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L’impact des politiques du logement sur le marché immobilier du Grand Lyon
p. 73-94
Texte intégral
1La hausse des prix du logement depuis le début des années 2000 dans les grandes métropoles représente un enjeu crucial pour les politiques du logement. Dans un contexte d’élévation des coûts du foncier qui rend plus complexe l’intervention publique sur les marchés, les collectivités locales souhaitent atteindre une offre de logements suffisante pour faire face à la hausse du nombre de ménages, mais qui soit aussi accessible aux différentes catégories de population alors même que la déconnexion entre les prix et les revenus n’a cessé de croître (Friggit, 2010). L’agglomération lyonnaise est tout particulièrement concernée. Elle a continué à connaître de fortes hausses après la crise de 2008 : le prix des appartements à Lyon intra-muros a été multiplié par 3,1 entre 2000 et 2020 (par 2,7 à Paris et 1,75 sur la France entière)1. Cette dynamique pèse sur l’accès au logement. En retenant un indicateur simple d’abordabilité, le nombre de mois de revenu médian dans une commune pour y acheter un mètre carré, cette dégradation du rapport entre revenu et prix apparaît nettement : en 2002, un mois de revenu médian suffisait pour acheter un mètre carré dans l’ensemble des communes de l’agglomération lyonnaise, alors que ce n’est plus le cas que de quatre d’entre elles en 2018 (date à laquelle il faut au moins deux mois de revenu pour un mètre carré dans neuf communes, et jusqu’à cinq mois dans certains arrondissements)2. À l’heure où nous écrivons ces lignes, la Métropole de Lyon a commandé une étude à l’agence d’urbanisme pour mesurer la diminution des effectifs dans les établissements scolaires due au départ des familles avec enfants dans le reste de l’aire urbaine. Si les effets de la pandémie et des confinements peuvent jouer dans cette dynamique, l’impossibilité à accéder à un grand logement et à devenir propriétaire dans l’agglomération pour des catégories de plus en plus larges de ménages joue également un rôle essentiel. À cette situation d’ensemble s’ajoute le fait que les mécanismes de marché reflètent et renforcent les clivages territoriaux de l’agglomération, entre une banlieue est, populaire et caractérisée par un taux important de logements sociaux, une banlieue ouest, aisée et pavillonnaire, et des quartiers centraux où la part des catégories moyennes et supérieures ne cesse d’augmenter (Authier et al., 2010). Les politiques locales du logement sont donc confrontées à ce double enjeu de la hausse des prix du logement et du creusement des inégalités socio-spatiales.
2Ces préoccupations se sont traduites par un effort dans la construction de logements sociaux (Gimat, 2017), mais également par des politiques de stimulation et de régulation des marchés du logement. Celles-ci articulent plusieurs échelons, du national au communal en passant par le rôle, central dans le cas de Lyon, de l’intercommunalité. Elles mettent en rapport des acteurs publics et privés, au premier rang desquels les promoteurs immobiliers. En effet, la place croissante des incitations, notamment fiscales, dans l’ensemble des politiques du logement (Driant, 2015) place les acteurs publics en position d’acteur de marché (Pollard, 2018), au prix d’un certain brouillage des frontières et des logiques d’actions des acteurs publics et privés (Bonneval & Pollard, 2017). Les politiques du logement sont également liées à l’aménagement et aux grands projets urbains, dans lesquels les collectivités locales donnent le plus à voir leurs orientations en matière d’habitat. Le Grand Lyon compte ainsi son lot de projets emblématiques qui, de la rénovation urbaine, comme celle du quartier de La Duchère, à la création de nouveaux quartiers sur des friches urbaines, comme à la Confluence, sont aussi des lieux d’extension du marché du logement et de négociation public-privé pour en définir le cadre (Linossier & Verhage, 2009).
3Si ces évolutions des enjeux et des politiques du logement ont donné lieu à plusieurs analyses et études de cas, les travaux articulant l’analyse des politiques et les tendances de marché sont plus rares. C’est sur ce point que la présente contribution cherche à apporter de nouveaux éléments. Politiques et marchés sont interdépendants : la conjoncture et le cycle immobilier déterminent les conditions qui s’imposent aux politiques du logement, tandis que ces dernières ont des effets sur les volumes et les prix, mais aussi sur la nature de l’offre et sur la segmentation spatiale des marchés. Le projet de recherche dans lequel nous nous inscrivons3 envisage cette perspective sous l’angle de la construction sociale de logiques de marché territorialisées (Le Goix et al., 2021). Il s’agit de voir comment les acteurs des politiques du logement, publics comme privés, contribuent à produire des conditions locales de marché, voire des régimes locaux associant des modes de production de l’offre, des clientèles et des modes de financement spécifiques (Le Corre, 2019). Cette approche conduit à écarter délibérément des pans entiers de la politique de l’habitat, en particulier le logement social, mais également le domaine de l’insertion et de l’hébergement, pour mettre l’accent sur les outils de stimulation du marché. La construction de ces contextes de marché sera ici étudiée dans le cadre du Grand Lyon et des quatre grands secteurs de marché qui le composent (l’hypercentre, les quartiers lyonnais périphériques, la banlieue est et la banlieue ouest, voir la deuxième partie « Les effets territorialisés des politiques du logement : extension du marché et différenciation des cycles immobiliers »). Contrairement à l’approche habituelle du lien entre structure urbaine et marchés du logement qui se limite au prix (Cusin, 2016), nous analysons ici autant les prix que les volumes de ventes qui sont essentiels au regard des objectifs quantitatifs des politiques de l’habitat4.
4Nous aborderons dans un premier temps le rapport entre le cycle immobilier dans le Grand Lyon et l’évolution des politiques de l’habitat depuis les années 1990. L’accent sera mis sur le rôle de l’intercommunalité, qui est devenu central en matière d’habitat bien avant le passage à la métropole en 2015, autour duquel s’est élaboré un modèle d’action fondé sur le partenariat public-privé. Nous montrerons ensuite comment l’action publique menée sur le territoire du Grand Lyon a contribué à étendre le marché du logement dans les secteurs où il était peu développé, notamment dans la partie est de l’agglomération, et à façonner quatre secteurs de marché. Dans un dernier temps, en passant de l’offre à la demande, nous verrons dans quelle mesure ces secteurs de marché sont segmentés ou articulés entre eux.
Stimulation du marché et rôle contracyclique de l’intervention publique
5Les grands traits actuels des politiques nationales et locales de l’habitat se dessinent avant la hausse des prix des années 2000. Cette période est également celle où l’intercommunalité devient l’acteur principal des politiques locales de l’habitat avec la mise en place de la mission Habitat en parallèle de la mission Développement social urbain. Le premier Programme local de l’habitat (PLH), élaboré à partir de 1992, est adopté en 1995. Si, à la suite des émeutes urbaines des années précédentes, le principal enjeu affiché concerne le rééquilibrage social et territorial, celui de l’augmentation de l’offre de logements est également fortement affirmé. Il fixe un objectif de constructions neuves (5 700 par an) qui est décliné commune par commune. Cet objectif ambitieux est aussi à rattacher au primat donné à l’attractivité dans la construction de l’intercommunalité (Jouve, 2009).
6Les instruments nationaux de politique du logement évoluent également durant cette période avec le développement des dispositifs d’incitation à l’investissement locatif (le « Robien », qui remplace le « Besson » en 1999, est plus avantageux pour l’investisseur) et le redémarrage de l’accession aidée à la propriété avec le prêt à taux zéro (PTZ) en 1995. Ces instruments sur lesquels les collectivités locales n’ont pas de prise directe participent à orienter l’action publique vers l’incitation des acteurs privés et la stimulation du marché. Dans le contexte du début des années 2000 où les prix de l’immobilier s’envolent tandis que le nombre de ventes de logements de seconde main diminue fortement (voir la figure 1), la double injonction à produire et à faire produire par les acteurs du privé ne cesse de se renforcer. Les conditions de marché et le niveau des prix fonciers renforcent la concurrence entre les promoteurs et les risques pris dans les opérations sur cette période (Vergriete, 2013).
7De fait, le diagnostic dressé lors de l’établissement du PLH suivant fait ressortir un effort important de construction, mais un déficit de logements abordables :
Avec en moyenne 6 000 logements neufs par an entre 1995 et 2000, la production a globalement satisfait aux besoins quantitatifs de logements neufs évalués lors de l’élaboration du PLH. Mais le déséquilibre entre les différents tènements du parc de logements s’est accentué au détriment de l’habitat social et des logements intermédiaires, l’effort de construction ayant porté pour l’essentiel sur le logement libre5.
8Au fur et à mesure que la compétence habitat passe dans les mains de l’intercommunalité, la régulation du marché prend de l’importance. Le passage du Plan d’occupation des sols (POS) au Plan local d’urbanisme (PLU), poussé par la loi solidarité et renouvellement urbain de 2000 (SRU), offre ainsi l’occasion d’une révision générale, alors que le POS était auparavant divisé en cinq secteurs faisant l’objet de révisions séparées. Après trois années de concertation et de négociations avec les communes, le PLU est ainsi adopté en 2005. À la suite de l’obligation faite par la loi SRU d’augmenter la part de logements sociaux dans les communes jusque-là sous-dotées, le deuxième PLH (adopté en 2007) fait de la production de logements sociaux la priorité, ce qui permet de passer progressivement le volume de construction annuelle de 1 500 à 3 500 logements sociaux. Le coût du foncier limite la possibilité pour les acteurs publics et les bailleurs sociaux de prendre en charge cet effort dans sa totalité, ce qui va enclencher un rapprochement avec la promotion privée. Sous l’impulsion des vice-présidents Logement et Urbanisme du Grand Lyon et de l’adjoint au logement de la ville de Lyon, Louis Levêque, des expérimentations sont mises en place dès 2002 pour inclure des logements sociaux dans les programmes des promoteurs, tout en cherchant à éviter que ces derniers ne compensent cette obligation par une hausse trop importante du prix des appartements vendus aux particuliers : c’est le système de la vente en l’état futur d’achèvement (VEFA) d’habitation à loyer modéré (HLM) dans lequel les bailleurs sociaux acquièrent une partie des logements construits par des promoteurs6. Cet instrument est aussi vu comme favorisant la mixité, car il permet de réaliser des logements sociaux dans des secteurs de marché tendus à l’écart des grandes concentrations de HLM des communes de l’Est lyonnais. C’est, pour les communes dites « carencées » en logement social, un moyen de se rapprocher des seuils fixés par la loi SRU. La VEFA HLM devient rapidement un mécanisme majeur de production du logement social et représente 30 % à 40 %, voire certaines années plus de la moitié, des logements sociaux construits dans l’agglomération. En 2007, le recrutement d’une chargée de mission Promotion immobilière, intitulé de poste alors assez rare, traduit ce rapprochement entre le Grand Lyon et les acteurs privés. D’abord partenariale et négociée, cette pratique s’inscrit ensuite dans un cadre réglementaire. Le PLU de 2009 inclut ainsi une cartographie des « secteurs de mixité sociale » regroupant 20 communes dans lesquelles sont fixés les critères auxquels doivent répondre les promoteurs. Il est significatif de noter que la formalisation des règles, qui diminue dans une certaine mesure le pouvoir discrétionnaire des maires, a été demandée par les représentants des promoteurs eux-mêmes et non portée initialement par les pouvoirs publics (Maurice, 2014).
9De fait, il serait erroné de ne voir dans cette évolution qu’une progression de la régulation au détriment de la stimulation du marché. D’une part, les objectifs quantitatifs de construction neuve n’ont jamais été abandonnés. Ils sont justifiés par la croissance du nombre de ménages et par l’idée que seule l’augmentation de l’offre peut limiter la hausse des prix. D’autre part, ces deux dimensions n’ont de cesse de s’imbriquer. Avec la crise de 2008, la VEFA HLM devient un outil de soutien à la promotion privée. Face aux difficultés de commercialisation des programmes, et au souhait exprimé par certains promoteurs de solliciter plus largement les bailleurs sociaux pour y faire face, le Grand Lyon (sous l’égide notamment du nouveau vice-président Habitat, Olivier Brachet) lance l’opération REOR (pour « réorientation ») afin de faciliter les acquisitions par des bailleurs sociaux de logements ne trouvant pas preneur : 1 200 logements neufs sont ainsi passés du privé au social entre la fin de l’année 2008 et le début de l’année 2009 (Grand Lyon, 2014). Ce mécanisme sera repris à l’échelle nationale dans le plan de relance gouvernemental, qui compte aussi d’autres mesures telles que le doublement du PTZ et la création du Pass foncier. Les outils de rééquilibrage et de mixité sociale deviennent donc les instruments privilégiés de soutien à un marché en panne pour éviter une diminution de la construction neuve. Au-delà de la conjoncture de marché immédiate, la crainte des pouvoirs publics est de voir les promoteurs immobiliers connaître des difficultés durables qui se traduiraient par un déficit de construction neuve sur plusieurs années. La mise en place, tout au long des années 2000, d’une action collective impulsée par le Grand Lyon et associant acteurs publics et privés trouve une expression dans l’instauration en 2010 d’un observatoire de l’habitat par l’EPCI, co-animé avec l’agence d’urbanisme. Regroupant plus d’une vingtaine de partenaires et environ 500 contacts de professionnels du logement, il est un lieu de partage des connaissances (notamment sur les indicateurs de marché) et de circulation des idées et des débats sur les enjeux relatifs à l’habitat dans l’agglomération lyonnaise. S’y ajoutent des ateliers, sur des thèmes à chaque fois différents, mais où celui du logement abordable est récurrent, ainsi qu’une série de publications et de plaquettes, sous le titre générique « habiter et se loger », qui rendent publique cette action en matière d’habitat.
Figure 1. Cycle immobilier dans le Grand Lyon (moyenne des prix et nombre de ventes des appartements anciens, 1990-2015)

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10La hausse des prix apparaît moins marquée après 2008 et le volume des ventes augmente à nouveau jusqu’à la crise de 2013 (voir la figure 1). La réponse du Grand Lyon repose cette fois encore sur un soutien actif au marché qui, en plus de la poursuite de la VEFA, va prendre la forme d’un soutien à l’accession à la propriété. Il s’agit du plan 3A, pour « accession à prix abordable », co-élaboré par le Grand Lyon et les représentants des promoteurs, dont la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI), qui consiste à labelliser des logements neufs vendus 20 % en dessous du prix marché à des primo-accédants éligibles au PTZ et ouvrant droit à une prime pour l’acquéreur. Ce dispositif propre à l’agglomération lyonnaise illustre l’enchevêtrement des objectifs de soutien au marché en cas de difficulté à ceux de rééquilibrage social par la production de logements abordables, même si les premiers tendent à prendre le pas sur les seconds : le succès du dispositif plan 3A est surtout important au moment de la crise et de la reprise de l’activité, mais il tend à décliner après 2015 et, malgré une relance en 2018, attire moins les promoteurs lorsqu’ils ne rencontrent plus de difficultés à vendre leurs programmes au prix du marché (Berté et al., 2022). Jusqu’au changement d’exécutif en 2020, le primat des politiques incitatives et de la négociation avec les acteurs privés est constamment réaffirmé et présenté comme un « modèle lyonnais » (Grand Lyon, 2014) fondé sur un certain consensus et une régulation des acteurs de marché qui se veut non coercitive. Cette vision des politiques du logement sera l’un des principaux motifs pour refuser de mettre en œuvre l’encadrement des loyers rendu possible par la loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové de 2014 (ALUR) et fortement combattu par les organisations représentant les acteurs privés7.
11Au moment du passage à la métropole en 2015, les grands principes de la politique lyonnaise de l’habitat sont donc posés depuis longtemps. L’articulation avec le marché en est le moteur principal. Entre 2001 et 2017, plus de 160 000 logements sont construits, soit une augmentation nette de 111 000 logements, dont environ 60 000 sont des logements sociaux8. Cela classe Lyon parmi les agglomérations les plus bâtisseuses : entre 1999 et 2018, d’après les recensements de population, le nombre de résidences principales dans l’unité urbaine a augmenté de 28 %, soit un peu moins que Bordeaux (35 % de hausse), mais sensiblement plus que Marseille, Lille, ou Strasbourg (entre 18 % et 19 % chacune) et que Paris (14 %). On peut estimer que l’action d’impulsion et de coordination menée par le Grand Lyon, ainsi que le climat favorable aux acteurs privés ont facilité ce dynamisme de la construction. Il est néanmoins difficile de faire la part des choses entre le rôle de l’action des collectivités locales, celui de la conjoncture et des facteurs propres au marché lyonnais, et l’effet des dispositifs nationaux. Ainsi, un quart de la construction neuve dans l’agglomération se fait dans le cadre des dispositifs nationaux d’incitation fiscale à l’investissement locatif (Cerema, 2018). Il semble toutefois que l’action contracyclique du Grand Lyon, qui anticipe en partie celle des plans de relance nationaux, soit sensible : la figure 2 montre ainsi que dans les deux périodes de crise (2008-2009 et après 2013) la part du logement neuf dans l’ensemble des ventes augmente. Non seulement l’objectif de maintenir un volume significatif de construction neuve durant ces périodes est maintenu, mais il permet aussi de compenser partiellement le déclin du nombre de ventes dans l’existant. L’impact apparaît plus fort, mais moins durable, en 2008-2009 qu’en 2013.
Figure 2. Part des logements neufs dans l’ensemble des ventes dans le Grand Lyon

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Les effets territorialisés des politiques du logement
12Au-delà du volume global de construction, c’est aussi dans leur spatialisation que les effets des politiques du logement se font sentir. En effet, elles vont contribuer à la recomposition des grands secteurs du marché immobilier, sans pour autant remettre en cause les grands clivages sociaux-spatiaux qui structurent l’agglomération lyonnaise. Dans le cadre de ce travail, nous retenons quatre secteurs qui épousent les grandes lignes de la géographie sociale de l’agglomération, tout en présentant chacun des caractéristiques spécifiques en ce qui concerne le marché du logement.
Figure 3. Les grands secteurs immobiliers de l’agglomération lyonnaise

La carte représente le Grand Lyon dans sa configuration actuelle. Les communes de Grigny, Givors et Quincieux n’ont pas été intégrées à l’analyse.
- « L’hypercentre » regroupe les arrondissements lyonnais centraux : la totalité du 1er, du 4e, du 6e arrondissement, ainsi que la partie est du 5e (Vieux Lyon), le nord du 2e (entre Perrache et le quartier de la Bourse) et le nord du 7e (de la ligne de chemin de fer à la Guillotière) et l’ouest du 3e arrondissement (des quais du Rhône à la gare de la Part-Dieu). Les marchés immobiliers y sont les plus tendus et les plus sélectifs. Les politiques du logement y ont moins de prises qu’ailleurs car le foncier disponible est plus rare et le niveau des prix rend toute intervention très coûteuse. En 2018, les appartements s’y vendent en moyenne à 4 580 euros/m².
- Les quartiers lyonnais périphériques rassemblent la partie au sud de Perrache dans le 2e arrondissement (comportant notamment le quartier de Confluence), au sud de la ligne de chemin de fer dans le 7e (avec les zones d’aménagement concerté [ZAC] de Gerland), la partie du 5e à l’ouest de l’autoroute A6, ainsi que l’intégralité du 8e et du 9e arrondissement. Retenir ce secteur dans l’analyse a pour but de mettre en avant les nouveaux quartiers nés avec les grands projets, celui de Confluence étant sans doute le plus connu. Ce secteur mêle ainsi du bâti ancien, où le marché est traditionnellement moins dynamique que dans le centre, et des opérations d’aménagement, dont certaines de rénovation urbaine (comme à La Duchère dans le 9e arrondissement ou à Mermoz dans le 8e arrondissement). L’hétérogénéité de ces projets explique que ces quartiers puissent avoir une position intermédiaire entre le centre et les espaces de banlieue. En 2018, les appartements s’y vendent en moyenne à 3 888 euros/m².
- La banlieue est est la partie la moins huppée de l’agglomération, celle qui concentre le plus de logements sociaux et dont le marché du logement privé est, jusqu’au début des années 2000, très faible en volume de transactions. Ce secteur est particulièrement marqué par les opérations de rénovation urbaine à Vaulx-en-Velin, Vénissieux, Rillieux-la-Pape, Bron et Saint-Priest. En 2018, les appartements s’y vendent en moyenne à 2 720 euros/m².
- La banlieue ouest est à l’inverse plus aisée et moins dense. Même si elle renvoie l’image d’une prédominance de l’habitat individuel sur le collectif, le nombre de ventes d’appartements y est, au début de la période, plus élevé que dans la banlieue est. La loi SRU y suscite une pression pour augmenter la part du logement social, qui reste plus faible que dans le reste de l’agglomération. En 2018, les appartements s’y vendent en moyenne à 3 127 euros/m².
13La combinaison des dispositifs et des actions crée les conditions d’un développement du marché là où il était peu dynamique. Le cas des grands projets d’aménagement en est un signe : emblématiques des politiques urbaines, créant de nouveaux quartiers comme Confluence ou le Carré de soie, ou densifiant fortement d’anciennes zones d’activité ouvrière comme à Gerland ou à Vaise, ils ont profondément changé la physionomie des anciens faubourgs et des secteurs périphériques de Lyon et de sa banlieue. Leur mise en œuvre dans le cadre de ZAC donne aux pouvoirs publics une grande marge de manœuvre dans la détermination du type de logements qui y sont bâtis. Certes, seuls 15 % des logements neufs sont produits en ZAC et dans les opérations d’urbanisme9, ce qui peut conduire à l’impression que, derrière la vitrine des grands projets, c’est la construction continue, en diffus qui prime. Pourtant, les grands projets peuvent avoir un effet d’entraînement hors de leur périmètre, soit immédiat, soit différé. Ils permettent aussi à des promoteurs de mettre un pied dans l’agglomération pour y développer d’autres programmes. Un raisonnement analogue peut être tenu à propos de la rénovation urbaine. Dans l’agglomération lyonnaise, elle a concerné un peu plus de 9 000 logements entre 2003 et 2018 (6 000 pour le programme national de rénovation urbaine [PNRU], 3 000 pour le nouveau programme national de renouvellement urbain [NPNRU])10, un montant limité au regard des plus de 10 000 à 15 000 logements qui se vendent bon an mal an dans l’agglomération. Néanmoins, des dynamiques peuvent s’impulser autour des périmètres de rénovation, notamment du fait de la TVA de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) qui, depuis 2006, fait bénéficier d’une TVA réduite à 5,5 % les opérations dans les périmètres ANRU ou dans les zones limitrophes (dans un rayon de 500 mètres, ramené à 300 mètres en 2014). En région parisienne, deux tiers des zones bénéficiant de ce dispositif se situaient ainsi en dehors des périmètres ANRU et elles ont concentré près de 20 % de la construction neuve (Delplanque & Guigou, 2015). Si nous ne disposons pas de la même évaluation pour Lyon, l’essentiel réside ailleurs, dans le fait que, grand projet ou non, certaines localisations cumulent ainsi les différents outils d’incitation à l’investissement, nationaux (investissement locatif défiscalisé, prêt à taux zéro, TVA réduite, accession sociale à la propriété) et locaux (plan 3A, secteurs de mixité sociale). C’est tout particulièrement vrai dans des projets d’aménagement concerté comme le Carré de soie ou dans les programmes labellisés dans le cadre du plan 3A (Berté et al., 2022). Le recours à ces différents outils par les promoteurs est souvent une condition pour assurer l’équilibre financier des opérations. Certes, le foncier disponible est une donnée incontournable dans les choix de localisation des promoteurs immobiliers, mais d’autres paramètres comme la facilité à commercialiser les logements ou la sécurisation des programmes apportée par ce ciblage territorial des politiques incitatives sont également essentiels11.
14Par ce biais, l’action publique aiguille les décisions des acteurs privés et agit sur la géographie des investissements immobiliers sans pour autant s’affranchir des contraintes de marché. En effet, les dispositifs sont souvent liés à des seuils de prix fixés en fonction du niveau du marché : c’est ainsi que la définition d’un seuil de 20 % en dessous du prix de marché, avec un plafond dans les zones les plus chères, pour définir le logement abordable s’est constituée dans la négociation entre partenaires privés et publics dans l’agglomération (Berté et al., 2022). Cet arrimage des dispositifs au marché ne les rend réellement incitatifs que dans les zones les moins chères de l’agglomération, où l’écart entre le seuil de prix abordable et celui du marché est plus faible. Ainsi quand le prix du logement abordable est fixé à 2 800 euros/m2 (avec un plafond à 3 600 dans les zones les plus chères), il s’intègre plus facilement dans les programmes des localisations où le prix de marché se situe à 3 000 euros – dans la banlieue est – que là où il s’élève à presque 5 000, comme dans l’hypercentre. De fait, non seulement les trois quarts de la construction neuve se réalisent en dehors des quartiers centraux, mais elle tend de plus en plus à se concentrer dans la banlieue est (voir la figure 4). Entre le début des années 2000 et 2014, la part des nouveaux logements vendus dans cette partie de l’agglomération passe de 15 % à 40 %. Elle dépasse celle des quartiers lyonnais périphériques, qui diminue de 40 % à 20 % entre 2004 et 2018, après la commercialisation des logements à Confluence ou à Gerland. La banlieue ouest, quant à elle, conserve une part relativement stable autour de 20 %, même si elle est également plutôt en baisse depuis 2010. Cela peut renvoyer en partie à la capacité qu’ont eu les communes de l’Ouest lyonnais, plus aisées, à défendre des objectifs de densification moins élevés que dans l’est de l’agglomération (Charmes & Rousseau, 2014), mais aussi au fait que, les prix y étant déjà plus élevés, les dispositifs d’incitation y prennent moins de place. Dans l’hypercentre, la construction neuve fluctue selon le cycle immobilier, ce qui tend à montrer qu’elle est moins liée aux dispositifs d’action publique et plus dépendante du seul marché.
Figure 4. Répartition des ventes d’appartements neufs dans les différents secteurs de l’agglomération lyonnaise (2004-2018)

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15En facilitant le développement d’opérations dans ces différents secteurs, les politiques du logement contribuent à créer un marché métropolitain intégré et structuré par les spécialisations de chacun des secteurs. Les figures 5 à 8, qui présentent le déroulement des cycles immobiliers dans les quatre secteurs de l’agglomération, montrent que, tout en suivant la chronologie globale vue dans la première figure, chacun des secteurs présente des spécificités. Dans les années 1990 et au début des années 2000, le centre de Lyon est prédominant, au point que les autres secteurs de l’agglomération apparaissent presque comme résiduels. La banlieue est en particulier ne représente alors qu’un très faible volume de ventes. Un certain rééquilibrage commence à s’opérer au cours des années 2000, durant lesquelles le nombre de ventes diminue beaucoup plus dans le centre que dans les autres localisations : environ -40 % (contre environ -30 % dans les quartiers lyonnais périphériques et dans la banlieue ouest, et -15 % dans la banlieue est). Dans les années 2010, les écarts se réduisent encore, alimentés par le fait que les logements neufs des années 2000 commencent à être progressivement revendus et alimentent le marché de l’existant. En additionnant les ventes d’appartements neufs et anciens, chaque secteur représente environ 25 % de l’ensemble des ventes en 2018, alors que la banlieue est ne pesait que 16 % en 2004 et le centre de Lyon 33 %.
Figure 5. Cycle immobilier dans l’hypercentre de Lyon (1990-2015)

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Figure 6. Cycle immobilier dans les quartiers périphériques de Lyon intra-muros (1990-2015)

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Figure 7. Cycle immobilier dans la banlieue est de Lyon (1990-2015)

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Figure 8. Cycle immobilier dans la banlieue ouest de Lyon (1990-2015)

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16La reconfiguration du poids du marché de chacune des quatre grandes zones de l’agglomération n’a pas fait évoluer la hiérarchie des prix. On sait que si le début des années 2000 a marqué un certain rattrapage des prix des zones périphériques moins valorisées dans plusieurs agglomérations (Boulay, Guérois & Le Goix, 2011), les quartiers centraux ont continué à être les plus chers dans la plupart des métropoles (Cusin, 2016). Les années 2010 ont même recreusé l’écart : alors que le prix au mètre carré moyen dans la banlieue est avait atteint 80 % du prix moyen dans l’hypercentre en 2010, ce ratio est redescendu à 60 % en 2018. Les quartiers lyonnais périphériques ont eu des prix moyens légèrement supérieurs à ceux du centre jusqu’en 2012 de telle sorte que l’on peut estimer que les grands aménagements menés dans ces quartiers ont contribué à combler le rent gap12. Après cette date, sous l’effet conjugué de la reprise des prix dans le centre et de la décote des logements neufs lorsqu’ils sont revendus, les prix au mètre carré moyen sont repassés sous ceux du centre. La banlieue ouest a conservé une position intermédiaire sur l’ensemble de la période. Les grandes inégalités socio-spatiales qui structurent l’agglomération (Authier et al., 2010) ne sont pas non plus bouleversées par le déploiement des logiques de marché13.
Politiques du logement et segmentation des secteurs de marché
17Les différences socio-spatiales ne se réduisent pas à un gradient de prix reflétant les inégalités entre l’est et l’ouest traditionnelles de l’agglomération. La combinaison spécifique des modalités de l’action publique et des contextes de marché tendent à spécialiser chacun des secteurs. Il faut nuancer : chacun d’entre eux présente une diversité de l’offre de logements et des clientèles d’acquéreurs, et abrite une pluralité de micro-contextes aux caractéristiques distinctes. Néanmoins, à l’échelle choisie ici et en retenant les grandes tendances, on voit ressortir des particularités qui ne constituent pas quatre marchés différents, mais plutôt quatre compartiments d’un grand marché métropolitain dans lequel chacun joue un rôle déterminé. Ce marché métropolitain tient en partie à la nature des dispositifs d’action publique qui ont pu être mis en place, en particulier lorsqu’ils s’inscrivent dans une perspective de logement abordable et visent un effet sur le prix. Leur impact se fait aussi sentir à plus long terme : lorsque les clauses antispéculatives ou les plafonds de loyer ne s’appliquent plus, ils rejoignent le marché classique et alimentent l’offre de logements de seconde main, sur les prix de marché desquels ils s’alignent. Cette offre apparaît comme la résultante des politiques incitatives et des logiques de marché.
18Les caractéristiques des logements construits sont alors déterminantes. Le tableau 1 montre ainsi que les ventes de petits logements sont plus fréquentes dans les secteurs où prédomine la construction neuve. Ce n’est pas en soi une surprise car les petites surfaces sont surreprésentées dans les constructions neuves en zone tendue. La différence entre la banlieue est et les quartiers périphériques est plus intéressante à relever : la part de studios et d’appartements une pièce, logements typiques de l’investissement locatif, est bien plus élevée dans les nouveaux quartiers périphériques que dans la banlieue est (22 % contre 6 %). Ces logements sont plus à même d’intéresser des clientèles d’investisseurs14 ou des familles aisées. La forte proportion de T2 et T3 (76 %) en banlieue est laisse plus de place que les T1 à la propriété occupante, mais destine ces appartements plutôt à des petits ménages, notamment à ceux en début de parcours résidentiel et aux primo-accédants. Cette différence nous paraît renvoyer à plusieurs facteurs : une demande de petits logements plus forte quand on se rapproche du centre (entre autres pour les étudiants), des contraintes de valorisation différentes du fait d’un marché plus tendu dans Lyon intra-muros, mais aussi des temporalités différentes. Le temps fort de la construction neuve dans les nouveaux quartiers lyonnais (années 2000) précède en effet celui de la production en banlieue est (années 2010). La volonté de corriger les excès en matière de construction de petits logements a pu se faire sentir dans la seconde. La typologie des logements vendus dans les quartiers périphériques se rapproche de celle des quartiers centraux, tandis que celle de la banlieue ouest fait la part belle aux trois pièces et plus, ce qui semble correspondre davantage à un marché pour des propriétaires occupants plus aisés et/ou plus avancés dans le cycle de vie que dans la banlieue est.
Tableau 1. Typologie des logements vendus par secteur géographique (2012-2018)
| Lyon hypercentre | Lyon quartiers périphériques | Banlieue est | Banlieue ouest | Total | |
| Studio/1 pièce | 16 % | 22 % | 6 % | 11 % | 13 % |
| 2 pièces | 30 % | 32 % | 36 % | 29 % | 33 % |
| 3 pièces | 29 % | 30 % | 40 % | 37 % | 36 % |
| 4 pièces | 17 % | 13 % | 16 % | 17 % | 15 % |
| 5 pièces et plus | 8 % | 3 % | 2 % | 6 % | 3 % |
| Total | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % | 100 % |
19Le profil social des acquéreurs confirme également cette spécialisation des secteurs de l’agglomération (voir le tableau 2). Le centre est caractérisé par la surreprésentation des cadres. Les quartiers périphériques sont également sélectifs mais plus ouverts que ceux du centre et leur composition sociale est assez semblable à celle de l’ensemble des acquéreurs. La banlieue ouest se distingue par la forte présence des retraités. La banlieue est compte le plus d’acquéreurs appartenant aux catégories populaires, employés et ouvriers. Même si elles n’y représentent à elles deux qu’un tiers des acquéreurs, elles sont bien moins présentes ailleurs, en particulier la catégorie des ouvriers.
Tableau 2. Catégories socioprofessionnelles des acheteurs d’appartements dans le Grand Lyon (2012-2018)
| Artisans, commerçants, chefs d’entreprise | Cadres et professions intellectuelles supérieures | Professions intermédiaires | Employés | Ouvriers | Retraités | Autres inactifs | Total | |
| Banlieue Ouest | 6 % | 26 % | 30 % | 16 % | 6 % | 14 % | 2 % | 100 % |
| Banlieue Est | 6 % | 20 % | 31 % | 19 % | 13 % | 9 % | 2 % | 100 % |
| Lyon hypercentre | 7 % | 44 % | 26 % | 9 % | 2 % | 9 % | 3 % | 100 % |
| Lyon quartiers périphériques | 6 % | 35 % | 31 % | 13 % | 5 % | 8 % | 2 % | 100 % |
| Total | 7 % | 33 % | 29 % | 13 % | 6 % | 10 % | 2 % | 100 % |
Source : https://rysebaert.gitpages.huma-num.fr/wisdhom-maps/prepa.html
20Les différences socio-spatiales sont encore plus notables si on ne retient que les logements neufs : ce sont alors 57 % des catégories populaires (employés et ouvriers) et 42 % des professions intermédiaires qui achètent dans la banlieue est, 30 % des retraités dans la banlieue ouest, et 54 % des cadres dans Lyon intra-muros (aussi bien dans l’hypercentre que dans les nouveaux quartiers). La différenciation des secteurs de marché par l’offre neuve produit et renforce la segmentation de la demande.
21La banlieue est apparaît comme la moins fermée aux primo-accédants de classe moyenne et populaire, mais n’attire pas pour autant celles des autres secteurs. Plus de la moitié des acheteurs dans la banlieue est (52 %) y habitaient avant leur acquisition, contre seulement 20 % provenant du reste de l’agglomération (voir le tableau 3). L’image de jeunes ménages lyonnais de classe moyenne parvenant à devenir propriétaires en s’éloignant du centre et en allant dans les localisations moins attractives est en partie invalidée : la provenance des acquéreurs est surtout locale. Il est probable que les ménages ne parvenant pas à acheter de grands logements dans le centre se tournent plutôt vers une maison, souvent en dehors de l’agglomération15. Le tableau 3 confirme le constat pour les autres secteurs de marché dans lesquels on observe également qu’environ la moitié des acquéreurs habitaient à proximité avant d’acheter.
Tableau 3. Provenance des acquéreurs d’appartements dans le Grand Lyon (2012-2018)

22Quelques nuances peuvent être apportées sur ces mobilités résidentielles. Lyon intra-muros est caractérisé par la forte proportion d’acheteurs venant de l’extérieur du département, parmi lesquels beaucoup font un investissement locatif. Les quartiers périphériques lyonnais jouent également en partie un rôle d’entrée dans la ville de ménages venus de la banlieue est (notamment des communes du sud-est, comme Vénissieux, vers le 8e arrondissement de Lyon). La banlieue ouest accueille une proportion relativement importante (12 %) de ménages venus de communes extérieures à l’agglomération, mais appartenant au département, parmi lesquels on retrouve notamment les ménages qui se rapprochent du centre après leur retraite. Les quelques perméabilités entre les secteurs concernent donc des mobilités résidentielles de courte distance. Dans le neuf, la répartition est très similaire, à ceci près que la part des investisseurs extérieurs au département est plus importante (35 % environ). Pour préciser les images couramment utilisées du marché immobilier comme mécanisme de tri des populations dans l’espace urbain, voire comme centrifugeuse, on peut dire que si le caractère sélectif du marché semble bien établi, il contribue assez peu à la redistribution spatiale des populations à l’échelle de la métropole de Lyon. Les politiques d’incitation à la production de logements abordables semblent donc plus ouvrir des voies locales d’accession à la propriété dans la partie est de l’agglomération et, dans une moindre mesure, dans les quartiers lyonnais périphériques, que de permettre aux locataires du centre de devenir propriétaire dans le Grand Lyon.
*
23Bien que poursuivant des objectifs constants de production et de développement du logement abordable, les politiques de l’habitat étudiées ici se révèlent fortement liées à la conjoncture économique. Elles se caractérisent par leur rôle contracyclique, surtout en période de marasme économique où elles ont montré une capacité à limiter la baisse de la production. Arrimées aux mécanismes des marchés, elles n’ont en revanche pas de réel moyen pour réguler et freiner l’emballement des prix en phase haussière, quand les acteurs privés ne rencontrent plus de difficultés de commercialisation. Les différentes filières de production liées aux politiques nationales et locales, allant de la défiscalisation de l’investissement locatif à l’accession aidée, alimentent au fil du temps le marché libre et participent à son élargissement dans les zones où il était moins dynamique, voire quasi atone. On assiste ainsi à un rééquilibrage progressif du poids de chacun des secteurs composant l’agglomération, des zones périphériques par rapport au centre.
24L’évolution des marchés diffère entre les zones où l’intervention publique est forte et celles qu’elle a plus de peine à investir. Dans les secteurs les plus centraux, où la rareté du foncier et le niveau des prix qui obère chaque opération laissent moins de prise à l’intervention publique, on constate un glissement de la valeur d’usage vers la valeur patrimoniale du logement, par exemple à travers l’investissement locatif de propriétaires extérieurs à l’agglomération. Cette tendance est contenue dans les secteurs périphériques, à l’exception d’une partie des nouveaux quartiers lyonnais qui, comme Confluence, ont laissé une grande part à ce type d’investissement immobilier.
25L’extension du marché se fait au risque de perdre la vocation initiale de promotion du logement abordable. Néanmoins, les constructions issues de ces politiques conservent un certain nombre de spécificités liées aux caractéristiques des logements et aux secteurs où elles ont pu se déployer. Ce faisant, les dispositifs publics à l’investissement d’incitation ont contribué au maintien de la primo-accession pour les habitants du secteur, notamment dans la banlieue est.
26L’empreinte des politiques publiques se lit ainsi dans les spécialisations des différents secteurs de marché où elles se sont déployées. Le recul sur deux décennies marquées par la tension entre incitation et régulation invite alors moins à dresser un bilan, forcément contrasté, de l’une et de l’autre, qu’à affiner l’étude de ces spécialisations et à interroger les temporalités dans lesquelles elles se construisent.
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Notes de bas de page
1 Inspection générale de l’environnement et du développement durable, « Évolution du prix de l’immobilier à la vente et à la location », en ligne : www.igedd.developpement-durable.gouv.fr/prix-immobilier-evolution-a-long-terme-a1048.html (février 2023).
2 Ces données et la cartographie produites dans le cadre de l’ANR Wisdhom sont disponibles en ligne : https://rysebaert.gitpages.huma-num.fr/wisdhom-maps/abord.html (février 2023).
3 ANR Wisdhom (Inégalités patrimoniales et dynamiques du marché du logement / Wealth Inequalities and the Dynamics of Housing Market), voir en ligne : https://wisdhom.hypotheses.org (février 2023).
4 Les données utilisées sont de deux types. L’analyse des politiques publiques repose sur plusieurs matériaux : les nombreuses publications et les brochures issues des services de l’habitat du Grand Lyon et de l’agence d’urbanisme à travers l’observatoire partenarial de l’habitat et les ateliers « habiter et se loger », complétées par des observations et des participations occasionnelles à ces événements, et une dizaine d’entretiens avec des techniciens du Grand Lyon et des services déconcentrés de l’État. Ces matériaux sont comparés à des données sur les tendances de marché sur le territoire du Grand Lyon pour lesquelles nous avons eu accès aux valeurs moyennes par commune. La description des sources est accessible au lien suivant : https://rysebaert.gitpages.huma-num.fr/wisdhom-maps/prepa.html (février 2023). Nous ne nous appuyons ici que sur les ventes d’appartements (85 % des ventes dans l’agglomération, les ventes de maisons représentant les 15 % restant).
5 Agence d’urbanisme pour le développement de l’agglomération lyonnaise & Grand Lyon, « Programme local de l’habitat », en ligne : www.grandlyon.com/fileadmin/user_upload/media/pdf/habitat/plh/20110404_gl_plh_t2_progdaction.pdf (février 2023).
6 La VEFA consiste à acheter un bien à construire ou en cours de construction. Dans le cas de la VEFA HLM, les organismes de logement social réservent plusieurs logements dans un programme neuf privé. Ces réservations peuvent permettre au promoteur de boucler le programme. Pour le bailleur social, le coût est moindre que s’il devait réaliser des logements en maîtrise d’ouvrage directe.
7 On peut se demander si l’exécutif élu en 2020, qui entend rompre avec l’orientation perçue comme trop « pro business » des années Collomb, décale encore le curseur vers plus de régulation. Il instaure en effet l’encadrement des loyers, entérine la fin du plan 3A et met l’accent sur un accroissement de l’intervention foncière ainsi que sur l’extension de la pratique du « foncier solidaire » (une forme de dissociation de la propriété du sol et de celle du bâti) expérimentée depuis la fin des années 2010.
8 Grand Lyon La Métropole, « Habiter et se loger, chiffres clés 2019 », en ligne : www.grandlyon.com/fileadmin/user_upload/media/pdf/habitat/20200923_chiffres-cles-logement-2019.pdf (février 2023).
9 Ibid.
10 Ibid.
11 On notera par exemple la part relativement importante des logements neufs construits dans l’hypercentre (15 % à 25 % de l’ensemble selon les années, voir la figure 4), secteur tendu s’il en est.
12 Développé par Neil Smith à la fin des années 1970, le rent gap désigne la variabilité des valeurs foncières dans une ville qui crée un potentiel de revalorisation pour des acteurs comme les promoteurs (voir Smith, 1987).
13 L’expansion du marché et la localisation des constructions de HLM conjuguées à la rénovation urbaine font progressivement évoluer le stock de logements. La part de logements sociaux diminue légèrement ou se stabilise dans l’Est lyonnais, elle augmente parfois légèrement dans des communes de l’ouest comme Tassin-la-Demi-Lune.
14 Le glissement de la valeur d’usage vers la valeur patrimoniale du logement dans les quartiers centraux est également marqué par la part plus importante des personnes morales, notamment des sociétés civiles immobilières (SCI) qui représentent 6 % des logements achetés, contre seulement 2 % dans la banlieue est.
15 Les achats par des personnes résidant dans le même secteur sont aussi fréquents dans le marché de la maison individuelle dans le Grand Lyon. Les provenances des acquéreurs y sont très proches de celles du marché des appartements.
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