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Agriculture familiale, pauvreté et avenir des territoires ruraux — les réussites et les impasses de l’agenda actuel

p. 265-278


Texte intégral

Introduction1

1Si les années 1990 ont vu l’émergence, puis la pérennisation de l’agriculture familiale comme objectif spécifique de politiques publiques, on peut dire que les années 2000 ont été une période de consolidation et d’essor des programmes et des moyens financiers destinés à ce secteur. Nous présenterons au long de ce texte plusieurs chiffres à l’appui d’une telle affirmation. Ce constat établi, deux voies sont possibles : l’une consiste à s’en tenir à l’adage selon lequel « on ne change pas une équipe qui gagne » : ainsi, pour les années à venir, il suffirait de s’inscrire dans la continuité de la démarche actuelle. L’autre attitude reconnaît et se félicite des progrès obtenus tout en considérant que, dans les politiques publiques, il faut toujours innover, car les problèmes changent de niveau et parce que le contexte social et économique évolue et oblige à rénover les discours et les démarches, sous peine de voir les outils qui jusqu’à hier donnaient des résultats plutôt positifs s’écarter peu à peu de la nouvelle réalité. Les propos développés dans cette contribution obéissent à la seconde posture. Il s’agira de démontrer que c’est bien parce que la stratégie mise en œuvre au cours de la décennie précédente a porté ses fruits qu’une partie des problèmes de l’agriculture familiale et du monde rural brésilien demande aujourd’hui une nouvelle génération de politiques, sans lesquelles il sera impossible de continuer à produire les effets positifs jusqu’ici observés2.

2Pour démontrer cette idée centrale le texte est organisé en quatre parties. La première présente quelques chiffres venant corroborer et souligner les dernières avancées de la démarche politique engagée par l’État brésilien. En revanche, la seconde expose les contradictions et les problèmes auxquels ce même éventail de politiques et de programmes n’est pas en mesure de faire face et qui exigent donc d’innover dans la conception des actions. La troisième partie montre quels sont les deux discours qui s’affrontent comme alternative pour ce nouvel agenda potentiel. Enfin, la quatrième partie se risque à proposer des pistes pour concevoir une nouvelle génération de politiques et de programmes préservant et approfondissant les acquis de ces dernières années, tout en indiquant des formes innovantes de traitement des questions les plus sensibles qui se posent à l’heure actuelle.

Une décennie d’avancées

3La page du ministère du Développement agraire sur internet offre une série d’informations permettant de constater que les moyens et les programmes destinés à l’agriculture familiale ont considérablement augmenté au cours des dernières années. Ainsi, les chiffres publiés montrent que les fonds alloués au titre du Pronaf — Programme national de renforcement de l’agriculture familiale — sont passés de 2,3 milliards de reais d’engagements en 2002/2003, à 11,5 milliards en 2010, et 24 milliards en 2014/2015 (MDA, 2014). Grâce au Programme « Lumière pour tous », le pourcentage de ménages ruraux raccordés au réseau électrique est passé de 81 % à 97 %. D’après Neri et al. (2012), la décennie a vu une croissance de 70 % de ce qu’ils appellent « la classe moyenne rurale ». Le réseau de protection sociale s’est également élargi. Le fait que le système de retraite rurale touche 8 millions de bénéficiaires est plus important que des programmes tels que le Bolsa Familia.

4Par ailleurs, plusieurs autres de ces programmes ont ouvert de nouveaux débouchés à la production de l’agriculture familiale, comme le Programme national d’alimentation scolaire (PNAE), ou le Programme d’achat d’aliments (PAA). D’autres encore se sont employés à renforcer l’infrastructure de production des exploitations familiales, comme le programme « Plus d’aliments ». Diverses mesures visaient à diminuer la vulnérabilité aux phénomènes climatiques extrêmes, comme la « garantie récolte ». On pourrait citer bien d’autres exemples, comme le programme national de production et d’utilisation du biodiesel, la politique nationale d’assistance technique et de formation continue en milieu rural. Le panorama n’est pas exhaustif mais il permet d’illustrer comment l’espace institutionnel consacré à l’agriculture familiale est aujourd’hui sensiblement différent d’il y a vingt ans.

5Quand il s’agit d’analyser les indicateurs de développement, les chiffres des années 2000-2010 (IBGE, 2012) sont déjà bien connus et point n’est besoin de les répéter ici. Il suffit de rappeler qu’après deux décennies de quasi-stagnation (les années quatre-vingts et quatre-vingt-dix), le pays a renoué avec la croissance économique à un rythme moyen de près de 4 % par an. La pauvreté a été réduite de façon expressive et les inégalités ont diminué comme jamais. Presque tous les indicateurs sociaux ont enregistré des progrès, même si cela s’est fait à des intensités variables (Favareto et al. 2014). Et l’indice de développement humain des villes s’est amélioré dans presque tout le pays, avec de rares communes dans la fourchette la plus basse du classement de l’IDH. Pour toutes ces raisons, on peut parler d’une décennie d’avancées.

6Cela étant, l’indice de développement humain indique une forte variation selon les régions au Brésil et toutes les municipalités n’ont pas connu le même niveau d’amélioration de l’IDH. La différenciation historique entre nord et sud du Brésil reste prégnante. C’est encore plus vrai pour l’indicateur relatif aux inégalités de revenus. Dans 1 359 villes où vivent environ 44 millions de brésiliens, ces inégalités ont augmenté. Or ces communes se concentrent dans les régions du Nord et du Nordeste du Brésil. Autrement dit, les inégalités y sont plus résistantes que la pauvreté, et la question des disparités régionales reste d’actualité pour l’agenda futur du pays.

7Ce panorama ici brièvement tracé peut suggérer que les résultats ont été positifs, il n’y aurait plus, pour les années à venir, qu’à conserver la même démarche, avec le même éventail de politiques. La traduction spatiale inégale des bons indicateurs, par exemple ceux du développement humain ou des inégalités, serait suffisante pour donner un peu de sel à cette affirmation. La prochaine partie apportera de nouveaux éléments indiquant que pour les prochaines années, outre le maintien de certaines priorités, comme la lutte contre la pauvreté, il faudra mettre à jour toute une série d’outils de politiques publiques pour préserver et consolider les acquis.

Il faut continuer d’innover dans les politiques publiques

8Une des raisons expliquant la difficulté à aller plus loin dans la réduction des inégalités au Brésil est liée à la concentration du patrimoine. En effet, les politiques sociales — au sens large, ce qui inclut, outre les transferts monétaires conditionnels, la revalorisation du salaire minimum, l’expansion de l’accès au système public de retraites — favorisent la redistribution ; mais les moyens de la création des richesses et la production matérielle elle-même demeurent excessivement concentrés. C’est le cas, par exemple, de la propriété foncière où le statu quo sur la distribution des terres se maintient, malgré le nombre non négligeable de terres attribuées à des paysans au titre de la réforme agraire au cours des dernières décennies (IBGE, 2008).

9Le modèle de développement brésilien de 2002 à 2015 a permis de déployer une double stratégie, contradictoire pour les uns, complémentaire pour les autres. D’un côté, elle a favorisé un modèle concentré de production, dont l’un des exemples les plus emblématiques est l’accent mis sur le secteur primaire, en particulier l’agriculture d’entreprise, dont la part dans les exportations du pays a plus que triplé dans la même période, et la politique d’appui aux grandes sociétés nationales, par l’entremise de la BNDES (Banque nationale de développement économique et social). Par ailleurs, la politique des taux d’intérêt élevés, intégrée dans le « trépied » macroéconomique, a stimulé les profits dans le secteur financier. Enfin, le retour de l’État à son rôle d’inducteur du développement — avec une politique de grands chantiers, comme le Programme d’accélération de la croissance qui, grâce à l’offre de crédit — a dynamisé l’investissement public et privé. Même si cette politique s’est quelque peu essoufflée au cours des dernières années de la décennie passée, c’est elle qui a entraîné la croissance économique à laquelle on a assisté pendant cette période. D’un autre côté, la politique de revalorisation du salaire minimum, les programmes de lutte contre la pauvreté et l’aide à la consommation ont contribué à renforcer le poids du marché interne. En parallèle, on a vu une expansion généralisée de l’offre d’emploi et un essor de la demande de biens et de services.

10Sur le court terme, comme on l’a déjà dit plus haut, les résultats ont été extrêmement positifs : on a enregistré une réduction significative de la pauvreté et des inégalités et une croissance économique continue. Aujourd’hui se pose une grande question, avec les résultats timides du PIB et la diminution du rythme de la baisse de la pauvreté et des inégalités (IBGE, 2014 ; IPEA, 2014) — pour les uns, difficultés momentanées et reflet du contexte international défavorable, pour les autres, fruit des limites de la stratégie des années précédentes. Pour l’avenir, il convient d’analyser comment évolue le profil économique des différentes régions brésiliennes.

11Au cours des dernières décennies, la dynamique brésilienne a entraîné une spécialisation des économies régionales. Une partie significative du PIB est assurée par le secteur industriel, mais il se concentre dans les régions sud-est et sud du pays, ainsi que dans les capitales et les grandes agglomérations des autres États. Les régions où l’agriculture joue un rôle important dans la production locale se trouvent principalement dans le centre-ouest, le sud-est et le sud du pays. Enfin, les économies des autres régions, le Nord et surtout le Nordeste, s’appuient avant tout sur le secteur du commerce et des services. Autrement dit, on observe un certain niveau de diversification de l’économie dans le Sud et le Sud-Est, alors que le centre-ouest se spécialise dans l’agriculture et que les économies du Nord et du Nordeste deviennent dépendantes du secteur tertiaire.

12Qu’est-ce que cela signifie ? Qu’il faudrait approfondir l’analyse des effets de la dynamique économique de la décennie passée sur les régions de l’intérieur du Brésil. Sans aucun doute, la revalorisation du salaire minimum et l’expansion des politiques sociales ont amélioré le bien-être des populations les plus défavorisées. Plusieurs travaux (Pereira et al., 2014) ont montré, il y a quelques années, que les prestations de la Bolsa Familia, par exemple, étaient réinvesties dans cinq types de biens : alimentation, vêtements, matériel scolaire, matériel de construction et électroménager, tous liés au bien-être. Cela suffirait à justifier la dépense publique. Il faut pourtant bien noter que cet ensemble d’articles n’est que rarement produit dans les régions Nordeste ou nord du pays, exception faite de la nourriture. Mais d’autres études (Reinaldo, 2015) révèlent une évolution des habitudes de consommation alimentaire avec un poids croissant des produits industrialisés. Résultat (dit de façon très schématique) : les fonds redistribués par l’État arrivent en province, améliorent la vie des gens et repartent sous forme d’importation des produits venant des zones de production, sans modifier, donc, le profil de la production régionale, si ce n’est une dynamisation du commerce et des services. Première conséquence : pour que ces indicateurs continuent de s’améliorer, il faut que le flux de redistribution continue d’augmenter ; si ce flux redistributif se maintient stable, l’amélioration des indicateurs elle aussi se stabilise, asphyxiant les récentes avancées. Seconde conséquence : une éventuelle interruption de cet effort de redistribution (en fonction de changements politiques ou de difficultés économiques) peut avoir pour effet une inversion des avancées récentes.

13Ce risque est d’autant plus évident quand on considère la part du secteur public dans la formation du PIB des villes et le taux de dépendance des villes à l’égard des fonds fédéraux. Une partie significative des économies provinciales ou hors agglomérations du pays dépend fortement aujourd’hui des transferts de fonds constitutionnels ou gouvernementaux. On ne suggère aucunement qu’il y a « trop d’État » dans ces régions. Il est évident que cela résulte d’un processus historique qui a relégué ces régions à la périphérie et concentré la richesse dans les régions les plus dynamiques. Pour cette raison, des compensations sous la forme de transferts et autres crédits d’État sont indispensables. Par ailleurs, l’exclusion structurelle s’inscrit dans la dynamique du capitalisme contemporain, entraînant l’élimination de l’emploi en vertu de la modernisation technologique, générant ainsi plus encore pauvreté et inégalités. Ainsi, s’intéresser aux régions les moins dynamiques ne saurait constituer une démarche transitoire. Il faudra toujours des programmes de lutte contre la pauvreté. Mais ce que l’on suggère ici, c’est que parallèlement à ces transferts, une nouvelle phase doit être proposée, engageant des changements substantiels et des processus de restructuration des économies locales, en tirant parti de l’élan donné par ces redistributions de fonds. Cela permettrait d’endogénéiser les circuits économiques aujourd’hui activés grâce à ces financements et, par là même, de diminuer la vulnérabilité d’économies locales largement dépendantes des subsides du gouvernement fédéral, elles-mêmes soumises aux fluctuations des politiques publiques.

14Les achats publics sont une illustration parfaite de ces enjeux : pour les uns, il s’agit d’un horizon d’insertion dans la production et d’une condition suffisante ; pour les autres, d’une simple plateforme servant à stimuler la reprise ou la stabilisation de la production des petits paysans pauvres, à partir de laquelle on pourrait avoir accès à d’autres marchés, surtout non gouvernementaux. Il est vrai que pour bon nombre de paysans, les contraintes au niveau de la terre, du travail et de la technologie interdisent un volume de production et une régularité permettant d’accéder à des marchés dynamiques dans le secteur privé. Les débouchés que leur offrent les achats publics, comme le PNAE et le PAA suffisent à engendrer un revenu complémentaire de la production destinée à l’autoconsommation. D’autres voient cependant dans le plafond d’achat (justifiable) de ces programmes, un frein à une insertion dans la production plus autonome. Dans de tels cas, l’alternative consisterait à compléter ces formes de commercialisation par l’accès à des marchés plus dynamiques. On ne dispose toutefois d’aucune politique en ce sens.

15L’expérience du programme national de production et d’utilisation du biodiesel a tenté de mettre en place des aides de ce type, favorisant la structuration du secteur grâce à l’approvisionnement en matière première auprès des exploitants familiaux les plus pauvres. Le bilan (Kawamura, 2012) montre que l’agriculture familiale en a effectivement profité, même si une part importante de la matière première est fournie par des agriculteurs qui ne peuvent pas être considérés comme pauvres : le soja s’est imposé comme matière première rentable, plutôt que le ricin, expérimenté au début. Malgré tout, le programme a capitalisé une grande expérience dont on pourrait tirer meilleur parti pour ouvrir de nouveaux débouchés à l’agriculture familiale. Tous les changements intervenus dans les provinces sont des atouts à employer dans de nouveaux modes d’insertion économique de ces paysans : les nouvelles formes de production d’énergie (pas seulement les biocarburants, mais aussi l’éolien, par exemple), l’expansion des chaînes de supermarchés qui pourraient constituer des réseaux de fournisseurs avec l’agriculture familiale, la croissance d’un grand nombre de villes moyennes, avec leurs consommateurs potentiels. On peut encore faire beaucoup pour innover et améliorer l’insertion dans la production (pour éviter le mauvais jargon des programmes sociaux qui parle de « porte de sortie »). Et les bons résultats obtenus jusqu’ici permettent d’envisager une nouvelle phase.

16Même dans les programmes qui ont le mieux réussi, comme c’est le cas du Pronaf, le besoin d’innover se fait sentir. Des travaux récents (Castro, Resende & Pires, 2014) signalent la concentration des crédits dans les régions sud et sud-est du Brésil. Après une période de déconcentration, marquée par une explosion des contrats dans le Nordeste, au milieu de la décennie passée, le mouvement s’est essoufflé. L’endettement des exploitants est aussi un sujet d’inquiétude dans les régions les plus pauvres.

17Après toutes ces pondérations, la question que l’on devrait se poser serait de savoir si ces problèmes sont dans le radar des concepteurs et des responsables des politiques publiques ou des mouvements sociaux qui devraient faire pression sur l’État pour exiger des changements ? La prochaine partie de ce texte n’y répondra pas, car il faudrait une étude plus poussée des bilans et des plans gouvernementaux ou des stratégies et de l’agenda des mouvements sociaux ruraux. Nous proposons plutôt de montrer quelles sont les positions aujourd’hui prédominantes dans la société brésilienne sur la structure et le sens des changements en milieu rural, dans la mesure où ils influencent de façon décisive la formation des discours et la perception des choix susceptibles d’induire le développement des régions rurales brésiliennes. Nous examinons également, quel est, dans ce cadre, le rôle de l’agriculture familiale.

Deux visions sur l’agriculture familiale et le développement des régions rurales

18Il ne serait pas faux de dire que deux discours polarisent les manières d’appréhender le rôle et le potentiel de l’agriculture familiale et les pistes de développement possibles pour les régions rurales. Ce n’est pas un hasard si, au cours des deux dernières années, deux livres réunissant des articles de chercheurs brésiliens sur ce thème ont été publiés, lesquels peuvent être considérés comme très représentatifs de ces deux points de vue.

19Le premier s’intitule « Le monde rural au Brésil du xxie siècle » (Buainain, Navarro, Alves et Silveira, 2014). Il réunit des dizaines d’articles écrits par un grand nombre de chercheurs. Il a pour base l’article polémique publié l’année précédente par les coordinateurs de l’ouvrage, sous le titre de « Sept thèses sur le monde rural brésilien ». Quelques rares chapitres de l’ouvrage remettent en cause les points de vue défendus par les auteurs, et beaucoup les reprennent pour les développer autour des thèmes les plus variés. En résumé, le livre, et principalement les sept thèses à son origine, présente une vision selon laquelle le développement rural est synonyme de développement agricole.

20Ainsi, la seule voie d’amélioration des conditions économiques et sociales des régions rurales serait la modernisation et le développement de l’agriculture au moyen de la technologie comme variable clé et l’augmentation de la productivité comme critère de réussite. Le livre signale une tendance à la concentration de la production, dont les gains croissants de productivité rendraient pratiquement obsolètes une bonne partie des exploitations familiales au Brésil, en particulier celles qui ne parviennent pas à accompagner le niveau d’investissement et de technologie nécessaires pour rester dans la compétition. C’est de là que vient l’argument qui veut que de nombreuses exploitations familiales ne seraient pas « rentables » et ne devraient donc faire l’objet d’aucune politique agricole. Or il n’est pas exact de dire que dans une telle optique l’agriculture familiale n’a pas sa place. Il serait plus correct de dire que pour les auteurs une partie de l’agriculture familiale est rentable : celle qui peut être réalisée ou traitée comme un agrobusiness3. Le corollaire de telles thèses est que le Brésil se trouverait engagé dans un processus « d’argentinisation » : un changement rapide et structurel de l’agriculture et des espaces ruraux brésiliens, marqué à la fois par la concentration dans de grandes exploitations, par la modernisation de la production et le dépeuplement des zones rurales découlant de la croissante technification des processus de production, façonnant un paysage semblable aux campagnes typiques du pays voisin.

21L’un des articles du livre (Helfand et al., 2014) contredit l’idée sous-jacente à ces thèses, qui ne voit de supériorité technique rentable que dans les grandes exploitations. Son auteur montre qu’un segment important des grandes propriétés affiche une très faible productivité. Et, de la même manière, il est évident qu’un segment de l’agriculture familiale atteint des niveaux de productivité et de rendement similaires à ceux des meilleures exploitations entrepreneuriales. Le problème ne se situerait donc pas dans un segment ou dans l’autre mais à leurs extrêmes : le segment réalisant les meilleures performances serait le segment intermédiaire, qui recouvre autant l’agriculture familiale que d’entreprise. Il n’y a donc pas de fatalisme quant à ces formes sociales de production.

22Un autre article (Favareto, 2014) remet en cause le lien que font les auteurs des sept thèses entre développement agricole et développement rural. Alors que la première catégorie est sectorielle et productive, la seconde est une catégorie spatiale. Si pendant longtemps appréhender les espaces ruraux exclusivement à partir de ce qui se passait dans son secteur primaire avait du sens, cela est devenu impossible au Brésil depuis le dernier quart de siècle. Regardons les travaux menés par José Graziano da Silva dans les années quatre-vingt-dix, démontrant l’importance de ce qu’on appelle les revenus non-agricoles dans la structure des revenus des ménages ruraux. Rappelons les études de Ricardo Abramovay et de José Eli da Veiga à la même époque qui attiraient notre attention sur le fait qu’une bonne partie des emplois et de l’activité économique des régions rurales n’est plus dans l’agriculture. Rappelons les travaux récents de Nelson Delgado et de Sergio Leite montrant comment dans la plupart des expériences internationales, on se soucie aujourd’hui de créer des cadres institutionnels et des formes de définition du rural qui se caractérisent justement par leur intersectorialité. Rappelons-nous enfin, des travaux de Maria Nazareth Wanderley qui révèlent la complexité entourant les rapports entre les groupes familiaux et leurs formes d’appropriation de l’espace, qui font du rural non seulement un lieu de production, mais aussi d’habitat et de vie.

23On retrouve ce point de vue dans un second livre qui se situe en quelque sorte à l’opposé des sept thèses. Il a pour titre « Conceptions de la ruralité contemporaine : les singularités brésiliennes » (Miranda et Silva, 2013). Ici, le développement rural inclut le développement agricole, mais il va au-delà, et les dimensions sociales et environnementales y ont un contenu explicatif. L’agriculture familiale (et la terre) a d’autres fonctions à remplir vis-à-vis de la société que d’être simplement le lieu de la production agricole. Cela permet d’envisager les régions rurales au-delà de leur rôle d’exportatrices de biens primaires. Les multiples formes d’interdépendance avec le monde urbain et le besoin d’expansion du bien-être sont les vrais critères de la réussite. Dans cette conception, l’unité de planification doit être élargie : il faut penser l’unité des rapports entre les campagnes et les villes, l’agriculture familiale et ce qui l’entoure. Les politiques agricoles destinées aux exploitations familiales trouvent leur justification dans pratiquement tous les segments, car la production agricole s’inscrit dans les stratégies de reproduction sociale de ces familles. Et leur maintien est crucial pour la constitution d’un tissu social et économique dans les régions rurales, sans lequel c’est le dynamisme même de la vie locale qui perd de sa vitalité. Qui plus est, dans les régions où le développement agricole avance le plus, le nombre d’emplois dans ce secteur est inférieur. Dit autrement, il y a un rapport inverse entre développement agricole et inclusion des individus par le travail agricole. Cela rend évident le besoin de constituer un éventail plus large de politiques pour ces régions, sous peine d’en faire des régions de production dynamique, mais hautement spécialisée, et de stériliser leur vie sociale.

24Aujourd’hui, les politiques concernant les régions rurales brésiliennes représentent un ensemble extrêmement important de programmes et d’actions. L’étude Territorial Review — Brazil (OCDE, 2013) le reconnaît et souligne que l’enjeu de la prochaine décennie ne se situe probablement pas dans la création de nouveaux outils mais plutôt et surtout dans l’intégration de ceux qui existent aujourd’hui. D’un côté, comme l’indique l’œuvre d’Amartya Sen, la pauvreté est avant tout une condition de privation de capacités à prendre part à la vie sociale et à choisir le meilleur pour soi. D’un autre côté, une partie des chances ne peut être créée par les individus eux-mêmes, celles-ci dépendent d’un environnement favorable. Par exemple, il ne suffit pas d’être un travailleur qualifié, encore faut-il qu’il y ait une offre d’emploi et un environnement capables d’absorber ce travail qualifié. De la même manière, les investissements en agriculture familiale doivent être accompagnés d’aides à la restructuration de la production des régions rurales où se trouvent ces exploitations. Actuellement, ce type de combinaison est plutôt rare. Mais les expériences récentes comme le Programme Brésil sans misère montrent qu’un plus grand rapprochement entre politiques et structures ministérielles reste possible, à condition de devenir une priorité et de suivre une stratégie claire, comme c’est le cas de ce programme. La prochaine partie se risque à formuler quelques propositions en ce sens.

Quelles politiques, pour quel développement rural ?

25Où en est-on donc de la gestation de l’ensemble des innovations capables de conforter et d’amplifier les résultats atteints dans la décennie passée ? Wanderley et Favareto (2014) ébauchent quelques idées visant à donner corps à un nouveau cycle de développement rural. Ils nous indiquent quelques principes-guides et plusieurs axes d’intervention.

26Un nouveau cycle de politiques pourrait s’appuyer sur quatre grands principes :

  • Le développement ce n’est pas la même chose que la croissance de l’économie (agricole ou du pays) — Les politiques autour de la production doivent être combinées aux politiques sociales et de promotion du bien-être, ce qui, dans un certain sens, est déjà le cas ; le principal enjeu à l’avenir est justement de créer des façons de changer le style de développement adopté, en déconcentrant et en diversifiant la structure de production dans les régions rurales.
  • Il faut reconnaître la spécificité du rural, non pas pour l’éloigner de l’urbain mais pour l’intégrer de manière complémentaire — La planification des zones rurales doit se rapprocher de la planification urbaine et de la planification environnementale ; il existe aujourd’hui des structures distinctes de planification dans ces trois secteurs et il faut les associer, de façon à favoriser les convergences entre le rural et l’urbain, entre la campagne et la ville, et à encourager de nouvelles utilisations des ressources naturelles.
  • La reconnaissance de la diversité du rural brésilien et des diverses voies d’insertion de ces espaces dans les dynamiques de développement du pays — Les multiples fonctions que les espaces ruraux ont vocation à remplir pour la société doivent former une stratégie unique, au-delà du privilège actuel et quasi-absolu accordé à la fonction de production de matières premières et d’aliments.
  • Les inégalités spatiales constituent une des formes les plus perverses de restriction des chances — Aujourd’hui, un individu né dans certaines régions rurales est pratiquement condamné à un revenu très inférieur à un autre, né dans des zones urbaines plus dynamiques. Ce même individu est condamné à être scolarisé moins longtemps ou à être exposé au risque de la morbidité précoce. Il faut bien comprendre que les inégalités de revenus ne sont pas la seule forme d’inégalité. Souvent les inégalités spatiales sont autant, si ce n’est plus importantes. Pour cela même, elles doivent faire l’objet d’intervention dans le cadre d’une stratégie qui s’inscrit dans la cohésion territoriale.

27Ces principes de base pourraient devenir la référence de trois axes d’intervention, brièvement présentés ci-après :

  • Un pacte pour la parité entre le Brésil rural et le Brésil urbain — Les organisations sociales représentatives des populations rurales devraient exiger de l’État l’engagement de faire en sorte que, en une génération, un habitant de la campagne ait accès au même ensemble de services et d’équipements publics qu’un citadin. Il ne peut y avoir dans le Brésil du xxie siècle des citoyens de première et de seconde catégorie, en fonction du lieu où ils vivent. Bien entendu, certains indicateurs et certains services seront toujours supérieurs en ville, pour une question d’échelle, conséquence de la concentration de population. Mais les éléments les plus essentiels et élémentaires doivent être au même niveau dans les deux espaces. Cela doit être fait au moyen d’un pacte, par lequel l’État et la société s’engagent sur la cohésion territoriale.
  • Un nouveau cadre institutionnel — Le principal cadre de régulation pour le Brésil rural reste le Statut de la Terre, qui a un demi-siècle d’existence. Depuis sa rédaction, la réalité des zones rurales et leurs formes d’insertion dans l’économie et la société brésilienne ont drastiquement évolué. Il faut élaborer un nouveau cadre, quelque chose comme un statut du Brésil rural, en cohérence avec les fonctions que ces zones doivent remplir au xxie siècle.
  • Une nouvelle stratégie nationale de développement pour les régions rurales — Il s’agit d’unifier au sein d’une stratégie cohérente et coordonnée la riche gamme de politiques et de programmes aujourd’hui existants. Cela doit être fait dans un sens qui favorise la restructuration de la production des régions rurales, afin d’internaliser les potentialités de développement impulsées par la dynamique récente du pays. Le Plan national de développement rural lancé il y a peu est un point de départ. Mais son contenu est encore beaucoup trop pulvérisé et organisé autour de trop de principes. Ces principes devraient donner lieu à une véritable stratégie, avec des priorités claires et qui indiquent des changements, comme la réforme des institutions et des organisations intervenant dans le développement rural, la réforme d’outils aujourd’hui existants, comme les Fonds constitutionnels, le renforcement d’outils encore embryonnaires, comme le Zonage écologique et économique, ou la combinaison d’initiatives publiques et privées, autant pour des marchés que pour des plans et projets de développement territorial.

Conclusion

28L’argument central organisant les données empiriques présentées dans ce chapitre considère qu’en dépit des avancées indiscutables de l’expérience brésilienne au long des années 2000-2010, il ne sera pas suffisant pour les prochaines années de maintenir ce mix de politiques et programmes publics ; une nouvelle génération d’initiatives pour la promotion du développement rural est nécessaire.

29Les résultats positifs obtenus sont connus : revalorisation des salaires, innovation dans la conception des politiques sociales et de l’appui à l’agriculture familiale, avec en conséquence une réduction significative de la pauvreté. Mais des limites sont également perceptibles : peu de transformations productives et forte dépendance des transferts de fonds publics dans les régions les plus pauvres (Amazonie et Nordeste Semi-aride où l’agriculture familiale est plus fragile), concentration de la production dans des zones d’agriculture de grande entreprise ou d’agrobusiness (centre-sud du pays), ce qui explique, en grande partie, la persistance de fortes inégalités, tant entre groupes sociaux qu’entre régions. En conclusion il s’est agi d’un modèle de développement ambigu, voire en partie schizophrénique. Car, d’un côté il a produit des richesses avec l’agrobusiness, mais très concentrées socialement et spatialement, et de l’autre, il a cherché à compenser ces effets négatifs par une politique sociale innovante et inclusive.

30Ce modèle a fonctionné tant que la hausse des prix des commodities sur les marchés internationaux a permis de maintenir une trajectoire d’expansion des dépenses publiques finançant les deux grands agendas, le social et le développement. À partir de 2007/2008, avec la crise financière internationale, les prix ont commencé à chuter entraînant l’impossibilité de maintenir cet équilibre fragile. Le résultat fut la crise économique qui s’est manifestée dès les années 2010 conduisant à l’interruption de cet agenda, conventionnellement qualifié de social-développementiste. Le cycle s’est terminé et le pays a connu depuis une contre-offensive libérale dont les effets seront probablement un retour de la croissance de la pauvreté et l’approfondissement des inégalités sociales et spatiales.

31Au moins quatre défis se posent pour penser le futur des régions rurales au Brésil. Premièrement, les politiques productives ayant été « territorialement aveugles » — c’est-à-dire non orientées vers des transformations inclusives de leurs espaces de mise en œuvre —, elles ont approfondi les fractures entre l’agriculture familiale des régions plus pauvres et l’agrobusiness des régions plus riches. Il y a donc besoin d’un nouveau style de croissance économique : non pas basé uniquement sur la production à grande échelle de commodités, mais fondé sur des formes de production plus déconcentrées, de nouvelles modalités d’utilisation des ressources naturelles et sur des investissements sociaux associés à des finalités productives. Il s’agirait là d’une approche économique qui puisse réconcilier, selon une nouvelle configuration, les relations entre économie, société et nature et, ainsi, rompre les dichotomies non durables comme celles qui séparent l’agenda de la relance économique de l’agenda social, ou celui de la conservation de l’environnement de celui de la production. Comme on peut le voir, la question territoriale s’impose à nouveau car les régions brésiliennes qui comptent les plus grandes réserves de biodiversité et de ressources forestières sont précisément celles où se trouvent les populations rurales les plus pauvres.

32Deuxièmement, le pays a besoin de faire face à la question du financement du modèle de développement. La nouvelle situation après la crise financière internationale, approfondie par la crise économique du Brésil, a rendu le modèle antérieur impossible. L’imposition des plus riches et des produits d’exportation, aujourd’hui privilégiés par la législation fiscale doit être débattue par la société.

33Troisièmement, tout ceci demande une nouvelle architecture institutionnelle, avec la réforme des normes de régulation des politiques sociales, environnementales, productives et fiscales. L’agenda pour le développement rural au Brésil ne peut plus être essentiellement sectoriel.

34Quatrièmement, il convient de débattre du type de coalition de forces sociales qui peut porter un nouvel agenda dans la direction indiquée ci-dessus. Le modèle de la décennie passée s’est maintenu quelque temps parce qu’il correspondait à une tentative d’accommoder les intérêts d’un large spectre de groupes d’intérêt et de classes sociales autour d’un agenda qui cherchait à répondre à tous : les travailleurs, les exclus, l’agrobusiness, le capital industriel, le secteur financier. Après la crise, quand il a fallu distribuer inégalement les coûts et les priorités de l’État, cette coalition large s’est progressivement défaite et a conduit à la perte de la base politique des gouvernements du Parti des Travailleurs.

35Il reste à savoir quelle est la nouvelle coalition de forces sociales qui pourra s’organiser pour appuyer un nouveau cycle de croissance économique du Brésil associant élargissement du bien-être et durabilité environnementale. Définir quels sont les groupes sociaux qui gagnent et qui perdent avec un nouvel agenda déterminera également le lieu de l’agriculture familiale et des territoires ruraux dans le développement du Brésil de demain.

Notes de bas de page

1 Ce texte est une version sous forme de notes de deux communications présentées par l’auteur en novembre 2014. L’une d’elles, lors du séminaire sur les politiques territoriales et la pauvreté à la campagne et à la ville, organisé par l’Observatoire des politiques publiques pour l’agriculture, de l’université fédérale rurale de Rio de Janeiro dans le cadre du programme CAPES-COFECUB Sh-786 13. Et l’autre, au cours du ixe Forum international de développement territorial, organisé par l’Institut interaméricain de coopération agricole — IICA, à Fortaleza.

2 Quand les deux communications à l’origine de ces notes ont été présentées en novembre 2014, on ne connaissait pas encore les chiffres qui allaient révéler la situation délicate des indicateurs macroéconomiques du pays et qui allaient entraîner un changement de cap de l’État brésilien, au début 2015, avec l’adoption de mesures d’austérité comprenant des coupes claires dans les dépenses et les investissements et le relèvement des taux d’intérêts. Nous avons choisi de maintenir cette version pour conserver le ton original des notes parce que, à notre point de vue, le tableau de crise dévoilé quelques semaines seulement après les deux séminaires renforce l’hypothèse centrale ici développée, à savoir : l’impérieuse nécessité de réviser l’agenda pour les prochaines années, dans la mesure où le cycle précédent est arrivé en fin de course. La nouvelle situation n’ôte rien de leur validité aux considérations ici présentées autour de la politique de développement rural, de ses avancées et de ses contraintes.

3 La position des auteurs des sept thèses n’est pas univoque sur le sens de l’agriculture familiale. L’un d’eux, Antonio M. Buainain, emploie l’idée d’agriculture familiale dans ses travaux et a consacré une partie de sa production à l’étude de ce segment. L’autre, Zander Navarro, a publié plusieurs textes dans lesquels il défend l’idée qu’il n’y a aucun sens à affirmer l’existence d’une agriculture à base familiale.

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