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Décentralisation administrative, agencements institutionnels et politiques territoriales : notes sur les expériences récentes au Brésil et dans l’état de Santa Catarina

p. 171-187


Texte intégral

Introduction

1C’est après la proclamation de la Constitution de 1988 qu’a démarré au Brésil un processus de décentralisation des actions de l’État, avec le transfert de certaines attributions et moyens financiers aux collectivités locales (villes et États), et la mise en place de structures administratives exécutives intermédiaires, à mi-chemin entre les États et les municipalités. Parallèlement, plusieurs systèmes de contrôle social dans divers secteurs d’intervention de l’État ont été instaurés, de manière à assurer une plus grande participation des bénéficiaires dans la mise en œuvre des politiques publiques.

2La création de conseils locaux, régionaux et des États fédérés a été la voie choisie pour augmenter la capacité d’intervention de la société (Mattei, 2010). Lors des deux dernières décennies, ces réformes ont permis une plus grande implication de diverses organisations dans la mise en place des politiques publiques, notamment concernant l’allocation des moyens financiers, ainsi que le début d’une démarche de gestion partagée de ces politiques, entre gouvernement et société civile.

3Ainsi, la relation traditionnelle entre l’État et la société évolue-t-elle peu à peu, au fur et à mesure que les acteurs sociaux accroissent leur participation à la définition et à la gestion des politiques publiques. Dans le même temps, l’État lui-même s’adapte à cette nouvelle réalité et renouvelle ses fonctions traditionnelles dans le but de rationaliser ses actions et d’en amplifier les résultats. La fonction des conseils actuels est donc de démocratiser le mode de gestion des biens publics ; ils deviennent des espaces de concertation des intérêts publics et privés importants pour la société.

4Une des leçons que l’on peut tirer de ces évolutions est que la décentralisation de l’État est bien plus lente que ne le prévoient les normes mises en place, mais aussi que sa progression s’appuie sur la capitalisation d’expériences précédentes, parfois considérées comme des échecs. Comme le signale Putnam (1986) dans sa minutieuse étude sur la décentralisation en Italie, le temps des transformations se mesure en décennies. La formule populaire italienne, un tant soit peu péjorative, qui parle de « vin vieux dans des bouteilles neuves », récupérée dans les années 1970 à propos des régions qui venaient de voir le jour, a évolué dans les années 1990 vers l’idée que les régions « contribuent à créer un style modéré, pragmatique et tolérant de planification et de gestion des conflits — une nouvelle manière de faire de la politique » (Putnam 1986, p. 75).

5De même, après trois décennies et demie d’expérience de décentralisation en France, comme le suggère Bonnal (2007), la grande majorité des communes françaises font partie d’un organisme intercommunal, non sans que demeurent quelques fragilités dans le découpage des périmètres intercommunaux et dans les compétences administratives, outre l’augmentation du nombre de fonctionnaires.

6Pour ce qui est de l’expérience brésilienne, les diverses initiatives en cours sont une réponse au fait que la forte centralisation de l’État est ressentie comme un problème par divers segments du secteur public comme de la société civile. Face à l’absence d’une ligne claire à suivre pour les collectivités locales, depuis les années 1990, plusieurs États recherchent des solutions alternatives visant à renforcer la décentralisation administrative et la planification régionalisée. L’orientation de la Constitution de 1988 selon laquelle les communes seraient prioritaires pour la décentralisation est contournée, dans diverses situations, par toute une série d’expérimentations visant à favoriser les associations intercommunales. On notera également que d’autres initiatives ont été lancées par des organismes fédéraux désireux de rendre leurs politiques plus efficaces en les rapprochant des bénéficiaires.

7Malgré les progrès enregistrés dans la gestion et la mise en œuvre des politiques publiques, on se rend compte que les communes les moins peuplées, pour la plupart en milieu rural, montrent des insuffisances en matière de capacité de planification, d’innovation et d’exécution d’actions de développement1. C’est pourquoi dès le début des années 2000, certaines actions des gouvernements fédéraux et des États se sont employées à mettre en place des regroupements intercommunaux, surtout dans les campagnes, selon les principes du développement territorial.

8Ainsi, ce chapitre s’attache à discuter la question de la décentralisation de l’État brésilien comme condition première au développement territorial. La première section discute la décentralisation politico-administrative mise en œuvre au Brésil après la Constitution de 1988, tout en s’efforçant d’en distinguer les principales initiatives en matière de politiques publiques ayant adopté la démarche de l’intercommunalité. La seconde section analyse le cas particulier de l’expérience de décentralisation de l’État de Santa Catarina qui, en 2018, en est à sa quinzième année. Enfin, la troisième section cherche à tirer les principaux enseignements de ces évolutions, et à mettre en évidence à la fois les contraintes et les perspectives des expériences en cours.

Expériences de décentralisation politico-administrative au Brésil

9Le retour à la démocratie au Brésil, au milieu des années 1980, s’est traduit par un nouvel élan en faveur de la décentralisation politique. Celle-ci, pour certains experts, s’est transformée en simple bataille pour l’autonomie administrative des maires et des gouverneurs, qui cherchaient à augmenter leur part sur les recettes publiques. Mais la décentralisation va bien au-delà de la question des moyens financiers, car elle concerne également les relations politiques entre niveaux gouvernementaux et, surtout, elle implique une nouvelle forme de rapports entre État et société civile2.

Quelques conceptions du processus de décentralisation

10D’une manière générale, on peut dire que la récente décentralisation politique brésilienne encore en cours, en particulier pendant la période immédiatement postérieure à la Constitution de 1988, est traversée par deux caractéristiques essentielles. D’un côté, la crise de l’État national et son incapacité à continuer à gérer de façon centralisée les problèmes de la nation, l’ont forcé à mettre en place un processus décentralisé de services et de politiques. De l’autre, la demande pressante de la société et des mouvements sociaux organisés, qui se sont mis à exiger plus de décentralisation des décisions gouvernementales et des espaces de débats où les citoyens auraient plus d’influence sur les politiques publiques et les actions gouvernementales, a été en partie satisfaite. La demande de décentralisation a fait naître des attentes en faveur de la réduction du clientélisme et d’un plus grand contrôle de la société sur l’État, tout en renforçant les vertus de la démocratie et de la recherche de plus de justice sociale.

11Ainsi, Faletti (2006) présente un classement de ces processus de décentralisation selon trois modalités, permettant que le pouvoir, les moyens financiers et les attributions soient transférés aux niveaux inférieurs de gouvernement : i) la décentralisation administrative englobe « l’ensemble des politiques transférant aux collectivités locales la gestion et la prestation de services sociaux tels que l’éducation, la santé, l’assistance sociale et le logement » ; ii) la décentralisation fiscale correspond à « l’ensemble des politiques conçues pour augmenter les recettes ou l’autonomie budgétaire des collectivités locales » ; et iii) la décentralisation politique concerne « l’ensemble des amendements à la constitution et des réformes du système électoral conçus pour ouvrir de nouveaux espaces — ou exploiter des espaces existants — à la représentation des sociétés civiles locales » (Falleti, 2006 : 61-62).

12Divers auteurs (Arretche 1991 ; Castro 1991) converge vers le constat selon lequel la décentralisation répond à trois grands enjeux, non exclusifs l’un de l’autre : i) elle est une réponse de l’État à sa propre crise budgétaire, qui entraîne son incapacité à remplir des fonctions de manière centralisée ; ii) elle est une forme de démocratisation des politiques publiques, visant à augmenter la participation sociale, en particulier de leurs bénéficiaires ; iii) elle constitue une nouvelle forme d’articulation entre le public et le privé.

13Le renforcement et l’affirmation des niveaux infranationaux (États et villes), en opposition à la centralisation effrénée qui avait marqué la formulation et la mise en place des diverses politiques publiques sous les gouvernements militaires, se présentaient comme une condition au dépassement des diverses impasses et difficultés identifiées autour de l’action de l’État brésilien (inefficacité, bureaucratisation, corruption, autoritarisme, etc.). Plus proches des citoyens et des problèmes concrets de la population, les niveaux locaux de l’État ont été réinterprétés comme levier de l’innovation institutionnelle et de réponses effectives aux souhaits et aux intérêts de la société (Kunrath Silva ; Moruzzi Marques, 2004 : 10).

14La décentralisation brésilienne n’a pas suivi un scénario standard, car la mise en œuvre des orientations définies par le gouvernement central dépend de l’action des exécutifs au niveau des villes et des États. La faiblesse structurelle de nombreuses municipalités, notamment les plus éloignées des grands centres urbains, a également freiné le transfert de compétences depuis le pouvoir central. D’autres aspects compromettent la décentralisation. L’un d’eux est le fait que le contrôle des actions des politiques publiques est réalisé par l’État central lui-même et non par la société civile comme le préconisent les principes de la décentralisation politique. Le manque de volonté des pouvoirs publics locaux à aller au-delà de la rhétorique, en ouvrant et en respectant concrètement des espaces de dialogue avec la société civile, est un autre point d’achoppement. En général, c’est par crainte de perdre de leur pouvoir politique mais aussi parce que la décentralisation suppose l’adoption de mécanismes de gestion des conflits qui naissent des intérêts distincts des diverses représentations locales.

15Finalement, on soulignera qu’au niveau local, la privatisation de l’espace public s’exprime par des pratiques clientélistes, corporatistes et autoritaires. Rompre avec ces pratiques politiques signifierait donc transformer les administrations des États et des villes en espaces de représentation des divers intérêts qui y sont reconnus, mais aussi instaurer de nouvelles règles et de nouveaux modes de coexistence politique. Ainsi, le choix politique prédominant s’efforce de régler les problèmes gouvernementaux dans le cadre du secteur public lui-même, sans transférer la recherche de solutions aux organisations de la société civile. Ainsi finit-on par mettre de côté l’encouragement à la participation de la société civile dans la perspective d’actions du bas vers le haut, avec des collectivités locales renforcées, permettant d’optimiser les résultats des politiques publiques.

16Comme le signale Gordillo de Anda (1997), sans le consentement, l’encouragement et l’appui des gouvernements, la participation des acteurs locaux sera probablement peu effective, car seules des instances de représentation solides sont capables d’enclencher une démarche de redistribution du pouvoir. Au contraire, des instances faibles et/ou incomplètes transfèrent plus de fragilités que de solutions aux demandes locales.

Participation sociale et protagonisme politique

17Au cours des trois dernières décennies, l’idée de la participation de la société aux différents niveaux exécutifs au Brésil est restée associée à une discussion plus large sur l’approfondissement de la démocratisation de la société elle-même, et pas seulement des politiques publiques. Il est important d’examiner dans quelle mesure les initiatives en faveur de la décentralisation politique ont pu permettre de renforcer ce mouvement démocratique global et, en particulier, à l’égard des politiques publiques, grâce à une nouvelle forme de contrôle des actions des gouvernements par les citoyens.

18Diverses démarches méthodologiques ont été proposées pour diagnostiquer la réalité et, à partir de celles-ci, proposer un ensemble de politiques publiques susceptibles de définir un nouveau cap pour les processus de développement dans les diverses sphères de la société. L’approche participative ne s’affirmera qu’à partir des années 1990.

19La décentralisation des politiques publiques destinées à promouvoir le développement a permis de donner aux questions de la participation et de la gestion sociale une plus grande importance au sein des organismes et institutions publiques et des organisations de la société civile. On pouvait s’attendre à ce que la participation et l’implication des différents segments sociaux à la formulation, à la mise en œuvre, au contrôle et à l’évaluation des politiques publiques produisent des résultats différents et meilleurs que ceux que l’on obtenait jusqu’alors, quand les demandes et les besoins de l’ensemble de la société n’étaient pas toujours correctement pris en compte.

20Le postulat est que les politiques publiques d’amélioration de la qualité de vie des individus doivent pouvoir compter sur l’implication et la participation des acteurs sociaux, en particulier des bénéficiaires et/ou de leurs formes de représentation, dans toutes les phases de leur mise en œuvre. Pour ce faire, les mouvements sociaux ne peuvent se contenter de présenter des listes de revendications. Il faut désormais interférer aussi sur la définition et sur l’exécution des politiques qui ne peuvent se restreindre aux actions des organismes publics.

21L’une des principales différences entre l’approche conventionnelle et l’approche participative a trait aux actions et aux rôles attribués aux agents extérieurs et au public-cible des actions de ces agents, là où les politiques sont formulées et mises en pratique. Dans l’approche conventionnelle, l’unité sociale pour l’action de l’agent extérieur est la communauté, envisagée comme un système social homogène. Ici les stratégies ne sont pas différenciées et, par conséquent, n’en touchent pas tous les membres. D’une manière générale, les dirigeants locaux, souvent issus des strates supérieures, servent de relais de légitimation du travail communautaire. En fait, ce modèle d’intervention peut avoir pour résultat le maintien ou le renforcement du statu quo.

22Une autre caractéristique de l’approche conventionnelle est sa nature standardisée. Les actions des agents extérieurs sont orientées de façon à introduire des démarches prédéfinies. L’agent extérieur joue ainsi un rôle actif, tandis que la population en est réduite à un rôle purement passif. Ce type d’action finit, la plupart du temps, par renforcer les mécanismes de dépendance des communautés vis-à-vis des agents extérieurs. Cette approche ne procure pas aux individus un développement de leurs aptitudes, qui aurait pour résultat une plus grande capacité à identifier leurs propres problèmes, à les comprendre et à rechercher les solutions appropriées.

23Dans l’approche participative, la communauté est vue comme un système social différencié, dont les membres ont à la fois des intérêts divers, des visions distinctes de la société et de ses formes d’organisation, des niveaux différents d’accès aux ressources institutionnelles et les problèmes ne sont pas toujours communs à tous. Selon cette approche, la connaissance se construit à partir de la réalité et des expériences des bénéficiaires de certains programmes et/ou politiques publiques. Le processus éducatif a pour but d’augmenter la capacité des individus à affiner le diagnostic des problèmes, à proposer des actions visant à les régler, à évaluer les actions mises en œuvre et à proposer de nouveaux types d’interventions. Le processus participatif a pour ambition de transformer les individus en acteurs des actions de développement, au lieu de simples spectateurs.

Expériences récentes de décentralisation et de planification régionale au Brésil

24Le Brésil a connu, depuis les années 1950, une succession de cycles de déploiement et de repli de plans nationaux de type « développementiste » et de politiques de développement régional. Fruit de ces initiatives, diverses structures administratives et divers organismes de financement ont été mis en place, à l’image des Surintendances de Développement du Nordeste et de l’Amazonie (Sudene et Sudam). Avec le retour à la démocratie, à partir du milieu des années 1990, le pays a connu un « renouveau graduel de l’importance de la planification et des politiques à base territoriale et régionale » (Ministerio da Integração Nacional, 2012 : 10)3.

25En général, ces initiatives ont été mises en œuvre de façon fragmentée, au moyen de stratégies de mobilisation et de méthodologies de planification les plus diverses. Malgré cette hétérogénéité, les nouveaux efforts de décentralisation étaient la plupart du temps une tentative d’adopter des processus de planification du développement régionalisé. Le ministère de l’Intégration nationale (MIN), chargé de la politique de développement régional, estime que depuis les années 1990, le Brésil a vécu deux grandes phases, en termes de priorité de ces politiques.

26En l’absence de projet national et dans un contexte d’apparition « d’îles de dynamisme » dans les régions les moins développées, c’est une « déconcentration fragmentée » qui se met en place. Cette étape peut être divisée en deux. Au cours de la première phase (1996-2003), la politique des axes adopte une optique de compétitivité à partir de « territoires vainqueurs », à la recherche d’une plus grande insertion internationale, favorisant la fragmentation. Dans la seconde phase (2003-2010), les efforts s’orientent vers la construction de politiques nationales dans le sens d’un nouveau projet national de développement. Au niveau régional, la formulation du Plan national de développement régional va dans le sens d’une politique d’intégration (Ministerio da Integração Nacional, 2012 : 10).

27Pour mieux comprendre cette dynamique, on peut mettre en lumière quelques-unes des initiatives de décentralisation administrative qui ont progressé institutionnellement dans le sens d’une approche territoriale du développement. Au niveau fédéral, les principales expériences étaient portées par les organismes suivants : le ministère de l’Intégration nationale (MIN), le ministère du Développement agraire (M.D.A.) et le ministère du Développement social (MDS). Il est à noter que nombre de ces initiatives impliquaient d’autres ministères et organismes fédéraux, en particulier dans leur mise en œuvre, comme on le verra par la suite.

28Au MIN, la démarche phare est la politique nationale de développement régional lancée en 2003, mais qui ne sera institutionnalisée qu’en 2007. Dans un souci de prise en compte de la diversité du pays, elle reprend les actions de planification régionale, qui mettent en valeur les potentiels endogènes existants aux diverses échelles géographiques. Malgré un large champ, les analyses du ministère révèlent que le P.N.D.R. a reçu un accueil institutionnel mitigé et peu de crédits. En termes financiers, le P.N.D.R. n’a reçu le soutien que de fonds dits constitutionnels et de la Banque nationale de développement économique et social, et subit les conséquences d’une intégration défaillante avec les autres programmes et projets, y compris ceux du MIN lui-même.

29Au niveau fédéral, le support financier aux consortiums de sécurité alimentaire et de développement local (Consad) constituait une des premières initiatives récentes de décentralisation participative, coordonnée par le M.D.S. Il s’agissait avant tout de mener des actions conjointes entre pouvoirs publics et organisations de la société civile visant à entraîner une dynamique de coopération autour de l’amélioration des conditions de vie des populations défavorisées des régions à faible indice de développement humain.

30Dans ce cadre, le Consad intégrait la notion de développement territorial, dans la mesure où il s’employait à infléchir les voies du développement grâce à la suppression graduelle des entraves à une meilleure exploitation des ressources locales, avec des initiatives axées sur la sécurité alimentaire, fondée sur la garantie du droit d’accès de tous à une alimentation de qualité et en quantités suffisantes. Une meilleure utilisation des ressources locales, à l’aide d’initiatives intercommunales créant de l’emploi et de nouvelles sources de revenu, est toujours considérée fondamentale pour le succès des politiques de sécurité alimentaire. L’approche du développement territorial vise aussi à appuyer la formation de capital social et humain, à ajouter de la valeur aux produits dans les diverses filières, mais aussi à moderniser les actions du secteur public, en encourageant et en accroissant la participation populaire. Ainsi, ces consortiums ont-ils été implantés avec une structure décisionnelle basée sur des forums et des organismes collégiaux dont les décisions sont le fruit de négociations et d’accords entre les différents acteurs impliqués.

31Sous les deux mandats du président Lula (2003-2010), plus de quarante Consad ont été organisés dans tout le pays. D’une manière générale, on peut affirmer que la majorité des Consad ne se sont pas consolidés, même si quelques-uns d’entre eux demeurent actifs. Dans le cas particulier de l’État de Santa Catarina, trois expériences ont été construites dans des microrégions qui présentent des problèmes liés à la sécurité alimentaire. Aujourd’hui, le Consad de l’Extrême-Ouest Catarinense est considéré comme l’une des expériences de cette politique les plus réussies du pays. Institué en 2004 et fédérant dix-neuf communes, ce Consad a conduit des politiques de vigilance et de défense agricole et de l’élevage, ainsi que plusieurs politiques de sécurité alimentaire et nutritionnelle. On notera que dans ses statuts, le pouvoir de décision est placé entre les mains des administrations municipales avec, toutefois, l’appui de deux conseils consultatifs formés de responsables publics et de représentants de la société civile.

32Dès 2003, le tout nouveau Secrétariat au développement territorial (S.D.T.), au sein du M.D.A., démarrait le Programme territoires d’identité (P.T.I.) dans les villes rurales. Le P.T.I. visait principalement à dynamiser les régions rurales les moins favorisées, tout en réorientant vers l’échelle territoriale les demandes et les allocations de fonds. Après sélection et approbation des demandes par des forums municipaux et au niveau des États, cette ligne permettait de transférer des subventions fédérales vers des projets d’infrastructure et de services considérés comme stratégiques, dans des zones à forte présence de petits exploitants agricoles, paysans bénéficiaires de la réforme agraire et de communautés traditionnelles. Après la mise en place des territoires d’identité, le soutien du gouvernement fédéral s’exerçait désormais sous l’égide du Programme national de développement durable des territoires Ruraux. S’inspirant de l’initiative de la S.D.T./M.D.A., le gouvernement fédéral a ensuite lancé en 2008 le Programme Territoires de la Citoyenneté (P.T.C.). Depuis la création des P.T.I. et P.T.C., respectivement 164 et 120 de ces territoires ont été institués dans tout le Brésil, la plupart des territoires de la citoyenneté se superposant aux territoires d’identité.

33La logique présidant à la création du P.T.C. était de diriger un plus grand nombre d’actions et de moyens financiers de divers ministères vers les « territoires » les plus vulnérables en termes socioéconomiques. Le P.T.C. ne se présente pas comme un programme autonome, et sa planification prévoit la dotation de fonds provenant de diverses sources. Bien que la mise en œuvre de ses activités présente un niveau de complexité élevé, le P.T.C. s’est appuyé sur des montages institutionnels préexistants, issus de la structure de gestion territoriale constituée par le Pronat. Silva (2013) relève trois nouveautés par rapport au Pronat : l’inclusion de nouveaux acteurs d’autres secteurs (éducation, santé, culture.), entraînant la constitution de plateformes thématiques ; la création d’un Comité national de gestion et le renforcement des comités des États, chargés de la coordination du programme ; et la constitution d’un système de gestion stratégique4.

34Diverses études ont évalué les fondements théoriques et le fonctionnement opérationnels du Pronat et du P.T.C. Elles montrent que la perspective territoriale reste parfois au deuxième plan dans les demandes approuvées par les collèges territoriaux, témoignant des difficultés à échapper aux logiques communales et sectorielles. Dans d’autres cas, les membres de ces collèges reproduisent la culture clientéliste et succombent à une pratique encore trop courante au Brésil : la « répartition » des deniers publics entre projets et intérêts de certains groupes politiques, excluant ainsi des segments moins organisés sans représentation au sein de ces forums territoriaux. En fait, le perfectionnement des mécanismes de planification et de contrôle social, ainsi que la faible capacité de prise en compte de la diversité de l’agriculture familiale à l’échelle territoriale, demeurent des enjeux forts de ces expériences de décentralisation (Favareto, 2007 ; Silva, 2013 ; Leite et Delgado, 2011 ; Cazella etBúrigo, 2008 ; Sabourin, 2014).

35Les syndicats intercommunaux constituent un autre montage institutionnel soutenu par le gouvernement fédéral5. Approuvée en 2005, la loi sur les syndicats intercommunaux fournit un cadre juridique permettant aux communes de réaliser des services financièrement déficitaires quand ils sont réalisés isolément, à l’exemple des politiques de santé et des structures de ramassage et de traitement des déchets urbains. Mais le syndicat intercommunal présente des limites en termes de participation sociale, dans la mesure où il reste dépendant des intérêts des élus (Silva, 2013 : 24). La faible capacité administrative des communes est une autre entrave à la bonne marche des syndicats intercommunaux. De nombreuses villes ont du mal à s’adapter aux normes légales, ou sont en défaut vis-à-vis de l’État fédéral. Par ailleurs, l’une des critiques les plus récurrentes de la loi sur les syndicats intercommunaux concerne son règlement. Celui-ci exige en effet la régularité fiscale de toutes les collectivités locales du syndicat intercommunal pour permettre la signature d’une convention de transfert de fonds de l’Union au syndicat intercommunal (Silva, 2013 : 24-25).

36Les États fédérés eux-mêmes ont également mis en place diverses expériences de décentralisation administrative, dont les origines et les objectifs sont assez distincts, mais qui révèlent le besoin de regroupements intercommunaux. Dallabrida et al. (2013) ont dressé une liste de ces principales initiatives :

  • Conseils régionaux de développement (Coredes) — Rio Grande do Sul (RS) ;
  • Conseils régionaux de développement durable — Ceará ;
  • Audiences publiques régionales — Minas Gerais ;
  • Secrétariats régionaux de développement — Santa Catarina (SC) ;
  • Participation et budget régionalisé — Espírito Santo ;
  • Territoires d’identité — Bahia ; Planification territoriale participative — Piauí ;
  • Plan de développement territorial participatif du Sergipe ;
  • MT Régional — Mato Grosso ;
  • Expérience de planification territoriale dans l’État du Pará.

37À Santa Catarina, depuis 2003, la création des Secrétariats de développement régionaux (S.D.R.) a fait naître de vives discussions politiques autour de leur efficacité. Au cours de la campagne des élections au poste de gouverneur en 2014, les S.D.R. ont été au cœur des débats, certains défendant leur dissolution, les autres souhaitant leur permanence. L’exécutif actuel, réélu au premier tour, appuyait le maintien de cette politique de décentralisation administrative, existant depuis plus d’une décennie déjà, mais avec des remaniements. C’est la question que nous développons ci-après.

Décentralisation politico-administrative de l’État de Santa Catarina

38Révélée au grand jour en 2003 avec la création des S.D.R., la décentralisation de l’action de l’État dans le Santa Catarina était en marche depuis les années 1960, comme l’ont montré plusieurs auteurs (Goularti Filho, 2005 ; Birkner, 2006 ; Butzke, 2007 ; Goularti, 2014). Pour Goularti (2014), on peut résumer son parcours en quatre moments historiques de constitution d’instances micro-régionales : i) 21 Associations de communes, le Secrétariat aux affaires de l’Ouest et 16 microrégions homogènes définies par l’I.B.G.E. dans les années 1960 ; ii) 13 microrégions définies par le décret de l’État no 844, dans les années 1970 ; iii) Nouvelles villes, Forums de développement régional, Comités de gestion des bassins-versants et Régions métropolitaines, dans les années 1990 ; et iv) les S.D.R., les Conseils de développement régional et deux nouvelles villes dans les années 2000. Pour l’auteur, le constat est que ces initiatives ont été mises en œuvre de façon complètement étanche, avec très peu de dialogue entre elles. Ce sont des institutions caractérisées par des façons de penser et d’agir très spécifiques, révélant une démarche politique institutionnelle qui n’est pas parvenue à faire face aux problèmes structurels de cet État.

39Au début des années 2000, un diagnostic de l’exécutif de l’État démontre que l’administration de Santa Catarina était incapable de répondre aux demandes des diverses microrégions. Cela était dû à une centralisation excessive des organes gouvernementaux dans la capitale, située sur le littoral, mais aussi à son incapacité à concevoir des projets de développement offrant des solutions aux problèmes structurels des diverses microrégions. Cette absence de projets à caractère régional finissait par renforcer en grande partie le déplacement des populations dans un mouvement connu sous le nom de « littoralisation » de la population catarinense. Depuis les années 1970, ce phénomène vide peu à peu de leurs habitants plusieurs villes de l’arrière-pays.

40Selon un des candidats au poste de Gouverneur en 2002, il fallait pour cela mettre en place une nouvelle structure administrative capable à la fois de décentraliser les actions de l’État et de concevoir de nouveaux projets de développement à caractère régional. Ces idées étaient regroupées dans le plan de gouvernement du candidat du Parti du Mouvement Démocratique Brésilien. Il proposait essentiellement une restructuration des organes administratifs, autour de l’axe central de la régionalisation du budget, de la planification et des actions gouvernementales. Pour ce faire, on devait instituer les Secrétariats d’état au développement régional et leurs Conseils de développement régional respectifs, considérés comme étant les opérateurs de ce processus de décentralisation.

41D’une manière générale, on peut dire que la décentralisation ainsi conçue s’appuyait sur les aspects suivants : restructurer l’administration de l’État correspondant à un nouveau modèle de gestion ; renforcer l’efficacité des actions gouvernementales auprès des citoyens ; augmenter la présence de l’État dans toutes les régions grâce à la décentralisation administrative ; organiser régionalement le budget et la planification de l’État ; et mettre en œuvre de nouveaux projets de développement axés sur les problèmes régionaux.

La trajectoire de la décentralisation politico-administrative

42La réforme administrative est devenue officielle dès le début de l’année 2003, quand ont été créés 29 Secrétariats au développement régional et leurs Conseils de développement régional respectifs (C.D.R.), ainsi que le Conseil de l’État du développement (Desenvesc6). Deux ans plus tard, une nouvelle réforme administrative crée le 30e S.D.R. Une troisième réforme interviendra en 2007, quand six nouveaux S.D.R. seront mis en place. La décentralisation catarinense s’appuie désormais sur 36 S.D.R. qui, ensemble, représentent les 295 communes de l’État. Une quatrième réforme est en cours avec la transformation des Secrétariats en Agences de développement régional (A.D.R.), associée à une réduction du personnel et du nombre d’Agences, qui totalisent maintenant 20 A.D.R.

43D’après l’exécutif de l’État, au cours de la première phase de la réforme, la décentralisation des actions est passée des différents secrétariats aux S.D.R.

44La mise en œuvre des actions, des programmes et des projets par les S.D.R. devait se dérouler de la façon prévue et garantie par le Plan Pluriannuel, la loi d’orientation budgétaire et le budget (Santa Catarina, 2003). Cette réforme établissait également le modèle de gestion de l’administration de l’État et la structure gouvernementale était désormais organisée sur deux niveaux : a) le niveau sectoriel, avec les secrétariats d’État, dont le rôle est de formuler, de réglementer, de mettre en œuvre et de contrôler les politiques publiques dans chaque domaine particulier d’intervention et ; b) le niveau des S.D.R., chargés de planifier et de mettre en œuvre les politiques publiques de développement régional (Santa Catarina, 2005).

45Pour l’exécutif de l’époque, les S.D.R. constituaient des « agences officielles de développement » avec les mandats suivants : a) exécution des actions propres à l’État, comme l’identification des besoins sociaux, l’incitation à la participation des divers acteurs publics et privés, l’élaboration des politiques publiques, la régulation et le contrôle, entre autres ; b) appui aux Conseils de développement régional ; c) formulation de projets, des objectifs, des priorités des actions et application des fonds dans le cadre de la planification régionalisée ; d) promouvoir la gouvernance sur une base régionale dans les actions des divers organismes ; et) mettre en place des niveaux intermédiaires de communication entre l’État et les collectivités locales, dans le cadre de la décentralisation.

46Les récentes évolutions reflètent la volonté de doter les secrétariats sectoriels d’un rôle de planification et de réglementation des politiques publiques, alors que les S.D.R. interviendraient eux comme des agences régionales de développement. Cela était déjà le cas avec la réforme précédente et reste un challenge pour la décentralisation catarinense. L’inefficacité de la démarche est un argument chez ceux qui plaident en faveur de la suppression des S.D.R.

Brève évaluation de la décentralisation « catarinense »

47La décentralisation politico-administrative du Santa Catarina est une question qui mobilise à la fois les chercheurs, les partis politiques et les organisations de la société civile. Depuis sa mise en œuvre, les critiques les plus féroces fustigent la prise en otage des postes de direction des S.D.R. par la majorité politique ainsi que les résultats atteints, en termes de gestion publique, par rapport aux coûts financiers de ces structures décentralisées. On notera toutefois que la question est souvent traitée de manière superficielle et presque toujours biaisée par les positions politico-partisanes, ce qui conduit souvent à des interprétations faussées sur la réelle envergure de la démarche en cours.

48Avec quinze ans de recul, on peut lister une série de questions qui montrent bien que tout ne se passe pas conformément aux objectifs initiaux des propositions gouvernementales. Un des premiers aspects concerne les crédits budgétaires de l’État, puisqu’ils sont fortement concentrés dans les microrégions les plus dynamiques du point de vue économique : en particulier le S.D.R./A.D.R. de Florianópolis (la capitale de l’État), Blumenau (vallée de l’Itajaí), Criciúma (au sud de l’État), Joinville (au nord de l’État) et Chapecó (à l’ouest de l’État). Pour Mattedi et Rudnick (2013, p. 39), la capacité budgétaire supérieure de ces S.D.R. « peut être liée à la capacité d’ententes politiques et d’organisation et de coopération entre les municipalités couvertes par les S.D.R. qui affichent les meilleures performances ».

49Les coûts de fonctionnement (entretien des structures administratives) ont dépassé chaque année les dépenses d’investissements. Cela démontre, d’une part, le coût élevé de la nouvelle structure administrative mise en place et, d’autre part, la faible capacité à modifier les processus structurels historiques, au vu des faibles moyens alloués aux investissements. En fait, ce type de situation peut produire des effets exactement inverses à ceux que recherche la politique de décentralisation. Ainsi, plutôt que d’amenuiser le phénomène de la « littoralisation », on favorise son extension. C’est le constat que l’on peut faire dans certaines A.D.R. des microrégions du Planalto Serrano, de l’ouest et de l’extrême ouest, au vu de la stagnation économique et des vides démographiques.

50À l’intérieur des actuelles A.D.R., on note que le principal outil de modification de la logique traditionnelle de gestion des politiques publiques ne fonctionne pas selon les intentions premières. Les Conseils de développement régional sont pratiquement inopérants et la société y est très faiblement représentée. Il en ressort que les propositions et les projets qui y sont discutés et approuvés pèchent généralement par le manque de relais régionaux, et les politiques finissent par n’atteindre, au maximum, que quelques secteurs particuliers de quelques villes membres du conseil. Cela démontre que la planification du développement régional, par le biais des A.D.R., est encore balbutiante et reproduit les pratiques et les cultures politiques traditionnelles. Les faiblesses opérationnelles des C.D.R. expliquent, quant à elles, l’innocuité du Desenvesc. Au long d’une décennie, on n’a pratiquement aucune information, que ce soit dans la presse ou dans des travaux scientifiques, sur des actions menées par ce conseil de développement de l’État.

51Ainsi, deux grandes lacunes de cette décentralisation politico-administrative se trouvent mises en évidence. La première concerne le fait que les politiques demeurent conçues selon une philosophie du haut vers le bas, comme déjà souligné. On se limitera à noter le passage d’une partie des compétences des secrétariats sectoriels, auparavant concentrées au niveau de l’exécutif, vers les structures administratives des A.D.R. La seconde est liée au faible niveau d’implication des acteurs sociaux, dans la mesure où la dynamique des conseils s’appuie toujours sur la représentation des équipes municipales.

52Le manque d’espaces démocratiques de participation de la société civile et de ses organisations représentatives est un obstacle à la construction de politiques de développement micro-régional. L’écart qui sépare les sphères étatiques de la société devient flagrant quand on voit que seuls 6 % des sièges dans les conseils liés à la décentralisation sont destinés à des représentants des organisations sociales. Par ailleurs, tous ces représentants passent par le crible de l’exécutif — qui doit les nommer par acte administratif — avant de pouvoir occuper leur siège au sein des instances collégiales.

53Un aspect central de l’analyse de cette expérience est d’évaluer la capacité des A.D.R. à agir en tant qu’agences de planification du développement régional, en cherchant à valoriser leurs spécifiés et ressources. En ce sens, l’étude d’Oganauskas Filho (2016) révèle que la principale faiblesse du processus de décentralisation de Santa Catarina réside dans l’incapacité du gouvernement de l’État à doter les Agences d’un personnel qualifié en matière de planification. L’attachement des dirigeants des A.D.R. aux partis politiques liés au gouvernement de l’État a conduit à privilégier les intérêts de membres de ces partis au détriment de la construction d’agences de planification et de développement régional. Ceci explique en grande partie le fait que la réduction significative du nombre d’Agences, qui sont passées de 36 S.D.R. en 2003 à 20 aujourd’hui, a motivé peu de réactions de la part des organisations régionales liées à la société civile et au monde des affaires. Il ne fait aucun doute que cet aspect contribue à affaiblir la capacité des A.D.R. à concevoir des projets infléchissant une logique centralisée du développement.

Considérations finales

54La réflexion présentée dans ce chapitre part de l’hypothèse que la dynamique du développement territorial dépend de mesures politico-administratives favorisant ou approfondissant le caractère décentralisé de l’État (Putnam, 1996). Pour ce faire, on a passé en revue la trajectoire brésilienne qui montre clairement l’expérimentation de diverses initiatives favorisant les partenariats intercommunaux, propices à un développement ascendant et basés sur la mise en valeur des ressources (sociales et matérielles) de microrégions particulières. L’inefficacité des actions centralisées de l’État pour régler des problèmes structurels de situations locales particulières est l’argument principal qui justifie ces partenariats. Ainsi, les représentants de la société civile se voient attribuer un rôle majeur et doivent prendre en charge la cogestion des politiques publiques. La recherche de mécanismes plus démocratiques, favorables à la prise de décision collégiale et à la transparence opérationnelle, est également des aspirations de ces dispositifs.

55À ce jour, aucune de ces expériences n’offre de preuves suggérant leur consolidation. Au contraire, la plupart d’entre elles démontrent plus de faiblesses que d’aspects positifs. Au cours des dernières années, les politiques territoriales semblent même avoir perdu du terrain sur le plan politico-institutionnel et budgétaire au niveau de l’administration fédérale. Plusieurs études dénoncent les carences en ressources humaines dotées de connaissances techniques suffisantes pour planifier un véritable développement territorial, surtout en zone rurale. La sphère urbaine demeure invariablement l’espace privilégié de mise en œuvre de projets qui devraient pourtant avoir une portée territoriale. De la même façon, l’articulation entre représentants de l’État, du marché et de la société civile, visant à porter des projets innovateurs, reste un discours théorique qui n’a qu’une très faible base empirique, pour ne pas dire aucune.

56Pour le cas précis du Santa Catarina, la décentralisation a permis l’engagement de personnes physiques dans un système de représentation qui a rapproché l’appareil étatique de toutes les microrégions géographiques. On note, néanmoins, d’importantes lacunes du point de vue stratégique et opérationnel, compromettant la capacité de la société à sortir d’un développement inégal, lequel domine encore largement. Tout comme pour les autres expériences brièvement mentionnées, le cas catarinense a besoin d’un peu plus de temps pour démontrer son impact réel sur la culture institutionnelle et administrative de l’État. Il faut aussi tenir compte du fait que dans les microrégions situées plus à l’intérieur de l’État, l’opinion publique est favorable à la décentralisation, alors que dans les régions plus proches de la capitale, elle tend vers l’indifférence, voire l’opposition.

57Enfin, même si les expériences brésiliennes de décentralisation montrent d’innombrables signes de faiblesse, les analyses de leurs résultats demeurent dispersées, et ne révèlent la plupart du temps rien ou peu de choses sur l’apprentissage potentiellement en construction. Souvent, les études insistent sur les aspects les plus visibles, mais occultent des micro-changements qui peuvent témoigner de véritables évolutions dans les façons de penser et gérer les politiques publiques. À ce titre, la littérature montre clairement la nécessité d’enquêtes à plus long terme pour essayer de capter ces évolutions ; cela permettrait de dépasser les positions préconstruites de certains groupes politiques qui, par principe ou simplement pour des raisons conjoncturelles, s’opposent aux expériences de décentralisation en cours.

Notes de bas de page

1 Les chiffres du recensement de 2010 révèlent que sur les 5 565 communes brésiliennes, 4 958 (89,1 %) comptent moins de 50 000 habitants. Les villes de moins de 10 000 (2 515 communes) et de 10 à 50 000 habitants (2 443 communes) abritent au total 33,6 % de la population brésilienne.

2 Une partie des éléments dans le début de ce chapitre a été publiée dans Mattei (2010).

3 Bien qu’elles ne soient pas l’objet de cette étude, des expériences de budget participatif ont été menées dans les années 1980 par des équipes municipales liées au Parti des Travailleurs alors en plein essor. Même si elles ont perdu de leur ampleur, certaines d’entre elles perdurent encore dans quelques villes et États. Cette période a également vu la mise en œuvre de politiques publiques axées sur la déconcentration des espaces socioéconomiques et sur le soutien aux filières locales de production. Toutes ces initiatives s’employaient à fédérer principalement les petites et moyennes entreprises au sein de réseaux bâtis au niveau régional ou micro-régional.

4 Suite à la destitution de la présidente Dilma Rousseff en 2016, le MDA et la plupart des politiques publiques avec une approche participative, mis en œuvre depuis 2003, ont été suspendus, entre autres le P.T.I. et le P.T.C.

5 Ce type de coopération intercommunale est appelé « consórcio » [consortium] dans la loi brésilienne. Se finalités et son organisation sont toutefois assez proches de celles des syndicats intercommunaux français, ce qui explique le choix de cette traduction (NDT).

6 Le Desenvesc avait pour mandat de formuler des politiques de développement économique, de l’emploi et de revenus, mais aussi de constituer les bases de la construction d’un nouveau modèle de développement pour l’État de Santa Catarina. Ainsi, aux côtés des représentants de l’exécutif, devaient y siéger des membres désignés par les C.D.R., choisis parmi les représentants de la société civile. Les C.D.R. quant à eux, sont formés par les Secrétaires au développement régional — nommés par le gouverneur — les maires, les présidents des chambres législatives municipales et deux représentants de la société civile de chaque commune. Après plus de 11 ans d’existence, le Desenvesc ne s’est jamais été réuni, ce qui est un signe de la fragilité de la démarche de décentralisation.

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