat mixte du Haut Allier dont la vocation historique est de réhabiliter, pour des raisons environnementales et touristiques, la qualité de l’Allier réputée « rivière à saumons » depuis l’entre-deux-guerres. Créé dès 1984, à l’époque où se construisait le barrage de Naussac et l’offre sur place de sports nautiques, le syndicat peine pourtant, aujourd’hui encore, à travailler avec la profession agricole dont les pratiques, plus ou moins polluantes, ont une incidence désormais reconnue sur la qualité de l’eau :

  • 58 Entretien au syndicat d’aménagement du Haut Allier, 2011.

On a peu de rapports avec l’agriculture, ça reste la chasse gardée de la Chambre d’agriculture ! On a eu du mal avec Leader, on parlait de développement durable et on a eu des soucis avec les élus de la Chambre d’agriculture : le président de la Chambre de Haute Loire est issu de notre territoire, mais il est partisan d’une agriculture intensive et productiviste. Il avait une grosse exploitation d’élevage près de Brioude58.

40Les relations entre les représentants agricoles et les élus du syndicat mixte ou du Pays qui se partagent la conduite de projets Leader se révèlent plutôt conflictuelles, les crédits européens affectés au développement rural étant localement interprétés comme devant être prioritairement affectés à la cause agricole :

  • 59 Ibid.

Il y a eu des invectives violentes entre le président de la Chambre d’agriculture et M. Vissac (président du syndicat) ou M. Vignancour (président du Pays). Les agriculteurs sont dans une logique de guichet face à Leader : ils pensent que les collectivités viennent leur piquer des crédits FEADER59 !

41Les actions que cherche donc à impulser, au nom du GAL, ce syndicat se révèlent, lorsqu’elles sont situées à l’interface entre agriculture, environnement et qualité de l’eau, difficiles à mettre en œuvre, et souvent tronquées. La structure intercommunale dispose pourtant de certains avantages. La « filière biologique de Haute Loire est en tête en Auvergne » grâce à l’action de l’un des élus du syndicat : « Patrick Hugon, le président de la Commission environnement, qui s’est lancé dans la production et la transformation de fruits rouges en sorbets ; il cartonne en revendant à des chefs cuisiniers de renom. » Par ailleurs, alors que l’élevage laitier demeure « très présent sur le territoire », le soutien à la « diversification » ou aux « circuits courts » reste « à la traîne » bien qu’il figure comme l’un des objectifs d’action majeurs du GAL. De même, la gestion foncière et les tentatives de remaniement de parcelles amorcées par les collectivités n’ont pas été vouées à grand succès. En cause, l’opposition frontale de la Chambre d’agriculture s’appuyant sur une génération d’exploitants hostiles au changement : « la population n’est pas très jeune, les techniciens de la Chambre voient bien que les agriculteurs sont peu mobilisés... » Le profil de ceux ouverts à l’agriculture durable ne diffère pas, ici, de tendances observables sur d’autres contextes : « les agriculteurs qui se sont lancés dans la diversification sont de toute manière plutôt diplômés, ingénieurs, jeunes. Ils se sentent plus légitimes pour affronter le changement des pratiques ! »

  • 60 Ibid.

42Toutefois, on observe que le syndicat du Haut Allier est plus ou moins parvenu à affirmer, jusqu’à présent, sa ferme vision d’un développement local non inféodé au développement agricole ; la structure a ainsi pu refuser, face aux demandes de la Chambre d’agriculture ou de la DRAAF, de financer « l’abreuvement ou le réaménagement d’abords de fermes qui relevaient du Feader classique ». Mais, en fait, au-delà de cette position de principe, c’est paradoxalement, le faible temps que consacre malgré lui l’agent du syndicat à l’animation du GAL couplé à l’absence de fonctionnement participatif au sein du Pays qui auraient surtout évité l’émergence de débats avec la profession agricole, et donc le risque de voir s’infléchir la fermeté des élus : « Ici, on a pu résister mais on n’a pas de Conseil de développement vraiment actif et on fait peu d’animation... » Ailleurs, bien sûr, les rapports de force diffèrent : dans le cas du GAL de la Jeune Loire, « les agriculteurs ont récupéré beaucoup d’argent » mais « le Conseil de développement du Pays est présidé par un agriculteur60... »

43Ce dernier exemple, aussi anecdotique soit-il, illustre, en définitive, les questions initialement formulées ici autour de l’invention discursive du « développement territorial » et des changements éventuels qu’il engendre ou révèle :

    • 61 Sébastien Ségas, « La proximité : nouveau périmètre du public ? L’exemple des politiques d’aménagem (...)
    • 62 Paul A. Sabatier, Hank C. Jenkins-Smith (eds.), Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition F (...)
    • 63 Pierre Lascoumes, L’éco-pouvoir (environnement et politiques), Paris, la découverte, 1994, 318 p.
    • 64 Patrice Duran, Jean-Claude Thoenig, « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française (...)
    • 65 Pierre-Antoine Landel, « Entre politique publique et action publique : l’ingénierie territoriale », (...)
    • 66 John Langslaw Austin, Quand dire, c’est faire, Seuil, Paris, 1970.

    L’implication des lobbies semble aujourd’hui favorisée par un partenariat public-privé décomplexé qui génère des « coalitions larges d’intérêts » agrégées « autour de concepts relativement flous » tels que l’impératif générique de développement61. Cet affichage d’une négociation politique explicite n’évince pas pour autant l’influence, déjà identifiée dès les années quatre-vingt-dix, de réseaux d’acteurs unifiés autour de croyances, valeurs, causes ou compétences communes62, mais elle manifeste peut-être l’un des effets majeurs de la territorialisation croissante de l’action : la généralisation des politiques transversales, « procédurales63 » ou « constitutives64 », c’est-à-dire de politiques non normatives, dépourvues d’objectifs précis ou de contraintes véritablement sanctionnées et qui ouvraient, dix ans après l’Acte I de la décentralisation, un espace supposé fonctionnel de compromis à l’instar des politiques environnementales, d’aménagement du territoire ou de gestion de l’eau. Les politiques de développement territorial semblent à présent confirmer et élargir cette profonde refonte des modes de décision publique et de concertation : intérêt général ou commun ne sont plus définis par avance au plan national. Au contraire, la mise en scène de l’incertitude affectant les orientations et périmètres d’action publique devient une garantie démocratique, même si la quête locale d’acceptabilité sociale demeure parfois réduite à l’approbation des élites socio-économiques traditionnelles. L’innovation résiderait-elle alors davantage dans la création d’arènes procédurales de négociation que dans l’infléchissement des modalités de fabrique des projets ? Dans la recherche de partenariats horizontaux qui valorise surtout, de façon auto-centrée, la « proximité » et la « mobilisation en elle-même » des acteurs enrôlés dans le processus (Ségas, précit.) ?
    Sur ce point, les avis divergent, scindant ceux qui ne voient dans le développement territorial qu’un avatar de démocratie procédurale ou, au contraire, un vecteur de reconnaissance d’une nouvelle « ingénierie territoriale65 ». L’invocation itérative d’un tel précepte ne demeure toutefois pas sans effets matériels et symboliques, ce domaine d’action se structurant peu à peu sous l’effort des militants, réseaux, centres de formation ou programmes de recherche. Entrée dans l’imaginaire collectif, la notion fait sens pour les acteurs, mais donne aussi sens aux territoires et institutions ; ses usages performatifs66 alimentent un marketing territorial et des processus décisionnels plus ou moins participatifs.

    • 67 Renaud Epstein, « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires », Esprit, novembre, (...)
    • 68 Renaud Epstein, « Les politiques territoriales post-contractuelles, le cas de la rénovation urbaine (...)
    • 69 Georges Gontcharoff, Dix territoires d’hier et d’aujourd’hui pour mieux comprendre le développement (...)

    Si le développement territorial semble pour partie légitime et légitimant, il ne faudrait pour autant pas conclure à un changement de paradigme dans les politiques publiques : toutes les politiques locales ne sont pas toujours appréhendées de la sorte par les responsables politiques ; les politiques sectorisées ou non territorialisées ont encore droit de cité ; l’État gouverne, même à distance67 et recentraliserait son action comme en témoignent les débats autour des dernières réformes de décentralisation ou la création d’agences nationales qui conditionnent octroi de financements et appels à projets68 au risque d’aviver la compétition entre territoires et le démantèlement redouté du « service public dans l’espace rural69 ». En outre, on constate que se perpétue la référence à des modes de faire et de penser plus anciens tel que le développement local. L’opposition sémantique entre développement territorial et développement local semble donc procéder, pour l’instant, d’enjeux identitaires et stratégiques de professionnalisation ou de différenciation politique, plutôt que d’une véritable rupture ou distinction dans les modes de faire et de penser, bien que les échelles d’intervention publique se soient, depuis les années soixante, décuplées, élargies et imbriquées.

44On pourrait dès lors se demander si, à vouloir englober toujours plus d’enjeux complexes et d’acteurs au sein d’un même champ d’action, on produit de fructueuses synergies entre parties prenantes, en nourrissant une réflexion distanciée et collective sur les espaces et leviers d’intervention ? Si l’on renforce en outre la démocratie locale grâce à l’animation participative ? Ou, inversement, si l’on se retrouve, en fin de compte, confronté encore aux freins et logiques plus traditionnels de la décision publique : rapports de force politiques, clivages partisans ou interpersonnels, réflexes de pré carré et repli sur sa circonscription, logiques de guichet. L’achèvement récent de la réforme territoriale et de l’acte III de la décentralisation, en renforçant considérablement les logiques de métropolisation et de régionalisation, augure en tout cas d’une redistribution profonde des espaces et conditions d’exercice des politiques de développement territorial. Reste à savoir si ce pari en faveur des économies d’échelle et de la centralisation accrue du pouvoir local qui avait été largement initié sous le gouvernement précédent, avec la réforme du 16 décembre 2010, produira le surcroît attendu de cohérence décisionnelle et de réduction budgétaire. Au risque peut-être de voir resurgir un bien vieux débat : celui des inéquités récurrentes entre espace rural et urbain...

Notes

1 Henry Boyer, Hélène Cardy, « Localiser, identifier, valoriser », Mots Les langages du politique, no 97, nov. 2011, p. 5-13.

2 Paul Houée, Le développement local au défi de la mondialisation, L’Harmattan, Paris. 2001. ; Bernard Pecqueur, Le développement local, Syros, 2e éd., Paris, 2000 ; Martin Vanier, Bernard Debarbieux, Ces territorialités qui se dessinent, DATAR et Éditions de l’Aube, Paris, 2002 ; Pierre-Antoine Landel, « Entre politique publique et action publique : l’ingénierie territoriale », Colloque de l’AFSP, Les politiques publiques à l’épreuve de l’action territoriale, Grenoble, 2006, 15-16 juin.

3 Stéphan Beyrand, Patrick Sergent, L’ingénierie du développement territorial. Dynamisme et enjeux économiques d’un secteur d’activités, INDL, 2007 ; Axel Othelet, La reconnaissance des agents de développement local en milieu rural, Thèse de sociologie, Université de Nancy 2, 2008 ; Dany Lapostolle, L’ingénierie territoriale vue des Pays : une bureaucratie professionnelle territoriale en gestation, Thèse en science politique, Université Lyon 2, 2010.

4 Gilles Jeannot, « Les métiers flous du développement rural », Sociologie du travail, vol. 47, no 1, 2005, p. 1-19.

5 Stéphane Michun, « Ressources humaines et développement territorial. Étude exploratoire sur six territoires du Languedoc-Roussillon », 1re université d’été Emploi, compétences et territoires, Université Paul-Valéry, Montpellier, 2007.

6 Pierre Muller, « L’analyse cognitive des politiques publiques : vers une sociologie politique de l’action publique », Revue Française de Science Politique, vol. 50, no 2, avril, 2000, p. 189-208.

7 Pour et Sur le Développement Régional, Programme Ingéterr, volet de recherche no 1 « État des lieux de l’ingénierie territoriale et des conditions de sa construction ». L’équipe de recherche était composée de C. Bosc (VetAgroSup Clermont-Fd), C. Maury (AgroParistech Clermont-Fd), S. Ségas (Univ. de Rennes) et L. Trognon (AgroParistech Clermont-Fd).

8 Ces entretiens ont été complétés par l’examen de la littérature grise, des rapports officiels et sites internet propres aux institutions sollicitées. Les entretiens menés en Auvergne ont concerné divers organismes : Association Macéo de développement économique en Massif central, Commissariat de massif, GAL du Pays de Lafayette, syndicat mixte du Haut Allier, Agence d’urbanisme et de développement de Clermont Métropole, Conseil Régional d’Auvergne, Conseil général du Puy-de-Dôme. À l’échelle nationale, ont été rencontrés le Bureau des Territoires du Commissariat général au développement durable et les services du PUCA (Plan urbanisme, construction, aménagement) du ministère de l’Écologie, le Bureau de l’aménagement des territoires et du développement agricole du ministère de l’Agriculture, la Fédération des Parcs naturels régionaux, l’UNADEL, l’I.N.D.L., E.T.D., Mairie conseils, Ad.C.F., l’Association des maires de France ; le pôle Affaires européennes, contractualisation, aménagement du territoire au sein de l’Association des régions de France.

9 Entretien au syndicat mixte d’aménagement touristique et de développement du Haut Allier, 2011.

10 Entretien avec un vice-président du Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.

11 Ibid.

12 Entretien à l’association Macéo, 2010.

13 Ibid.

14 Entretien à l’Agence d’urbanisme de Clermont-Ferrand, 2010.

15 Entretien au Parc naturel des Volcans d’Auvergne, 2011.

16 Agence régionale de développement des territoires d’Auvergne.

17 Centre de recherche, d’étude et de formation à l’animation et au développement.

18 Association pour le droit à l’initiative économique.

19 Entretien au Parc naturel des Volcans d’Auvergne, 2011.

20 Ibid.

21 Ibid.

22 Ibid.

23 Ibid.

24 Georges Gontcharoff, Dix territoires d’hier et d’aujourd’hui pour mieux comprendre le développement local, ADELS éd., 2009, p. 13- p. 27.

25 Axel Othelet, La reconnaissance des agents de développement local en milieu rural, Thèse de sociologie, Université de Nancy 2, 2008.

26 Entretien avec Vincent Piveteau dans Caroline Maury, Sébastien Ségas, Rapport de synthèse Ingéterr, PSDR, volet national de l’enquête, 2012, p. 7.

27 Christel Bosc, Faire carrière dans l’écologie. Dynamiques françaises de politisation de l’environnement urbain, L’Harmattan, Collection Logiques Politiques, 2013, 379 p.

28 « Je ne vois pas de grosse différence entre développement territorial et développement local mais quand j’ai fait mes études (BTS Protection de la nature et gestion de l’environnement puis IUP aménagement et développement territorial à Pau), on ne parlait que de développement territorial. » (Entretien au Parc naturel des Volcans d’Auvergne, 2011)

29 Anne-Cécile Douillet, « Les politiques contractuelles de développement rural : désectorisation ou design territorial ? » dans L’action publique et la question territoriale, Faure Alain et Douillet Anne-Cécile (dir.), Presses universitaires de Grenoble, Grenoble, 2005, p. 78.

30 Entretien avec le Commissaire de massif du Massif central, DATAR, 2010.

31 Anne-Cécile Douillet, « Les élus ruraux face à la territorialisation de l’action publique », Revue Française de Science Politique, vol. 53, 2003, no 4, p. 583-606 ; Patrice Duran, Jean-Claude Thoenig, « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, Presses de Sciences Po, vol. 46, no 4, août 1996, p. 580-623 ; Philippe Estèbe, Annick Germain, « Le territoire, instrument providentiel de l’État social », Lien social et Politiques, no 52, 2004, p. 5-10 ; Patrick Hassenteufel, Sociologie politique : l’action publique, A. Colin, coll. « U », Paris, 2008 ; Ludovic Méasson, L’efficacité territoriale et l’évaluation. Penser le déploiement spatial du politique grâce au programme européen Leader, Thèse de géographie, univ. Grenoble 1., 2007 ; Jean-Marc Offner, « Les territoires de l’action publique locale. Fausses pertinences et jeux d’écarts », Revue française de science politique, vol. 56, no 1, 2006, p. 27-47 ; Sébastien Roché, « Vers la démonopolisation des fonctions régaliennes », Revue Française de Science Politique, vol. 54, no 1, 2004, p. 43-70.

32 Jean-Pierre Gaudin, Gouverner par contrat. L’action publique en question, Presses de Sciences Po, Paris, 1999, 236 p.

33 Entretien avec un vice-président du Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.

34 Entretien au Conseil régional d’Auvergne, 2011.

35 Entretien au Parc naturel des Volcans d’Auvergne, 2011.

36 Entretien avec un vice-président du Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.

37 Entretien à l’association Macéo, mars 2010.

38 Ibid.

39 Ibid.

40 Serge Latouche, « Contribution à l’histoire du concept de développement », dans Coquery-Vidrovitch C., Hemery D., Piel J. (éd.), Pour une histoire du développement (États, sociétés, développement), L’Harmattan, 1988, p. 41-59. Cartier-Bresson Jean, Destremau Blandine, Lautier Bruno, « Les mots du développement : trajectoires et pouvoirs », Tiers Monde 4, no 200, 2009, p. 725-734.

41 Ibid.

42 Entretien au Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.

43 Entretien à l’ Agence d’urbanisme de Clermont, 2010.

44 Ibid.

45 Entretien au Conseil régional d’Auvergne, 2011.

46 Entretien au Conseil général du Puy-de-Dôme, 2011.

47 Ibid.

48 Jean-Marc Offner, 2006, op. cit.

49 Entretien à l’Agence d’urbanisme de Clermont-Ferrand, 2010.

50 Entretien à l’association Macéo, 2010.

51 Entretien à l’Agence d’urbanisme de Clermont-Ferrand, 2010.

52 Ibid.

53 Ibid.

54 Entretien à l’Agence d’urbanisme de Clermont, 2010.

55 Ibid.

56 Entretien à l’association Macéo, 2010.

57 Entretien avec le Commissaire de massif, 2010.

58 Entretien au syndicat d’aménagement du Haut Allier, 2011.

59 Ibid.

60 Ibid.

61 Sébastien Ségas, « La proximité : nouveau périmètre du public ? L’exemple des politiques d’aménagement territorialisées », Politiques et management public, vol. 25, no 3, 2007, p. 47.

62 Paul A. Sabatier, Hank C. Jenkins-Smith (eds.), Policy Change and Learning. An Advocacy Coalition Framework, Westview Press, Boulder, 1993 ; Henri Bergeron et al., « L’Advocacy Coalition Framework. Une contribution au renouvellement des études de politiques publiques ? », Politix, vol. 11, no 41, 1998, p. 195-223 ; Peter M. Haas, « Epistemic Communities and International Policy Coordination », International Organization, 46 (1), 1992, p. 1-35.

63 Pierre Lascoumes, L’éco-pouvoir (environnement et politiques), Paris, la découverte, 1994, 318 p.

64 Patrice Duran, Jean-Claude Thoenig, « L’État et la gestion publique territoriale », Revue française de science politique, Presses de Sciences Po, vol. 46, no 4, août 1996, p. 580-623.

65 Pierre-Antoine Landel, « Entre politique publique et action publique : l’ingénierie territoriale », Colloque de l’AFSP, Les politiques publiques à l’épreuve de l’action territoriale, Grenoble, 2006, 15-16 juin.

66 John Langslaw Austin, Quand dire, c’est faire, Seuil, Paris, 1970.

67 Renaud Epstein, « Gouverner à distance. Quand l’État se retire des territoires », Esprit, novembre, no 1, 2005.

68 Renaud Epstein, « Les politiques territoriales post-contractuelles, le cas de la rénovation urbaine », Politiques et Management Public, 23, (3), 2005, p. 127-143.

69 Georges Gontcharoff, Dix territoires d’hier et d’aujourd’hui pour mieux comprendre le développement local, ADELS éd., 2009, p. 24.

Auteur

VetAgro Sup, UMR METAFORT, Clermont Ferrand

 

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