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L’évolution des politiques de transport et le défi du développement durable
Aurélie Mercier et Stéphanie Souche-Le Corvec
p. 33-44
Texte intégral
1Dans une optique de développement durable, les politiques de transport s’inscrivent dans un contexte plus large que la seule réponse aux besoins de déplacement stricto sensu des individus. Elles doivent certes satisfaire les besoins de mobilité, mais en intégrant les dimensions environnementales, les enjeux d’aménagement du territoire et les contraintes économiques, et ce tout en s’assurant d’une nécessaire acceptabilité de la part des individus. C’est ainsi que David Banister utilise l’expression de « paradigme de mobilité soutenable » pour évoquer le défi environnemental, social et économique auquel sont confrontées les villes dont l’organisation est de plus en plus complexe (2008). L’entrée dans ce paradigme préfigure ainsi de nouvelles stratégies en ce qui concerne les politiques de transport.
2Dans ce contexte, l’exemple de l’agglomération lyonnaise s’avère intéressant à étudier. Dès 1997, le premier Plan de déplacement urbain (PDU) du Grand Lyon souligne une double volonté de favoriser la coexistence entre les différents modes de transport tout en offrant, grâce au développement du réseau de transports en commun, une solution complémentaire à la voiture particulière. Le PDU de 1997, révisé en 2005, réaffirme cet objectif par un « scénario volontariste en faveur des modes doux et des transports collectifs1 ».
3Nous proposons dans ce chapitre d’apporter deux éclairages distincts en revenant sur deux recherches interrogeant la place de la voiture au sein de l’agglomération. La première s’intéresse au retour du tramway à Lyon au début des années 2000 comme un outil de remise en cause de la vitesse de déplacement. La seconde renvoie à des projets de péage urbain plusieurs fois proposés sans jamais être réellement appliqués. Ce chapitre présente le contexte, les enjeux et les principaux résultats de ces travaux.
Le tramway : un outil pour repenser l’usage et le partage de l’espace public
De la préférence pour le temps à la préférence pour l’espace
4À partir des années 1960, la voiture est devenue le symbole de la réussite individuelle. En augmentant les vitesses de déplacement, elle a permis un allongement des distances parcourues en conservant un budget temps de transport constant. En élargissant le champ des destinations possibles, le développement d’infrastructures de transport rapide, alimenté par une dépendance automobile, a contribué au phénomène de périurbanisation qui a lui-même entretenu l’utilisation massive de l’automobile (Kenworthy & Newman, 1998). Dans les grandes agglomérations de province, la part modale de la voiture est ainsi passée de 40,5 % des déplacements durant la période 1975-1985 à 55 % durant la période 1986-1994 (Quetelard, 2008).
5Ce cercle vicieux a été mis à mal à partir des années 1990. Les politiques de transport en milieu urbain sont passées d’un objectif de maximisation de la vitesse de déplacement à une écomobilité visant à optimiser la consommation de l’espace urbain. L’entrée dans le paradigme de la mobilité urbaine durable préfigurait ainsi de nouvelles stratégies quant aux politiques de transport. Le challenge de la ville durable ne peut être relevé isolément par les politiques de transport, sans intégrer une dimension corollaire relative à l’aménagement du territoire. D’une part, les effets négatifs liés au système de transport, à travers le coût généralisé du déplacement, peuvent être compensés par l’attrait des opportunités atteintes (Bertolini, Kapoean & Le Clercq, 2005) ; ce n’est pas tant l’accès à un lieu qui importe, mais l’accès aux opportunités qu’offre ce lieu. D’autre part, si l’occupation des sols préfigure le système de transport, et par extension le choix modal, ce dernier influence la structure et l’organisation urbaine (Wegener, 2004).
6Même si ce nouveau paradigme tient davantage du trafic apaisé que d’un véritable retour à la lenteur, il souligne clairement un nouvel ensemble de priorités visant à reconsidérer la part relative de l’espace public affectée aux différents modes de transport. Ainsi, la nouvelle préférence pour les réseaux de transports en commun de surface, avec le retour du tramway, se traduit par une diminution de l’espace viaire dédié à l’automobile.
7L’exemple lyonnais illustre parfaitement cette nouvelle préférence. Alors que les politiques de transport reposaient jusque-là sur le développement de voies routières rapides avec l’idée « d’adapter la ville à la voiture » selon l’expression de Georges Pompidou, les années 1990 marquent un tournant. Celui-ci se matérialise avec l’inauguration en 2001 des deux premières lignes de tramway « moderne » entre Perrache et La Doua, pour la ligne T1, et Perrache et Saint-Priest, pour la ligne T2. Loin de n’irriguer que le centre-ville, le tramway se développe également par la suite en première couronne et s’accompagne d’une réorganisation du réseau de surface et de l’extension de lignes de métro. En 2021, le réseau des transports en commun lyonnais (TCL) compte 4 lignes de métro (d’une longueur totale de 34 kilomètres), 2 lignes de funiculaire (longueur totale de 1,2 kilomètre), 7 lignes de tramway (longueur totale de 77 kilomètres) et plus de 100 lignes de bus (longueur totale supérieure à 1 000 kilomètres). À cela est associée une politique de développement des modes doux avec le système de vélos en libre-service, Vélo’v, inauguré en 2005 ou l’aménagement progressif de 600 kilomètres de voies cyclables depuis 2008.
8Cette reconfiguration favorise l’utilisation d’autres modes que la voiture et cela se traduit par l’évolution des parts modales, autrement dit la « part de marché » des différents modes. Les résultats de l’enquête déplacements réalisée en 2015 sur le territoire de la Métropole de Lyon montrent que la part modale des transports en commun dans l’agglomération est passée de 13 % en 1995 à 19 % en 20152. Toutefois, les gagnants ne doivent pas faire oublier les perdants ! Comme le rappelle le PDU de l’agglomération pour la période 2017-2030, « [le] partage de l’espace public [...] constitue un outil stratégique pour assurer les performances attendues des différents modes de déplacements3 ». La reconquête de l’espace par les transports en commun de surface « en site propre »4 et les modes doux se traduit dans le même temps par la diminution de la voirie accordée à la voiture particulière – 107 kilomètres de voiries ont ainsi été réalloués aux couloirs réservés aux bus ou aux bus et aux vélos (chiffres année 2013) –, l’extension des zones 30 – 230 kilomètres de voies concernées5 – et une politique de stationnement dissuasive – le nombre de places payantes de stationnement de surface est passé de 12 000 à 34 000 entre 1997 et 2011 (Barbey, Deleuil & Sintes, 2017).
L’accessibilité pour réconcilier le temps et l’espace
9Face à une congestion urbaine croissante, le développement d’une ville durable s’accompagne d’une réflexion sur l’accessibilité à travers un double questionnement sur le système de transport et sur l’aménagement urbain. Par ses multiples dimensions, le concept d’accessibilité dépasse ainsi le cadre du système de transport et de sa dimension temporelle pour lui associer une dimension spatiale. La notion de déplacement et de temps qui l’accompagne se double ainsi d’une notion de densité et d’espace. Le système de transport n’a d’intérêt que parce qu’il permet d’atteindre des opportunités dispersées dans l’espace ou le temps. La question de l’accessibilité est ainsi fortement corrélée à celle des choix de localisation et in fine de la structure urbaine. Si le niveau d’accessibilité s’établit en fonction de la structure du système de transport et de l’organisation spatiale, il influence les dynamiques territoriales et les configurations spatiales, particulièrement en milieu urbain. Favoriser l’accessibilité peut être envisagé comme un levier de développement économique (Spiekermann, Vickerman & Wegener, 1999), de réduction des inégalités sociales (Preston & Rajé, 2007) ou encore de limitation des nuisances environnementales (Bertolini, 1999). Dans ce contexte, l’accessibilité devient un enjeu majeur des politiques publiques quant au transport et à l’aménagement du territoire (Halden, 2002).
10Les mesures d’accessibilité associent le coût du déplacement et les opportunités (Hansen, 1959). Le coût est considéré comme un facteur résistant du déplacement. La fonction de coût qui lui est associée est ainsi pondérée par les activités (ou opportunités) offertes à destination et considérées comme l’élément moteur du déplacement.
11Comme nous l’avons vu à travers le cas lyonnais, jusque dans les années 1990, les politiques de transport cherchaient à améliorer l’accessibilité en diminuant la composante temporelle du déplacement (appelée coût généralisé) et, de fait, développaient les modes rapides. Aujourd’hui, les gains d’accessibilité sont favorisés par la proximité et la densité. En influant sur la composante spatiale, les politiques de transport se focalisent sur les interactions entre les infrastructures de transport et l’urbanisme. Au sein de la ville, l’objectif n’est plus d’offrir de la vitesse pour aller loin, mais d’offrir de la densité à proximité (des infrastructures de transport). C’est ainsi que le développement des lignes de tramway s’accompagne souvent de pôles multimodaux doux avec des stations Vélo’v à proximité des arrêts pour les déplacements du dernier kilomètre. La vitesse bien souvent plus faible des transports en commun au regard de la voiture (sur l’ensemble de la chaîne de déplacement) est compensée par la mise à disposition de l’usager de solutions de mobilité à travers le développement de plateformes de mobilité servicielle, proposant une offre de mobilité multimodale, appelées « MaaS » (Mobility as a Service).
Le tramway : un outil suffisant pour rééquilibrer la concurrence modale ?
12Au-delà des objectifs annoncés par les politiques de transport et des mesures mises en place dans le cadre du plan de déplacement urbain, il convient de s’interroger sur leur impact en ce qui concerne la concurrence modale. Autrement dit, la pénalisation de l’automobile associée au développement des transports en commun et des modes doux est-elle suffisante pour rééquilibrer la concurrence modale au profit des modes collectifs ?
13Pour ce faire, nous reprenons des travaux réalisés par Yves Crozet, Aurélie Mercier et Nicolas Ovtracht publiés en 2012 et en 2013 qui s’intéressent à la concurrence modale au début des années 2010 dans le périmètre du Grand Lyon.
14Ces travaux soulignent une accessibilité aux emplois plus élevée au centre géographique de l’agglomération (quartier de la Part-Dieu) que dans le reste de l’agglomération. La forte densité d’emploi de cette zone associée à sa bonne desserte explique ce résultat. Notons que ceci n’est pas propre au cas lyonnais. Le niveau d’accessibilité décroît en fonction de la distance au centre et est représenté sous forme de cercles concentriques. Notons que la présence d’infrastructures routières de rocade ou de routes pénétrantes a un impact positif sur le niveau d’accessibilité des zones situées à proximité. De fait, la capacité de ces infrastructures absorbe mieux le trafic que les voiries urbaines et tend à encourager les individus à se localiser en dehors de la zone centrale que constituent les communes de Lyon et Villeurbanne. Certes l’accessibilité aux emplois, en voiture, est 30 à 40 % moins élevée dans les zones périphériques, mais elle peut être compensée par un coût du logement plus faible. Cela signifie-t-il pour autant qu’il vaut mieux que les individus prennent leur voiture pour aller travailler ?
15Ces travaux envisagent ensuite le différentiel d’accessibilité entre le véhicule particulier et les transports en commun, toujours dans le périmètre du Grand Lyon. Ils montrent l’impact des voies rapides sur l’accessibilité en voiture qui reste supérieure à proximité de ces infrastructures. Néanmoins, le long des lignes de transports en commun, en particulier des transports « lourds » (métros et tramways), l’accessibilité est meilleure par les modes collectifs, y compris pour les actifs résidant en dehors de la Presqu’île ou du quartier de la Part-Dieu. Ce constat est encore plus frappant pour les actifs localisés en centre-ville où l’accès aux emplois est clairement une priorité pour les usagers des modes doux ou collectifs. Dès le début des années 2000, les politiques publiques ont cherché à rendre prioritaire l’accessibilité en transports en commun dans l’agglomération. Elles y sont parvenues en zone centrale, essentiellement pour l’accès aux emplois du Grand Lyon. Mais lorsque l’on raisonne à l’échelle de l’aire urbaine, l’accessibilité « porte-à-porte » de l’automobile rend ce mode plus performant que les transports en commun sur une large partie du territoire, en première et deuxième couronnes.
16Avec l’arrivée du tramway, l’enjeu d’accessibilité ne se situe plus dès lors dans les zones centrales, mais se prolonge dans les zones adjacentes périphériques. Tandis que la réflexion dans le centre-ville se porte sur les déplacements du dernier kilomètre avec la micro-mobilité, elle se poursuit en première et deuxième couronne sur leur desserte en modes lourds et autour du maillage du territoire en transport collectif. En limitant l’espace public viaire dédié à l’automobile, le développement d’un réseau de transports en commun en site propre et en surface affecte le coût généralisé des automobilistes en augmentant leur temps de parcours, notamment aux heures de pointe. Afin de peser encore davantage sur le prix à payer des usagers de la voiture, des hypothèses de péage urbain ont pu être étudiées parallèlement.
Le péage urbain : une mesure efficace posant des problèmes d’acceptabilité
17Précisons que Lyon a déjà expérimenté le péage urbain et que l’expérience n’a pas été une réussite. Dans les années 1990, Lyon mettait en place son premier péage urbain en ouvrant Téo, voie rapide qui fait la jonction entre l’est et l’ouest du périphérique. Cette infrastructure à péage a été rebaptisée depuis « boulevard Périphérique-Nord », non sans avoir subi une réduction de la partie à péage et un rétablissement des axes routiers alternatifs gratuits. Par ailleurs, le coût financier de cet ouvrage estimé à 900 millions d’euros a été supporté par le contribuable lyonnais (Raux & Souche, 2004).
18Au-delà de cet échec, l’expérience prouve que dès cette époque cette solution était envisagée pour limiter les déplacements dans l’agglomération lyonnaise. La difficulté de cette mesure, pourtant économiquement efficace, tient au fait que sa réussite n’est pas garantie. Dans le cas lyonnais, le principal argument avancé contre cette mesure était qu’elle était injuste, notamment parce que les restrictions de voiries gratuites mises en œuvre en parallèle rendaient celle-ci trop coercitive.
Un socle économique de référence bien établi
19Dans la mesure où l’on considère que la voirie routière est un bien public, alors on peut chercher à accroître le bien-être associé à la consommation de ce bien. Toutefois, les capacités routières n’étant pas infinies, il est possible d’avoir une situation où la demande de déplacements des automobilistes est supérieure à la capacité offerte par la voirie. Le trafic est alors trop important pour les infrastructures disponibles. Cette congestion est appelée « une externalité négative de congestion ». Celle-ci est provoquée par chacun des véhicules et cause des pertes de temps et des retards à destination.
20La théorie économique propose alors deux solutions pour réduire la congestion. La première consiste à augmenter la capacité de l’infrastructure routière, par exemple en construisant de nouvelles routes. Un péage est mis en place pour financer cette offre de capacité supplémentaire (comme dans le cas des péages interurbains à la française). C’est le nombre élevé d’utilisateurs plus que le tarif de péage (souvent faible) qui alimente les recettes. Toutefois, la forte densité des centres urbains rend aujourd’hui très difficile l’utilisation de cet outil, sauf dans le cas de la construction d’un nouveau tunnel ou d’un nouveau pont.
21La seconde solution consiste à réduire la congestion en réduisant le trafic automobile. Le péage urbain vise à restreindre l’usage de la voiture en augmentant son coût. On parle alors de « péage de congestion ». Cette mesure nécessite de proposer en parallèle une offre de transport, notamment de transports en commun. Celle-ci doit être performante pour permettre aux usagers qui abandonnent la voiture de se déplacer sans modifier leur temps de transport. Cette solution est également positive d’un point de vue environnemental puisqu’elle permet de réduire les nuisances et l’insécurité routière liées au trafic automobile (pollution, bruit et réduction du nombre d’accidents).
22La littérature scientifique en économie des transports a démontré depuis longtemps l’efficacité de cette mesure tarifaire pour financer l’offre de nouvelles infrastructures de transports ou pour réguler la demande de déplacement, ce qui explique également les nombreuses expériences menées à travers le monde depuis des décennies, de Singapour en 1975, en passant par les villes norvégiennes d’Oslo, de Trondheim et de Bergen dans les années 1990, jusqu’aux capitales européennes (Londres, Stockholm, Helsinki...).
Des problèmes d’acceptabilité dans la mise en œuvre
23La mise en œuvre du péage urbain ne peut pas faire abstraction d’une interrogation sur son acceptabilité. Les facteurs de l’acceptabilité du péage urbain sont désormais bien connus tant du point de vue de son acceptabilité sociale (Raux & Souche, 2004) que politique (Souche-Le Corvec, Mercier & Ovtracht, 2015). La réussite d’une mesure de péage urbain dépend des réponses apportées aux questions suivantes :
- Quelles compensations seront apportées aux « perdants », et en particulier à ceux dont les revenus sont les plus faibles, surtout lorsque ces derniers résident à l’extérieur de la zone à péage et sont le plus souvent captifs de la voiture ?
- Quelle qualité et quelle disponibilité des modes de transports de remplacement de la voiture particulière l’autorité de régulation de la mobilité peut-elle fournir ?
- En conséquence, quelle est l’affectation des recettes du péage ainsi collectées ?
Vers une nouvelle expérience de péage urbain dans l’agglomération lyonnaise ?
24Nous allons à présent détailler les résultats de la simulation d’un péage urbain dans l’agglomération lyonnaise à l’horizon 2030 (Mercier, Ovtracht & Souche-Le Corvec, 2016 ; Souche-Le Corvec, Mercier & Ovtracht, 2015). L’objectif de ce travail, utilisant la plateforme de modélisation MOSART (Bonnafous et al., 2010), est de simuler la mise en place de péages urbains de type « cordon » à 1 euro et à 5 euros autour des communes de Lyon et de Villeurbanne. Ce tarif s’applique à tous les automobilistes effectuant un déplacement vers cette zone centrale. Il ne concerne donc ni les déplacements internes au centre ni le trafic de transit. Nous comparons la situation avant et après la mise en place de la mesure de péage sur différents indicateurs (d’inégalités de revenus, d’accessibilité, de performance et de financement des transports en commun, environnementaux).
25Sans surprise, l’introduction d’un péage urbain restreint le trafic automobile, ce qui, couplé avec l’évolution tendancielle des motorisations, réduit les émissions de dioxyde de carbone (CO2) des véhicules automobiles dans l’agglomération. Le péage à 5 euros apparaît comme la mesure la plus efficace pour limiter, voire réduire, les émissions de CO2 des véhicules particuliers, tandis que celui à 1 euro n’induit pas de nette différence avec la situation sans péage. L’intérêt d’un péage à 5 euros s’explique par le fait qu’il génère la plus forte baisse de trafic automobile dans l’agglomération. Ainsi, sa mise en place engendre une baisse du trafic automobile de 1,2 % sur l’ensemble de l’aire urbaine6 et de 1,4 % sur le périmètre du Grand Lyon. On observe plus précisément que le péage à 1 euro ne permet de réduire que de 3 % maximum le trafic entrant dans la zone centrale alors qu’un péage de 5 euros génère une baisse des trafics automobiles entrant en zone centrale de 18 %. Cette baisse de trafic provient principalement des secteurs est et ouest de l’agglomération.
26Toutefois, la prise en compte de l’évolution tendancielle de la structure du parc automobile français semble plus importante que le péage urbain dans la mesure où la progression de véhicules bas carbone (hybride et électrique) permet de diminuer les émissions, tandis que le péage permet seulement de réduire la progression des émissions par rapport à une situation sans péage. Dès lors, pour minimiser les émissions de CO2, la solution la plus efficace consisterait à associer une mesure de péage urbain à une évolution du parc automobile vers des véhicules hybrides ou moins polluants.
27L’analyse cartographique des zones émettrices de CO2 montre que ce sont les zones périurbaines, en première couronne du Grand Lyon, qui génèrent le plus de CO2 en période de pointe du soir, et ce, tant pour les zones qui émettent que pour celles qui attirent du trafic. Ces zones ont la particularité d’être bien desservies par les infrastructures routières et autoroutières et de concentrer des zones d’emplois ou d’activité. L’introduction d’un péage urbain, a fortiori de 5 euros, ne fait qu’accentuer ce constat.
28Suivant l’évolution du trafic, l’introduction d’un péage urbain influence également l’accessibilité de l’agglomération. Les zones de l’agglomération qui apparaissent plus accessibles à l’issue de l’introduction du péage sont localisées à proximité du cordon de celui-ci. Les automobilistes qui continuent à utiliser la voiture tirent en effet avantage de la baisse du trafic due au changement de mode de transport d’une partie des automobilistes (report modal de 8 % à 10 %).
29La mise en place du péage n’est pas une mesure régressive puisqu’elle ne conduit pas à accroître de manière unilatérale les indicateurs d’inégalités sur l’agglomération. Certaines zones sont « perdantes », d’autres « gagnantes ». Par exemple, les zones situées à l’intérieur de la zone à péage voient réduire leurs inégalités dans la mesure où elles bénéficient de gains de temps inhérents à la baisse du trafic automobile. Ces résultats soutiennent l’idée que les politiques de déplacements ont intérêt à prendre en compte tous les modes de transports et ne pas les traiter de manière isolée.
*
30Face au défi du développement durable, ce chapitre propose, à travers l’exemple de l’agglomération lyonnaise, une analyse de deux politiques de transport visant à inciter les automobilistes à préférer les transports en commun. La première, mise en œuvre depuis le début des années 2000, le retour du tramway à Lyon, vise à repenser l’usage de l’espace public par la vitesse de déplacement, en privilégiant une accessibilité au travers de la densité et non de la vitesse. Les enjeux environnementaux sont ainsi intégrés en encourageant l’accès aux fonctions urbaines par l’usage des modes doux ou collectifs au détriment de la recherche de gains de temps. À une approche individuelle reposant sur un objectif de baisse du coût généralisé de transport se substitue une recherche de l’intérêt collectif fondée sur l’usage de l’espace.
31La seconde politique repose sur une logique de péage urbain à travers la mise en place d’un cordon autour de la zone centrale. Elle n’a jamais été appliquée sous cette forme mais est intéressante à simuler dans une vision prospective. En effet, si une telle mesure, avec un prix fixé à 5 euros est efficace pour diminuer le trafic automobile et les émissions de CO2, il convient d’en nuancer les effets. Ainsi, la composition du parc automobile a un effet plus important que la mesure de tarification. Toutefois, pour limiter les émissions de CO2, la composition du trafic automobile vers moins de moteurs thermiques semble avoir un effet encore plus important dans cette baisse que le supplément de prix. Ce résultat est un argument en faveur de l’utilisation d’une flotte de véhicules hybrides ou électriques. Il est en outre nécessaire de garder à l’esprit que, à long terme, le péage pourrait inciter les automobilistes à changer d’itinéraires ou à repenser la localisation des emplois ou des activités.
32Ces différents constats nous amènent à nous poser la question des objectifs des politiques de transport dans les grandes agglomérations, en particulier à Lyon, associés aux seuils maximaux d’émissions de CO2 tolérés. L’enjeu autour de ces politiques réside ainsi dans un arbitrage entre les objectifs financiers et environnementaux, sous contrainte d’acceptabilité et d’équité sociale et spatiale. Les résultats avancés par ces deux recherches plaident pour une politique des déplacements qui intègrent tous les modes dans le cadre de la prise en compte différenciée de tous les espaces urbains.
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10.1108/9781615832538 :Notes de bas de page
1 SYTRAL, « Plan de déplacement urbain de 1997 », révisé en 2005.
2 Grand Lyon La Métropole & SYTRAL, « Premiers résultats de l’enquête déplacements sur le territoire de la métropole de Lyon », dossier de presse, 2016.
3 SYTRAL, « Plan de déplacements urbains, agglomération lyonnaise, 2017/2030 », en ligne : www.sytral.fr/include/viewFile.php?idtf=5891&path=bb%2F5891_478_PDU_2017_2030.pdf (février 2023).
4 Le ministère de la Transition écologique les définit comme des systèmes de transport public de voyageurs utilisant une voie ou un espace affecté à leur seule exploitation, bénéficiant généralement d’une priorité aux feux et fonctionnant avec des matériels allant des autobus aux métros, en passant par les tramways.
5 SYTRAL, « Plan de déplacements urbains, agglomération lyonnaise, 2017/2030 », document cité.
6 L’aire urbaine est définie par l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) comme un « ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci », voir en ligne : www.insee.fr/fr/metadonnees/definition/c2070 (février 2023).
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