Version classiqueVersion mobile

La Jeune sociologie urbaine francophone

 | 
Jean-Yves Authier
, 
Alain Bourdin
, 
Marie-Pierre Lefeuvre

Production de l'espace et action collective

Le périurbain : terrain ou concept pour la sociologie urbaine ?

Marie Muselle

Texte intégral

1Lorsque la sociologie urbaine s’est développée, l’opposition urbain/rural semblait structurante. Depuis plus de trente ans, il est admis que cette distinction a volé en éclats (Remy, 1998). L’urbanisation des territoires autant que celle des modes de vie est omniprésente ; des espaces qualifiés tour à tour de périurbains, de tiers espaces (Vanier, 2001) ou de villes émergentes (Dubois-Taine & Chalas, 1997) remettent en question les définitions de l’urbain et du rural ainsi que leurs rapports.

  • 1 Loi Voynet (loi du 25 juin 1999 relative à l’aménagement et au développement durable du territoire (...)
  • 2 Malgré les déclarations politiques qui l’annoncent, aucune législation ne vient promouvoir la mise (...)

2En incitant à mettre en place des intercommunalités1, l’État français lui-même somme l’espace périurbain de prendre part au développement urbain. En Belgique, ce n’est pas le pouvoir central (fédéral ou régional) qui incite les communes périurbaines à participer au développement urbain2, mais les élus locaux et les forces vives locales qui cherchent à mettre en place des organes « métropolitains ».

3Si les sociologues urbains ont pris acte de ces changements, ont-ils pour autant pris la pleine mesure de leurs implications dans leurs recherches ? En étudiant le projet urbain, le gouvernement des villes ou les politiques urbaines, ils ont mis au jour des changements dans l’action publique (outils, modes d’action, acteurs, régulation), mais ils ont souvent limité leur terrain aux villes-centres, et leur conceptualisation, à une urbanité aujourd’hui remise en question. Le périurbain est alors soit ignoré, soit vu comme un espace qui ne correspond pas au souhait du bon aménagement ni du vivre-ensemble. Si certains travaux ont étudié l’urbanité du périurbain (par exemple Dubois-Taine & Chalas, 1997) ou remis en question les stéréotypes associés au périurbain (Charmes, 2005), ils restent relativement rares.

4Notre contribution entend questionner le périurbain à partir d’un regard de sociologue urbain. Nous partons de l’hypothèse que la sociologie urbaine permet de mieux comprendre les espaces dits périurbains et que, réciproquement, l’étude des espaces périurbains peut renouveler partiellement les questions que se pose la sociologie urbaine. L’étude des espaces périurbains amène en effet à interroger les définitions de l’urbain, du rural et d’un éventuel espace périurbain, leurs rapports comme territoires gérés par des acteurs multiples, autant que comme catégories d’action publique ou comme concepts.

5La présente contribution s’appuie sur une partie de notre thèse qui porte sur la gestion des espaces périurbains à travers l’étude comparative de quatre d’entre eux, en Belgique (Liège et Namur) et en France (Lille et Metz). Ces quatre espaces se situent de part et d’autre de la frontière belgo-française, dans un territoire relativement restreint (les villes-centres sont toutes à moins de 300 km les unes des autres) profondément marqué par son passé industriel. La structure de ce territoire, qui est composée de nombreuses villes, petites, moyennes ou grandes, fait de ces espaces périurbains des espaces que l’on peut qualifier de multipolarisés.

6Notre recherche, qui est qualitative, se base sur un peu plus de 80 entretiens auprès d’élus – maires ou bourgmestres, adjoints ou échevins de communes périurbaines ou du centre urbain, élus d’établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) –, auprès de responsables et de travailleurs administratifs des communes, villes, EPCI, régions, préfectures, agences d’urbanisme, agences de développement local, associations, auprès d’auteurs de projets ou encore de citoyens engagés dans cette gestion, etc. : auprès de tous ceux qui participent à la gestion de ces espaces périurbains. Cette recherche s’appuie également sur de nombreuses observations (réunions et rencontres diverses) et sur l’analyse de différents documents produits par les acteurs. Le point de vue choisi est volontairement très empirique : il s’agit de se demander « ce qui se passe dans le périurbain » en termes de gestion de l’espace. Notre thèse tend à montrer comment ces espaces sont structurés par des politiques nationales ou régionales, voire européennes, comment ces politiques sont retravaillées localement et comment, dans le cadre de ces régulations locales, se développent des actions collectives pour gérer les espaces périurbains. C’est sous l’angle de ce dernier point que nous étudierons ici l’apport de l’étude des espaces périurbains pour la sociologie urbaine.

7Loin d’un questionnement du périurbain par des seuils et des chiffres, il s’agit de faire émerger sans a priori les enjeux qui travaillent ces espaces, en analysant plusieurs exemples d’actions publiques observées sur nos terrains. Nous ne prétendons pas que ces exemples reflètent toute la réalité du périurbain ; ils ont été choisis parce qu’ils montrent la diversité que nous avons constatée, parce qu’ils nourrissent la réflexion sur le sens du périurbain et qu’ils éclairent partiellement la double question que nous nous posons : l’action publique telle qu’elle existe dans les espaces périurbains présente-t-elle des similarités avec celle qu’on observe dans les villes ? Cette action est-elle coordonnée à l’action urbaine, comme la dénomination de « territoire métropolitain » le laisse supposer ?

UNE DIVERSITÉ D’ACTIONS PUBLIQUES

Une gestion de l’espace entre conservatisme et innovation

  • 3 Deux faits ont renforcé cette idée : l’érection de barrières (Charmes, 2005) et l’importance des v (...)

8Une certaine image des communes périurbaines et de leur gestion renvoie à l’idée de fermeture, de repli, voire d’égoïsme3. De même que la population habiterait ces espaces dans une telle dynamique de repli et d’évitement (Donzelot, 2004), les élus locaux seraient guidés par des égoïsmes communaux considérés comme la première étape du déni de solidarité : pas de logements sociaux, refus d’entrer dans des intercommunalités, etc. (Charmes, 2005, p. 13). En termes de gestion de l’espace, ces communes développeraient une gestion de type « copropriété » ou « club » (Charmes, 2011).

9Les observations sur nos quatre terrains ont en effet montré que l’action publique de certaines communes est conforme à cette image : suivant un objectif « conservateur », voire malthusien, les élus souhaitent avant tout préserver leur commune telle qu’elle est. La commune de La Bruyère (Namur) est un exemple presque caricatural de ce type d’action publique. Le bourgmestre décrit sa politique de gestion de l’espace en ces mots :

Ici, on ne fait pas de politique. On gère la commune en bon père de famille [...], on essaie toujours d’améliorer la qualité des services, ici, mais ce qu’on veut, c’est garder la commune comme elle est, parce que c’est pour ça que les gens aiment vivre ici. (Bourgmestre, La Bruyère)

10Pour ce faire, l’important, c’est de tout maîtriser – seul. Par exemple, lorsqu’il s’agit de développer des logements adaptés aux personnes âgées, le souci principal est de garder la maîtrise de l’action :

Donc nous avons des projets sur des résidences services. [...] Nous venons de racheter le couvent des sœurs, ici à Rhisne, et nous le transformons, il y aura 10 appartements [...]. Et je n’ai pas voulu passer par une AIS [agence immobilière sociale], les socialistes me l’ont souvent reproché, parce que je veux nécessairement rester maître chez moi [...]. Donc l’AIS [...] peut servir, dans le sens où en passant par une AIS, on est subsidié. Mais quand ils ont la maîtrise et que nous on ne l’a plus, on nous met n’importe qui et ça, je ne veux pas [...]. Qu’on sélectionne au départ, ils n’ont jamais voulu [donc] on n’a jamais demandé de subsides. [...] On ne compte que sur nous-mêmes, c’est beaucoup mieux comme cela. (Bourgmestre, La Bruyère)

11Ce type de gestion de l’espace, chez certains élus locaux, est ainsi relativement fermé aux acteurs extérieurs, mais aussi aux citoyens :

Les instances locales (et au premier chef la commune) sont moins perçues comme des lieux d’expression de soi et plus comme des organes administratifs auxquels les citadins délèguent la régulation et la gestion quotidienne de leur lieu de vie. [La municipalité] devient comme un prestataire de services. (Charmes, 2005, p. 53)

  • 4 Une autre partie de notre thèse est consacrée à la description fine des régulations qui conduisent (...)

12Une telle gestion se retrouve dans différentes communes, belges ou françaises. L’appartenance à une communauté urbaine (Lille) ou d’agglomération (Metz) ne semble pas faire obstacle à ce type de gestion4. Néanmoins, beaucoup d’élus ne sont pas aussi fermés, notamment en termes de subsides (Belgique) ou de demande d’intervention de l’EPCI (France). Que ce soit vis-à-vis des autorités supérieures ou des communautés, les élus périurbains se placent dans une posture de représentant, mandant et négociateur, voire de courtier.

La communauté urbaine, pour nous, c’est une très bonne chose, parce que grâce à elle nous avons pu bénéficier de services dont jamais nous n’aurions pu profiter uniquement avec nos propres ressources. (Adjoint, Sainghin-en-Mélantois)

13La gestion de l’espace peut aussi passer par une ouverture à des communes voisines afin de solliciter en commun la réalisation d’équipements. C’est le cas de Lille : l’ensemble métropolitain a été divisé en six territoires où les élus communaux doivent penser ensemble les équipements qu’ils souhaitent. Comme lors de sa création en 1960, la communauté urbaine est vue comme un outil de redistribution des équipements au profit des petites communes (Paris & Mons, 2009, p. 27).

14Quel que soit son degré d’ouverture, ce type de gestion se caractérise par la monopolisation de l’action publique entre les mains de quelques élus, par un apolitisme affirmé (gérer « en bon père de famille ») et par une attitude plus réactive (visant la préservation du patrimoine ou de la qualité de vie) que proactive (visant un certain développement). L’objectif premier est le statu quo, le slow growth ou le no growth (Charmes, 2005, p. 147), qui reflète une tendance à la sanctuarisation de la commune (Desage, 2005, p. 77).

15Si ce type de gestion existe bel et bien, nous avons aussi pu observer le développement d’autres types d’actions publiques. Certains élus mettent par exemple en place une gestion de l’espace qui cherche à associer le citoyen et à faire évoluer la commune loin des stéréotypes qui y sont accolés. Dans la commune de Floreffe (Namur), les élus ont décidé de placer la commune sur la voie du développement durable et de s’opposer à l’idée que les communes périurbaines seraient, pour ainsi dire, anti-écologiques :

Les communes périurbaines, c’est là que peut se développer un vrai habitat vert, c’est là qu’on peut installer des panneaux photovoltaïques, qu’on peut faire des maisons passives et même développer de l’énergie verte... (Bourgmestre, Floreffe)

16Par exemple, en matière de nouvelles constructions, tous les candidats bâtisseurs sollicitant un permis de construire seront reçus avant de soumettre leur projet :

On essaie d’« accompagner » les gens [...] pour qu’ils ne fassent pas n’importe quoi, pour les sensibiliser sur tout ce qu’on ne peut pas leur imposer... On encourage parfois [...], c’est mieux si on explique pourquoi. (Employé, Floreffe)

17En termes d’aménagement, ces élus ont souhaité favoriser une politique qui permette de conserver, voire d’accroître le « lien social » et la rencontre, en restaurant par exemple des sentiers :

On a travaillé sur les sentiers et on a fait une carte de promenades, pour que les personnes ne circulent pas dans la commune en voiture. Parce que quand on circule en voiture, on ne dit pas bonjour... et c’est ça aussi la ruralité [...], donc c’est vraiment jouer sur le « lien social », et malheureusement, le « tout à la voiture » a été très dégradant au niveau du « lien social ». (Échevin, Floreffe)

  • 5 Au dire du responsable des CCATM (commissions consultatives d’aménagement du territoire et de mobi (...)

18Aidés par l’administration, les élus communaux développent ainsi une gestion de l’espace qui va à l’encontre de nombreux stéréotypes sur le périurbain (repli, évitement, gaspillage écologique) et font le pari qu’il est possible d’impliquer les citoyens dans une telle conception de leur commune. Dans une forme aussi réfléchie, ce type de gestion est rare, mais la volonté d’associer le citoyen, notamment pour le sensibiliser, est bien présente dans de nombreuses communes qui ont mis en place des organes participatifs ou consultatifs, ce que les communes périurbaines semblent avoir été plus promptes à faire que les autres5.

Des projets encadrés par différents dispositifs

  • 6 Leader+ (Liaison entre action et développement de l’économie rurale) est un programme européen de (...)

19Le citoyen sera aussi au cœur des projets qui se basent sur des dispositifs proposés par l’État, la région, voire l’Europe, dans beaucoup de communes périurbaines belges et, dans une moindre mesure, françaises. Nombreuses sont les communes périurbaines qui mettent en place des plans communaux de développement rural (PCDR), des projets de développement local, par l’intermédiaire des agences de développement local (ADL), des plans de développement stratégique, dans le cadre de Leader+6, des schémas de structure communaux (SSC), des plans communaux de développement de la nature (PCDN), etc. Tous ces dispositifs présentent le point commun de partir d’un diagnostic partagé pour aboutir à des actions concrètes à mener (souvent subsidiées) dans le domaine de l’aménagement du territoire (schémas de structure), du développement local ou rural (ADL, PCDR...) ou de la gestion de l’environnement (PCDN).

20Les opérations de développement rural et leur PCDR constituent un exemple typique de ces projets ; elles consistent

en un ensemble coordonné d’actions de développement, d’aménagement et de réaménagement entreprises en milieu rural par une commune, dans le but de sa revitalisation et de sa restauration, dans le respect de ses caractères propres et de manière à améliorer les conditions de vie de ses habitants d’un point de vue économique, social et culturel. (Décret de la Région wallonne, 6 juin 1991)

  • 7 Il s’agit de salles polyvalentes destinées à accueillir des activités portées tant par les citoyen (...)

21Basée sur la participation citoyenne via une commission consultative de développement rural (élus et citoyens) chargée de réfléchir à un PCDR, une telle opération est accompagnée par un « auteur de projet » qui rédige le plan. Ce dernier sera composé d’un diagnostic, des objectifs et grands défis, ainsi que d’une série de projets précis et classés par ordre de priorité. Ces projets sont souvent matériels, comme le réaménagement d’une place de village, la construction d’une maison de l’entité7 ou de logements intergénérationnels, mais ils reposent toujours sur un diagnostic portant sur le « lien social » et le « vivre-ensemble ». Le réaménagement d’une place de village, par exemple, se fonde sur le constat de l’absence d’un espace public permettant la rencontre.

  • 8 Les subsides de la Région wallonne peuvent atteindre 80 % du budget de chaque projet inscrit dans (...)

22Les communes périurbaines ont été nombreuses à faire appel à ces dispositifs, en raison des subsides qu’ils apportent8. Il n’est d’ailleurs pas rare que des communes cumulent ces différents dispositifs pour bénéficier d’un maximum d’aides, en jouant sur l’absence de coordination entre ces dispositifs :

  • 9 Groupe d’action local mis en place dans le cadre des projets Leader+. Ici utilisé pour parler du « (...)

Ce n’est pas toujours simple de distinguer la différence entre un PCDR, l’ADL, Leader+, cela fait une série de structures, il faut bien reconnaître que quand on les multiplie, on le fait aussi parce que cela donne accès à la multiplicité des subsides aussi... (Ancien bourgmestre, Gesves)
Il y a notamment une fiche par rapport à la diversification agricole qu’on retrouve dans l’ADL et quasiment dans le GAL9. Et après, on brode [...]. Ça ne se dit pas trop, mais je pense qu’il y a au niveau de la région une segmentation incroyable et qui permet ce qui se passe ici, c’est-à-dire quasiment la même fiche qui est introduite dans les deux créneaux et acceptée dans les deux côtés, avec des demandes identiques en termes de financement de personnel... (Responsable Leader+, Gesves)

23Ces projets peuvent être pilotés par des élus locaux, des employés communaux, de nouveaux acteurs locaux, engagés spécifiquement, ou par des acteurs plus extérieurs (auteurs de projets), mais il s’agit toujours d’associer le politique et l’administratif avec les citoyens et forces vives pour imaginer le devenir de la commune sur la base d’un diagnostic et de mettre en place des actions pour y parvenir.

Des projets à l’initiative des citoyens

24Si ces projets impliquent la participation importante de citoyens et d’acteurs privés, dans différentes communes périurbaines se développent aussi des projets réellement impulsés par des forces vives locales, qui sont allées chercher le soutien des élus locaux. Un exemple caractéristique, présent sur les quatre espaces périurbains étudiés, est la promotion d’une agriculture locale par la vente de « paniers paysans » ou la création de points de vente de type coopératif. À Ennetière, commune en périphérie de Lille, un petit magasin a été ouvert sur l’initiative d’un exploitant agricole, avec le soutien des élus locaux :

L’ouverture de la Sablière, ça a été une opportunité. C’est l’initiative de quelques exploitants agricoles qu’en tant qu’élus nous avons soutenus, et moi, en tant que conseiller LMCU [Lille métropole communauté urbaine], j’ai relayé dans le cadre du soutien à l’agriculture périurbaine. Il y a eu une réunion [...] sur le projet d’un exploitant agricole, [et] quatre exploitants ont répondu. Avec le maire, on a rencontré le propriétaire du local qui était vacant et qui se prête bien [à] cela, ça fait rustique et campagnard. Donc, on a ouvert ce magasin qui donne satisfaction. Ça apporte une valorisation des productions agricoles en circuit direct producteur-consommateur, ça permet aussi d’avoir un « lien social ». Puis, mine de rien, c’est deux emplois créés... (Adjoint, Ennetière-en-Weppes)

25Pour les élus, il s’agit de repositionner l’espace périurbain dans la métropole, de recréer le lien entre les agriculteurs et les consommateurs locaux, de retrouver le rapport ville/campagne :

Toutes les villes ont toujours eu une ceinture verte, avec des petites exploitations qui produisaient des légumes, des maraîchers, qui allaient avec la charrette à bras vendre leurs légumes. Cette ceinture verte a toujours existé et aujourd’hui, quand il y a un regain d’intérêt des consommateurs vers les produits frais, vers la traçabilité, il faut valoriser cette ceinture verte. (Maire, Ennetière-en-Weppes)

Avec ces paniers, il y a beaucoup de gens qui viennent de Lille. Comme ça, ça crée de l’échange. Ce n’est pas toujours tout au centre, on fait aussi des choses dans nos campagnes. (Producteur, Ennetière-en-Weppes)

  • 10 Elle s’est aussi inscrite dans le réseau Terres en villes qui promeut l’agriculture périurbaine.

26Dans la communauté urbaine lilloise, ce type d’initiatives soutenues par les élus locaux a trouvé un écho dans la volonté de la communauté urbaine de s’afficher comme « métropole verte10 » :

C’est vrai que le mouvement agricole est quand même un lobby assez fort, via la chambre d’agriculture, les maires des petites communes [...]. Il y a un gros projet de mettre l’agriculture biologique dans les circuits courts, etc., la communauté va afficher une volonté de favoriser l’agriculture de qualité pour tous. (Urbaniste, Lille métropole communauté urbaine)

27Sollicités ici par des producteurs, ailleurs par des associations de citoyens, les élus prennent part à des projets pilotés et portés par des forces vives locales. Ils portent là encore une autre image des territoires périurbains, en questionnant leur lien avec les villes.

Les projets d’acteurs extérieurs

  • 11 La SPI+ (Services promotion initiatives) est l’agence de développement économique pour la province (...)

28Mais la gestion de l’espace périurbain ne concerne pas que des acteurs locaux. Elle peut aussi, dans certaines communes, être partiellement le fruit de projets menés par des acteurs extérieurs à la commune. C’est fréquemment le cas des parcs d’activité économique. En périphérie liégeoise, un parc important a été développé dans la commune d’Awans. Les élus semblent alors avoir fait le choix de concéder la gestion d’une partie de leur territoire à une intercommunale économique, la SPI+11, jugée plus à même de développer avec succès le parc économique :

À Awans, la SPI+, qui est un gros gros outil, a visiblement reçu comme ça des mandats plus ou moins clairs et finalement [...] gère des parties du territoire, on en est arrivés là. [...]. Un jour, on a dit à la SPI+ : « Voilà, on vous confie ça, faites-en le mieux que vous pouvez selon vos critères... et nous on sera là pour couper le ruban... » Ce n’est pas vraiment officieux, il doit y avoir un jour une décision du collège communal. (Consultant, auteur du PCDR et du SSC d’Awans)

  • 12 Dans le projet initial, « les agglomérations de Lille et de Lens ainsi rapprochées [devaient forme (...)

29Cette même idée de « cession » d’une partie du territoire pour des espaces économiques se retrouve dans la périphérie lilloise ou messine. Mais cette gestion par des acteurs extérieurs ne porte pas seulement sur des zones d’activité économique, elle peut aussi concerner l’aménagement d’espaces verts, pour les loisirs notamment. C’est le cas de l’aménagement du parc de la Deûle à Lille, un espace de 350 ha aménagé depuis 1994 sur six communes de la périphérie. Il répond à différents objectifs : préserver les ressources naturelles (eau et milieu), préserver un espace pour l’agriculture, compenser le manque d’équipements de loisirs verts de la métropole et établir une liaison verte structurante entre la métropole lilloise et l’ancien bassin minier (Lens), afin de créer une « aire urbaine centrale » d’échelle européenne12. Ces objectifs traduisent une nouvelle façon de concevoir un espace périurbain multifonctionnel et commun à l’ensemble des habitants de la métropole.

30Suite à une délégation de la communauté urbaine, le parc est aujourd’hui géré par le syndicat mixte Espace naturel Lille métropole, qui regroupe des élus des communes concernées et des élus métropolitains, urbains ou périurbains, des agriculteurs et des membres de la chambre d’agriculture, des aménageurs de l’organisme régional d’étude et d’aménagement, etc. Si certains acteurs locaux se sentent impliqués dans le projet, parce qu’ils sont présents dans le syndicat, d’autres le considèrent comme un acteur extérieur.

On a créé l’Espace naturel métropolitain (ENM) qui peut s’autofinancer, monter des projets européens, avoir de l’argent de la communauté. La communauté, en fait, elle a tellement de compétences qu’elle en a refilé une à l’ENM. Et disons que l’ENM a un appétit terrien important. Pour citer le cas de Don, la zone des étangs, [l’ancien maire] s’est empressé de brader le truc... pour rien... En principe, au niveau foncier, ça appartient à la commune, mais il y a une convention, donc si la commune veut récupérer le terrain, il faudrait qu’elle rembourse l’ENM de tous les travaux qu’elle a faits. Et bon, du coup, c’est vrai que c’est un peu comme si ce territoire nous appartenait moins... (Adjoint, Don)

31Les autorités locales sont ainsi plus ou moins impliquées dans ces projets. Mais elles restent incontournables dans leur mise en place : elles concèdent, ou non, une partie de leur territoire ; ce choix, qui appartient aux élus, se fait en fonction de négociations qui conduisent souvent à une contrepartie pour la commune, et suppose qu’elle y trouve son intérêt.

32Comment comprendre cette diversité des types de gestion ? Peut-on expliquer pourquoi certaines communes s’orientent vers une gestion conservatrice alors que d’autres optent pour une gestion plus innovante ? Aucun facteur ne semble déterminant : appartenance politique des élus, ancienneté du maire ou du bourgmestre, position géographique de la commune... Chaque histoire est singulière : c’est tantôt l’arrivée d’un nouvel élu, tantôt la mobilisation de citoyens, tantôt l’inscription dans un dispositif public, portée par l’administration, qui amène des communes à renouveler leur gestion de l’espace, parfois sans en prendre conscience dans un premier temps ; mais ensuite, il se crée toujours une coalition de projets regroupant à la fois des politiques et des administratifs.

UNE GESTION RENOUVELÉE ?

33L’espace périurbain et sa gestion ne correspondent donc pas toujours à l’image stéréotypée qu’ils véhiculent : l’action publique s’y développe sous des formes très diverses. Cette action publique elle-même, mais aussi son hétérogénéité, peuvent nous conduire à voir autrement l’espace périurbain et à nous poser de nouvelles questions sur sa gestion, son avenir, mais aussi son lien avec l’urbain et le rural, tant comme territoire que comme catégorie. Sans être exhaustive, nous soulèverons ici quatre axes de réflexion qui nous semblent montrer l’intérêt d’un regard de sociologue sur les espaces périurbains, tant pour améliorer leur compréhension propre que pour éclairer certaines questions qui se posent aujourd’hui en sociologie urbaine.

Autonomie des communes périurbaines

34La diversité des actions publiques dans et sur les espaces périurbains, tant en France qu’en Belgique, met en lumière l’autonomie dont jouissent toujours les élus périurbains en matière de gestion de leur espace. Ils peuvent choisir de se saisir – ou non – des opportunités que constituent les multiples dispositifs proposés par la région ou par l’Europe ; ils peuvent accepter de négocier la « cession » d’une part de leur territoire pour des projets développés par des acteurs métropolitains, et éventuellement s’y impliquer ; ils peuvent soutenir des actions initiées par les forces vives locales. Ni les autorités supérieures ni la communauté d’agglomération n’ont les moyens de leur imposer telle politique de gestion de leur espace, tels objectifs ou telle manière de faire. Elles peuvent tout au plus tenter de cadrer le développement en offrant des subsides soumis au respect de certaines conditions ou proposer des contreparties à certaines demandes.

35La même diversité et la même autonomie semblent se retrouver sur les quatre terrains, que les communes appartiennent ou non à des structures intercommunales. Si, théoriquement, de telles structures sont amenées à prendre en charge les compétences liées à la gestion de l’espace, nos observations sur le terrain font apparaître que cette implication de la communauté (d’agglomération ou urbaine) n’a rien d’automatique. Des projets comme le parc de la Deûle sont, par les acteurs qui y participent et par les objectifs qui les motivent, des projets métropolitains qui dépassent largement le cadre des communes sur lesquelles ils se développent, mais nos observations rejoignent les recherches de plusieurs auteurs (Dormois, 2004 ; Savary, 1998) : les régulations locales favorisent « le principe de “non-ingérence territoriale”, qui reconnaît à chaque maire le monopole de l’initiative sur son territoire » (Bué, Desage & Matejko, 2004, p. 44).

Diversité des acteurs

36Cette autonomie ne mène pas toujours, comme nous l’avons vu, au repli sur la commune. À l’hétérogénéité des actions publiques correspond celle des acteurs qui pilotent ou participent à cette gestion publique. Aux élus locaux peuvent s’ajouter des citoyens, des « forces vives », des professionnels payés par des autorités subsidiantes, des consultants, des membres de structures intercommunales, d’organismes parapublics ou encore de syndicats mixtes, etc. On peut donc constater une double ouverture de l’action publique vers des acteurs locaux et vers des acteurs extérieurs à la commune.

Ouverture vers les acteurs locaux

  • 13 Commission consultative d’aménagement du territoire et de mobilité, commission locale de développe (...)

37Dans les communes, l’ouverture à des acteurs non politiques (et non administratifs) a souvent l’objectif de regrouper l’ensemble des acteurs d’un territoire pour favoriser un « développement » futur dans lequel chacun serait impliqué. Cette logique se retrouve à la fois dans des pratiques de participation structurées par des commissions (CCATM, CLDR...)13 et dans des pratiques plus anciennes de rencontre (par exemple, la sensibilisation des bâtisseurs à Floreffe).

38Ces différentes pratiques s’inscrivent dans la volonté de maintenir une grande proximité avec la population, proximité qui est souvent renvoyée au caractère rural de la commune où, loin de l’anonymat des villes, tout le monde se connaît. Les élus sont proches des citoyens pour écouter leurs besoins et avis, mais aussi pour les « sensibiliser » et les faire adhérer aux choix mis en place.

39La participation se développe dès lors dans l’espace périurbain, peut-être plus qu’ailleurs, comme un renouveau des pratiques de proximité traditionnelles, dans le but de renforcer le « lien social » mis en péril par l’urbanisation du rural.

Ouverture vers les acteurs extérieurs

40L’ouverture à des acteurs extérieurs complexifie encore l’action locale en faisant entrer dans les régulations de multiples acteurs, aux statuts et aux missions très différentes. Plus l’action se complexifie, plus la gestion des différents acteurs et de leur éventuelle coopération devient un enjeu majeur de l’action publique locale. Comme celle des espaces urbains, la gestion de l’espace périurbain, en s’ouvrant à la coopération de ces acteurs, conduit à des régulations plus ou moins formalisées. Si la mise en place de dispositifs ou de structures intercommunales offre un certain cadre à ces coopérations, la multiplication des projets pose le problème de leur coordination. Des tensions peuvent alors apparaître entre les acteurs, et les régulations qui se mettent en place sont des solutions ad hoc et variables.

De nouveaux modes d’action publique...

41À côté d’une gestion « en bon père de famille » se développent d’autres modes d’action publique sous la forme de nouvelles régulations ou de projets. Si certaines communes s’orientent vers une gestion publique qui se préoccupe surtout d’optimalisation et privilégie le service rendu en accordant la priorité à l’organisation et au pilotage de l’action quotidienne des services et des organismes publics (Bourdin, 2003, p. 97-98), d’autres mettent en place de nouvelles règles du jeu (régulation) pour structurer un ensemble élargi d’acteurs, face à des ressources moins stables et moins identifiées (par exemple, le soutien d’initiatives privées).

42Enfin, certaines communes adhèrent à des dispositifs de type projet où il ne s’agit plus d’encadrer des actions possibles (comme le font les plans de secteur, les plans locaux d’urbanisme ou les règlements d’urbanisme), mais bien de proposer, dans un document argumentatif, un diagnostic et une vision stratégique qui devront conduire à mettre en place des réalisations ensuite évaluées. En tant qu’« histoire que des acteurs se racontent ensemble », le projet est une méthode particulièrement adaptée à la réflexivité et à la flexibilité (ibid., p. 103). En termes d’élaboration, il suppose la réunion et l’animation d’un ensemble d’acteurs qui doivent se mettre d’accord ; il suppose aussi une négociation sur le diagnostic et sur les solutions, les deux processus étant corrélés et liés à la place qu’occupe chacun des acteurs. Les projets vont non seulement traduire, dans un compromis, une idée du bon développement, mais ils vont aussi préciser la place de chaque acteur ; en ce sens, ils peuvent être vus comme des instruments de régulation de partenariat. Si ces nouveaux dispositifs reflètent une évolution globale de l’action publique, telle qu’elle a pu être observée dans le monde urbain notamment, ils ont aussi des effets sur l’action publique elle-même (Lascoumes & Le Galès, 2004). Cela semble d’autant plus vrai que plusieurs acteurs entrent dans ces dispositifs pour des raisons financières sans prendre conscience de leur aspect participatif, réflexif et prospectif.

43L’hétérogénéité en matière de gestion de l’espace périurbain passe donc aussi par une diversité des modes d’action publique, entre les communes mais aussi, bien souvent, au sein des communes elles-mêmes. S’il semble complexe d’identifier les facteurs qui expliquent pourquoi certaines communes renouvellent leurs modes d’action publique, on peut constater que le changement de régulation induit par l’utilisation d’un de ces nouveaux modes conduit ensuite à leur diversification au sein de ces communes. Les espaces périurbains connaissent là, dans leur mode de gestion comme dans les acteurs qui s’y impliquent, des évolutions comparables à celles que la sociologie urbaine a pu relever pour le gouvernement des villes (participation, partenariat avec des acteurs privés, projet, réflexivité), même si la taille réduite des communes en change profondément l’organisation et les régulations. Pour la forme, une part de l’action publique dans le périurbain est comparable à celle qui a été observée dans les villes, mais le contenu de ces actions et les lignes directrices qui les portent invitent à questionner le périurbain comme catégorie.

Le périurbain, un espace urbain ?

44Entre les projets qui souhaitent que la commune reste telle qu’elle est et ceux qui visent le développement social, culturel, économique et écologique, voire le développement durable, les objectifs qui sous-tendent la gestion des espaces périurbains peuvent paraître extrêmement divers. Mais ce que montrent aussi les exemples que nous avons développés, c’est que la question de l’avenir et finalement de l’« identité » des communes périurbaines se retrouve au cœur de la gestion de l’espace. Cette dernière apparaît en effet comme un levier pour penser et agir sur le vivre ensemble, sur le « lien social », c’est-à-dire sur la constitution éventuelle d’un « nous ».

45Si le projet est un mode d’action plébiscité par les communes périurbaines, c’est peut-être justement parce qu’il permet cette constitution d’un « nous ». À propos du projet urbain, Pinson note :

Le projet n’a pas uniquement pour but d’élaborer et de mettre en œuvre des objectifs de politique urbaine, il a aussi pour vocation d’affirmer des identités d’actions, de pérenniser des groupes d’acteurs solidarisés par le partage des mêmes objectifs. (Pinson, 2004, p. 201)

46Dans les actions collectives que nous avons présentées, cette vocation du projet, ici périurbain, semble essentielle : via un diagnostic partagé, les acteurs définissent leur devenir commun en s’interrogeant sur leur territoire. Le projet aurait alors une vertu « instituante » : il permet de créer un « nous », une vision commune du territoire et de l’avenir, et par là, de rendre légitime la mise en place d’une politique sur le territoire, de donner un sens à cet espace.

47Le besoin de (re) constituer ce « nous » semble particulièrement présent dans l’espace périurbain, peut-être en raison des incertitudes qui le traversent. Les acteurs locaux doivent « faire avec » les nombreuses critiques en termes de « lien social », d’esthétique, de consommation d’énergie, de modes de vie, de solidarité, etc., que l’on adresse à l’espace dans lequel ils ont choisi de vivre. S’ils sont sommés, en France, de « prendre part » au développement de communautés d’agglomération ou urbaines, l’avenir de leur territoire dans ces communautés reste flou. En effet, ils peuvent être aussi bien critiqués pour leur politique malthusienne, qui renverrait à un égoïsme et un repli sur soi, que lorsqu’ils soutiennent un développement de nature à vider les villes (de leurs habitants, de leurs commerces) et favoriser leur éclatement. Face à cette double injonction, certains acteurs choisissent le retrait, d’autres cherchent des alternatives à cette vision négative.

48Quelle que soit leur forme, ces alternatives sont pour la plupart locales, c’est-à-dire qu’elles sont le fait d’acteurs locaux, qu’elles se développent à l’échelle du territoire local, en référence à la commune et souvent à son caractère rural (convivialité, solidarité). La majorité d’entre elles ne construisent pas un avenir en lien avec les autres territoires, mais en opposition aux critiques du monde urbain (valorisation du « lien social », développement d’actions écologiques).

49Deux exemples font exception à ce « localisme ». Premièrement, l’aménagement du parc de la Deûle, à Lille, qui doit avoir une fonction récréative pour tous les habitants de la métropole et une fonction de structuration de l’espace en tant que lien entre Lille et le bassin minier. Deuxièmement, la promotion de l’agriculture périurbaine et des circuits courts où les acteurs souhaitent affirmer le rôle que peut jouer l’espace périurbain en tant que lien entre le monde agricole et les bassins de consommation plus urbains. On perçoit dans ces deux exemples que certains acteurs veulent poser la question de la place du périurbain dans un espace urbain élargi (ou métropolitain), et donc, poser la question de l’avenir de ces espaces.

50L’action publique telle qu’elle se développe dans le périurbain, dans toute sa diversité et son hétérogénéité, semble bien porteuse d’une interrogation sur la nature des espaces périurbains aujourd’hui et sur leur avenir. Mais l’éclatement de la gestion publique périurbaine en un ensemble de solutions locales est aussi le reflet de l’absence d’un débat commun qui pourrait conduire à une action publique intégrée et cohérente, que ce soit sur l’ensemble d’un territoire urbain ou, de manière plus large, à l’échelle nationale, voire européenne.

51Le périurbain résiste à une urbanisation qui signifierait l’assimilation à l’urbanité des villes ; quant à son avenir, il hésite entre différents possibles. Malgré l’urbanisation des sols et des modes de vie, malgré le développement de nouveaux modes d’actions publiques, similaires à ceux du développement urbain, les acteurs de la gestion des espaces périurbains imaginent une « périurbanité » différente à la fois de l’urbanité et de la ruralité, et cherchent une place possible pour ces espaces, entre villes et campagnes.

*

52Porter un regard de sociologue empirique sur la gestion des espaces périurbains permet de constater la diversité des actions publiques dans ces territoires et d’aller au-delà de l’image stéréotypée qui a nourri les nombreuses critiques qu’on leur adresse. L’analyse de cette gestion permet aussi de montrer, avec les auteurs qui se sont intéressés à l’intercommunalité, que la mise en place de structures intercommunales ne garantit nullement celle d’une gestion de l’espace unifiée à l’échelle de la communauté.

  • 14 Dans la Belgique fédérale, c’est essentiellement la région qui est compétente pour ce qui relève d (...)

53Si les autorités nationales françaises et régionales belges14 ont des approches réglementaires et législatives très différentes pour encadrer la gestion de l’espace périurbain, le niveau local semble accommoder chacun des contextes législatifs pour aboutir, in fine, au maintien d’une grande autonomie communale qui permet, de part et d’autre de la frontière, de pratiquer une gestion de l’espace périurbain innovante ou conservatrice. De la sorte, on trouve en Belgique comme en France une très grande hétérogénéité des types de gestion, des modes d’action publique, des acteurs qui y participent.

54Dès lors, en termes de gestion de l’espace, les communes périurbaines semblent connaître partiellement des mutations semblables à celles qu’ont connues les espaces urbains : multiplication des acteurs, autonomie, nouveaux modes d’action publique basés sur le projet, inscription dans des réseaux de ville, partenariat public-privé, etc. Mais si le développement semble l’horizon de tous les espaces urbains, le devenir des espaces périurbains reste davantage sujet au débat. La singularité de chaque histoire reflète la diversité des possibles : l’incertitude identitaire conduit certaines communes périurbaines à des positions de retrait qui oriente leur gestion de l’espace vers le non-développement, alors que d’autres communes optent pour un développement qui veut dépasser les stéréotypes liés au périurbain et réinventer ces espaces.

55La question de savoir si le périurbain peut ou doit alors être considéré comme un espace non-urbain ou s’il doit au contraire être intégré dans les terrains de la sociologie urbaine renvoie aux questions que se posent les acteurs de la gestion de l’espace périurbain eux-mêmes, dans les nombreux projets qu’ils mettent en place, que ces projets soient proprement locaux ou qu’ils visent une certaine intégration dans des espaces urbains élargis. L’éclatement de ces débats dans une telle diversité d’actions collectives conduit une situation où, pour le moment, les solutions qui peuvent être apportées à la question de l’avenir du périurbain sont locales et contingentes. On peut dès lors se demander si le sociologue urbain n’a pas un rôle à jouer dans un débat plus global, qui réinterrogerait conjointement le développement urbain et périurbain, voire rural.

Bibliographie

Bibliographie

Bourdin Alain (2003), « Gouvernance du “vivre-ensemble” et gouvernance du projet », dans La Mosaïque territoriale : enjeux identitaires de la décentralisation, Jacques Beauchard (dir.), La Tour-d’Aigues, Éditions de l’Aube, p. 91-107.

Bué Nicolas, Desage Fabien & Matejko Laurent (2004), « L’intercommunalité sans le citoyen : les dimensions structurelles d’une moins-value démocratique », dans Les Effets de l’intercommunalité, Rémy Le Saout & François Madoré (dir.), Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 39-58.

Charmes Éric (2005), La Vie périurbaine face à la menace des gated communities, Paris, L’Harmattan, « Villes et entreprises ».

— (2011), La Ville émiettée : essai sur la clubbisation de la vie urbaine, Paris, Presses universitaires de France.

Desage Fabien (2005), « Une commune résidentielle suburbaine en pleine campagne », dans Mobilisations électorales : le cas des élections municipales de 2001, Jacques Lagroye, Patrick Lehingue, Frédéric Sawicki (dir.), Paris, Presses universitaires de France, p. 59-87.

Donzelot Jacques (2004), « La ville à trois vitesses : relégation, périurbanisation, gentrification », Esprit, no 303, p. 14-39.

Dormois Rémi (2004), « Intercommunalité et planification urbaine : une dynamique de stabilisation croisée », dans Les Effets de l’intercommunalité, Rémy Le Saout & François Madoré (dir.), Rennes, Presses universitaires de Rennes, p. 145-158.

Dubois-Taine Geneviève & Chalas Yves (1997), La Ville émergente, La Tour-d’Aigues, Éditions de l’Aube.

Escudie Elsa, Estienne Isabelle & Gaudefroy Gilles (2008), Parc de la Deûle, extrait du t. I du rapport final, Plate-forme d’observation des projets de stratégies urbaines (POPSU 1), p. 127-138 ; en ligne : http://www.gip-epau.archi.fr/sites/default/files/nodes/document/762/files/fiche-parc-de-la-deule.pdf (mai 2014).

Estèbe Philippe (2004), « Quel avenir pour les périphéries urbaines ? », Esprit, no 303, p. 82-95.

Lascoumes Pierre & Le Galès Patrick (dir.) (2004), Gouverner par les instruments, Paris, Presses de Science Po.

Le Bras Hervé (2002), Une autre France : votes, réseaux de relations et classes sociales, Paris, Odile Jacob.

Paris Didier & Mons Dominique (dir.) (2009), Lille métropole : laboratoire du renouveau urbain, Marseille, Éditions Parenthèses.

Pinson Gilles (2004), « Le projet comme instrument d’action publique », dans Gouverner par les instruments, Pierre Lascoumes & Patrick Le Galès (dir.), Paris, Presses de Sciences po, p. 199-233.

— (2006), « Projets de ville et gouvernance urbaine, pluralisation des espaces politiques et recomposition d’une capacité d’action collective dans les villes européennes », Revue française de science politique, vol. 4, no 56, p. 619-651.

Remy Jean (1998), Sociologie urbaine et rurale : l’espace et l’agir, Paris, L’Harmattan.

Savary Gilles (1998), « La régulation consensuelle communautaire : facteur d’intégration/désintégration politique », Politique et management public, vol. 16, no 1, p. 107-138.

Vanier Martin (2001), « Le tiers espace, acte II de la périurbanisation », Pouvoirs locaux, no 48, p. 59-63.

Notes

1 Loi Voynet (loi du 25 juin 1999 relative à l’aménagement et au développement durable du territoire) et loi Chevènement (loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale).

2 Malgré les déclarations politiques qui l’annoncent, aucune législation ne vient promouvoir la mise en place de réelles structures intercommunales.

3 Deux faits ont renforcé cette idée : l’érection de barrières (Charmes, 2005) et l’importance des votes pour le Front national dans le périurbain (Le Bras, 2002 ; Estèbe, 2004 ; Charmes, 2005).

4 Une autre partie de notre thèse est consacrée à la description fine des régulations qui conduisent les structures intercommunales à permettre le maintien de l’autonomie des communes périurbaines en matière de gestion de l’espace, et donc à autoriser ce type de gestion en leur sein même.

5 Au dire du responsable des CCATM (commissions consultatives d’aménagement du territoire et de mobilité) à l’administration de la Région wallonne.

6 Leader+ (Liaison entre action et développement de l’économie rurale) est un programme européen de développement rural financé par le Fonds européen d’orientation et de garantie agricole.

7 Il s’agit de salles polyvalentes destinées à accueillir des activités portées tant par les citoyens que par les autorités.

8 Les subsides de la Région wallonne peuvent atteindre 80 % du budget de chaque projet inscrit dans un PCDR.

9 Groupe d’action local mis en place dans le cadre des projets Leader+. Ici utilisé pour parler du « plan de développement stratégique ».

10 Elle s’est aussi inscrite dans le réseau Terres en villes qui promeut l’agriculture périurbaine.

11 La SPI+ (Services promotion initiatives) est l’agence de développement économique pour la province de Liège et les communes qui la composent.

12 Dans le projet initial, « les agglomérations de Lille et de Lens ainsi rapprochées [devaient former] une “aire urbaine centrale”, suffisamment ample et peuplée pour donner un statut de métropole européenne à la conurbation de Lille-Roubaix-Tourcoing, désignée “métropole d’équilibre” par l’État » (Escudie et al., 2008, p. 127).

13 Commission consultative d’aménagement du territoire et de mobilité, commission locale de développement rural.

14 Dans la Belgique fédérale, c’est essentiellement la région qui est compétente pour ce qui relève de la gestion de l’espace : aménagement du territoire, urbanisme, logement, environnement.

Auteur

Commissaire d’arrondissement de la province de Namur (c’est-à-dire gouverneur adjoint) et maîtresse de conférences à l’Université de Liège. Elle y assure des enseignements tant dans le domaine du développement local et territorial que dans celui de la gestion de crise. Elle est également collaboratrice scientifique du Centre de recherche et d’intervention sociologique (CRIS) de l’Université de Liège. Ses travaux portent sur la construction sociale et politique du cadre de vie et plus particulièrement sur la gestion des espaces périurbains. Elle a entamé une thèse en cotutelle avec le Lab’Urba (Université Paris-Est Marne-la-Vallée) et le CRIS sur la gestion des espaces périurbains dans les recompositions territoriales en Belgique et en France.

© Presses universitaires de Lyon, 2014

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search