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La Jeune sociologie urbaine francophone

 | 
Jean-Yves Authier
, 
Alain Bourdin
, 
Marie-Pierre Lefeuvre

Production de l'espace et action collective

L’organisation de l’action collective urbaine : le développement du nouveau centre d’affaires d’Istanbul

Burcu Özdirlik

Texte intégral

  • 1 Il s’agit de toute action qui transforme ou modifie le contexte urbain dans lequel elle se trouve, (...)

1Ce texte présente les premiers résultats d’une thèse en cours sur la production de la ville et la régulation urbaine à Istanbul. La ville y est considérée comme un objet dont la production se présente comme un défi. L’objectif est de voir si et comment les différentes actions publiques et privées a priori indépendantes s’organisent pour concourir à cette production1. Le cadre d’analyse, fondé sur la notion d’action collective et de son organisation, rompt avec la plupart des études qui identifient la production de la ville aux acteurs publics et aux systèmes de planification urbaine. Il permet de nuancer l’importance accordée aux institutions et acteurs publics dans ce processus et d’élargir le champ d’analyse aux autres acteurs et aux autres systèmes d’action. Ces systèmes produisent des règles et des contraintes d’ordre juridique, technique et socio-économique, explicites ou implicites (Reynaud, 1989), qui encadrent directement ou indirectement les pratiques, les choix et les actions, en un mot la production de la ville. Nous proposons d’étudier l’émergence et le fonctionnement de ces règles et de ces contraintes, ainsi que leur effet sur la production de la ville à travers l’étude du nouveau centre d’affaires urbain d’Istanbul.

LA PRODUCTION DE LA VILLE À ISTANBUL : ENTRE ACTION ORGANISÉE ET ACTION COLLECTIVE

  • 2 En ligne : www.tuik.gov.tr (mai2014).

2Istanbul est le centre de la finance, des itinéraires de transport, des activités industrielles et culturelles de la Turquie. Elle est la scène des acteurs publics et privés les plus puissants du pays. Elle produit 27 % de la valeur ajoutée de l’industrie et 31 % des services à l’échelle nationale2. Le développement économique, qui marque la ville à partir des années 1950, donne lieu à une urbanisation qualifiée de rapide et anarchique – la population croît de 1 166 477 en 1950 à 13 483 000 habitants en 2011 –, ceci malgré de nombreuses tentatives pour réguler la croissance urbaine et la production de la ville. Dominant le paysage urbain à partir des années 1960, les bidonvilles font partie de cette urbanisation hors norme autant que l’étalement urbain et les nouveaux produits immobiliers, comme les centres commerciaux, les bureaux et les cités fermées, apparus depuis les années 1980.

  • 3 Ceci depuis la décentralisation et la responsabilisation des collectivités locales au début des an (...)

3Selon le cadre légal en vigueur, ce sont la municipalité métropolitaine et les municipalités d’arrondissement qui sont responsables de la régulation de la production de la ville3. Leur juridiction et les outils dont elles disposent pour organiser la production de la ville sont largement influencés par la culture de « plan ». Mais en pratique, la ville se fait au travers d’actions fragmentées dans l’espace et dans le temps, souvent en fonction des opportunités liées au foncier et au transport. Ces actions sont le plus souvent dissociées des consignes des documents d’urbanisme en vigueur. La plupart des investissements contournent quasi systématiquement le cadre légal pour l’octroi des autorisations nécessaires : les élus, les maires et les conseils municipaux utilisent des procédures administratives d’exception pour modifier les différents plans d’aménagement en vigueur et les règles touchant au développement d’une parcelle donnée, en concordance avec un projet, c’est-à-dire pour supprimer de manière ponctuelle la régulation. Ce contexte d’action, qui semble fonctionner uniquement selon les « règles du marché », est considéré comme une menace par de nombreuses organisations non gouvernementales, par de nombreux chercheurs et professionnels de l’urbanisme. Le développement urbain qui en résulte est selon eux peu maîtrisé, chaotique, voire corrompu, illégal ou illégitime.

4C’est d’abord le caractère fragmenté du développement qui est mis en cause. Comment rendre cohérente une multitude d’actions hors plan (Tekeli, 1998 ; Sökmen, 1996) ? C’est aussi l’adoption de politiques d’entente par les acteurs publics qui est mise en question. Comment gérer un développement largement déterminé par les règles du marché (Ataay, 2001 ; Do an, 2001) ? C’est enfin le manque de respect pour l’environnement, le patrimoine historique et le paysage urbain qui heurte. Comment les préserver des attaques des promoteurs privés (Çavuşo lu, 2004 ; Ekinci, 1993) ? Ces critiques relèvent d’un point de vue qui oppose la ville planifiée à la ville non planifiée, l’étatisme au libéralisme, le public au privé ainsi que l’intérêt général à l’intérêt privé, et qui analyse la production de la ville en référence à l’idée de planification publique. Elles sont loin d’être contextuelles et trouvent leur origine dans la ville industrielle du xixe siècle, dans les phénomènes de désorganisation urbaine et dans la critique du « système du capitalisme industriel libéral » (Ledrut, 1968, 1979, p. 56-57). Elles survalorisent la puissance publique et les dispositifs formels de régulation dans l’organisation de la production de la ville et sous-estiment toute action publique/privée, ad hoc et/ou informelle.

5Nous proposons de mettre en doute ces lectures qui gouvernent l’imaginaire et la recherche urbaine en Turquie et de construire notre étude à partir de l’hypothèse que la production de la ville à Istanbul est régulée. Cette hypothèse invite à nuancer l’importance accordée au système de planification urbaine et à chercher si d’autres dispositifs organisent la production de la ville à Istanbul. Comment la ville se fait-elle en absence d’un cadre formel de régulation ? Les actions publiques et privées, a priori indépendantes les unes des autres, s’organisent-elles et si oui, comment ?

6Ces questions se situent dans la continuité de travaux qui s’intéressent à la ville comme organisation politique et aux acteurs et processus de production de l’espace urbain (Fijalkow, 2004 ; Clavel, 2002 ; Grafmeyer, 2005). Notre approche se distingue des recherches qui privilégient la gouvernance des villes comme axe d’interrogation et semblent rester prisonnières « d’une conception volontariste de la construction de l’ordre politique » (Commaille & Jobert, 1998, p. 29). Elle se situe à l’intersection de deux sous-disciplines de la sociologie qui questionnent la production d’un ordre « en l’absence de hiérarchie » (Friedberg, 1993, p. 142) et les « mécanismes de décision collective » (Boudon & Bourricaud, 1982, 2011, p. 8) : la sociologie des relations industrielles et la sociologie des organisations. L’action collective y est une clé pour rendre compte de « la dissociation croissante entre la capacité que manifestent les institutions à établir l’ordre social et la manière dont cet ordre social est produit dans la réalité quotidienne » (Thoenig, 1998, p. 35). Le concept de régulation est utilisé pour « écarter [...] toute survalorisation du processus de pilotage » (Commaille & Jobert, 1998, p. 30), pour aller au-delà des structures formelles et étudier le décalage entre des pratiques qualifiées d’« informelles » et les règles « omniprésentes sur le papier » (Thoenig, 1998, p. 37).

7L’adaptation de ce cadre d’analyse au domaine de l’urbanisme pose un certain nombre de questions. Les organisations constituent des systèmes où « les acteurs [sont] mutuellement dépendants autour d’un problème qu’ils ne peuvent pas résoudre seuls » (Friedberg, 1992, p. 550). Elles sont en cela différentes des villes, dont la production dépend d’un grand nombre d’acteurs qui la transforment en continu. Ces acteurs entretiennent des relations plus ou moins directes et constituent des systèmes d’interaction ou d’interdépendance qui correspondent à des objectifs, des temporalités et des finalités différentes. Dans un premier cas, ils sont en relation directe, comme les consortiums qui se constituent pour le temps d’un projet. Dans le second cas, on peut considérer qu’ils sont aussi en relation, puisque le choix de chacun influence le choix des autres, de même que le résultat que chacun peut attendre de son action (Boudon & Bourricaud, 1982, 2011, p. 604). Ces systèmes produisent et sont fondés sur un continuum de règles, de normes, de contraintes et de pratiques : des dispositifs de régulation (Reynaud, 1989 ; Crozier, 1991). Qu’ils soient ou non destinés à la régulation de la production de la ville, ces dispositifs servent à articuler des comportements divergents et parfois contradictoires, organisent les relations entre les différents acteurs et agissent sur le processus de prise de décision d’une manière générale. Ils semblent participer à la mise en place d’une dynamique cohérente de l’action collective et organiser la production de la ville avec d’autres dispositifs issus du système de planification urbain.

LE DÉVELOPPEMENT DU NOUVEAU CENTRE D’AFFAIRES

8Le nouveau centre d’affaires d’Istanbul se présente comme un terrain d’étude intéressant pour explorer notre hypothèse, et cela pour plusieurs raisons. Il se fait « hors plan », et d’une manière spontanée, à partir des années 1980. Des investissements publics en matière de transport – le deuxième pont sur le Bosphore et le deuxième périphérique urbain – en sont à l’origine. Les différents projets qui le composent sont fragmentés dans le temps et dans l’espace ; ils se réalisent à travers l’intervention et l’interaction de nombreux acteurs publics et privés, nationaux et internationaux, en absence d’un projet global, d’une volonté collective ou d’un portage politique continu. Ces projets sont autorisés par la voie de la dérogation aux documents d’urbanisme, avec l’appui des différents gouvernements locaux et centraux. La faible légitimité de ces autorisations ainsi que la proximité de sites historiques et naturels font de la société civile un des adversaires les plus importants de ce développement. Ce contexte d’action marqué par les relations complémentaires et conflictuelles entre les acteurs est à l’origine du développement de ce que l’on désigne comme le nouveau centre d’affaires urbain d’Istanbul. Il concentre la majorité des bureaux de standing, des sièges sociaux de grands groupes nationaux et internationaux, la Bourse turque et la plupart des institutions qui lui sont liées. S’y trouvent également des résidences de luxe avec des services personnalisés, des centres de loisirs privés et les centres commerciaux les plus importants d’Istanbul.

Tours de bureaux, au milieu d’une ancienne zone industrielle à Maslak, réalisées en grande partie par de petits entrepreneurs (photographie : Burcu Özdirlik).

Le centre commercial de Kanyon, l’un des derniers investissements privés à usage mixte entrepris par un consortium de grande taille, composé d’un REIT et d’une grande entreprise de BTP (photographie : Burcu Özdirlik).

9Notre travail de terrain s’intéresse à « la manière dont se créent, se transforment ou se suppriment les règles, c’est-à-dire [aux] processus de régulation » (Reynaud, 1989, p. 31), selon une approche qui s’inscrit dans l’histoire, pour « ne pas tout lire sous le registre de la nouveauté, mais [...] saisir plutôt des processus » (Bourdin, 2005, p. 6). L’objectif est de suivre l’émergence et l’évolution de différents dispositifs de régulation dans le temps, en lien avec l’évolution de différents acteurs, de leurs relations et de leurs pratiques. Deux échelles d’interrogation nourrissent ce travail : l’une est macrosociologique et centrée sur les structures ; la seconde est microsociologique et centrée sur les acteurs. Sont pris en compte à la fois les dispositifs endogènes propres à chaque acteur et les dispositifs exogènes qui gouvernent l’interaction entre les différents acteurs (Friedberg, 1993, p. 160), ceci au sein d’« arènes instituées » ou « informelles » (Thoenig, 1998, p. 37). Finalement, ce sont les moments de conflit et de rupture que nous privilégions pour leur accessibilité et leur lisibilité, ce qui facilite l’exploration des rapports entre les différents acteurs.

10Nous réalisons notre étude à partir de méthodes inspirées non seulement de la sociologie mais aussi de l’histoire. Elle se fonde d’abord sur une série d’entretiens semi-directifs avec des responsables des services municipaux et des bureaux d’études, et avec des promoteurs privés impliqués dans le développement du centre d’affaires. Le corpus ainsi constitué est complété et mis en perspective par un travail réalisé aux archives de la municipalité métropolitaine d’Istanbul et de l’Ordre des architectes, sur les documents d’urbanisme, les dossiers de dérogation et de procès. Les articles parus dans la presse turque entre 1980 et 2008 permettent aussi d’appréhender la position et les discours des différents acteurs de ce développement.

11Trois groupes d’acteurs contribuent à la production des dispositifs de régulation qui sont l’objet de cette étude. Ces dispositifs sont d’abord issus des évolutions récentes dans l’industrie immobilière turque qui ont modifié la pratique du projet. Ils résultent ensuite des relations que ces acteurs entretiennent avec les acteurs publics qui détiennent le pouvoir de décision. Ils se cristallisent enfin avec les interventions des acteurs de la société civile auprès des deux autres. Les instances juridiques jouent un rôle d’arbitrage dans ce processus.

LES ACTEURS DE L’INDUSTRIE IMMOBILIÈRE

  • 4 La libéralisation et l’internationalisation de l’économie nationale, l’accumulation du capital, le (...)
  • 5 Ce métier ne constitue pas une profession dans le sens wébérien du terme car le statut d’entrepren (...)

12En Turquie, l’intérêt du « grand capital » pour l’investissement immobilier reste limité ; l’activité des petits entrepreneurs en construction en constitue le pilier. Les projets d’envergure qui nécessitent la mobilisation de moyens techniques et financiers importants – cités privées, centres commerciaux, bureaux de standing – ne représentent par conséquent qu’une petite partie du marché. Ce marché restreint, qui émerge dans les années 1980, est à l’origine d’une véritable industrie immobilière, avec ses acteurs, ses pratiques et ses méthodes4. Le nouveau centre d’affaires urbain d’Istanbul est son premier terrain d’intervention. Ce sont les petits entrepreneurs en construction (müteahhit en turc), avec des ressources financières et techniques limitées, qui sont à l’origine des premiers projets commerciaux dans le nouveau centre5. Ces projets sont menés sans savoir-faire spécialisé dans le domaine de l’investissement immobilier et sans expertise spécifique en urbanisme : la chaîne de compétence se cantonne à des questions techniques concernant le bâtiment (Arsan, 2006 ; Tümay, 2009). Ce contexte d’action se transforme au cours du développement du nouveau centre, en lien avec des évolutions qui traversent toute l’industrie immobilière : l’internationalisation, la financiarisation, la professionnalisation et l’institutionnalisation de l’industrie.

13Le développement de l’industrie immobilière se fait d’abord sous l’influence des acteurs internationaux et par l’internationalisation de la demande : les entreprises internationales qui cherchent des bureaux de standing n’en constituent qu’une facette, dans un contexte où les élites nationales sont elles aussi en recherche de produits aux normes internationales. L’intégration de cette demande nécessite l’élargissement des équipes de projet aux différents types d’expertise. Il s’agit d’abord de l’entrée dans le marché national des professionnels internationaux spécialisés dans les gratte-ciel (Tümay, 2009), puis des acteurs de l’investissement immobilier. La position dominante des acteurs locaux dans le marché turc oblige ces acteurs et experts à travailler avec eux. Le frottement entre le local et l’international donne lieu à l’adoption volontaire ou imposée de certains standards, modèles et dispositifs. La programmation émerge par exemple comme un enjeu important de la rencontre des investisseurs internationaux qui exigent l’utilisation de dispositifs de type « études de marché » et « analyses de best-use ». À partir des années 2000, les dispositifs deviennent les composantes clés de tout projet immobilier entrepris par les acteurs locaux (Soyluer, 2009).

  • 6 Real estate investment trusts (fonds d’investissement immobilier).

14La création de fonds d’investissement immobilier par les acteurs locaux, sur le modèle américain des REIT6, constitue une autre étape de ce processus, que nous qualifions de financiarisation. Le cadre juridique qui régit les REIT modifie le processus de production et de gestion des biens immobiliers. Ce cadre insiste sur la professionnalisation de l’activité qui est traditionnellement considérée comme dépendante du pouvoir économique des acteurs, ceci pour justifier l’intervention des REIT au nom de leurs actionnaires et pour protéger leurs intérêts. Le champ d’intervention des REIT est limité, par ce cadre, au financement et au développement de projets. La conception, la construction et la gestion commerciale de biens immobiliers émergent dans ce contexte comme des champs d’intervention bien distincts. La légitimité juridique de différents projets, les coûts de différentes opérations et les valeurs réelles de biens sont soumis à des contrôles périodiques réalisés par les experts de la commission du marché de capitaux. Ces nouvelles mesures contribuent à la professionnalisation et à la régulation du secteur (Dağli, 2006 ; Kösebay, 2006).

  • 7 Cela se fait souvent par la construction d’un espace professionnel propre, par appropriation de fo (...)

15Ces évolutions élargissent les équipes de projet, jusque-là dominées par les architectes et les ingénieurs de la construction, à d’autres professionnels comme les urbanistes, les économistes et les juristes. En témoigne la prolifération de bureaux d’étude qui travaillent avec des professionnels de domaines différents. L’émergence de nouveaux métiers, souvent au sein des professions existantes, constitue une autre dimension de la professionnalisation de l’industrie7 : le management de projet, qui est une fonction intégrée au champ d’action de l’ingénieur de construction, devient par exemple un métier à part à partir des années 1990. Les professionnels sont, entre autres, plus indépendants de la tutelle des autorités hiérarchiques, ce qui leur permet de mettre en avant les contraintes de performance et d’éthique face aux autres exigences (Johnson, 1995, 2005 ; Boudon & Bourricaud, 1982, 2011). La multiplication de professionnels différents au sein d’une même équipe de projet permet de confronter les contraintes techniques et financières, qui occupent une place centrale dans le processus de décision, aux nouvelles considérations liées à la recherche de compromis.

16La pérennisation de l’activité immobilière au sein des grands groupes de BTP, l’émergence de nouveaux acteurs institutionnels spécialisés, la stabilisation de systèmes d’acteurs et le développement de réseaux professionnels associatifs sont des évolutions qui témoignent, cette fois-ci, de l’institutionnalisation du secteur. La décomposition de la figure de « l’acteur qui fait tout » en est une des conséquences : on passe d’une pratique de projet où toutes les compétences sont concentrées entre les mains d’un acteur principal, l’entrepreneur en construction, à la constitution de systèmes d’interaction plus ou moins temporaires et à des pratiques où les compétences sont distribuées parmi différents professionnels. Le développement, la conception, la construction et la gestion commerciale de biens immobiliers émergent dans ce contexte comme des champs d’intervention bien distincts entre les mains d’acteurs différents. L’émergence de filiales qui se spécialisent dans le développement, le financement et la gestion de biens immobiliers au sein de grands groupes de BTP est une autre manifestation de cette même évolution (Kazazoğlu, 2009).

17Les évolutions au sein de l’industrie immobilière sont loin d’être homogènes ; cette synthèse ne fait que résumer les grandes lignes d’un développement qui est saccadé et fragmenté. Elles sont néanmoins à l’origine d’une série de développements qui ont des conséquences importantes sur la pratique du projet et le fonctionnement du marché immobilier.

18Pour le premier de ces développements, en même temps que se décompose « l’acteur qui fait tout » et qu’émergent de nouveaux acteurs, les montages institutionnels et financiers se complexifient. Cela nécessite la contractualisation des relations et l’adoption de processus d’interaction de plus en plus transparents. Le deuxième, c’est la transformation de la relation entre l’offre et la demande (Kösebay, 2006). La croissance d’une demande centrée sur la qualité et l’établissement d’un marché locatif de plus en plus compétitif modifient par exemple la relation des acteurs privés avec le produit final et introduisent de nouvelles sensibilités liées à la durabilité de l’investissement au sein de l’entreprise. Principale stratégie de différents promoteurs dans la gestion de concurrence, la différenciation de l’offre se traduit par la recherche d’une mise en cohérence et de complémentarité avec les autres projets. Cette stratégie est à l’origine d’une programmation urbaine complexe qui se met en place au fil des projets. Le troisième de ces développements, c’est la montée en puissance de l’expertise dans la définition du projet. L’intervention de différents experts permet aux porteurs du projet de tenir compte de ce que la maximisation du profit ne se traduit plus par celle de la surface construite. Devenue un enjeu crucial pour la commercialisation de bureaux de standing, la sécurité suppose par exemple l’intégration de spécialistes dans les équipes du projet (Kösebay, 2006). Leur contribution encadre d’une manière déterminante le processus de décision sans nécessairement remettre en cause les enjeux économiques liés au projet. Intégrer de tels constats permet aux porteurs du projet d’entretenir avec le produit final des rapports nuancés.

19Ces évolutions qui introduisent de nouveaux dispositifs de régulation sont endogènes à l’industrie et encadrent le fonctionnement de différents systèmes d’acteurs. Ces dispositifs témoignent notamment de la formalisation progressive de ce secteur d’activité. D’autres dispositifs sont issus des relations que les acteurs de l’industrie immobilière tissent avec les autres acteurs de la ville, notamment les acteurs publics et la société civile.

LES ACTEURS PUBLICS

20À Istanbul, c’est le gouvernement métropolitain qui est responsable de la régulation urbaine, avec les différents gouvernements d’arrondissement sous tutelle, qui bénéficient d’une certaine autonomie ; le cadre juridique permet l’annulation de cette juridiction en faveur de différents organes du gouvernement central. Ce système à trois échelons fonctionne sans conflit apparent tant que la couleur politique des différentes composantes est la même. Il donne lieu à de vrais blocages quand ce n’est pas le cas. Les ambiguïtés du cadre légal permettent par exemple aux gouvernements d’arrondissement de bloquer certaines stratégies et décisions du gouvernement métropolitain. Le gouvernement central peut de la même manière annuler la décision de ce dernier (Çakılcıoğlu & Deveci, 2002). Le pouvoir de décision et de délibération est donc partagé d’une manière insaisissable entre des acteurs différents, avec des glissements de juridiction. Le rôle des différents acteurs publics et les procédures devenant interchangeables, ce contexte conduit à la fragmentation de la sphère publique.

  • 8 Neuf gouvernements centraux, six gouvernements métropolitains et vingt gouvernements d’arrondissem (...)

21C’est le contexte d’action qui entoure le nouveau centre d’affaires d’Istanbul. Le développement est marqué par la multiplicité des acteurs publics qui interviennent dans le processus de décision et la divergence de leurs comportements8. L’implication des acteurs publics est plus visible au début du développement, moment où le processus de normalisation n’est pas entamé, où les décisions prises et les processus engagés n’ont pas acquis un caractère régulier et où le développement revêt un caractère flou. Pendant cette période, les élus promeuvent, facilitent ou bloquent activement le développement. Chaque investissement est issu d’un processus de décision singulier qui se superpose à d’autres décisions concernant d’autres investissements. Les différents dispositifs développés pour légitimer les décisions deviennent la règle à partir du moment où le processus de normalisation est entamé. L’implication des acteurs publics dans le développement devient moins visible lorsqu’il atteint un certain degré de réalité.

  • 9 La loi no 2634 relative à la promotion du tourisme (1982) est mobilisée par le gouvernement centra (...)

22En l’absence de projet global, les stratégies et les comportements des acteurs publics au sujet du développement peuvent varier : certains le promeuvent auprès des acteurs privés et facilitent l’octroi de permis de construire, d’autres y sont défavorables et essaient de le paralyser, selon la couleur politique des élus et leurs rapports avec le privé. Les gouvernements locaux libéraux encouragent l’implication des acteurs privés dans le développement urbain, y compris le développement du nouveau centre. Ceux de gauche restent attachés à l’idéal de l’État-providence et de l’intérêt général, et, au moins dans leur discours, ils se montrent méfiants à l’égard du grand capital. L’association entre le développement du centre d’affaires, le grand capital et la rente urbaine fait du premier un terrain de confrontation pour la gauche qui essaie de l’empêcher. Quant aux gouvernements centraux, tous restent proches du grand capital et n’interviennent que pour débloquer certains projets9. La relation entre les différents gouvernements à l’échelle nationale et locale joue un rôle important dans ce contexte où le développement peut être soutenu ou bloqué selon des contextes politiques.

23La convergence des stratégies du gouvernement métropolitain et du gouvernement central entre 1984 et 1989 est pour la première fois favorable au développement du centre. Le premier constitue des partenariats avec les investisseurs privés pour financer certains investissements en collaboration avec le second. L’octroi de droits de construction étendus, l’attribution d’aides financières, l’incitation des acteurs économiques à développer de nouveaux projets sont les autres moyens qu’ils mobilisent pour faciliter le développement du centre. L’élection au gouvernement métropolitain d’une équipe de gauche qui se positionne contre lui modifie ce contexte favorable en 1989. Ce nouveau gouvernement annule certains plans approuvés et permis de construire accordés par le précédent et bloque le développement. D’où une confrontation très médiatisée, qui oppose le gouvernement métropolitain au gouvernement central et aboutit à la constitution de nouvelles coalitions entre la sphère publique, la société civile et les investisseurs privés. Dans le premier camp, le gouvernement métropolitain, qui côtoie les institutions d’idéologie de gauche comme l’Ordre des architectes, celui des urbanistes, les organisations non gouvernementales et les universités : tous agissent de manière coordonnée auprès des médias et des instances juridiques pour créer un véritable groupe de pression. Le gouvernement central a pour lui les investisseurs privés, les services techniques de l’État et un groupe de professionnels composé d’architectes et d’urbanistes en conflit avec leurs ordres professionnels. Cette confrontation est résolue par le Conseil d’État, en faveur du gouvernement métropolitain, ce qui permet entre autres la constitution d’une opinion publique défavorable au développement du centre d’affaires.

  • 10 Il s’agit par exemple du financement ou de la réalisation, par les acteurs privés, d’équipements à (...)

24Le système de planification, structure formelle qui correspond en théorie à la volonté de contrôler et de rationaliser le développement urbain, ne représente que la façade des mécanismes à l’œuvre. Les relations complémentaires ou conflictuelles entre les différents gouvernements conditionnent le rapport de la sphère publique au développement du centre. Mais les élus sont aussi influencés par des enjeux qui leur sont propres. Tout rapprochement entre les acteurs publics et privés se fait sur la base d’intérêts réciproques. Le politique ne se laisse manipuler dans ce rapprochement que s’il en profite sur le plan politique ou économique (Sezer, 2007)10. Aussi n’hésite-t-il pas à empêcher des investissements qu’il estime contre son intérêt. Le système juridique régularise les décisions issues des stratégies, des comportements et des interactions des acteurs publics et privés. Ces pratiques forment une « seconde réalité parallèle » (Friedberg, 1993, p. 143), une deuxième structure informelle qui s’accroche à la première et l’utilise comme ressource dans les transactions et les négociations entre le politique et les acteurs privés. L’octroi de permis de construire constitue le moment clé de ces interactions.

  • 11 Cet état de fait devrait être compris en relation avec le rôle dominant qu’ont joué les technicien (...)

25L’absence de règles clairement établies encadrant le processus de décision concentre le pouvoir de décision entre les mains du politique et élargit son influence auprès des investisseurs privés11. La régulation technique, assurée par les services techniques, selon le cadre légal, est remplacée par une régulation politique qui s’exerce au cas par cas, à l’échelle de la parcelle. Le degré d’implication de la technique dépend de la sensibilité du politique sur la question et concerne souvent la prise en charge des processus administratifs nécessaires à la dérégulation du système de planification. Ce cadre de décision peu prévisible et subjectif rend en effet les acteurs privés dépendants du politique. En témoigne le nombre croissant de contestations déposées par les acteurs privés contre les gouvernements au pouvoir auprès des instances juridiques, de même que l’insistance des premiers pour que soit mis en place un cadre juridique donnant des consignes précises sur le développement du nouveau centre (Öktem, 2003).

26Ces différentes formes « verticales » de régulation cohabitent avec d’autres formes « horizontales », qui résultent de l’intervention de différentes associations professionnelles auprès des acteurs publics et influencent ce contexte d’action.

LES PROFESSIONNELS DE L’URBANISME OU LA SOCIÉTÉ CIVILE

27La contribution des professionnels de l’urbanisme au développement du nouveau centre d’affaires d’Istanbul prend différentes formes, parfois contradictoires, selon leur secteur d’activité. Les techniciens des services municipaux exercent peu d’influence sur les politiques et sont en général mobilisés pour mettre en œuvre les décisions issues des négociations entre acteurs publics et acteurs privés. Les universitaires, eux, sont souvent instrumentalisés pour légitimer des décisions politiques et n’ont guère d’impact sur le développement du centre. En tant que techniciens, les architectes et les urbanistes libéraux semblent avoir davantage d’influence sur le processus de décision, même si cette influence est contestée par d’autres professionnels de l’urbanisme et qualifiée de peu éthique. Pour aller vite, ces derniers exercent essentiellement leur influence à travers l’intervention d’organisations professionnelles qui font partie des acteurs puissants de la scène d’action. Ces organisations, de gauche, se révèlent des défenseurs des dispositifs formels de régulation. Elles sont souvent dotées d’équipes militantes et entretiennent des relations conflictuelles avec les gouvernements de droite, locaux et nationaux. C’est pourquoi nous préférons les qualifier d’acteurs de la société civile.

28À Istanbul, la place de l’Ordre des architectes et de ses représentants parmi ces organisations est singulière. Personne morale de droit public, l’Ordre est créé en 1954 avec l’objectif d’organiser le métier d’architecte, d’administrer l’accès au métier, de définir les règles de conduite et les codes éthiques. Le développement urbain et sa régulation tiennent une place importante dans les réflexions, dès 1963 ; le premier recours aux instances juridiques pour contester les autorités publiques a lieu en 1964 (Uysal, 2004). Les années 1980 sont celles d’un tournant : l’Ordre développe ses relations avec les autres Ordres professionnels, avec les universitaires, les organisations non gouvernementales et les associations d’habitants, et il s’appuie toujours sur les instances juridiques pour contester certaines décisions politiques. Les premières « batailles juridiques » portent sur la démolition d’un quartier historique, Tarlabaşı, par le gouvernement métropolitain, et sur l’octroi du permis de construire pour un bâtiment de grande hauteur, Parkotel. Les deux procès sont gagnés par l’Ordre, respectivement en 1986 et en 1992, ce qui renforce son assise et lui permet de se présenter, à partir des années 1990, comme l’instance qui veille sur la ville et se bat contre « les crimes contre la ville ».

29L’Ordre des architectes est très actif sur la scène urbaine. Il suit de près le développement urbain et la démarche des gouvernements locaux et centraux ; il constitue des commissions dédiées à des projets et à des thématiques spécifiques sur la ville. Il utilise les réseaux professionnels autant que les médias pour sensibiliser la société civile et organise des manifestations avec les organisations non gouvernementales et les associations. Il prend position contre les politiques libérales mises en œuvre par les différents gouvernements, contre les relations « clientélistes » qu’entretiennent les acteurs publics et les investisseurs privés, contre la privatisation des terrains publics, les droits exceptionnels de construction et la dérégulation du système de planification. Les médias deviennent dans ce contexte un dispositif de résistance amplement mis à contribution. L’Ordre monte par exemple une série de campagnes de communication sur les démarches entreprises par le gouvernement métropolitain de Dalan entre 1984 et 1989. Il mobilise pour ce faire la presse turque, les chercheurs en urbanisme ainsi que d’autres représentants de la société civile. Ces campagnes contribuent à constituer une opinion défavorable au gouvernement métropolitain, ce qui renforce en retour le pouvoir d’action de l’Ordre.

30La contestation auprès des instances juridiques est le moyen le plus souvent utilisé pour bloquer des décisions ou des projets. L’Ordre n’utilise ce moyen que pour des projets hautement médiatiques qui menacent le patrimoine historique et naturel de la ville. La proximité du nouveau centre avec les zones protégées du Bosphore et l’impact qu’il a sur le paysage urbain sont au cœur des premières contestations, dans les années 1990. La privatisation de terrains publics et l’octroi de droits de construction étendus pour une meilleure rentabilité provoquent une deuxième vague de contestations dans les années 2000, qui aboutissent souvent en faveur de l’Ordre, car il maîtrise les procédures administratives, le système judiciaire et les arguments techniques contre les projets en question. Les tribunaux administratifs n’ont pas de doctrine en matière d’urbanisme et font appel à l’expertise d’universitaires : dans les cas que nous avons étudiés, les juges administratifs ont en quelque sorte délégué le pouvoir de décision à ces experts, dont les avis ont déterminé la décision finale. Si les procès se concluent souvent en faveur de l’Ordre, c’est aussi parce qu’il partage l’idéologie et la formation professionnelle de ces experts universitaires.

31À côté de ces dispositifs de régulation croisés, d’autres sont de l’ordre de l’autorégulation. Mise en place en 2000, la procédure d’« évaluation de l’impact environnemental » des projets architecturaux est le dispositif central par lequel l’Ordre examine les droits de construction accordés par les autorités publiques. Les projets présentés à l’Ordre par ses membres sont évalués par les commissions mises en place pour étudier leur impact sur la ville, l’environnement et le patrimoine naturel et historique. Ces commissions préparent des rapports d’évaluation qui n’ont pas de valeur juridique mais qui sont communiqués aux parties prenantes, les autres ordres, les associations et les médias, et constituent des moyens de pression.

  • 12 Les lieux de ces deux projets de grande hauteur sont à proximité de sites importants comme le pala (...)

32Les organisations professionnelles n’ont pas leur place dans le schéma classique du jeu d’acteurs. Ce sont leurs actions elles-mêmes et leur résistance soutenue qui en font des acteurs incontournables de cette scène. Leurs interventions, souvent médiatisées, font une mauvaise presse aux acteurs concernés. Longues et coûteuses, les actions légales bloquent les projets pendant des années, comme dans le cas des projets de Gökkafes et de Parkotel12. Les acteurs publics ont d’abord essayé de contrer les interventions de l’Ordre par des moyens hostiles. Par exemple, les nombreuses tentatives pour faire élire à la direction de l’Ordre des équipes qui leur sont proches n’ont pas abouti. D’autres actions comme l’expulsion de l’Ordre hors de ses locaux à Istanbul par la municipalité métropolitaine, en 1996, n’ont fait qu’accroître son influence auprès de la société civile (Tuna, 2009). C’est pourquoi les acteurs publics adoptent une stratégie de compromis et préfèrent éviter tout conflit avec ces organisations.

33Ce contexte où les uns exercent des pressions sur les autres avec différents moyens se présente comme un cadre de régulation et agit sur la production de la ville de trois manières. Il incite les acteurs publics et privés à mettre en place des mécanismes de contrôle que nous qualifions d’autorégulation. Il incite ces mêmes acteurs à construire des relations durables avec les organisations professionnelles. Les nombreuses réunions de travail organisées par le gouvernement métropolitain d’Istanbul avec l’Ordre des architectes et l’Ordre des urbanistes pendant l’élaboration du nouveau schéma d’aménagement et d’urbanisme en sont une illustration. La contestation de démarches entreprises par les acteurs publics et leur annulation par les instances juridiques correspondent à une autre logique de régulation, ici juridique, et influence également la production de la ville.

RÉGULATION DE LA PRODUCTION DE LA VILLE, UN NOUVEAU CADRE D’ANALYSE

34Dans le centre d’affaires d’Istanbul, la production de la ville est encadrée par trois catégories d’acteurs : les acteurs publics, les acteurs de l’industrie immobilière et les ordres professionnels, à travers deux processus distincts et complémentaires. Il s’agit des mécanismes formels et informels qui concernent le fonctionnement propre à chaque catégorie d’acteurs, ce que nous nommons des dispositifs d’autorégulation. Ils régulent la pratique des acteurs ainsi que les relations qu’entretiennent les membres d’une même catégorie d’acteurs, comme les différents échelons du pouvoir politique, les acteurs techniques et politiques, ou encore le maire et le préfet. Il s’agit aussi de la rencontre entre les différentes catégories d’acteurs, les acteurs publics, les acteurs privés et les ordres professionnels. Elles sont les trois piliers d’un système qui est tenu en équilibre par différentes logiques de régulation : politiques, économiques, sociales, techniques et juridiques. L’industrie immobilière est régulée par les acteurs publics, eux-mêmes régulés par les organisations professionnelles. La dérégulation du système de planification urbaine par les acteurs publics, qui est considérée comme un laisser-faire, devient la source d’une autre forme de régulation politique. Les interventions des organisations professionnelles, qui sont justifiées par des considérations techniques, sont issues d’une logique de régulation sociale. Les relations croisées entre ces trois catégories d’acteurs « contraignent étroitement les joueurs sans qu’ils soient en situation de dépendance directe » (Crozier & Thoenig, 1975, p. 29). Elles encadrent non seulement le fonctionnement de chaque acteur et ses échanges avec les autres, mais elles organisent également le cadre d’action et la production de la ville.

35La relation entre les différents acteurs se stabilise dans le temps avec le passage de formes d’action collective à des formes d’organisation plus structurées, qui obéissent à « des mécanismes de régulation de plus en plus explicites, conscients et finalisés » (Friedberg, 1993, p. 161). Les relations conflictuelles des acteurs publics avec les ordres professionnels font place, par exemple, à des rencontres et à des réunions de travail collectives organisées par les premiers, qui cherchent à coopérer plus régulièrement avec les organisations professionnelles. Les relations tacites qu’ils entretiennent avec les acteurs privés sont de plus en plus accompagnées par des rencontres publiques où ils s’expriment sur leurs attentes, leurs projets, etc. Les acteurs publics semblent tenir compte des résultats positifs de leur coopération et des résultats négatifs de leur non-coopération avec l’Ordre des architectes, malgré sa rhétorique hostile. Nous assistons donc à « une évolution vers des structures d’action collective gérées de façon plus consciente » (ibid., p. 164), même si la régulation et la gestion de ces structures ne sont pas déléguées à une autre structure. Cela suppose « un minimum d’interconnaissance, de circulation d’informations et de connaissances communes » (ibid., p. 158), ce qui est assuré, dans le cas d’Istanbul, par des associations comme GYODER (Gayrimenkul Yatirim Ortakligi Dernegi), une association de fonds d’investissement immobilier. Ces associations organisent des rencontres, préparent des rapports de recherche, publient des bulletins d’information, etc. Le système judiciaire se trouve en position d’arbitre en cas de conflit entre les différents acteurs et assure une partie de la régulation.

  • 13 Les contraintes juridiques mises en avant par les acteurs publics sont au cœur des discussions, da (...)

36Ces évolutions concernent certes un développement situé dans une zone centrale de l’agglomération, que caractérisent des projets à grande échelle. Dans quelle mesure cet exemple est-il révélateur de tendances plus globales ? Les évolutions dont nous avons parlé et le passage d’une forme d’action collective diffuse à des formes d’organisation plus structurées semblent concerner d’autres catégories d’espace et témoignent sans doute de la mise en place d’un nouveau système de régulation à l’échelle de la ville13. L’élargissement du cadre d’action des acteurs de l’industrie immobilière et le mimétisme des pratiques et des produits assurent par exemple la diffusion des règles et des démarches de ce marché de niche vers d’autres marchés. Tout projet semble concerné par le rôle que joue le système de planification urbaine dans la structuration des espaces de négociation entre les acteurs publics et privés, ainsi que par le recentrage du pouvoir de décision sur le politique. L’implication des différents échelons du gouvernement dans ce processus ainsi que la présence des acteurs sociaux paraissent en revanche dépendre des enjeux, d’un projet à l’autre. Nous pouvons donc constater une certaine généralisation du mode de régulation que nous étudions à l’échelle d’Istanbul, qui use du système de planification urbaine pour se légitimer et encadre avec plus ou moins de souplesse la production de la ville. Il resterait à étudier les modalités précises de cette généralisation et ses effets sur la production urbaine à Istanbul.

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Personnes rencontrées en entretien

Dağli Erdo an (2006), conseiller financier au fonds d’investissement immobilier de la banque Garanti.

Diren Murat (2006), urbaniste, municipalité métropolitaine d’Istanbul (IMP).

Kazazoğlu Önder (2009), ingénieur en construction, coordinateur de groupe, Alarko.

Kösebay Mehmet (2006), conseiller immobilier, Tekfen (investissement immobilier).

Sezer Seher (2007), architecte-urbaniste, municipalité métropolitaine d’Istanbul.

Soyluer Firuz (2009), conseiller immobilier, cofondateur et directeur de l’agence DTZ.

Tümay Haluk (2009), architecte, Koray (BTP).

Tuna Bülent (2009), président de l’Ordre des architectes.

Notes

1 Il s’agit de toute action qui transforme ou modifie le contexte urbain dans lequel elle se trouve, d’une manière directe ou indirecte, comme par exemple la réalisation de différents investissements publics et privés, l’adoption d’un décret, la dérogation à une loi.

2 En ligne : www.tuik.gov.tr (mai2014).

3 Ceci depuis la décentralisation et la responsabilisation des collectivités locales au début des années 1980.

4 La libéralisation et l’internationalisation de l’économie nationale, l’accumulation du capital, le développement du secteur tertiaire et l’émergence de nouveaux modes de vie sont à l’origine de ce développement (Do an, 2001 ; Hacısalihoğlu, 1999).

5 Ce métier ne constitue pas une profession dans le sens wébérien du terme car le statut d’entrepreneur ne dépend pas de critères rationnels de compétence et de spécialisation (Boudon & Bourricaud, 2004).

6 Real estate investment trusts (fonds d’investissement immobilier).

7 Cela se fait souvent par la construction d’un espace professionnel propre, par appropriation de fonctions préalablement intégrées au champ d’action d’autres professionnels (Labruyère, 1999).

8 Neuf gouvernements centraux, six gouvernements métropolitains et vingt gouvernements d’arrondissement se succèdent dans le développement du nouveau centre entre 1980 et 2008.

9 La loi no 2634 relative à la promotion du tourisme (1982) est mobilisée par le gouvernement central pour intervenir par exemple à l’échelle urbaine, et pour accorder des droits plus étendus que ceux prévus par le gouvernement métropolitain.

10 Il s’agit par exemple du financement ou de la réalisation, par les acteurs privés, d’équipements à usage public comme les écoles, les salles de sport. Le développement de ces équipements renforce la position des acteurs publics qui en profitent sur le plan politique.

11 Cet état de fait devrait être compris en relation avec le rôle dominant qu’ont joué les techniciens et les bureaucrates dans la constitution et le fonctionnement du système de planification dans les années 1960 et 1970. L’élu était complètement exclu d’un processus qualifié de technique, malgré le pouvoir de décision qu’il détenait, et ceci pour limiter tout acte spéculatif lié au sol urbain (Diren, 2006).

12 Les lieux de ces deux projets de grande hauteur sont à proximité de sites importants comme le palais de Dolmabahçe et le Bosphore. Ils ont été autorisés par le Premier ministre et le maire métropolitain de l’époque malgré les vives protestations de l’Ordre des architectes. Ce dernier s’est tourné vers les instances juridiques pour empêcher ces projets. Le permis de construire de Parkotel a été annulé, le bâtiment en construction est devenu une friche. Le procès de Gökkafes reste en cours.

13 Les contraintes juridiques mises en avant par les acteurs publics sont au cœur des discussions, dans les négociations entre ces trois catégories d’acteurs.

Table des illustrations

Légende Tours de bureaux, au milieu d’une ancienne zone industrielle à Maslak, réalisées en grande partie par de petits entrepreneurs (photographie : Burcu Özdirlik).
URL http://books.openedition.org/pul/docannexe/image/4766/img-1.jpg
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Légende Le centre commercial de Kanyon, l’un des derniers investissements privés à usage mixte entrepris par un consortium de grande taille, composé d’un REIT et d’une grande entreprise de BTP (photographie : Burcu Özdirlik).
URL http://books.openedition.org/pul/docannexe/image/4766/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 352k

Auteur

Architecte et urbaniste, est chargée de cours à l’Institut français d’urbanisme et chercheure au Lab’Urba (Université Paris-Est Marne-la-Vallée). Elle est doctorante, en dernière année de thèse (L’Organisation de l’action collective urbaine. Le développement du nouveau centre d’affaires d’Istanbul). Ses travaux portent sur la fabrication de la ville et l’action collective à travers deux entrées complémentaires : la régulation de la production de la ville et les pratiques de travail collaboratif dans le domaine de l’urbanisme.

© Presses universitaires de Lyon, 2014

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

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