Accéder à la propriété dans la ville centre ou dans sa banlieue
Le cas de Montréal
p. 221-233
Texte intégral
1Depuis près de 20 ans, la construction résidentielle est un enjeu central des politiques d’habitation de la Ville de Montréal. Cela s’explique par une forte concurrence entre Montréal et sa banlieue (illustration 1). La concurrence intermunicipale est un concept qui peut sembler étrange à un auditoire français. Il faut savoir qu’avec une population d’environ un million d’habitants, Montréal est au cœur d’une région qui en compte 3,1. Cette région comprend 122 municipalités distinctes. Or, au Québec, la principale source de revenus des municipalités est la taxe foncière1. Les municipalités d’un même marché sont donc en concurrence pour attirer le plus possible de nouvelles constructions et de nouvelles industries. C’est particulièrement vrai pour la période qui nous intéresse, soit les vingt dernières années, alors que les ménages issus du baby boom cherchaient à accéder à la propriété.
2Cette concurrence est exacerbée du fait qu’il n’y a pas d’instance de planification régionale responsable de l’ensemble de la grande région métropolitaine de Montréal. Comparé à la France, le Québec a peu de politiques et de pratiques centralisées en aménagement du territoire et en urbanisme. Montréal fait partie de la Communauté urbaine de Montréal (CUM) réunissant les municipalités de l’île. La CUM possède certaines responsabilités régionales telles les transports en commun, la sécurité publique, la gestion des eaux usées, la qualité de l’air, etc., mais en pratique, son rôle est plutôt limité sur le plan de la planification territoriale. De plus, la grande région compte une douzaine de sous-regroupements2, mais il existe peu de coordination et de concertation entre ces instances. La planification et le contrôle du développement relèvent donc principalement du niveau municipal.

Illustration 1
Carte de Montreal
3Un autre facteur qui a incité Montréal à avoir ses propres politiques de construction résidentielle et d’accession à la propriété est la forte concentration de locataires que l’on trouve sur son territoire. En 1991, 73,5 % des ménages montréalais étaient locataires. Montréal se distingue ainsi des autres villes canadiennes comme Toronto et Vancouver où les locataires représentent respectivement 59,2 % et 62,6 % des ménages. On retrouve également une proportion beaucoup moins forte de ménages locataires dans la région métropolitaine montréalaise (RMR) et dans l’ensemble du Québec avec des pourcentages de 54,2 % et de 44,5 %.
4Même si un bon nombre des ménages locataires sont à faible revenu, plusieurs ont les moyens de devenir propriétaires, jusqu’à 33 %3, selon certaines études de la Société canadienne d’hypothèques et de logement. La Ville de Montréal constitue donc le principal bassin d’accédants à la propriété de la région métropolitaine.
5La moitié du parc de logements de Montréal est composé de « plex », immeubles de trois étages ou moins, à structure de bois, comptant généralement de deux à cinq logements, chacun avec une entrée privée extérieure, construits depuis la fin du siècle dernier. On y retrouve souvent un propriétaire occupant au rez-de-chaussée. En 1995, Montréal comptait près de 47 000 duplex, plus de 22 000 triplex et quelque 15 000 multiplex de quatre à cinq logements (illustration 2).

Illustration 2
Immeuble
6Malheureusement, ce type de produit, dominant le marché montréalais de l’habitation existante, ne correspond plus au produit résidentiel recherché par les jeunes ménages. La possession d’une maison unifamiliale est un rêve généralisé dans la population nord-américaine et ces maisons sont moins coûteuses à produire en banlieue. Or, seulement 8 % du parc de logements montréalais sont formés de maisons unifamiliales.
7De plus, le coût relativement élevé des terrains dans la ville centre de l’agglomération fait en sorte que ce type de produit y est relativement moins accessible. En 1995, le prix moyen d’une maison unifamiliale à Montréal s’élevait à 135 737 $4 en comparaison à 99 049 $ sur la Rive-nord et 111 285 $ sur la Rive-sud (SCHL/CIGM). Il faut signaler qu’il se construit à Montréal d’autres produits résidentiels plus denses et plus abordables. J’y reviendrai plus loin. Ce n’est toutefois pas ce que cherche une bonne partie des ménages familiaux. La recherche d’un environnement moins dense, plus homogène et relativement plus sécuritaire joue également en faveur de la banlieue. Le niveau de taxation résidentielle, qui est plus élevé à Montréal, peut également affecter le choix de localisation.
8L’essentiel à retenir, c’est la tendance à l’exode des ménages locataires montréalais qui accèdent en majorité à la propriété en banlieue. Entre 1971 et 1991, la population montréalaise a diminué de 260 000 personnes, alors que celle de la région métropolitaine augmentait de plus de 400 000.
9Cette tendance à l’exode a été accélérée par divers programmes gouvernementaux, fédéraux aussi bien que provinciaux, d’aide à l’achat d’une maison. Les objectifs déclarés de ces programmes étaient la relance de l’industrie de la construction en période de ralentissement et l’accession à la propriété ; dans certains cas, ces objectifs étaient insérés dans une perspective de politique familiale.
10De plus, d’autres programmes d’intervention moins directs offerts aux municipalités, tels les subventions des infrastructures (aqueducs, égoûts, pavages des rues) et celles liées au développement des réseaux routiers, d’éducation et de santé, ont rendu le développement en banlieue moins coûteux.
11Dans tous les cas, le résultat est le même : prendre les locataires là où ils sont, c’est-à-dire à Montréal, pour les faire accéder à la propriété là où se trouvent les maisons les moins chères. Au bout du compte, Montréal ne reçoit pas une part équitable des programmes gouvernementaux d’aide à 1 achat d’une propriété. À titre d’exemple, l’illustration 3 montre, sur une base per capita, la part du budget qu’ont reçue Montréal et les secteurs périphériques de la région pour deux programmes provinciaux récents d’accession à la propriété. Toutes proportions gardées, les municipalités de la périphérie éloignée, ce que nous appelons la deuxième couronne, ont reçu six fois plus que Montréal dans le cadre de ces deux programmes.

Illustration 3
Aide du Gouvernement du Québec à l’acquisition d’une maison (en $ par habitant) Programmes mon taux, mon toit et aide à la mise de fonds
I – Les interventions municipales
12L’exode de sa population est évidemment très préoccupant pour Montréal, non seulement à cause du manque à gagner en revenus fiscaux, mais aussi parce que la Ville voit son poids démographique et politique diminuer au sein de la région. Cela explique que la Ville de Montréal ait développé depuis près de vingt ans ses propres politiques en matière d’habitation et d’aide à la construction (illustration 4)5.

Illustration 4
Programmes montréalais d’aide à l’accession à la propriété
1. L’offre
13Les premières interventions municipales visaient d’abord à stimuler l’offre de logements, de façon à développer des alternatives à la banlieue. Même si les modalités des programmes ont évolué au fil des ans, le grand principe était le même : mettre en valeur l’importante réserve de terrains municipaux en l’offrant à des conditions avantageuses pour inciter l’industrie à construire des logements répondant à la programmation établie par la Ville6. Les noms « Opération 10 000 » et « 20 000 logements » indiquent clairement quels étaient les objectifs quantitatifs de ces programmes, objectifs qui ont d’ailleurs été atteints.
14La mise en valeur de la réserve foncière municipale se poursuit de nos jours sous le nom « Opération Habiter Montréal », à un rythme moindre toutefois, puisque les terrains municipaux relativement bien localisés sont plus rares et que les acheteurs potentiels sont prudents face au contexte économique difficile qui sévit.
15Je signale une autre intervention municipale qui a spécifiquement eu pour objet d’élargir l’offre de logements existants poulies accédants à la propriété. En 1993, Montréal a ouvert la porte à la conversion de certains immeubles locatifs en copropriété divise. Montréal voulait ainsi permettre à plus de locataires d’accéder à la propriété à Montréal, tout en contribuant à la mise en valeur des duplex et triplex. On estime que la conversion rend disponibles des logements de bonne qualité à des prix de 15 à 20 % inférieurs à ceux de logements neufs comparables et ce dans des quartiers centraux qui autrement seraient inaccessibles pour plusieurs ménages.
16À ce jour, on constate que les logements convertis ont attiré une clientèle majoritairement formée de couples accédant à la propriété (70 %) et que la plupart des logements convertis ont subi d’importantes rénovations. Toutefois, le volume d’activités est encore très faible, à peine 395 logements convertis en 3 ans. C’est que les conversions sont d’abord encadrées par une loi provinciale, et la lourdeur de la procédure décourage beaucoup de candidats. Chaque propriétaire doit obtenir une autorisation municipale, puis une autre du gouvernement du Québec, une double procédure qui peut prendre plus d’un an. Je vais revenir là-dessus en conclusion.
2. La demande
17Pour renforcer les programmes mis en place du côté de l’offre, la Ville de Montréal a adopté de nombreux programmes d’aide à l’acquisition de logements neufs par le biais de subventions directes ou de crédit de taxes municipales. Parfois ces programmes étaient spécifiquement ciblés vers les clientèles d’accédants à la propriété.
18Avec un certain recul, on s’aperçoit qu’un ciblage sur les premiers accédants limite les avantages que peut tirer une ville de ce type de subvention (mises en chantier, revenus fiscaux). De plus, la concurrence que se livrent les municipalités en subventionnant les acheteurs de maisons neuves réduit la portée de ces programmes.
3. Nouveau Montréal
19Le Nouveau Montréal est un exemple récent des efforts de la Ville de Montréal pour développer de nouveaux produits résidentiels lui permettant de mieux compétitionner avec sa banlieue. Le Nouveau Montréal est le vocable qui désigne le partenariat entre la Ville et quelques promoteurs qui ont lancé une offensive conjointe afin de repeupler le centre-ville de Montréal. Dans le contexte nord-américain, où les centres-villes sont dédiés presque exclusivement aux places d’affaires, c’était un objectif ambitieux. Pour le réaliser, la Ville de Montréal a mis en œuvre simultanément plusieurs stratégies, qui appuient les initiatives des constructeurs : achat de terrains au centre-ville (près de 150 000m2), études de marché et de design urbain, élaboration de plans d’aménagement, partenariat en matière de développement. La Ville a aussi modifié son programme de congé de taxes pour permettre aux acheteurs d’une résidence neuve au centre-ville d’économiser jusqu’à 10 000 $ sur trois ans.
20Le Nouveau Montréal a accueilli à la fin de 1994 ses premiers occupants et les projets continuent de connaître du succès, malgré l’état morose du marché résidentiel. À ce jour, quatre projets sont déjà occupés. Si on compte toutes les phases prévues du Nouveau Montréal, ce sont 2 500 logements dont il est question et des investissements privés de près d’un demi-milliard de dollars (illustration 5).

Illustration 5
Ville de Montréal – Immeuble Photo Gérald Brosseau
21Les premières indications sur l’origine des acheteurs laissent espérer qu’environ 50 % d’entre eux proviendront de l’extérieur de Montréal. Il s’agit là d’une amorce de retour en ville, dont nous ne sommes pas peu fiers. Il faut signaler que les projets du Nouveau Montréal offrent une grande variété de produits et que les prix de base sont étonnamment bas, pour des localisations aussi centrales, à partir de 69 000 dollars. C’est ce qui explique que certains projets attirent près de 50 % d’accédants à la propriété.
22Au-delà de la mise en marché de nouveaux produits résidentiels, l’opération Nouveau Montréal a permis de sensibiliser la population à la qualité de vie particulière qu’offre la ville centre. En effet, une importante campagne de promotion (journaux, radio, affichage, relations publiques et de presse) a été réalisée par la Ville en partenariat avec les constructeurs du Nouveau Montréal. L’évaluation de cette campagne montre que le désir d’habiter au centre-ville a progressé dans l’opinion publique.
II – Quelques données sur les acheteurs montréalais
23Voyons maintenant qui sont les bénéficiaires des interventions municipales. Nous examinerons deux programmes qui couvrent deux périodes différentes : celle qui correspond à la période 1983-1987 de l’Opération 20 000 logements, et celle du programme Crédit-proprio, de 1992 à 1995. Cela va nous permettre de mettre en évidence l’évolution des clientèles acheteuses au cours des douze dernières années7.
1. Accédants ou acheteurs expérimentés
24Parmi les acheteurs lors de l’Opération 20 000 logements, 68,4 % auront été des accédants. Une décennie plus tard, ce pourcentage passe à 78,2 % pour le Crédit-proprio. Dans ce dernier cas, la proportion est supérieure à celle que l’on observe pour 1 ensemble du Québec soit, 65 % en 1994. Dans les deux cas, ce sont majoritairement des locataires montréalais qui ont accédé à la propriété ; 66 % pour l’Opération 20 000 logements et près de 71 % pour le Crédit-proprio.
25En ce qui concerne les acheteurs expérimentés, la majorité d’entre eux (52,8 %) provenaient de l’extérieur de Montréal lors de l’Opération 20 000 logements, ce qui n’est plus le cas pour les bénéficiaires récents du Crédit-proprio, alors qu’ils dépassent à peine le seuil de 40 %.
26En somme, la proportion d’accédants à la propriété augmente mais la Ville attire de moins en moins d’acheteurs de l’extérieur de Montréal. Le phénomène de « retour en ville » observé au début des années quatre-vingt semble donc ralentir. Toutefois, notre analyse du Crédit-proprio n’intègre pas encore les acheteurs les plus récents au centre-ville. Les résultats du Nouveau Montréal, que je mentionnais plus haut, nous portent à croire qu’il serait possible d’atténuer cette tendance.
2. Le profil des ménages
27Quand on compare les clientèles des deux programmes, on constate une diminution des familles qui passent de 30,4 % à 21,7 % des bénéficiaires. On observe toutefois la même tendance à la baisse dans l’ensemble des acheteurs de maisons neuves au Québec durant la même période.
28La proportion des couples sans enfants reste pratiquement stable, celle des ménages non-familiaux augmente légèrement (33,4 % contre 35,5 %), mais c’est celle des familles monoparentales qui augmente le plus, triplant presque (de 3,5 à 8,9 % des bénéficiaires) pour pratiquement atteindre un taux comparable à celui de ce type de ménage dans l’ensemble de la population montréalaise (10,8 % en 1991). Cette performance en matière d’accession à la propriété est d’autant plus surprenante que les familles monoparentales montréalaises comptent une très forte proportion de ménages à faible revenu.
29Quand on compare les acheteurs de l’ensemble du Québec à ceux de Montréal, on constate que la proportion de couples avec enfants est presque le double pour l’ensemble du Québec (40 % des acheteurs en 1994). En contrepartie, les ménages acheteurs non-familiaux et monoparentaux sont fortement sur-représentés à Montréal (44,4 %) par rapport à ceux de l’ensemble du Québec, où ils ne comptaient que pour 22 % des acheteurs en 1994. C’est en bonne partie grâce à ces clientèles qui ont accédé à la propriété que le taux de propriétaires s’est accru à Montréal au cours des 25 dernières années (illustration 6)8.
30Cela pourrait s’expliquer par la typologie de « condo-plex » développée depuis l’Opération 20 000 logements. Cette nouvelle typologie caractérisée par la construction d’immeubles de trois étages s’inspirant des duplex et triplex où l’on retrouve des logements en copropriété divise, a permis à Montréal de séduire des clientèles non-familales d’accédants, des clientèles traditionnellement urbaines, des couples et des personnes seules. Ces clientèles ne demandent pas mieux que de pouvoir accéder à la propriété sur l’île de Montréal, dans une construction récente, à prix abordable, dans un quartier central, près du travail, de tous les services et des réseaux de transports en commun.

Illustration 6
Profil des acheteurs de maisons neuves Programmes montréalais et ensemble du Québec
3. L’apport des programmes en regard du marché de l’habitation
31En augmentant l’offre de terrains pouvant être mis en valeur à bon prix, l’Opération 20 000 logements a clairement favorisé la relance de la construction à Montréal. Lors de son lancement en 1979, la part relative des mises en chantier de Montréal par l’apport à la région s’élevait à 11 %. Ce pourcentage a grimpé à 35 % en 1984,9 pour redescendre à 12 % en 1989.
32L’apport du programme Crédit-proprio est moins spectaculaire. De 12 % eu 1989, la part montréalaise des mises en chantier régionales est montée à 16 % en 1991. En septembre 1995, ce pourcentage s’élevait à 14 %10.
33La baisse de la part montréalaise des mises en chantier pourrait s’expliquer par la moins grande disponibilité de grands terrains à développer, le désengagement des gouvernements supérieurs dans la construction de logements sociaux et par la mise sur pied de programmes provinciaux d’aide à l’achat d’une propriété, favorisant ainsi la banlieue.
En guise de conclusion
34En 1995, à Montréal comme en région, le marché de l’habitation connaît une période particulièrement difficile. Les mises en chantier dans la région ont diminué de 40 % par rapport à l’an dernier. Au-delà de la conjoncture, des facteurs structurels sont en cause.
35Sur le plan démographique, la baisse de la natalité amorcée il y a vingt-cinq ans explique qu’il ne se forme annuellement qu’entre 10 et 12 000 nouveaux ménages, une diminution de moitié comparativement aux années 70 et 80. En conséquence, le nombre des premiers acquéreurs (ménages 25-34 ans) diminuera entre 1991 et 2006. Par ailleurs, les groupes déjà propriétaires et qui pourraient être candidats à 1 achat d’une deuxième maison (ménages 35 à 54 ans) vont poursuivre leur croissance jusqu’en l’an 2000 pour ensuite amorcer une décroisance jusqu’en 2011.
36Qu’est-ce que cela laisse présager pour Montréal ? Quelles sont les leçons que Montréal peut tirer des expériences passées ? Je vous soumets quatre pistes de réflexion :
- Le premier constat que nous faisons de tout ce qui précède, c’est l’importance des ménages non-familiaux pour Montréal. Nous avons appris au cours des vingt-cinq dernières années à ne plus faire automatiquement l’équation « accédant = famille ». Les ménages non-familiaux sont un groupe en croissance dans la société québécoise et Montréal, à titre de centre urbain, a un net avantage sur la banlieue pour retenir une bonne proportion de ces ménages sur son territoire.
- Deuxièmement, la croissance prévue du nombre de ménages de 35 à 54 ans, qui comptent une forte proportion d’acheteurs expérimentés, représente un potentiel pour Montréal. Avec le Nouveau Montréal, nous avons appris à développer de nouveaux produits attrayants pour cette clientèle. Puisque la contrainte fiscale est si importante pour Montréal, nous nous demandons maintenant s’il ne serait pas pertinent de réserver une plus grande part de la réserve municipale de terrrains pour des pro- jets neufs visant ces acheteurs expérimentés, projets qui génèrent plus de revenus fonciers pour Montréal. Nous pourrions en contrepartie encourager les premiers accédants à acheter dans le parc existant.
- Cela m’amène à mon troisième élément de réflexion. L’importance du parc montréalais de logements anciens et la nécessité de mettre ce parc en valeur sont autant d’arguments qui militent en faveur d’une politique plus forte favorisant 1 accession à la propriété dans le parc existant. Les mesures encourageant la conversion de logements locatifs en copropriété pourraient sans doute être simplifiées. Toutefois, nous sommes bien conscients que les logements convertis sont un produit relativement nouveau qui s’oppose à une culture de la maison unifamiliale et à une longue tradition d’intervention en soutien à la construction résidentielle neuve. Le nouvel enjeu pour Montréal est maintenant d’intéresser à des produits existants, voire anciens, centraux et de densité moyenne, les accédants qui ont une préférence marquée pour des produits neufs, en banlieue et de faible densité.
- La quatrième réflexion dont je veux vous faire part, c’est la nécessité de remettre en question les politiques des gouvernements en matière d’accession à la propriété, puisqu’elles encouragent l’étalement urbain, d’autant plus que ce phénomène coûte cher à l’État et que nos gouvernements, comme partout en Occident, cherchent à rationaliser leurs dépenses. Les programmes d’aide à l’accession à la propriété sont d’autant plus discutables qu’au Québec il n’y a pas de rareté de financement ni de logements, que le taux de formation des ménages est à la baisse et que le prix moyen d’une maison neuve au Québec est parmi les plus bas en Amérique.
37Ce commentaire est partagé par la Chambre de commerce du Grand Montréal qui a récemment formulé des recommandations pour que les gouvernements supérieurs mettent fin à tout incitatif pour aider la construction neuve et que leurs interventions se concentrent sur la revitalisation des quartiers. Ce sont là des recommandations que Montréal ne peut qu’appuyer.
38Ces constats et pistes de réflexion traduisent bien le contexte dans lequel s’orientent les interventions montréalaises dans le domaine de l’habitation. Il s’agit de miser sur la diversité des clientèles en dirigeant l’offre vers différents produits, de tenir compte du parc existant dans nos programmes d’accession à la propriété et enfin, d’investir dans l’environnement des quartiers qui est garant de la vitalité de Montréal.
Notes de bas de page
1 En 1995, l’impôt foncier représentait 81 % des recettes montréalaises (incluant les paiements en-lieu de taxes sur les immeubles appartenant aux gouvernements provincial et fédéral). Les villes américaines ont des sources de revenus plus diversifiées ; par exemple, les taxes foncières représentent 33 % des recettes municipales à Boston et 19 % à New York.
2 Les municipalités régionales de comtés ou MRC.
3 Cela représente un peu plus de 100 000 ménages.
4 Ce prix réflète le prix moyen de vente pour une majorité de secteurs montréalais. On y retrouve toutefois les municipalités d’Anjou, de Saint-Léonard et de Montréal-Nord.
5 Je signale au passage qu’au cours de la même période, Montréal aura été très active en matière d’aide à la rénovation et de soutien aux logements coopératifs et sans but lucratif. Mais ce n’est pas là le propos de notre intervention.
6 Ces « Opérations » ne visaient pas uniquement la construction de logements pour les accédants, ni même en propriété. À titre d’exemple, les logements construits sur les terrains vendus dans le cadre de l’Opération 20 000 logements étaient offerts en location (marché privé) dans une proportion de 22,1 %. Enfin, les secteurs coopératif et sans but lucratif représentent 24 % de la production totale de l’Opération 20 000 logements.
7 Les données de cette section sont tirées de Ville de Montréal. L’Opération 20 000 logements, son bilan (Montréal, 1988) ainsi que des compilations administratives du programme Crédit-proprio (crédit de taxes municipales aux acquéreurs de logements neufs ; voir variantes à l’illustration 4).
8 APCHQ, SHQ, Les Acheteurs de logements neufs nu Québec, 1994.
9 Ce pourcentage inclut une forte proportion de logements sans but lucratif. La construction de logements sociaux occupait alors une très large part des mises en chantier à Montréal. La part relative de logements sociaux par rapport à la région s’élève pour les années 1979, 1989 et 1994 à respectivement 49 %, 65 % et 42 %. En 1995, les programmes gouvernementaux qui permettaient la construction de tels logements n’existent plus.
10 Le grand succès du Crédit-proprio aura été d’agir sur l’offre de logements au centre-ville. Ce fut un facteur décisif pour convaincre quelques constructeurs qu’il pouvait y avoir un marché pour de l’habitation au centre-ville de Montréal.
Auteur
Directeur du Service de l’habitation - Ville de Montréal.
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