Le Grand Lyon : de la communauté urbaine à la métropole

Christophe Chabrot

p. 15-32


Texte intégral

La difficile construction intercommunale du Grand Lyon

1Le Grand Lyon est un projet territorial et juridique en mouvement, original dans le paysage français. Nouvellement nommé la « Métropole de Lyon », il est en effet devenu au 1er janvier 2015 une collectivité territoriale à statut particulier, quand toutes les autres métropoles ne sont encore que des établissements publics de coopération intercommunale. La distinction a son importance, même si elle commence à peine à prendre sens pour les habitants et les élus. Et elle inaugure une expérience territoriale qui peut se révéler très féconde et servir de référence, si sont dépassées les complexités qu’elle génère. Car, si le Grand Lyon paraît aujourd’hui inscrit dans le paysage lyonnais, cette évidence ne traduit pas les complexes résistances historiques qui ont jalonné sa mise en place ainsi que sa mise en œuvre, son intégration territoriale ayant bien souvent été forcée.

2Capitale des Trois Gaules sous l’Empire romain puis capitale des confins, nichée entre les royaumes de Bourgogne, de Provence et de France, elle est devenue, depuis son rattachement à la France par le traité de Vienne de 1312, une ville charnière européenne, avec son pèlerinage couru à l’île Barbe et ses quatre grandes foires annuelles. Son pont de la Guillotière est jeté comme un lien entre le royaume de France et le Dauphiné du Saint-Empire romain germanique. Mais son territoire de l’entre-deux ne se laisse pas facilement saisir. Duché puis comté du Lyonnais aux frontières instables sous l’Ancien Régime, elle devient la préfecture éphémère du département du Rhône-et-Loire en 1790, vite scindé en deux en octobre 1793 par la Convention pour éviter que Saint-Étienne ne soit contaminée par la rébellion lyonnaise antirévolutionnaire.

3Pour mieux contrôler ses éventuelles révoltes, après celles des Canuts de 1831 et de 1834 ou des Voraces de 1848 et de 1849, Louis-Napoléon Bonaparte adopte un décret le 24 mars 1852 remplaçant le conseil municipal, élu, par une commission nommée qui passe sous le contrôle direct du préfet. Ce décret annexe également trois communes (la Guillotière, la Croix-Rousse et Vaise) à une ville de Lyon désormais organisée en arrondissements et intègre au département du Rhône quatre communes de l’Isère (Bron, Vaulx-en-Velin, Vénissieux et Villeurbanne, qui le demandait depuis plusieurs années), qui passent donc sous la coupe du préfet, qui monopolise depuis 1851 les pouvoirs de police. La nomination du préfet Claude-Marius Vaïsse en 1853 et la consécration de ses pouvoirs sur les autorités municipales par la loi du 5 mars 1855 ouvriront une période de grande réorganisation de l’espace lyonnais.

4Mais l’expansion forcée de la ville de Lyon s’arrêtera là. Les diverses tentatives d’annexion de villes alentour en 1854, 1874, 1903 et 1905 produiront un rejet de « l’impérialisme lyonnais »1 (Polère, 2008 b) bloquant pour plusieurs décennies toute volonté de coopération territoriale (Scherrer, 1995). Le Syndicat intercommunal des eaux de banlieue créé en 1929 par 28 communes face à la Compagnie générale des eaux ne comprend même pas Lyon, qui a repris sa concession dès 1900 pour l’exercer seule et en régie. Le Syndicat des transports en commun de la région lyonnaise (STCRL) est une création imposée par le préfet du gouvernement de Vichy en réponse à l’absence de coordination publique entre les réseaux lyonnais et de banlieue. Seule la gestion du réseau d’assainissement débouchera sur une coopération volontaire rendue nécessaire avec les villes industrielles riveraines du Rhône (Villeurbanne, Vénissieux et Saint-Fons), raccordées au grand collecteur lyonnais du Rhône pour éviter que leurs rejets polluants n’affectent les pompages de Lyon. Elle aboutira à la création du Syndicat intercommunal d’assainissement de la rive gauche du Rhône (SIARGR) en 1931, pilier du Syndicat intercommunal à vocation multiple de l’agglomération lyonnaise (SIVMAL) qui sera créé en novembre 1960 sous l’impulsion du préfet, après l’échec de création volontariste d’un district plus ambitieux, et qui réunit 25 communes du Rhône et de l’Isère et s’élargit en mars 1967 à 16 autres communes après l’extension de ses compétences à nouveau suscitée par l’État.

5Cette difficile et tardive intercommunalité spontanée forcera même le législateur à créer d’office la Communauté urbaine de Lyon, avec celles de Bordeaux, Lille et Strasbourg, par la loi du 31 décembre 1966, et officiellement en vigueur au 1er janvier 19692. Elle sera remplacée par la collectivité territoriale « Métropole de Lyon » au 1er janvier 2015, créée elle aussi par une loi, celle du 27 janvier 2014, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite « loi MAPTAM ». Mais il faut souligner que si l’intercommunalité historique a bien souvent été contrainte par l’État, cette transformation en collectivité territoriale, pourtant plus intégratrice, est quant à elle le fruit d’un projet local rendu public le 3 décembre 2012 par le maire de Lyon et président de la communauté urbaine et par le président du département du Rhône, sans que d’autres élus locaux n’en soient informés, projet finalement accepté par le président de la République et son Premier ministre présents à Lyon ce jour-là.

6Cette relance de l’intégration territoriale par une initiative locale n’est-elle qu’un symbole ou traduit-elle un changement réel de paradigme, de conception structurelle du territoire lyonnais ? Cette transformation de communauté urbaine en métropole peut se lire à plusieurs niveaux. Sans doute s’agit-il tout d’abord d’un changement juridique, les deux entités n’ayant pas le même statut ni le même régime. Mais cette évolution statutaire en entraîne d’autres. Car, désormais, la métropole n’est plus une entité au service des communes mais une collectivité à part entière, cherchant à satisfaire ses propres intérêts par ses propres moyens. Les conflits qui émaillent le fonctionnement de cette métropole depuis les élections de 2020 montrent cependant que le mouvement juridique qui a accouché de cette institution novatrice est encore à la recherche de son assise sociale et politique, pour passer d’une métropole-outil à une métropole-société. Le cœur du problème se cache alors sans doute dans le concept même de démocratie locale.

De la COURLY à la Métropole de Lyon

7En apparence le Grand Lyon est resté le même, du moins dans son appellation. Communauté urbaine ou métropole, la transformation de son nom public de « COURLY » en « Grand Lyon » dès 1991 a permis en 2015 une transition presque invisible dans la sémantique (Polère, 2008 a). Seuls les esprits attentifs auront remarqué que « Grand Lyon » n’est plus désormais suivi, dans son affichage, de « communauté urbaine » mais de « métropole », sans que les habitudes de langage n’en soient perturbées. Pourtant, sur le papier il s’agit bien de deux entités différentes, qui traduisent la transformation d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) en une collectivité territoriale, dont les régimes juridiques se distinguent, car reposant sur des conceptions différentes qui modifient le fondement même du Grand Lyon actuel.

La communauté urbaine : établissement public de coopération intercommunale

8Une communauté urbaine est un EPCI, structure qu’il faut bien comprendre avant d’en voir l’application sur le territoire lyonnais. Un EPCI est avant tout un établissement public. Sans entrer ici dans le débat sur la crise de la notion d’établissement public, on peut dire de façon générale que celui-ci est une structure publique créée par une ou des autorités publiques3 et distincte d’elles pour gérer un service public et les missions d’intérêt général qui lui sont confiées. Il se caractérise par trois principaux critères. Il est tout d’abord rattaché aux autorités qui l’ont créé ou qui en sont membres. Ce rattachement peut se déduire de l’acte fondateur adopté par les autorités publiques initiatrices et se traduire par la présence de leurs représentants dans les instances dirigeantes ou par leur influence dans la désignation de celles-ci et par leur participation à son budget. Mais un EPCI dispose également d’une certaine autonomie décisionnelle : il décide seul, par ses propres organes, et met en œuvre ses décisions lui-même, en général par son propre personnel et son budget, tout en rendant des comptes aux autorités de rattachement qui l’ont créé et qui exercent sur lui un contrôle administratif et financier régulier. Le troisième critère est celui de la spécialisation. Un établissement public est en effet créé pour l’activité strictement prévue par son statut, sous le contrôle exigeant du juge administratif, et en général ciblée sur un domaine en particulier (le soin hospitalier pour les hôpitaux, la conservation et la présentation d’œuvres d’art pour les musées, l’enseignement supérieur pour les universités, etc.).

9Les EPCI, qui font partie de la catégorie des établissements publics territoriaux (EPT)4, sont néanmoins des établissements particuliers. Ils visent à regrouper des communes pour leur permettre d’accomplir leurs missions collectivement et à rationaliser les politiques locales sur des espaces cohérents. En effet, la France n’a jamais réussi à fusionner ses communes, qui sont aujourd’hui encore environ 35 000, dont près de 94 % ont moins de 5 000 habitants. Elle a donc cherché à les associer dans des structures collectives plus ou moins intégratives5, prenant en compte une différenciation territoriale que la décentralisation des années 1980 avait pu écarter.

10Pour autant, les EPCI dérogent à certains égards au régime des établissements publics classiques. En ce qui concerne le principe de rattachement, ils ne sont pas créés par les communes membres mais par la loi, comme les communautés urbaines de 1966 ou les métropoles créées d’office par application des critères de la loi du 27 janvier 2014, ou par arrêté préfectoral, permettant même des créations d’office ou des intégrations forcées de communes6 alors que c’est normalement le principe de liberté et de volontariat qui encadre les autres établissements. De même, les EPCI les plus intégrateurs comme les communautés urbaines ou les métropoles comprennent un nombre assez impressionnant de compétences débordant le cadre d’une spécialisation de leurs activités, ce qui en fait des concurrents redoutés des collectivités territoriales pour la gestion de pans entiers de la vie quotidienne, au moment même où les départements et les régions ont perdu, eux, la clause générale de compétence qui leur permettait d’agir dans tout domaine non attribué à une autre autorité et présentant un intérêt général local avéré (Pontier, 2011). Enfin, les représentants des communes dans les EPCI à fiscalité propre, communautés et métropoles, sont depuis la loi du 17 mai 2013 désignés directement et pour toute la durée du mandat de six ans lors des élections municipales par fléchage des candidats municipaux sur le bulletin de vote et non plus désignés par les conseils municipaux, qui ne peuvent plus alors les démettre. La gestion d’une fiscalité locale importante et de nombreuses compétences municipales par ces conseils rendait sans doute nécessaire ce lien, même imparfait, avec une légitimité démocratique propre.

11En ce qui concerne la communauté urbaine du Grand Lyon, chacune des 59 communes était ainsi représentée par au moins un membre dans le conseil de la communauté de 165 sièges, selon un barème lié à la taille démographique allant d’un représentant pour les petites communes comme Curis-au-Mont-d’Or, la plus petite commune de 1 200 habitants, à 57 conseillers pour Lyon et ses 520 000 habitants. Il faut noter qu’après les dernières élections de mars 2014, ce conseil communautaire comprenait alors 54 maires sur les 59 communes de la communauté7.

12Les compétences de cette communauté urbaine de Lyon étaient par ailleurs très importantes, touchant des domaines très variés prévus par la loi ou délégués volontairement par les communes membres8 : développement économique et zones d’activités, transports publics, urbanisme (Schéma de cohérence territoriale [SCoT], Plan local d’urbanisme [PLU] et ses compléments Habitat et Patrimoine, Plan de déplacement urbain [PDU] devenu depuis 2021 Plan de mobilité [PDM], etc.), eau, assainissement, propreté, récolte et traitement des déchets, politique de la ville, gestion d’équipements publics (cimetières, abattoirs, marché d’intérêt national de Perrache déménagé à Corbas en 2009...), lutte contre la pollution de l’air, habitat social, services incendie, etc. Elle exerçait ses compétences soit directement soit par convention avec divers opérateurs, comme la Société d’équipement et d’aménagement du Rhône et de Lyon (SERL), l’Agence de développement économique de la région lyonnaise (ADERLY) ou l’Agence d’urbanisme de Lyon (AUL).

13Les résultats de son activité sont nombreux9 : construction dans les années 1970 du quartier de la Part-Dieu, implication dans le passage de l’autoroute du Soleil par le tunnel sous Fourvière, réalisation des différentes lignes de métro puis des premières lignes de tramway, du palais des Congrès près du parc de la Tête d’Or, promotion internationale de l’agglomération, lancement du projet de la Confluence, aménagement des berges du Rhône et de la Saône, plan Vélo’v, etc.

14Était-il finalement utile alors de transformer cette communauté urbaine si efficace en une métropole qu’il reste à identifier ?

La Métropole de Lyon, collectivité territoriale à statut particulier

15La loi MAPTAM de 2014 consacre le projet de Gérard Collomb, sénateur-maire de Lyon et président du Grand Lyon, et de Michel Mercier, sénateur-président du conseil départemental du Rhône, qui reprend la proposition 8 du rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales présidé par Édouard Balladur « Il est temps de décider », du 5 mars 2009, qui envisageait de créer des métropoles-collectivités territoriales, notamment à Lyon.

16Une collectivité territoriale est une administration locale dotée d’un statut reconnu, et donc protégé, par la Constitution. Son article 72 précise que sont des collectivités territoriales les communes, les départements et les régions (de métropole et d’outre-mer), ainsi que les collectivités à statut particulier, les collectivités d’outre-mer de l’article 74 et toute autre collectivité créée par la loi. La Métropole de Lyon a ainsi été créée selon la loi MAPTAM de 2014 comme collectivité territoriale à statut particulier10, bénéficiant à ce titre d’un régime propre en n’étant ni une commune, ni un département, ni une région (Havard, 2017).

17La transformation en collectivité emporte avec elle plusieurs conséquences juridiques. Tout d’abord, son destin est désormais lié à la volonté du Parlement, pouvoir législatif national, et non plus du préfet, pouvoir administratif. Les maires grands lyonnais qui envisageaient en 2021 une sortie de la métropole ont ainsi compris que désormais toute modification du périmètre métropolitain, pour extraire ou ajouter une commune, dépend d’une loi, voire d’un décret du Premier ministre si toutes les instances territoriales sont d’accord (article L. 3621-1 CGCT), alors qu’un simple arrêté préfectoral suffit pour modifier le territoire d’une communauté urbaine selon l’article L. 5215-40 du CGCT. De même, seule la loi peut modifier ou supprimer la métropole-collectivité quand c’est un décret en conseil des ministres qui peut le faire pour une communauté urbaine (article L. 5215-4 CGCT). Par ailleurs, l’obligation de continuité d’un territoire sans enclave exigée par la loi pour les EPCI disparaît pour la Métropole de Lyon devenue collectivité territoriale (Chabrot, 2020).

18Toujours d’un point de vue statutaire, la Métropole bénéficie désormais du principe de libre administration des collectivités territoriales (LACT) reconnu par la Constitution dans son article 72 et par l’article L. 3611-3 du CGCT. Par celui-ci, elle ne peut plus être soumise à la tutelle d’une autre collectivité, pas même des communes de son territoire11. L’étrange période de transition acceptée par le Conseil constitutionnel pour le mandat 2015-2020 durant laquelle l’ancien conseil de la communauté urbaine, composé des représentants de chacune des communes, devenait le conseil de la Métropole et mettait donc de fait celle-ci sous le contrôle des municipalités a bien pris fin depuis les élections de 2020 : désormais les instances dirigeantes de la métropole sont indépendantes des instances municipales. La métropole-collectivité n’est plus rattachée à elles comme l’était par nature la communauté urbaine-EPCI. Dès lors, le principe de non-cumul des fonctions exécutives locales s’applique également : aucun élu ne peut être à la fois maire et président de la métropole, ce qui met fin à la longue tradition des maires-présidents lyonnais mise en place depuis 1969, de Louis Pradel (1969-1976) à Gérard Collomb (2001-2017)12, en passant par Francisque Collomb (1976-1989), Michel Noir (1989-1995) et Raymond Barre (1995-2001).

19De même, le conseil de la Métropole en tant qu’assemblée d’une collectivité territoriale doit être désormais élu au suffrage universel direct. Les membres de ce conseil ne sont plus des représentants des communes : ils doivent bénéficier d’une élection et d’une légitimité propre assurant la libre administration de la métropole. Aux 59 circonscriptions municipales du conseil de la communauté urbaine de 2014 succèdent ainsi les 14 circonscriptions métropolitaines de 2020, telles que déterminées par l’ordonnance du 19 décembre 2014 modifiée par la loi de ratification du 6 juillet 201513. Il faut alors noter que dans le nouveau conseil métropolitain élu en 2020 seuls siègent 24 maires sur les 59 possibles, une commune pouvant même n’avoir comme habitants élus à ce conseil que des membres de l’opposition municipale. Le maintien de cette élection supra-municipale aux effets en cascade coûtera d’ailleurs à Gérard Collomb, devenu ministre de l’Intérieur mais n’ayant pas pu ou voulu modifier ce scrutin, le soutien au conseil du Grand Lyon du groupe Synergie des maires centristes, opposés à ces circonscriptions.

20Sur le plan des compétences, la transformation en collectivité à statut particulier a également amplifié le pouvoir d’action de la Métropole de Lyon14. Ainsi, outre les compétences déjà très étendues de la communauté urbaine transférées d’office à la Métropole, avec les services et personnels attenants, s’ajoutent les compétences du département du Rhône, finalement nombreuses : voirie (332 kilomètres transférés à titre gratuit selon l’article L. 3651-2 CGCT), transport (avec la ligne Rhônexpress qui relie la gare de la Part-Dieu à l’aéroport Saint-Exupéry, dont la Métropole va racheter coûteusement la concession exorbitante à Vinci en décembre 2020), établissements et équipements culturels (festival des Nuits de Fourvière et l’établissement public qui le gère, musée des Confluences), les 492 bâtiments divers du département relevant de compétences transférées (dont 119 collèges ou les 57 Maisons du Rhône, devenues Maisons de la Métropole) et surtout les compétences en matière sociale (protection des personnes fragiles, âgées ou handicapées, maternité et enfance, jeunesse, emploi-insertion et gestion du revenu de solidarité active [RSA]), qu’elle pourra mettre en lien avec ses propres politiques sociales (le logement notamment) et de développement économique (Pacte PME, Plan métropolitain d’insertion par l’emploi par exemple). Certaines compétences sont par ailleurs gérées en commun avec le département, comme le service métropolitain-départemental d’incendie et de secours, le service d’archives commun, le conseil de famille départemental-métropolitain pour les pupilles de l’État ou la commission consultative partitaire pour l’agrément des assistantes maternelles.

21Dans la lignée des compétences des autres métropoles (article L. 5217-2 CGCT), la Métropole de Lyon peut également recevoir une délégation de compétences de la part de l’État par convention de six ans pour la gestion des grands équipements et infrastructures, comme les portions d’autoroutes A6 et A7 sur son territoire15, en attendant le transfert des routes nationales prévu par la loi du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l’action publique, dite « loi 3DS ». L’État peut de même déléguer à la Métropole la politique de l’aide à la pierre et au logement ou à l’accès à la propriété, et tout autre compétence selon la procédure de l’article 1111-8-1 du CGCT. La Métropole peut être enfin délégataire de la région (article L. 3641-7 CGCT), par exemple pour la gestion des lycées ou le développement économique et social ou la formation, étant par ailleurs associée à l’élaboration des différents schémas et documents de planification élaborés par celle-ci (Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires [SRADDET], Schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation [SRDEII]...) et autres contrats de plan.

22Enfin, le président du conseil métropolitain dispose de pouvoirs de police – notamment en matière de prévention de la délinquance ou de vidéoprotection (articles L. 3642-5 et L. 3642-4 CGCT) – et de police de conservation liés à la gestion de ses compétences et du patrimoine métropolitain – en ce qui concerne l’assainissement et la collecte des déchets ménagers (article L. 3642-5 CGCT), le stationnement des gens du voyage, les autorisations de stationnement des taxis, le pouvoir de police de la conservation du domaine public routier métropolitain (article L. 3642-2 CGCT), etc.

23On le voit, sans pouvoir dresser ici une liste exhaustive des champs de compétence de la Métropole de Lyon, il apparaît bien qu’elle est désormais une entité polyvalente intervenant dans tous les domaines de la vie de ses habitants et allant bien plus loin que ses actions comme communauté urbaine ou métropole classique, notamment par l’adjonction de compétences en matière sociale. Mais au-delà de ses nouvelles capacités techniques et juridiques, c’est surtout la philosophie qui préside à sa création comme collectivité territoriale qui marque un saut qualitatif, la faisant échapper au statut d’entité de services à disposition des communes pour devenir une véritable société locale en construction.

D’une métropole-outil à une métropole-société

24L’enjeu majeur de la création de cette Métropole de Lyon est de la transformer d’outil au service des communes composantes en une collectivité à part entière, gérant ses intérêts avec sa propre légitimité. Mais le passage est complexe. En effet, l’histoire même du Grand Lyon repose sur une association des communes à leur profit et ses compétences parfois globales, notamment celles issues du département ou de l’État, ne peuvent faire oublier celles, intercommunales, exercées par la communauté urbaine en lien direct avec les communes de son territoire. Cette naissance d’une métropole devenue autonome semble produire alors une sorte de baby-blues municipal, des tensions, que la nouvelle majorité issue des urnes en 2020 et porteuse de nombreux projets disruptifs peut parfois aviver. Car deux légitimités coexistent désormais sur un même territoire : celle des élus métropolitains et celle des élus municipaux, parfois convergents mais pouvant être tout aussi dissonants, sur un territoire marqué de plus par une rupture électorale potentielle entre les deux villes-centre (Lyon et Villeurbanne) et la périphérie.

25Ces tensions sont normales, dès lors que le projet porteur de la Métropole déborde le cadre d’une seule intercommunalité de services et propose la constitution d’une véritable « société locale » (Chabrot, 2022, p. 23). Et si en général les structures supra-municipales dans le monde sont plutôt faibles16, le choix français de créer une véritable collectivité puissante renforce cette possible confrontation. Il reste alors encore des questions institutionnelles épineuses à résoudre pour mettre en place des processus symbiotiques, quand l’irruption des habitants dans ce champ juridique modifie au fond la question de l’identité statutaire et des pratiques.

Le renouveau des questions institutionnelles

26La communauté urbaine avait été imposée par la loi contre l’avis de presque tous les maires de son territoire et a fonctionné pendant longtemps sans leur approbation. Il a fallu en effet attendre 1983 pour que toutes les communes, y compris les plus petites, soient représentées au conseil communautaire17. Ce conseil était alors contrôlé par la ville de Lyon dotée d’une forte population et la communauté urbaine était bien plus au service des projets lyonnais et étatiques (comme celui de la Part-Dieu ou le métro, à la rencontre des besoins lyonnais de développement et étatiques de renforcement de métropoles d’équilibre) que des petits maires. Un arrangement politique non dit a cependant longtemps permis un certain modus vivendi, un tiers des financements étant réservé aux projets du Grand Lyon, un tiers aux opérations à Lyon et à Villeurbanne, et un tiers pour les projets des autres communes. La logique de projets a ainsi longtemps coexisté avec une logique de guichet (Galimberti et al., 2014), et le Grand Lyon était alors considéré comme une entité au service de ses membres mais pour appuyer surtout la volonté de croissance de Lyon. Ses institutions initiales en portent la marque.

27Mais l’élection des conseillers métropolitains au suffrage universel direct par les habitants dans des circonscriptions spécifiquement métropolitaines, et non plus par les conseils municipaux (jusqu’en 2014) ou la population communale (en 2014), va opérer une fracture dans cette conception. Il faut désormais concevoir la Métropole comme une entité propre, autonome, porteuse d’une légitimité et d’une volonté toute personnelle et appréhendant ses politiques, son territoire et ses institutions sans référence obligée aux 59 communes qu’elle recouvre. Elle ne peut plus être organisée comme une métropole-outil, une technostructure au service de ses communes, mais comme une métropole-société au service de ses habitants. Plusieurs questions institutionnelles sont alors à résoudre pour opérer ce saut.

28Sur les élections, l’analyse de la campagne de 2020 est riche d’enseignements. Un des premiers points à résoudre est celui de la date à retenir : faut-il faire coïncider ces élections avec les municipales (au risque de noyer les enjeux, de rendre confus les programmes et les candidatures et de municipaliser la campagne, mais avec le bénéfice d’une participation accrue et d’une connexion plus forte entre les deux niveaux) ou avec les élections départementales et régionales, voire à une autre date spécifique, pour créer une rupture chronologique permettant de mieux identifier les enjeux métropolitains mais avec le danger de trop déconnecter la Métropole et les communes ? La réelle confusion qui a entouré la campagne et ses résultats18, ainsi que la dynamique d’autonomisation pousse peut-être à rattacher les élections métropolitaines à celles du département19, la Métropole de Lyon figurant déjà dans la partie « Département » du Code général des collectivités territoriales, sauf à ne décaler que de quelques mois les deux élections municipales et métropolitaines restant ainsi liées mais distinctes20.

29Quant aux circonscriptions, leur contour semble avoir pris une tournure assez définitive avec les derniers changements opérés par l’exécutif métropolitain pour faire coïncider en plus grande partie ces découpes électorales avec les niveaux intermédiaires du Grand Lyon, les conférences territoriales des maires (CTM)21. Mais ce niveau intermédiaire est encore à mieux identifier pour que la métropole-société repose sur des bases territoriales claires faisant coïncider élections et pouvoirs. En effet, il correspond à trois identités floues : à une découpe électorale permettant de désigner des conseillers qui n’ont cependant aucun ancrage à l’échelle de cette circonscription22 ; à une instance métropolitaine non décisoire mais composée de maires n’ayant plus de lien organique avec la Métropole ; à une territorialisation des services de la Métropole mais dont les périmètres d’intervention ne coïncident pas toujours avec ceux de la CTM (Grivel, 2022, p. 185 et 217). Une réflexion de fond doit sans doute être encore menée pour mieux identifier cet échelon intermédiaire essentiel dans l’articulation de deux niveaux de légitimité, en intégrant par exemple les habitants et les acteurs économiques et sociaux dans ces conférences locales et en donnant une place plus déterminante aux conseillers de la Métropole dans leur circonscription. De même, la prime majoritaire attribuant 50 % des sièges à la liste arrivée en tête dans une circonscription métropolitaine doit être revue : cette prime n’a de sens que pour garantir une majorité décisoire dans une assemblée, assemblée qui n’existe pourtant pas au niveau des circonscriptions. Si cette prime est conservée, et la question de son maintien se pose d’ailleurs, elle ne peut être que remontée au niveau des résultats métropolitains globaux et sans doute également ramenée plus raisonnablement de 20 à 25 % de sièges en plus, comme pour la région.

30En ce qui concerne les institutions, un grand pas en avant a été fait en calquant la désignation et la composition de la commission permanente métropolitaine sur celles du département, ses membres étant désormais, depuis la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019, désignés par un scrutin de liste à la proportionnelle et non plus par un scrutin uninominal majoritaire qui garantissait le contrôle de sa désignation par la majorité en place. Désormais, l’opposition est entrée dans ce sanctuaire de la décision exécutive locale pour y apporter ses divergences et assurer une certaine publicité aux débats (qui se tiennent en général à huis clos). Ceci correspond mieux à une gestion démocratique de la Métropole, les anciennes commissions étant assez monolithiques et maîtrisées par le maire de Lyon, limitant les chances de débat.

31Une métropole-société démocratique ne saurait non plus faire de ses institutions une dictature de la majorité. Sans doute une entité doit pouvoir décider et mettre en œuvre le programme politique de sa majorité issue des urnes. Mais une société restant plurielle et tous les élus ayant une même légitimité, cette diversité et cette égalité devraient pouvoir se retrouver dans le fonctionnement des institutions afin que tous les habitants puissent s’y projeter et s’y reconnaître. Les nombreuses critiques de l’opposition métropolitaine depuis 202023, qui s’inscrivent sans doute aussi dans une stratégie très politicienne, montrent à quel point la dissociation électorale entre Métropole et communes et l’affirmation d’une métropole autonome peuvent avoir des effets indirects. Ne pouvant organiser de veto municipal aux décisions métropolitaines ni d’irruption décisoire des maires en tant que tels dans les instances du Grand Lyon au nom du principe de libre administration, une des solutions pourrait par exemple résider dans l’identification de certains domaines sensibles où la décision en conseil métropolitain ou en commission permanente ne serait prise qu’à une majorité qualifiée qui imposerait un consensus plus abouti et des compromis de gouvernance mieux construits.

32Enfin, la promotion du Grand Lyon comme une collectivité territoriale qui serait le reflet d’une vie sociale complexe peut amener à « politiser » les instances métropolitaines et à les affranchir d’un fonctionnement trop lié à la sécurisation de la décision administrative. Sur le modèle de la Corse par exemple peut être envisagée la dissociation entre le président de la Métropole, éventuellement élu au suffrage universel direct comme dans d’autres collectivités européennes, et le président du conseil métropolitain, avec des mécanismes de contrôle de type parlementaire (motion de censure, dissolution, renforcement des pouvoirs de l’opposition ou du président, destitution, etc.), mais aussi des mécanismes de convergence et de coopération par des commissions mixtes paritaires, et l’intervention de tiers intermédiaires. Sans vouloir reproduire au niveau local les impasses du parlementarisme national, il serait sans doute utile de repenser aussi le pouvoir local métropolitain au regard des attentes de cette société locale qui aimerait mieux s’approprier ce niveau de décision si proche mais pourtant encore si lointain.

33Reste à savoir quelle place peuvent occuper les communes et les maires, autorités de proximité, face à ce débordement par le haut, face à cette Métropole qui finalement devient une concurrente dangereusement compétente. C’est sans doute là le problème institutionnel majeur à résoudre.

Le renouveau des questions « domocratiques »

34Le fait que désormais la légitimité et la ligne de conduite de la Métropole de Lyon proviennent des électeurs et non plus des communes entraîne une chaîne de conséquences multiples.

35La première concerne sans doute les pratiques démocratiques de la métropole. Au-delà des institutions qui sont désormais marquées par un fonctionnement plus démocratique mais encore perfectible, alors que la communauté urbaine œuvrait dans une grande opacité, c’est le rapport aux électeurs qui doit être perçu différemment. Le concept de « domocratie » peut aider à comprendre cette évolution (Chabrot, 2018). En effet, si le demos, le Peuple citoyen, est bien la base de la démocratie nationale en cela qu’il exprime la volonté du Souverain, les élections locales ne sont pas le lieu d’expression de ce Souverain : au niveau local les élections ne mettent pas en jeu les électeurs membres du Souverain, dont ils ne représentent qu’une partie territorialisée, mais bien le domus (du latin « résidence »), l’ensemble des administrés résidents de ces collectivités territoriales. Ainsi, le conseil municipal de Lyon n’est pas élu par le souverain français mais bien par les électeurs habitant la commune. Cette déconnexion entre les deux types de démocratie, nationale et locale, permet plus de souplesse et d’innovation en matière de domocratie, en intégrant par exemple tout étranger résident comme électeur local car étant tout autant administré que les électeurs nationaux24. De même, pour les compétences proprement locales, les autorités locales élues ne bénéficient plus de la supériorité conférée par le Souverain quand elles sont chargées de mettre en œuvre sa volonté, mais doivent être considérées comme les représentants directs, de simples délégués, des habitants qui sont la source et l’horizon de leur légitimité et dont la collectivité, pour ses activités territorialisées, est la manifestation juridique.

36Il s’ensuit que l’intégration de la population dans les politiques métropolitaines ne doit plus être considérée comme un gadget, mais bien comme un mode régulier de fonctionnement de cette administration au service de ses administrés, et non plus au service des communes. Et cette intégration ne saurait se satisfaire d’un système représentatif basique : c’est au quotidien que les politiques locales doivent s’assurer du soutien de la population électorale. La Métropole de Lyon l’a d’ailleurs bien compris. Après la période de transition de 2015 à 2020 durant laquelle l’essentiel de l’attention a été portée sur les questions institutionnelles et techniques, la Métropole, ou ses organismes, opère un rapprochement visible envers sa population depuis 2021 : consultation sur le réaménagement des berges du Rhône, sur la mise en place de la zone à faibles émissions (ZFE), sur le réaménagement des routes M6 et M7, sur l’extension du métro lyonnais, sur l’aménagement de l’Est lyonnais (Porte des Alpes), ouverture de divers appels à projets économiques et sociaux, procédures de concertation dans plusieurs domaines comme l’élaboration du règlement local de publicité ou de différents projets urbains, la réalisation des « Voies lyonnaises » par exemple, voies cyclables pensées en partenariat notamment avec les associations de cyclistes, et le développement de sites et applications de smartphones permettant de mieux relier les instances métropolitaines avec les habitants25. Cette frénésie de consultations s’inscrit aussi dans une recherche de légitimation directe auprès des populations, contournant ainsi habilement les édiles municipaux, pour rendre visible une métropole bien trop souvent absente de l’environnement des Grands Lyonnais. En réalité, cette pratique que l’on retrouve aussi dans d’autres métropoles qui ne sont pourtant pas des collectivités territoriales26 pourrait être qualifiée de normale au regard des attentes domocratiques. Reste à ce que les services du Grand Lyon, habitués à ne dialoguer qu’avec des services municipaux, s’ouvrent aussi à une relation plus directe avec les usagers, nécessitant une petite révolution interne d’ailleurs en cours.

37L’habitant étant ainsi mis au cœur du système, la métropole-collectivité ne saurait plus se résumer à de simples compétences techniques dans une coopération « de tuyaux » centrée autour de la voirie, de l’assainissement ou de réseaux d’eau et de collecte des déchets, ni dans de grands projets structurants ou symboliques. Elle ne peut non plus se réduire à un simple outil de développement économique ou touristique, ni à un bureau de redistribution des impôts locaux aux municipalités. Le logement, notamment le logement social, les politiques d’aide aux populations fragiles – comme la création innovante en France au printemps 2021 d’un revenu solidarité jeune –, l’accueil et l’insertion des personnes défavorisées sont des compétences qui structurent désormais son ADN de collectivité territoriale au-delà de son origine intercommunale.

38C’est même parce qu’elle est devenue une collectivité que la Métropole de Lyon devient le lieu idéal pour penser ces politiques de solidarité et d’intégration citoyenne. Elle peut en effet non seulement les coupler avec ses autres compétences, notamment économiques, mais également les mener en étant déconnectée des enjeux municipaux et des contraintes posées par certains maires influents27. Ce qui explique la tension croissante entre le Grand Lyon, qui veut disséminer les logements sociaux sur tout le territoire de la métropole, et les communes réfractaires28 qui opposent leur compétence en matière de permis de construire. Le transfert de cette compétence aux instances métropolitaines semble cependant être un casus belli pouvant entraîner l’insurrection des maires contre une métropole qui aimerait peut-être pourtant disposer de cette compétence pour mieux accomplir ses missions. La question n’est d’ailleurs pas que sociale et concerne aussi par exemple la (re)localisation de certains équipements et d’activités provoquant des nuisances, souvent situés dans des périphéries déjà peu favorisées et qu’il est difficile de remettre dans les banlieues plus riches où les maires disposent d’un pouvoir de blocage ou d’influence qu’une communauté urbaine soumise aux communes pouvait avoir du mal à surmonter.

39Finalement, il apparaît que si la distinction entre collectivités territoriales et EPCI devient toujours plus floue avec l’apparition d’EPCI très polyvalents et de collectivités devenues simples administrations de mission sans clause générale de compétence, le fond de l’identité de l’une et de l’autre de ces autorités publiques n’est pas néanmoins le même (Janicot, 2011). Au-delà de la question de l’étendue des compétences, c’est bien leur nature qui traduit le saut qualitatif. Et si un EPCI, soumis à une contrainte préfectorale bien plus forte, peut se targuer de gérer des pans entiers de la vie des habitants, ce n’est ni avec la même liberté à l’égard des communes, ni avec la même vision de l’intérêt général, ni avec les mêmes objectifs que peut avoir une collectivité issue de l’élection. Certes, la coopération technique au profit des élus municipaux a bien évolué depuis les premiers syndicats de 1890 et désormais les communautés sont sommées de développer elles aussi des espaces de solidarité, des projets de développement collectifs qui les rapprochent des communes. Mais le hiatus qui les sépare de ces collectivités est bien un changement de paradigme où l’homme, l’habitant, devient le centre des préoccupations.

*

40La transformation de la Communauté urbaine de Lyon en métropole-collectivité s’inscrit alors dans le fil de sa progressive « humanisation » des années 1990. Mais quel est à son tour l’avenir de cette Métropole ? Car la concurrence des deux niveaux de légitimité sur un espace aussi proche reste problématique, surtout lorsque le choix est fait de reproduire à l’échelle locale un certain étatisme interventionniste central au sein d’une super structure de commandement métropolitain (Galimberti, 2019).

41Plusieurs scénarios sont envisagés, allant de l’affaiblissement de l’échelon supra-communal avec restitution des compétences aux municipalités, à la disparition de celles-ci, fondues dans une grande entité métropolitaine unique, en passant par le maintien des deux échelons au rapport de force réaménagé. L’expérience de défusion de certaines grandes métropoles au Québec (Pyka, 2022) ne doit pas faire oublier que « le local » aussi est résilient et que le lien entre les communes et la métropole doit se construire raisonnablement et en tenant compte du contexte. Le paradigme nouveau impliqué par ce Grand Lyon devenu collectivité territoriale n’a pas fini de chercher son identité. Mais une chose semble acquise, dont convient même la mission sénatoriale d’information sur la Métropole de Lyon qui a rendu son rapport le 7 décembre 2022 : la transformation du Grand Lyon en métropole-collectivité ne saurait permettre de retour en arrière.

Bibliographie

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Notes de bas de page

1 En 1930 c’est toutefois Lazare Goujon, maire de Villeurbanne, qui demande l’intégration de sa ville en faillite à Lyon, demande rejetée par Édouard Herriot, maire de Lyon, qui ne souhaitait pas alourdir le budget de sa commune des dettes de sa voisine.

2 La loi du 31 décembre 1966 interdisant qu’une communauté urbaine s’étende sur plusieurs départements, la loi du 29 décembre 1967 redéfinira les limites des départements de l’Ain, de l’Isère et du Rhône avant la création, dans le seul département du Rhône, de la Communauté urbaine de Lyon (COURLY).

3 Par l’État, par une ou plusieurs collectivités territoriales et même par un autre établissement public ou, pour les syndicats mixtes, par plusieurs entités publiques de natures différentes.

4 Cette catégorie plus large comprend par exemple les régions-établissements publics de la loi du 5 juillet 1972 ou les divers établissements de coopération entre départements (comme les agences départementales de l’article L. 5511-1 du Code général des collectivités territoriales [CGCT]) ou entre régions (comme les ententes régionales de l’article L. 5621-1 CGCT).

5 Avec par ordre croissant d’intégration les syndicats intercommunaux à vocation unique (SIVU) ou à vocation multiple (SIVOM), les communautés de communes, d’agglomération et urbaines et les récentes métropoles.

6 Conseil constitutionnel, décision no 2013-303 QPC Commune de Puyravault. Voir Lutton (2013).

7 Seules les communes de Champagne-au-Mont-d’Or, Corbas, Feyzin, Rochetaillée-sur-Saône et Saint-Genis-les-Ollières étaient ainsi représentées par un autre élu de la majorité municipale.

8 Voir les articles L. 5215-20 et suivants du CGCT.

9 Lire le dossier sur les 40 ans de la Communauté urbaine de Lyon publié par la Direction de la prospective et du dialogue participatif du Grand Lyon (2010), en ligne : www.millenaire3.com/dossiers/40-ans-du-Grand-Lyon-archives (février 2023).

10 D’autres collectivités à statut particulier existent : la ville de Paris, à la fois commune et département (article L. 2512-1 CGCT), ou la collectivité territoriale de Corse (article L. 4421-1 CGCT), voire la collectivité européenne d’Alsace créée par la loi du 2 août 2019 (article L. 3431-1 CGCT) qui fusionne les deux départements alsaciens.

11 Conseil d’État, Ass., 12 décembre 2003, Département des Landes, RFDA 2004.518, concl. François Seners.

12 David Kimelfeld, qui succède à Gérard Collomb – devenu ministre de l’Intérieur de 2017 à 2020 –, était son premier adjoint à la mairie de Lyon et son premier vice-président au Grand Lyon depuis 2014 (la mairie de Lyon étant confiée à un autre homme de confiance, Georges Képénékian). Il faut noter sans doute que le premier président issu de l’élection directe, Bruno Bernard, est quant à lui Villeurbannais.

13 Voir les dossiers législatifs sur le site du Sénat, en ligne : www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl14-224.html ou de l’Assemblée nationale, en ligne : www.legifrance.gouv.fr/dossierlegislatif/JORFDOLE000030097176 (février 2023).

14 Voir l’article L. 3641-1 et suivant du CGCT ; et Chabrot (2017).

15 Suite au décret du Premier ministre du 27 décembre 2016 et à la délibération du conseil métropolitain du 30 janvier 2017, l’arrêt préfectoral du 20 février 2017 a ainsi déclassé « les sections et les bretelles des autoroutes A6 et A7 traversant l’agglomération lyonnaise, situées entre Limonest au nord, au niveau de l’échangeur no 33 de l’A6 dit “de la Garde” [...] et Pierre-Bénite au sud, au niveau de l’échangeur avec l’autoroute A450 », devenues M6 et M7 et désormais gérées et aménagées par la Métropole, en ligne : www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000033718834 (février 2023).

16 Voir l’intervention du politiste Stéphane Cadiou lors de la soirée « Comment sortir de l’opposition Métropole/ Communes ? » du think tank Nouvelles Rives, Lyon, le 19 novembre 2021. La soirée est accessible en podcast sur le site de Nouvelles Rives, en ligne : https://nouvellesrives.fr/podcast-de-la-table-ronde-comment-sortir-de-lopposition-metropole-communes (février 2023).

17 Selon l’article 15 IV de la loi du 31 décembre 1966 et jusqu’en 1983, les petites communes ne sont pas représentées individuellement si leur population est inférieure au quotient population/nombre de sièges, mais peuvent l’être « collectivement » en se regroupant avec d’autres communes limitrophes pour atteindre ce quotient.

18 Par exemple, de nombreux maires candidats se sont également présentés aux élections métropolitaines et ont mené une double campagne où les enjeux métropolitains ont disparu derrière le programme municipal, brouillant le message électoral. De même, l’alliance surprenante au second tour entre Gérard Collomb (La République en marche) et François-Noël Buffet (Les Républicains) a conduit à des désistements mutuels entre leurs listes aux élections municipales et métropolitaines, selon les cas, mais pas dans toutes les circonscriptions.

19 C’est la solution que semble préconiser le rapport de la mission sénatoriale d’information présidée par le sénateur François-Noël Buffet dans son rapport no 190 (2022-2023), « Métropole de Lyon-Communes : le pari d’un destin commun », publié le 7 décembre 2022, en ligne : www.senat.fr/rap/r22-190/r22-190.html (février 2023). Couplées aux départementales, les élections métropolitaines se tiendraient alors en mars 2028, la date de ces élections ayant été décalée du fait des élections présidentielle et législatives de 2027.

20 Proposition de Pierre Obrecht, président du think tank De la démocratie en métropole, les élections métropolitaines devant alors précéder les municipales pour leur donner plus d’importance.

21 Par délibération du conseil métropolitain du 5 octobre 2020, Sainte-Foy-lès-Lyon a ainsi été réintégrée dans la CTM Val d’Yzeron et dans la circonscription Ouest, et la CTM Centre a été divisée en deux CTM de Lyon et de Villeurbanne. Seule la circonscription Val de Saône fusionne encore les deux CTM Ouest Nord et Val de Saône.

22 Dans le nouveau Pacte de cohérence métropolitain, Hélène Geoffroy, vice-présidente de la Métropole à l’Égalité des territoires, veut cependant promouvoir la présence, au moins une fois par an, des conseillers métropolitains dans ces CTM.

23 Après une certaine période d’observation, l’adoption du budget de la métropole et de sa programmation pluriannuelle d’investissement lors du conseil métropolitain de janvier 2021, les projets de nouveau cimetière métropolitain sur la commune de Charly ou de téléphérique dans la banlieue ouest de Lyon, la mise en place de pistes cyclables modifiant les habitudes routières ou la création en décembre 2021 du nouvel établissement public des transports appelé à remplacer le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL), ont été des points d’achoppement assez violents entre la majorité et l’opposition, amenant par exemple 3 maires à vouloir quitter la métropole ou 44 maires sur 59 à signer une pétition de protestation rendue publique dans les journaux.

24 Par exemple, pour les élections universitaires sont éligibles et électeurs tous les étudiants de l’université, en tant qu’administrés de celle-ci, sans considération de la nationalité.

25 Ces participations citoyennes peuvent se retrouver sur le site www.grandlyon.com (rubrique « Une métropole en action ») ou directement sur le site https://jeparticipe.grandlyon.com (février 2023). Le site et l’application Toodego centralisent quant à eux l’échange d’information entre habitants, Métropole et communes, comme un guichet unique relais entre les différents services concernés.

26 Comme le Pacte de citoyenneté de la métropole de Nantes. La Communauté urbaine de Lyon a créé dès 1997 la future Direction de la prospective et du dialogue public, puis un Conseil de développement qui proposera plusieurs actions d’inclusion citoyenne, rapport de septembre 2014 « Quelle Métropole pour les citoyens ? 40 propositions pour une métropole inclusive, solidaire et citoyenne ». Voir Houssais (2019).

27 Voir le le numéro complet, « Communauté urbaine de Lyon : une solidarité aux multiples facettes », Vision solidaire, no 2, en ligne : www.millenaire3.com/ressources/Une-solidarite-aux-multiples-facettes (février 2023), et notamment l’article « L’intercommunalité est-elle solidaire ? Bilan de recherche et perspective critique » de David Guéranger et « Démocratie intercommunale et solidarité territoriale : lignes de controverses de la recherche en science politique » d’Hélène Reigner.

28 Onze communes du nord et de l’ouest de la métropole (Charly, Corbas, Fontaines-sur-Saône, Marcy-l’Étoile, Meyzieu, Mions, Oullins, Saint-Didier-au-Mont-d’Or, Saint-Genis-Laval, Saint-Genis-les-Ollières et Sainte-Foy-lès-Lyon) qui ne respectent pas le seuil de 20 % de logements sociaux sur leur territoire imposé par la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000 ont ainsi fait l’objet d’un arrêté préfectoral de constat de carence du 22 décembre 2020.


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