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La notion de pauvreté dans le Plan Brésil sans misère rurale et les spécificités de ses multiples dimensions

p. 225-239


Texte intégral

Introduction

1Les méthodologies utilisées pour mesurer le phénomène de la pauvreté sont diverses. La plupart des études se fondent sur le revenu monétaire des ménages rapporté au nombre de membres. Même les travaux scientifiques partant d’une approche multidimensionnelle finissent par adopter le revenu comme principal critère de définition de la pauvreté. Selon Mattei (2013), cela est lié au fait que les données sur les revenus sont plus disponibles et plus souvent mises à jour par rapport à d’autres types d’informations. D’une façon générale, les politiques publiques de lutte contre la pauvreté puisent leurs références dans le monde de l’économie et s’intéressent assez peu au lien entre la pauvreté et le développement territorial. Elles font appel à la définition de seuils de pauvreté1 telles que le dollar-a-day de la Banque Mondiale, des indices de développement ou des méthodes dérivées des notions de pauvreté absolue et relative, toutes centrées sur le revenu (Mattei, 2013). Malgré tout, certains économistes échappant au courant dominant, ainsi que certains auteurs des sciences sociales, mobilisent des éléments de mesure de la pauvreté pouvant prendre une expression territoriale. Ces éléments peuvent être divers : la santé, l’éducation, la sécurité alimentaire ainsi que des normes, des dynamiques sociales, des relations politiques et des dispositions psychologiques liées à la position sociale de l’individu (Bonnal, 2013).

2Au Brésil, certaines études sur le développement territorial et la lutte contre la pauvreté en milieu rural ont utilisé des approches considérant les acteurs locaux comme des protagonistes du développement, inclus dans un système de relations sociales, de pouvoir et de domination contextualisées2. D’autres travaux analysent la conception et la structuration des programmes, ou se penchent sur les nouvelles institutionnalités, les idées, institutions et groupes d’intérêt, la centralité de l’État et de ses actions verticalisées, ou encore sur le rôle des marchés, des mouvements sociaux et du monde associatif dans les espaces de participation. L’ensemble de ces travaux ouvre la voie à une réflexion sur les processus de territorialisation des politiques publiques et de lutte contre la pauvreté en milieu rural, ainsi que sur l’hybridation et le bricolage dans les référentiels d’action sur le territoire.

3Notre défi, dans ce chapitre, est de comprendre comment les politiques publiques se sont emparées à la fois de la dimension territoriale et de la mesure de la pauvreté. Cette contribution cherche à mettre en lumière la manière dont les politiques publiques se sont appropriées ces dimensions. Nous étudions en particulier la conception de la pauvreté qui fonde le « Plan Brésil sans misère rurale » (Brasil sem Miséria), ainsi que la façon dont la notion a été transférée et couplée aux autres stratégies pour se traduire en outils et en dispositifs opérationnels.

4Nous analyserons dans une première partie la construction du seuil de pauvreté dans le cadre du plan et les implications de la multidimensionnalité de la notion. La seconde partie est consacrée à la nature même du Plan Brésil sans misère rurale et des instruments de l’action publique qui ont été déployés. La troisième examine plus spécifiquement l’un de ces instruments — à savoir la politique nationale d’assistance technique et vulgarisation rurale (PNATER) —, ainsi que son inclusion dans le plan à partir d’un dialogue avec le programme Territoires de la citoyenneté3 et la localisation de son public-cible, c’est-à-dire le territoire en tant qu’espace d’interaction des politiques publiques. Enfin, la dernière partie cherche à caractériser la population rurale en situation de pauvreté extrême à partir du croisement des données des dossiers « d’aptitude » (DAP) du programme national d’agriculture familiale (PRONAF) et de celles du registre unifié des bénéficiaires des politiques sociales fédérales.

Le seuil de pauvreté dans le plan Brasil sem Miséria : une conception fondée sur le revenu et la multidimensionalité de la notion

5Les objectifs de développement du millénaire, dont l’un des principaux est la lutte contre la faim et la misère, ont trouvé un fort écho au Brésil avec le plan Brasil sem Miséria. Lancé le 2 juin 2011 par le décret nº 7492, il vise à donner suite aux actions mises en place pendant les deux gouvernements successifs du président Lula en vue de mettre un terme à l’extrême pauvreté existante dans le pays. Par l’intégration et l’articulation de politiques, de programmes et d’actions, le plan établit son seuil de pauvreté en se fondant sur celui précédemment adopté par l’administration brésilienne. Le Tableau 1 présente les trois principaux critères du seuil de pauvreté en usage dans les politiques et les programmes sociaux au Brésil.

Type de dispositifsRevenu mensuel par personnePolitique publique
Loi organique de l’Assistance sociale¼ du salaire minimumAllocation aux personnes âgées ou handicapées (Benefício de Prestação Continuada)
Registre unifié½ du salaire minimumProgrammes sociaux du gouvernement fédéral
Bourse famille (Bolsa Família)140 BRL* pour les pauvres, 70 BRL pour les extrêmement pauvresProgramme Bourse famille (Bolsa Família)

*Au 15/11/2016, 1 BRL = 0,27 €. Source : élaboré par l’auteur, septembre 2015.

6Selon Falcão et Costa (2014), des seuils régionalisés ont aussi été calculés par Sonia Rocha à partir d’un panier de la ménagère fondé sur les besoins caloriques minimums. Ces seuils oscillaient autour du montant de 70 BRL par personne et par mois. Des seuils internationaux ont aussi été pris en compte : celui de 1,25 USD de la Banque Mondiale, par exemple, qui équivalait en 2011 à un pouvoir d’achat de 67 BRL. Selon ces auteurs, « l’objectif était de donner au plan Brasil sem Miséria des objectifs ambitieux mais réalisables, afin de rendre la stratégie crédible » (Falcão, Costa, 2014 : 73). Toujours selon ces auteurs, la définition du seuil est à porter au crédit de l’ancienne secrétaire à la Pauvreté extrême du ministère du Développement social, Ana Fonseca. L’adoption d’un seuil de pauvreté proche de celui utilisé sur le plan international, et notamment du seuil référence des Nations unies pour les objectifs du millénaire, était à l’époque un choix sûr et stratégique.

7Falcão et Costa (op. cit.) argumentaient qu’un montant d’environ 70 BRL « mettrait le Plan en phase avec l’une de ses principales composantes futures, le programme Bolsa Família (BF) ». En outre, les paramètres du BF avaient été élaborés et discutés pendant plus d’une décennie par des experts et des institutions renommées, à partir des informations du registre unique. Ils constituaient le principal indicateur global de mesure de la pauvreté extrême et « apportaient une comparabilité internationale aux résultats tout en constituant un objectif audacieux ». Ce référentiel international fondé sur le pouvoir d’achat de la population extrêmement pauvre de divers pays permettait d’effectuer des comparaisons internationales. Cependant, une fois le seuil d’extrême pauvreté du plan Brasil sem Miséria fixé à 70 BRL/mois, l’importance de la population concernée surprit même les plus expérimentés des spécialistes du domaine, ce qui explique l’adjonction d’un autre dispositif au critère de pauvreté du plan rural : le dossier « d’aptitude » au Pronaf (DAP), sur lequel nous reviendrons dans la dernière partie.

8Une fois fixé, le montant du seuil de pauvreté a été appliqué aux banques de données les plus importantes de l’administration publique, et notamment aux résultats du recensement national et des enquêtes nationales des ménages par échantillonnage (PNAD), en vue d’obtenir des séries historiques et des paramètres de suivi de l’évolution de la pauvreté extrême au fil des ans. D’autre part, ce seuil de pauvreté a été appliqué au registre unifié des programmes sociaux fédéraux, associé cette fois à d’autres paramètres tels que le sexe, l’âge, la scolarité, l’accès aux politiques et aux services publics, l’accès aux dynamiques de marché, à l’eau, au travail, à la formation professionnelle etc. Les actions du plan ont ensuite été conçues et articulées en fonction de cette analyse.

9À partir des données préliminaires du recensement de 2010, l’Institut brésilien de géographie et de statistiques (IBGE) a commencé à publier les informations concernant la taille, la localisation et les caractéristiques socio-économiques de la population vivant dans la pauvreté extrême. Le nombre des personnes au revenu compris entre 1 et 70 BRL était de 11,43 millions, et celui des personnes vivant dans des foyers sans revenus de 6,8 millions (IPEA, 2012). Toutes ces personnes ne correspondaient cependant pas au profil de la pauvreté extrême. Pour obtenir un nombre plus précis, le MDS a demandé à l’IPEA de filtrer parmi les foyers sans revenus ceux qui se rapprochaient le plus de l’état de pauvreté extrême, en appliquant les critères suivants : i) absence de salle de bains privée, ii) absence de tout-à-l’égout ou de fosse septique, iii) localisation en zone urbaine sans réseau d’eau potable, iv) localisation en zone rurale sans réseau d’eau potable, puits artésien ou eau de source, v) absence d’électricité, vi) présence d’un ou de plusieurs membres analphabètes âgés de plus de 15 ans, vii) présence d’au moins trois enfants de moins de 14 ans, et viii) présence d’au moins un membre âgé de plus de 65 ans (Falcão, Costa, 2014 : 80).

10L’IBGE a ainsi identifié un total de 4,84 millions de personnes vivant dans des foyers présentant au moins une des caractéristiques ci-dessus. En rajoutant à ce nombre les 11,4 millions de personnes possédant des revenus de moins de 70 BRL, Falcão et Costa arrivent à un total de 16,2 millions de Brésiliens vivant dans la pauvreté extrême. Caractéristique supplémentaire, selon l’IBGE : 46 % des extrêmement pauvres vivent en milieu rural, où ne se trouve que 15,6 % de la population totale du pays4.

Population totalePopulation vivant dans la pauvreté extrême
TotalUrbainRuralTotalUrbainRural
Brésil190 755 799160 925 79229 830 00716 267 1978673 8457593 352
Nord15 864 45411 664 5094199 9452658 4521158 5011499 951
Nord-Est53 081 95038 821 24614 260 7049609 8034560 4865049 317
Sud-Est80 364 41074 696 1785668 2322725 5322144 624580 908
Sud27 386 89123 260 8964125 995715 961437 346278 615
Centre Ouest14 058 09412 482 9631575 131557 449372 888184 561

Source : IBGE. Données du recensement démographique 2010. Élaboration MDS. Publié par Falcão et Costa (2014). Adapté par l’auteur, septembre 2015.

11En appliquant aussi le seuil de pauvreté aux résultats des enquêtes ménages réalisées annuellement par échantillonnage (PNAD), l’IBGE a pu effectuer le suivi annuel de l’évolution du taux de pauvreté extrême, ce que les données du recensement ne permettaient pas. En prenant pour paramètre le seuil de 1,25 USD par personne et par jour, les PNAD permettent de comparer la situation du Brésil à l’échelle internationale. De même, le registre unifié — la troisième source d’information des pouvoirs publics à laquelle le seuil de pauvreté a été appliqué — permet de qualifier l’information et de donner la localisation de la population pauvre et extrêmement pauvre, en révélant les diverses dimensions de la pauvreté grâce à des informations sur l’origine, la commune de domicile, la scolarité, l’emploi et les revenus, les principales dépenses, les caractéristiques du logement, l’existence de réseaux d’assainissement et d’électricité, le ramassage des ordures, l’appartenance à des communautés indiennes ou traditionnelles et le statut agricole (bénéficiaire de la réforme agraire, agriculteur familial ou autres). L’obtention de ces informations a été rendue possible par le fait que le registre unifié est alimenté et tenu à jour sur le terrain par le réseau du système unique d’Assistance sociale municipale. Selon Falcão et Costa (2014), en 2011, année du lancement du plan Brasil sem Miséria, le registre était en pleine remise à jour, la septième depuis sa création, ce qui faisait que les communes ne travaillaient pas toutes sur les mêmes listes au moment de l’élaboration des stratégies du plan. Le registre unifié a donc été partiellement mis de côté à ce moment-là, avant de reprendre la place qui lui revenait les années suivantes.

Le Plan Brasil sem Miséria et ses outils : l’articulation des politiques publiques

12Né en 2011 dans le cadre de la politique d’éradication de la pauvreté extrême, le plan Brasil sem Miséria (PBSM) est la conjonction d’un ensemble d’outils et de mécanismes mis en place par plusieurs ministères et placés sous la coordination du ministère du Développement social et de la lutte contre la faim (MDS). L’objectif du PBSM est de promouvoir l’insertion sociale et productive de la population extrêmement pauvre et d’amener à un niveau résiduel le pourcentage de Brésiliens vivant sous le seuil de pauvreté (MDS, 2015). L’article 4 de son décret d’institution en énumère les objectifs spécifiques de la façon suivante : i) élever le revenu des ménages vivant dans la pauvreté extrême ; ii) élargir l’accès de la population extrêmement pauvre aux services publics, et iii) permettre l’accès de la population en extrême pauvreté à l’emploi et aux revenus, au moyen d’actions d’insertion dans la production. Trois axes orientent les actions du plan en milieu rural autant qu’urbain : garantie des revenus, accès aux services et insertion dans le monde de la production.

13Le volet « garantie des revenus » porte sur des transferts monétaires destinés à l’allègement immédiat des conditions de pauvreté extrême et peut être résumé par les instruments suivants : les programmes Bolsa Familia et Brasil Carinhoso, l’allocation aux personnes âgées et handicapées de l’Assistance sociale. Delgado et Leite (2013 : 134) décrivent deux modifications proposées par le gouvernement pour cet axe : des efforts de recherche active pour compléter le registre unifié et l’ajustement des paramètres du Bolsa Familia. Selon ces auteurs, la première est un ensemble d’actions destinées à inclure dans le registre unifié les familles restées à l’écart des réseaux de protection et de promotion sociale. La seconde consiste à « accroître le nombre de bénéficiaires (de plus de 800 000 ménages) et à élever la limite des allocations de trois à cinq enfants de manière à inclure dans le programme 1,3 million d’enfants et d’adolescents de moins de 15 ans » (op. cit.). Le volet « accès aux services » concerne l’offre ou l’augmentation des services et des actions de bien-être social par le biais des centres de référence spécialisés en assistance sociale (CREAS), des centres de référence pour la population sans domicile fixe (centres POP), des dispensaires de santé et du programme Mais Educação. Enfin, le volet « insertion dans le monde de la production » vise à renforcer l’offre de formation, d’emplois et de revenus. En milieu urbain, le programme réunit le programme national d’accès à l’enseignement technique et à l’emploi (Pronatec Brasil Sem Miséria) et le programme national d’accès au monde du travail (Acessuas Trabalho). En milieu rural, il inclut le programme national d’assistance technique et vulgarisation rurale (PNATER), le programme de soutien à la production rurale, le programme Água para Todos, le programme d’achat d’aliments (PAA), le programme national d’alimentation scolaire (PNAE) et, dans la région Nord, le Bolsa Verde5.

14Toujours selon Delgado et Leite, l’assistance technique et la vulgarisation rurale sont des outils essentiels dans la lutte contre la pauvreté extrême en milieu rural :

L’objectif central du volet d’insertion dans la production rurale est d’augmenter la production des agriculteurs familiaux, grâce à plusieurs instruments dont les principaux sont l’orientation et l’assistance technique et la fourniture de subventions, de semences, d’eau et d’électricité. L’assistance technique est l’un des piliers du plan, qui prévoit d’engager des équipes de formateurs en vue de proposer — et c’est une des marques distinctives du BMSR — une assistance technique directe, continue et individualisée aux familles des exploitants familiaux. L’objectif du programme est que chaque groupe de mille familles dispose de l’assistance d’un technicien supérieur et de dix techniciens de niveau secondaire qui fourniront aux exploitants familiaux les technologies appropriées à chacun, dans un élan de partenariat avec les universités et l’institut brésilien de recherche agronomique (EMBRAPA). (MDS, 2011 cité par Delgado, Leite, 2013 : 135).

15L’assistance technique et la vulgarisation rurale prévues dans le plan sont destinées à accompagner l’exécution d’un plan d’insertion dans la production, financé par les fonds du plan, comme l’expliquent les deux auteurs :

En ce qui concerne le financement, chaque famille recevra un montant de 2400 BRL (env. 650 €), versé en plusieurs tranches sur deux années, pour lui permettre d’acheter les intrants et le matériel nécessaire. L’objectif du plan est de toucher 250 000 familles d’ici la fin du gouvernement Dilma Roussef (2014). Outre ces subventions, le plan distribuera des semences de qualité produites par Embrapa. Concernant l’accès à l’eau, le plan BSMR annonce le raccordement de 750 000 foyers ruraux à l’eau potable grâce à la construction de citernes et de réseaux collectifs simplifiés, et celui de 600 000 foyers à de l’eau destinée à la production agricole. Il mentionne aussi l’accès à l’irrigation pour de petites propriétés. Enfin, le programme Luz para todos prévoit la fourniture d’électricité à 257 000 ménages extrêmement pauvres. (op. cit., 2013 : 135)

(...) Le BSMR prévoit un appui à la commercialisation des produits cultivés par l’agriculture familiale sous l’égide du plan. Cet appui inclura l’accès aux marchés privés (grandes surfaces, entreprises et restauration) et aux marchés publics ou institutionnels, qui constituent le principal appui prévu : le BSMR annonce l’accroissement, d’ici 2014, du programme d’achats d’aliments (PAA), dont le nombre de bénéficiaires passera de 156 000 à 445 000 familles d’agriculteurs familiaux et de 66 000 à 225 000 familles vivant dans la pauvreté extrême. Le plan prévoit aussi l’augmentation des achats effectués auprès des exploitants familiaux par les institutions publiques et de bienfaisance, tels que les hôpitaux fédéraux, les prisons, les universités et les crèches. (op. cit., 2013 : 135-136)

16Les extraits cités décrivent un éventail de stratégies de lutte contre la pauvreté rurale, dont l’axe d’insertion dans la production repose sur l’assistance technique, l’apport d’intrants, de technologie et de subventions. Ensemble, ces instruments d’action publique forment le plan Brasil sem Miséria Rural, ou BSM-Rural. Nous allons nous concentrer dans les parties suivantes sur l’un de ces instruments, le programme national d’assistance technique et vulgarisation rurale (PNATER). Nous cherchons à comparer la notion de pauvreté telle qu’elle a été définie pour ce plan avec celle qui a été retenue dans les autres instruments du programme, et les éléments qui sont affichés ou occultés lors de la définition de cette notion.

L’externalisation de l’assistance technique et de la vulgarisation rurale et les instruments de l’action publique

17Le programme national d’assistance technique et de la vulgarisation rurale (PNATER) est une politique du ministère du Développement agraire (MDA) née en 2003, puis instituée par la loi no 12.188/2010 et règlementée par le décret no 7.215/2010, qui prévoit l’externalisation des services d’assistance technique et de la vulgarisation rurale (ATER). La sélection des institutions prestataires est effectuée selon un processus d’appel d’offres stipulant l’objet du marché, le lieu, le nombre de bénéficiaires et le montant prévu pour la rémunération des services. Lors du lancement du Plan, le PNATER était en plein fonctionnement depuis plus d’un an et un ensemble de procédures de fonctionnement existaient déjà, bien que faisant l’objet d’ajustements.

18En 2011, trois appels d’offres furent lancés dans le cadre spécifique du BSM-Rural. Les deux premiers étaient intitulés « appel public pour la sélection d’entités prestataires de services d’assistance technique et de la vulgarisation rurale pour l’accompagnement de familles vivant dans la pauvreté extrême », le troisième ayant reçu le nom « d’appel public de la direction des Politiques pour les Femmes rurales et des Quilombos6 » (DPMRQ). Le tableau 3 en présente les principales caractéristiques :

Appel

Public

Nombre familles

Territoires de la citoyenneté (TC)

Nombre familles

Montant BRL

1er

Agriculteurs et agricultrices familiaux/ales *

10 000

Irecê (BA)

4 480

12 803 958,61

Velho Chico (BA)

3 920

Serra Geral (MG)

1 600

2e

Agriculteurs et agricultrices familiaux/ales *

15 040

Agreste (AL)

1 120

16 519 482,22

Cariri (CE)

1 680

Inhamus Crateús (CE)

1 520

Baixo Parnaíba (MA)

2 080

Cocais (MA)

1 840

Borborema (PB)

1 200

Sertão do Araripe (PE)

2 160

Vale do Guaribas (PI)

1 840

Alto Oeste (RN)

880

Alto Sertão (SE)

720

Appel

Public

Nombre familles

67 Communautés de Quilombos dans 6 états

Familles par état

Montant BRL

3e

Familles de Quilombos

5 520

Pará

480

9 195 884,33

Bahia

2 640

Pernambuco

480

Maranhão

480

Minas Gerais

880

Espirito Santo

560

Source : élaboré par l’auteur sur des données du MDA, septembre 2015. * Selon la définition de la loi de l’Agriculture familiale no 11.326/2006.

19Les appels d’offres destinés à engager des services d’assistance technique et de vulgarisation rurale en appui aux familles rurales extrêmement pauvres ont spécifié le type de familles et l’espace géographique concernés. Dans le cas des deux premiers appels, en date de mai et de juin 2011, les familles extrêmement pauvres bénéficiaires devaient posséder le statut d’exploitants familiaux tel que le définit la loi de l’Agriculture familiale (11.326/2006). Le troisième appel, datant de novembre de la même année, définit plus précisément son public en se référant aux familles des quilombos. Bien que les communautés issues des quilombos ruraux et de communautés traditionnelles soient considérées par la loi citée comme des bénéficiaires de la politique nationale d’agriculture familiale (article 3, paragraphe 2, alinéa 6), il n’est plus à démontrer, qu’en plus d’être rurale, la pauvreté est associée à une couleur et un sexe. Les descendants d’Africains et les femmes rurales sont les populations les plus pauvres parmi les pauvres. Cet appel a donc été consacré aux agriculteurs et agricultrices de 67 communautés de descendants d’esclaves marrons, situées dans six états du Brésil. Cette reconnaissance de l’identité en tant que déclencheur de droits apporte une dimension supplémentaire aux stratégies du BSM-Rural et renforce, a priori, l’argument en faveur d'une approche multidimensionnelle de la pauvreté extrême visée par le plan.

20Ces appels d’offres traduisent aussi un souci de localisation du public du BSM-Rural. En déterminant le nombre de ménages et le montant total disponible, les responsables ont cherché à se rapprocher des lieux de concentration de la pauvreté rurale à une échelle territoriale inférieure à celle de l’état ou de la méso-région. Pour ce faire, ils ont eu recours dans les deux premiers cas à la définition et à la carte des territoires du programme Territoires de la Citoyenneté (PTC)7.

21Soulignons que le PTC est un dédoublement du programme de Développement durable des territoires ruraux, connu aussi sous le nom de Territoires ruraux d’identité, et placé sous la responsabilité du secrétariat au Développement territorial du ministère du Développement agraire. Delgado et Leite (2011) le décrivent de la façon suivante :

(...) [Le PTC est] une des actions du programme social du gouvernement fédéral destinées à réduire les inégalités. Il vise à « vaincre la pauvreté et à créer des emplois et des revenus dans le milieu rural par le biais d’une stratégie de développement territorial durable ». Plus précisément, le PTC vise à promouvoir l’insertion dans la production des populations pauvres des territoires par la planification et l’intégration des politiques publiques, par un recours accru à la concertation et en garantissant l’universalisation des principaux programmes de citoyenneté. À la fin 2008, le programme concernait 60 territoires, nombre qui a été porté à 120 en 2009. Selon le Message au Parlement 2009, il constituait « la principale stratégie du gouvernement pour réduire les inégalités en milieu rural, grâce à l’intégration des politiques publiques. (Delgado, Leite, 2011 : 95)

22Les critères de sélection des territoires étaient les suivants : i) faible IDH (indice de développement humain), ii) forte concentration d’exploitants familiaux et de bénéficiaires de la réforme agraire ; iii) forte concentration de quilombos et de populations indiennes, iv) nombre élevé de bénéficiaires du programme Bolsa Familia, v) nombre élevé de communes à faible dynamique économique, vi) forte organisation sociale, et vii) au moins un territoire par état fédéré (Delgado, Leite, 2011). Les territoires de la citoyenneté tiennent compte des dynamiques entre communes limitrophes et sont un outil de localisation des zones d’action prioritaire pour les politiques sociales, comme nous l’avons vu dans le cas des appels d’offres du BSM-Rural concernant l’assistance technique et la vulgarisation rurale.

23Les territoires de Velho Chico et d’Irecê, tous deux situés dans l’état de Bahia, possèdent dix mille familles rurales vivant dans des conditions d’extrême pauvreté. Ces familles ont été suivies par des institutions d’ATER gouvernementales et non gouvernementales. Les dix autres territoires du second appel d’offres possèdent plus de 15 000 familles. Dans un premier temps, la définition des territoires a été centrale ; ce choix illustre le souci de tenir compte de la multiplicité des aspects de la pauvreté. Mais en élisant une unité encore plus exigüe que le territoire de la citoyenneté, à savoir les communautés des quilombos, le troisième appel d’offres fait appel à une autre forme de territoire, fondé non seulement sur un espace physique, une interaction entre les politiques et/ou des dynamiques sociales, mais aussi sur un territoire défini par l’identité d’un peuple, la diversité des territorialités, le mode de vie et l’appropriation d’un espace propre. Cet appel d’offres apporte sans aucun doute un élément nouveau dans la mosaïque de l’approche multidimensionnelle de la pauvreté adoptée par le plan : la reconnaissance de l’identité culturelle en tant que mobilisateur des droits.

24Après avoir examiné la genèse de la notion de pauvreté dans le cadre du plan Brasil sem Miséria, de ses instruments et de ses techniques, nous nous penchons dans la partie suivante sur un des micro-dispositifs qui orientent son fonctionnement. Nous prétendons ainsi donner une lecture plurielle des faits et faire varier les niveaux d’observation de la mise en œuvre des politiques publiques, en nous concentrant sur la notion de pauvreté au niveau national (celle des administrateurs à Brasilia). Si nous reconnaissons l’importance de l’échelle locale (c’est-à-dire territoriale) dans la compréhension de la façon dont la notion est effectivement appropriée, il convient de centrer l’analyse également sur ce qui la fonde à l’échelle plus en amont du dispositif.

L’identification de la population extrêmement pauvre au Brésil : le registre unifié et la DAP

25Bien que le plan Brasil sem Miséria Rural soit coordonné par le MDS, le décret 7.644/2011 relatif à la création du programme de subvention (Programa de Fomento8) a placé ce dernier sous la tutelle d’un groupe de gestion composé par des représentants du MDS, du MDA, du ministère des Finances, du ministère du Plan et du secrétariat général de la Présidence de la République (Casa Civil). Cette cellule de gestion du plan a décidé d’identifier les bénéficiaires du programme d’assistance technique et vulgarisation rurale par leur nom et leur numéro de CPF9. Il a fallu pour cela adjoindre aux critères de mesure de la pauvreté déjà cités un autre registre d’informations, celui de la déclaration d’aptitude au Pronaf, tenu par le MDA. La banque de données de la DAP a été créée en 1995 dans le cadre du programme de renforcement de l’agriculture familiale (Pronaf) en vue de délivrer les déclarations « d’aptitude » à la demande de crédit10.

26Il est possible d’extraire du système de DAP le profil des exploitants familiaux ayant effectué un emprunt, par classe de revenus. Le plan a donc pu identifier les agriculteurs du groupe B, bénéficiaires de la ligne de crédit Pronaf B, c’est-à-dire les agriculteurs dont les revenus sont inférieurs à 70 BRL par mois. Dans le Pronaf, le groupe des emprunteurs du Pronaf B est appelé agriculteurs pauvres ou emprunteurs du microcrédit à la production, lequel se trouve, coïncidence ou non, dans la classe des moins de 70 BRL. Le croisement des données de la DAP avec celles du registre unifié a donc permis de constituer une liste des bénéficiaires du plan, par commune, avec les noms et les numéros de CPF.

27Selon une coordinatrice du département de promotion de la production et de la structure de production du MDS, la liste a été élaborée à partir de la mise en miroir des deux banques de données en question — DAP et registre unique —, et de l’utilisation d’un script de recherche permettant de retrouver par leur CPF les personnes se trouvant dans les deux banques de données, puis de filtrer celles qui correspondaient aux critères de pauvreté extrême. Cette recherche « passive » et mécanique a permis de constituer les listes du public cible du plan pour les envoyer aux prestataires d’ATER.

28Le registre unique a joué un rôle fondamental dans la définition du public du plan. Cependant, les informations qu’il contenait sur les domiciles ruraux étaient fragiles, leur remplissage n’étant pas obligatoire. Le registre de la DAP a permis d’identifier et de localiser les familles par communauté dans toutes les municipalités du Brésil. Le croisement des données des deux banques a permis de rapprocher au maximum les agriculteurs inscrits à la DAP de ceux qui constituaient le public du MDA. Puis une série de filtres qualitatifs ont permis de constituer des listes de priorité fondées sur des critères sanitaires, d’analphabétisme, de nombre d’enfants, d’insécurité alimentaire, mais aussi d’accès à l’eau potable, aux politiques publiques, etc.

29Produit du croisement de deux dispositifs de mise en œuvre de politiques publiques, la liste finale matérialise deux mécanismes élaborés par les gestionnaires du plan en vue de garantir i) que les familles extrêmement pauvres des campagnes soient effectivement suivies par le BSM-Rural, et ii) que les familles sélectionnées possèdent un minimum d’aptitude à utiliser les ressources de la subvention, d’où l’importance d’être agriculteur familial selon les critères de la DAP. Selon Delgado et Leite (2013) :

(...) [dans sa conception initiale, le BSM-Rural] incluait des populations extrêmement pauvres disposant d’une forme quelconque d’accès à des terres et d’un minimum de capacité de réponse à travers la production, pour que les instruments d’inclusion conçus pour le plan/programme, associés à un suivi étroit par les équipes d’ATER, débouchent sur une augmentation de la production agricole des bénéficiaires. À cette fin, le BSMR définit deux critères d’éligibilité pour les exploitants familiaux :

- (1) Critères opérationnels de sélection des exploitants familiaux : agriculteurs « dapiens » aux revenus inférieurs à 70 BRL, ces derniers ayant déjà été identifiés par le ministère du Développement agraire (au moyen de la DAP) et déclarés aptes à recevoir des services d’ATER ; familles recevant déjà la Bolsa Familia, ce qui leur permet de recevoir la subvention par carte électronique.

- (2) Critères de priorité : familles disposant déjà d’eau pour la production agricole, selon les données du MDS ; familles à jour dans leurs remboursements du crédit du Pronaf ou n’ayant pas bénéficié du crédit rural ; familles disposant d’un revenu mensuel par membre inférieur à 70 BRL et inscrites au registre unique ; familles ayant participé au PAA11 et au programme Garantia-Safra12 ; familles les plus nombreuses. (Delgado, Leite, 2013 : 136)

30La liste réunit les critères opérationnels et les critères de priorité dans un nouvel instrument, qui n’est ni la DAP ni le registre unique, et qui fournit les noms et les numéros de CPF des agriculteurs. Outre le fait que l’on peut questionner la priorisation en fonction de l’inscription à la DAP et de cette classe de revenus, l’accès à une source d’eau permettant la production agricole dissimule lui aussi la réalité. L’accès à l’eau est en effet un facteur favorisant, même parmi les familles pauvres. Si la préoccupation des auteurs du plan était son résultat et l’évaluation de celui-ci, alors les critères ont été bien choisis et le système de la DAP a permis de trouver les bénéficiaires appropriés.

31Les institutions d’ATER retenues ont reçu une liste de bénéficiaires potentiels parmi lesquels elles devaient sélectionner celles qui étaient disposées à participer au plan. Ces institutions ont constaté que certaines familles en situation de vulnérabilité sociale élevée ne se trouvaient pas dans les listes, comme dans le cas de populations riveraines du nord de l’état de Minas Gerais. Pour contourner la difficulté — sans néanmoins régler la question — une recherche « active » cette fois a été lancée pour recenser les familles habitant dans le voisinage des familles sélectionnées et en inclure une certaine proportion. Bien que cet effort ait produit un effet, la recherche active a conservé les principes d’orientation du plan : revenu et inscription à la DAP.

32Tout en reconnaissant la volonté de faire dialoguer les systèmes d’information de ministères différents et l’engagement de l’État dans l’identification de la population vulnérable afin de l’inclure par des actions d’urgence, il convient de souligner les fragilités inhérentes à ces processus et à ces dispositifs, qui ont pour effet de promouvoir des processus de disjonction. En adoptant des outils provenant d’autres politiques publiques (le registre unifié du Bolsa Familia et la DAP du Pronaf), le plan Brasil sem Miséria Rural a aussi absorbé les faiblesses qu’ils comportaient et a reproduit les mêmes omissions et exclusions.

Considérations finales

33Ce travail se proposait d’analyser la notion de pauvreté utilisée dans le plan Brasil sem Miséria Rural et la façon dont cette notion avait été reprise, puis traduite en outils et en dispositifs opérationnels, par d’autres stratégies. Nous avons pu observer qu’au critère du revenu, porte d’entrée des programmes de lutte contre la pauvreté rurale, ont été ajoutés des critères relatifs à la santé, l’éducation, l’accès à l’eau et aux politiques publiques, ce qui a contribué à la construction d’un cadre propice à l’approche multidimensionnelle de la pauvreté. Tout en reconnaissant les efforts et l’apprentissage institutionnel qui en a résulté, force est de constater que les vices des dispositifs existants, utilisés pour identifier le public du plan rural, ont favorisé des processus de disjonction et des situations de vulnérabilité sociale. La nécessité de suivre les résultats et de les évaluer de façon fiable a eu pour effet d’écarter certaines familles au profit d’autres présentant des caractéristiques spécifiques et un potentiel de réponse. La notion de pauvreté sous-jacente au plan a néanmoins permis des comparaisons nationales et internationales, et débouché sur la reconnaissance par l’Organisation des Nations unies du fait que le Brésil avait atteint les objectifs du millénaire avant l’heure. Elle a aussi permis d’utiliser des politiques publiques nationales préexistantes, en adjoignant certains critères à celui du revenu. La manière dont est conceptualisée la pauvreté constitue une matrice appropriée par les acteurs dans le processus de territorialisation de la politique publique. Voilà qui invite à prolonger les études sur la façon dont elle est traduite et adaptée aux échelles locales.

Notes de bas de page

1 En portugais « linha da pobreza ».

2 Voir les études de l’Observatoire des politiques publiques pour l’agriculture (OPPA) publiées par l’IICA dans la série Desenvolvimento Rural Sustentável.

3 Le programme Territoires de la citoyenneté est une des nombreuses composantes de la politique nationale d’assistance technique et vulgarisation rurale, qui comprend notamment le programme de soutien à la production (Programa de Fomento Produtivo).

4 Plusieurs études ont déjà montré que le Brésil rural était beaucoup étendu que les données ne le laissent supposer. L’étude coordonnée par Tania Bacelar, Repensando o conceito de ruralidade no Brasil e suas implicações para as políticas públicas [Repenser le concept de ruralité au Brésil et ses implications sur les politiques publiques], montre que le Brésil rural abrite 37 % de la population, ce qui suggère que la population extrêmement pauvre est elle aussi sous-estimée et que les chiffres provenant de l’application du seuil de pauvreté doivent eux aussi être revus. Cette discussion sera approfondie dans la partie concernant le croisement de la DAP et du registre unifié, qui montre que des tranches entières de la population rurale sont restées à l’écart de l’initiative.

5 Les outils et les mécanismes de l’axe d’insertion dans la production sont placés sous la tutelle de cinq ministères : Développement agraire, Développement social et Lutte contre la faim, Intégration nationale, Éducation et environnement.

6 NDT : Villages nés des campements d’esclaves marrons.

7 Voir à ce propos Política de Desenvolvimento Territorial e enfrentamento da pobreza rural no Brasil, volume 19, 2013. Parte II.

8 Le programme Fomento est un des principaux outils du BSM-Rural, et probablement l’un des plus originaux du fait qu’il a été créé spécifiquement, avec le Bolsa Verde, pour les besoins du BSM-Rural.

9 NDT : équivalent du code INSEE français.

10 La DAP a été créée dans l’intention d’orienter les demandes de crédits pour l’agriculture familiale. Elle s’est transformée en un instrument d’identification de l’agricuture familiale et donc de ciblage des politiques publiques.

11 Programme d’achat des aliments produits par l’agriculture familiale.

12 Programme de dédommagement des pertes agricoles dues à la sécheresse ou aux inondations.

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