1Les politiques dites de « développement » ont connu depuis la fin du xx^e siècle des évolutions majeures. La « lutte contre la pauvreté » est devenue le nouveau mot d’ordre de ces politiques et s’articule désormais à la promotion de l’économie de marché (Rist, 2007 ; Mestrum, 2002). Dans ce contexte, la valorisation du « local » et des relations de proximité territorialisées contribue au renouvellement des outils de l’action publique et participe « d’un basculement des modes de production de la légitimité politique » (Le Bart & Lefebvre, 2005, p. 27).

2À partir de la fin des années 1990, au Maroc comme ailleurs, ces nouvelles façons de faire ont commencé à s’imposer. Les organisations internationales ont sans doute joué un rôle majeur dans le transfert de politiques expérimentées quelques années auparavant en Europe centrale et orientale et en Amérique du Sud. Les conditions qu’elles imposent en contrepartie de leur aide sont généralement acceptées, car cette aide représente pour les bénéficiaires un moyen d’action souvent irremplaçable. Le volontarisme politique de ces organisations, tout comme celui de l’État marocain, méritent néanmoins d’être questionnés, à moins de céder au fétichisme de la décision et de présupposer ainsi une unicité d’initiative, là où l’analyse invite plutôt à observer l’action d’une pluralité de conglomérats institutionnels et l’entrecroisement de plusieurs champs de luttes. La force intrinsèque de ces nouvelles façons de faire ne saurait pas non plus servir de valeur explicative à leur succès. Ainsi, à partir d’un terrain d’observation marocain, mon objectif sera de comprendre les modalités de circulation, d’imposition et d’appropriation de nouvelles catégories d’action dans le domaine du développement. Le programme de lutte contre la pauvreté (PLCP) en milieu urbain et périurbain, mis en place à partir de 1998 au Maroc, sera abordé comme un cas d’étude qui permet de penser des transformations plus générales.

3L’analyse que je propose repose sur une recherche doctorale portant sur les transformations de l’action associative dans ce pays (Cheynis, 2008). Les matériaux mobilisés articulent différentes méthodes : la réalisation d’entretiens (avec des fonctionnaires marocains, des employés du PNUD et des responsables associatifs partie prenante de cette politique) et l’observation in situ (elle a eu lieu dans l’« atelier consultation ville » organisé à Casablanca en février 2003 et dans les locaux du PLCP). Je soutiens notamment l’hypothèse que cette politique de lutte contre la pauvreté constitue un moment particulier de basculement à partir duquel la valorisation du « local » devient, tant à l’échelle internationale qu’à l’échelle locale, le nouveau mot d’ordre de l’action publique et l’un de ses modes majeurs de légitimation.

4Les relations entre l’État et les associations au Maroc ne datent pas des années 1990. Ainsi, l’Entraide nationale est l’une des plus anciennes institutions publiques marocaines qui financent des associations privées. Créée en 1957, elle se voulait alors un organisme fédérateur de l’action sociale au Maroc. Seule institution à caractère social à disposer d’un vaste réseau de délégations et de centres sociaux couvrant l’ensemble du territoire, l’Entraide nationale contrôlait également un certain nombre d’œuvres privées d’assistance, à l’image des associations musulmanes de bienfaisance. Les associations qui assuraient 70 % des activités de cette institution étaient souvent considérées comme parapubliques, et volontiers désignées comme « faux nez de l’administration ». La relation de l’une aux autres était avant tout tutélaire et renvoyait à l’usage de la forme associative dans la gestion publique. Or l’apparition, à partir des années 1990, d’une rhétorique de la participation introduit une rupture dans les rapports entre l’État et les associations. Les procédures d’appel d’offres pour la réalisation de projets, régissent désormais leur partenariat, sans pour autant faire de celui-ci un modèle de relations équilibrées (Hély, 2009). L’approche du PLCP s’inscrit pleinement dans ces transformations.

5Les nouvelles pratiques – travail par projets, identification d’un territoire, valorisation du local et des relations de proximité via les associations – avaient déjà été expérimentées auparavant dans le monde rural, dans le cadre de politiques d’irrigation et de lutte contre la désertification. Avec le PLCP, pour la première fois, cette approche est appliquée à la ville, ce qui entraîne un double changement. D’abord du côté de la ville elle-même. Perçue par le pouvoir pendant de nombreuses années comme « suspecte », car lieu potentiel de déstabilisation politique, la ville avait été la cible privilégiée des politiques de maintien de l’ordre. En particulier, à la suite des émeutes de 1981, les grandes métropoles marocaines avaient fait l’objet d’une division administrative, de manière à empêcher l’émergence de leaders locaux et à assurer de fait la mainmise de l’État central sur leur gouvernement. Or, dès le début des années 2000, en concomitance avec la mise en œuvre du PLCP, des mesures de décentralisation amorcent une réunification des centres urbains. Ensuite, du côté de l’action dans le domaine social. L’application à la ville des modalités d’action véhiculées par le PLCP devient le tremplin d’une transformation en profondeur de la politique sociale dans son ensemble au Maroc, ces modalités d’action étant généralisées avec la mise en œuvre, à partir de 2005, de l’Initiative nationale de développement humain (INDH). Cette nouvelle politique de lutte contre la pauvreté fait de la ville un site d’expérimentation pour l’introduction de réformes. Par là même, elle contribue à façonner la gestion urbaine. En introduisant des méthodes participatives, elle vient troubler la tendance centralisatrice. Elle incite les administrations déconcentrées, jusque-là omnipotentes, à s’ouvrir en direction des élus locaux et des représentants des habitants et annonce un mouvement de décentralisation qui concourt à une unification de l’espace municipal.

6Le « local », objet aux frontières floues, est l’enjeu de définitions et d’usages très souvent concurrents. Aussi, le premier temps de mon propos consistera à revenir sur la construction de cette catégorie au fondement d’une nouvelle approche de la pauvreté. Au Maroc, comme ailleurs, la politique relative à la pauvreté fait l’objet d’une rationalisation statistique, la production de chiffres contribuant à définir le problème. Elle s’appuie sur une représentation singulière du monde social : les associations sont censées incarner la société locale et les relations de proximité tant célébrées. On verra par ailleurs comment la participation, fortement encouragée, du monde associatif à la lutte contre la pauvreté, contribue à redéfinir la frontière entre public et privé.

7Dans un deuxième temps, je montrerai comment cette politique de lutte contre la pauvreté urbaine offre, potentiellement, des ressources à des acteurs politiques en concurrence pour incarner le changement. Son importation au Maroc s’avère indissociable des processus différenciés d’appropriation dont elle fait l’objet. Celle-ci ne s’accompagne pas toujours du consentement ou de l’adhésion aux discours et aux pratiques véhiculés par les initiateurs de cette politique. Mais participer à la réalisation de cette dernière, c’est néanmoins, on le verra, contribuer à leur circulation.

8Enfin, l’attention portée aux spécialistes de cette politique permettra de démontrer qu’elle ne se diffuse pas spontanément. Elle suscite, au contraire, la formation d’un nouvel espace professionnel : ce sont, précisément, les agents investis dans cette nouvelle approche de la ville qui contribuent à l’émergence de cet espace. L’analyse de leur trajectoire mettra au jour leurs compétences, généralement acquises précédemment et convertibles. On verra aussi quelles sont les ressources pertinentes dans un contexte où la légitimité de l’action repose sur la proximité, ce qui permettra de dévoiler les effets de sélectivité sociale produits par ce nouveau principe de mise en œuvre de l’action publique.

Reconstruire le local pour lutter contre la pauvreté

9Dans un premier temps, le PLCP concerne trois principaux centres urbains du Maroc : Casablanca, Marrakech et Tanger. Dans chacun d’entre eux, des territoires ont été plus particulièrement ciblés. La phase préliminaire du PLCP a consisté en l’élaboration de diagnostics locaux de la pauvreté qui ont fait l’objet de rapports1. Ces documents, publiés en octobre 1999, combinent données quantitatives et qualitatives. Ils construisent une représentation des territoires sélectionnés. La compilation de données issues des recensements de 1982 et 1994 et des enquêtes « ménages » en fournit une image statistique. L’identification de l’ensemble des acteurs institutionnels (administrations déconcentrées, collectivités locales), économiques et associatifs, retrace le tissu des relations locales.

Le recours à la rationalisation statistique

10Le recours aux statistiques est un élément central dans le choix des territoires ciblés, sans que l’on puisse réellement déterminer s’il s’agit là d’une identification rationalisée ou d’une rationalisation a posteriori. Les diagnostics de la pauvreté s’appuient très largement sur une étude quantitative de la pauvreté, notamment sur les données spatialisées issues du Recensement général de la population et de l’habitat de 1994, ainsi que sur une étude des populations vulnérables réalisée en 1997. La spécificité de certains territoires est définie selon un procédé semblable à celui mis en œuvre dans la politique de la ville en France, mis au jour par Sylvie Tissot (2004, p. 90-111). Pour la ville de Casablanca, par exemple, le territoire de la commune de Ben M’sick, ciblé par le programme, est systématiquement comparé aux ensembles plus vastes dans lesquels il s’inscrit (préfecture de Ben M’sick, Grand Casablanca, territoire national). De nombreux indicateurs sont alors mobilisés : âge de la population, indice de fécondité, taux d’activité, taux de chômage, taille et taux d’occupation des logements, taux d’analphabétisme, de scolarisation, d’accès à l’électricité, à l’eau courante, etc. Dans l’identification des « aires de pauvreté », différents critères concernant l’habitat, et en particulier son degré d’insalubrité, sont mobilisés. Trois formes principales d’habitat sont retenues : habitat ancien densifié (médina), habitat clandestin en dur, habitat sommaire (bidonville). Le type d’habitation (appartement, « maison marocaine ») est spécifié. Pour le recensement des bidonvilles, la « zriba » est l’unité de compte adoptée. Elle correspond à une baraque sans aucune référence à son emprise au sol. D’autres indicateurs sont également mobilisés comme le statut d’occupation (propriétaires, locataires, logés gratuitement), le taux d’occupation moyen (nombre de personnes par pièce), les équipements de base (eau, électricité, sanitaires, douche ou bain). Concernant ces derniers, les branchements clandestins ne sont généralement pas signalés, ne l’étant pas dans les recensements.

11Avant la mise en œuvre du PLCP à la fin des années 1990, la mobilisation de données quantitatives sur la pauvreté n’en était encore qu’à ses débuts au Maroc. Expérimentée dans le cadre de ce programme, cette pratique sera ensuite reprise, généralisée et transformée en routine. Le Haut-Commissariat au plan marocain a joué un rôle non négligeable dans l’importation et la diffusion au Maroc de ces nouveaux outils. Cette institution a en effet piloté et coordonné les différents rapports du PNUD sur le développement humain, qui furent prolongés par les « Objectifs du millénaire pour le développement2 ». La fabrique de ces rapports est un moment essentiel de constitution d’une expertise nationale comme voie majeure d’imposition dans le pays de discours et de pratiques relatifs à la pauvreté élaborés au niveau international. Le Haut-Commissariat au plan a notamment été un des moteurs de la rénovation du système de production de statistiques, en adaptant les outils statistiques marocains aux recommandations et standards internationaux. Il a composé une carte de la pauvreté à partir du Recensement général de la population et de l’habitat de 2004 et de l’Enquête nationale sur la consommation et les dépenses des ménages de 2000-2001. Cette carte, tout comme celle qui mobilise l’indice de développement humain par commune – et par zone dans les grandes villes –, est à la base d’une modification des politiques de lutte contre la pauvreté. Cette approche territorialisée de la pauvreté entreprise dans le cadre du PLCP sera finalement systématisée par l’Initiative nationale pour le développement humain (INDH) à partir de 2005. Au-delà de ce recours aux statistiques, la construction du « local » doit également beaucoup à l’image des territoires concernés par la pauvreté forgée par le PLCP.

Une vision misérabiliste des associations locales

12Les diagnostics de la pauvreté ne mobilisent pas seulement des données quantitatives. Des méthodes plus qualitatives ont aussi une part importante dans la construction du « local ». Les nouvelles politiques ont pour mot d’ordre la « participation » ou encore le « développement de proximité ». Ainsi, les études préliminaires à la mise en œuvre du PLCP ont cherché à identifier les solidarités formelles ou informelles existant localement et les acteurs mobilisables dans la lutte contre la pauvreté, qualifiant en particulier le monde associatif de « potentiel de volontés et d’énergie ». Les associations sont censées incarner le terrain, elles sont érigées en acteur local par excellence et légitimées comme telles. Ces représentations idéalisées, cependant, contrastent fortement avec les descriptions du tissu associatif local et des liens de solidarité inscrites dans les diagnostics de la pauvreté. Dans les trois villes où s’applique le programme, ces derniers soulignent la faiblesse des associations. Alors que les rapports mentionnent la présence d’associations dans les quartiers ciblés, dont ils dressent la liste sur la base de répertoires municipaux ou préfectoraux, ils les considèrent comme inaptes à servir de relais aux politiques de lutte contre la pauvreté, soit en raison de leur référent religieux – comme dans le cas de Tanger – soit, plus souvent, à cause de leur « manque de professionnalisme » ou de leur inactivité3. Parfois la responsabilité des autorités marocaines, portées dans le passé « à privilégier l’option sécuritaire, et à dissuader toute forme d’organisation qui pourrait déboucher sur des revendications sociopolitiques », est convoquée pour justifier la faiblesse des associations – comme dans le cas de Ben M’sick à Casablanca4.

13Cette description du tissu associatif local participe pleinement de la construction du problème de la pauvreté. Cette dernière est rapportée tout à la fois au manque d’efficacité des associations, à leur absence des dispositifs d’action publique et à l’inexistence de partenariats noués avec les acteurs publics ou privés. Sur ces bases, la politique de lutte contre la pauvreté privilégie un type particulier d’association, qui sert de critère pour en labelliser certaines et en écarter d’autres. Seule une petite dizaine d’associations existantes, qui sont d’envergure nationale ou des antennes d’organisations étrangères, trouvent grâce aux yeux des auteurs des diagnostics de pauvreté. En valorisant une action efficace, le PLCP impose un modèle d’association centré sur une logique gestionnaire. Le « local » inscrit dans la politique de lutte contre la pauvreté en milieu urbain inaugure ainsi un nouvel instrument de l’action publique : l’association locale de développement (Lascoumes & Le Galès, 2004).

Des partenariats avec l’État pour promouvoir un nouveau modèle d’association

14Alors que les études préliminaires du PLCP ont contribué à produire des représentations qui disqualifient le tissu associatif local, en soulignant combien il s’écarte des normes et des modèles fixés à l’échelle internationale, les différents dispositifs du programme vont permettre l’identification des associations qui, au contraire, s’en rapprochent. Ainsi, un petit nombre d’associations déjà existantes reçoivent le label5, tandis qu’un soutien est accordé aux organisations nouvellement créées conformes aux modèles – trois à Casablanca dès la phase préliminaire du programme. Les contours du nouvel instrument d’action qu’est l’« association locale de développement » sont tracés par différentes voies de diffusion et d’imposition de « bonnes » pratiques : par la sélection des associations porteuses de projets à la suite du lancement d’appels d’offres ; par l’attribution de financements sous condition ; par l’organisation de formations pour les membres des associations. Celles-ci visent la « professionnalisation » (Siméant, 2001) du monde associatif, en même temps qu’elles sont pour ce dernier l’occasion d’une confrontation et d’une acculturation progressive aux nouvelles façons de faire.

15Plus efficaces et conformes à une rationalité gestionnaire, les associations locales de développement se doivent également d’être partie prenante d’une action publique elle-même transformée. Ainsi, on peut lire dans l’étude préliminaire sur la ville de Tanger :

D’une manière générale, la plupart des acteurs souffrent d’une insuffisance des ressources humaines et financières destinées aux actions sociales et d’une faible capacité de gestion des projets. Par ailleurs, la mise en œuvre des actions se heurte à une faible coordination entre les administrations et à l’absence de partenariat avec le mouvement associatif6.

16La lutte contre la pauvreté passe par la promotion de partenariats entre l’État, les collectivités locales et les associations. À travers l’imposition d’un modèle d’association, le PLCP fait de la « participation » et de la « concertation » de véritables slogans qui contribuent à construire le « local ». Des sessions de formation sont organisées au bénéfice des élus locaux dont l’objectif est « de favoriser l’instauration de nouveaux rapports entre la collectivité urbaine et les acteurs locaux, publics ou privés7 ». L’instauration de nouvelles relations entre acteurs locaux est illustrée par la mise en place d’institutions ad hoc. Les comités d’orientation et de suivi présidés par le Wali (gouverneur de région) ou les comités de pilotages communaux présidés par les présidents de communes, tout comme l’organisation d’« ateliers consultation de ville » environ une fois par an, sont une traduction pratique des discours relatifs à l’approche participative et partenariale. Ces institutions sont censées réunir l’ensemble des acteurs locaux qui sont partie prenante de la lutte contre la pauvreté, mettant ainsi en scène les relations nouvelles entre services de l’État, collectivités locales et société civile. À l’instar du discours sur la proximité analysé par Christian Le Bart et Rémi Lefebvre, la politique de lutte contre la pauvreté en milieu urbain constitue un moment de transformation de la légitimité politique. La volonté affichée de décloisonner les relations entre les élus, les représentants de l’État et la société remet en cause la verticalité des relations sociales (Le Bart & Lefebvre, 2005, p. 12). Pendant très longtemps, l’État marocain a été perçu comme omnipotent et autoritaire, ses services et représentants comme éloignés des populations ; cet état des choses s’était aggravé avec la politique sécuritaire instaurée après les deux coups d’État successifs des années 1970 et les émeutes de 1981. Désormais, au contraire, en présidant les comités liés au PLCP, les gouverneurs – représentants du ministère de l’Intérieur – sortent de leur fonction de maintien de l’ordre pour se voir confier des prérogatives en matière d’action sociale. Longtemps dépossédés au profit du pouvoir central, les élus locaux deviennent eux aussi des acteurs de la lutte contre la pauvreté. Cette revalorisation de leur rôle est à rapprocher des réformes en matière de décentralisation et de réunification administrative des grands centres urbains. Leur légitimité dans l’action sociale est néanmoins limitée par le rôle important assigné dans ce domaine au monde associatif.

17L’émergence du « local », avec les corollaires que l’on vient de décrire, doit beaucoup à une imposition de normes élaborées à l’échelle transnationale. Mais on ne peut présupposer que l’objectif poursuivi puisse être atteint par la force d’une simple décision unilatérale. Les effets du transfert de nouvelles prescriptions à l’échelle locale doivent également être abordés par l’analyse des multiples appropriations dont celles-ci font l’objet (Dezalay & Garth, 2002 ; Hassenteufel, 2005).

Le « local » : une ressource diversement appropriée

18Légitime au niveau international, la nouvelle politique à l’égard de la pauvreté urbaine n’est pas sans offrir des ressources qui peuvent être mobilisées par les acteurs locaux, en particulier dans le cadre des luttes engagées au niveau national. Trois champs sociaux marocains sont ici particulièrement concernés. Le champ politique d’abord : au cours des années 1990, les transformations qui s’y produisent créent un contexte favorable à l’importation de nouvelles manières de traiter la pauvreté. Le champ associatif, ensuite, dans la mesure où il est désormais très concurrentiel, et où l’enjeu pour certaines associations est leur propre survie. Le champ administratif, enfin, car les structures de l’administration marocaine sont elles-mêmes visées par un programme de réforme en quête de la plus grande efficacité.

Un contexte politique propice

19Le terme d’« alternance » a été largement mobilisé pour qualifier la séquence politique qui s’est déroulée au Maroc durant la seconde moitié des années 1990, tant par ses acteurs que par ses commentateurs. Ce mot, largement répandu et consensuel, recouvre néanmoins des usages et significations multiples et souvent concurrentiels. D’une part, il désigne l’arrivée au pouvoir de l’ancienne opposition, avec la nomination en mars 1998 au poste de Premier ministre d’Abderrahman Youssoufi, leader de l’Union socialiste des forces populaires (USFP), et l’entrée au gouvernement d’une coalition de partis d’opposition regroupés pour certains dans la Koutla Dîmoqrâtiyya (le Bloc démocratique)8. Plus largement, il désigne le résultat du processus de tractations ayant abouti à cet événement. Entamées dès le début des années 1990 entre l’opposition et l’institution monarchique, ces tractations n’avaient pas pu être tranchées par une majorité claire à l’issue des élections législatives de 1997, de sorte que ce changement politique, sans véritable légitimité électorale, a fini par apparaître comme « octroyé » par le Palais. D’autre part, à la mort du roi Hassan II, le terme est réapproprié dans un sens différent par son fils, Mohammed VI, désignant alors l’avènement de celui-ci à travers l’expression « alternance monarchique ».

20Aussi, dans un contexte où la compétition politique et l’exercice du pouvoir sont déconnectés9, les différents acteurs politiques, tout en se trouvant en concurrence pour s’imposer comme opérateurs légitimes du changement politique, ont un intérêt commun à décrire celui-ci en termes d’« alternance » : l’ancienne opposition pour justifier sa participation gouvernementale ; l’institution monarchique pour trouver, d’abord, une légitimité dans un contexte international devenu incertain, puis, avec l’arrivée du nouveau souverain en 1999, pour afficher une rupture avec le règne précédent. Dans cette situation, où chacun cherche à incarner la nouveauté, l’agenda international constitue une sorte de boîte à outils dans laquelle puiser. Les préconisations de la politique de lutte contre la pauvreté, légitimées par leur origine internationale, vont ainsi représenter une ressource non négligeable pour convertir en actes les discours sur le bien-fondé de l’« alternance » et répondre aux attentes que celle-ci a suscitées.

Des ressources nouvelles pour la compétition politique

21Les ressources à la fois matérielles et symboliques qu’offre le programme de lutte contre la pauvreté sont mobilisées dans la compétition électorale, ce qui favorise la circulation de nouvelles catégories de l’action. La logique politicienne, d’ailleurs, semble parfois prévaloir sur celle de la politique sociale. Ainsi, le choix de Larache, commune située sur la côte atlantique à 80 km de Tanger, pour la mise en œuvre de la seconde phase du PLCP à partir de 2002, ne relève pas, tant s’en faut, de la seule rationalité statistique. La ville, en effet, est aussi le fief électoral du ministre du Développement social, qui exerce la cotutelle du programme. Le recrutement d’un coordinateur local jugé proche du ministre et de sa formation politique confirme les logiques partisanes qui sous-tendent l’importation des nouvelles pratiques en matière de lutte contre la pauvreté.

22L’exemple de l’association El Ber illustre à son tour, différemment, la prédominance de ces logiques politiciennes. Cette dernière a été créée en 1998, concomitamment à la mise en place du PLCP. Elle a été identifiée et sélectionnée comme porteuse de projets. Dans ce cadre, mais également sous couvert d’autres partenariats signés avec le ministère de l’Emploi et de la Solidarité et le ministère de l’Éducation nationale, l’association dispense des cours d’alphabétisation, des formations en informatique et en communication, et mène un projet dans le domaine qualifié « d’éducation non formelle », en faveur d’enfants expulsés de leur établissement scolaire. L’association est portée par un groupe d’une demi-douzaine de personnes, pour beaucoup fonctionnaires de l’enseignement, liées par des relations d’amitié et de voisinage préexistantes, nouées dans le quartier de la commune de Ben M’sick, à Casablanca. En participant au PLCP, elle prolonge donc et institutionnalise des actions d’assistance menées jusque-là̀ de façon informelle. Si elle se présente comme indépendante, elle n’en est pas moins présidée par une figure politique locale : un membre du Parti de la justice et du développement (PJD), étiqueté « islamiste ». Candidat malheureux aux élections législatives en 1997, il est finalement élu en 2002. Rien ne permet d’affirmer que les bénéficiaires des activités de l’association constituent une base électorale. Il est certain, en revanche, que la participation à la politique de lutte contre la pauvreté correspond à une quête de respectabilité et de normalisation. À l’époque, ce parti politique est encore fortement stigmatisé10 et les débats internes sur la stratégie à adopter sont importants. Dans ce contexte, l’objectif est d’obtenir une marque de reconnaissance par les autorités, de s’insérer dans les cercles du pouvoir, de se rapprocher de l’administration et de s’imposer comme une organisation partisane responsable et gestionnaire.

Les associations entre réticence et enrôlement

23La politique de lutte contre la pauvreté offre également une ressource pour des acteurs en concurrence au sein d’un champ associatif en pleine restructuration. En suivant les préconisations des organisations internationales, le PLCP met avant tout l’accent sur le développement économique et fait donc la part belle à la promotion des activités génératrices de revenus. Par conséquent, alors que les représentations du « local » mobilisent peu le registre de la « citoyenneté » au Maroc11, le modèle d’association qui y est véhiculé privilégie les organisations à vocation économique. Celui-ci est, bien sûr, suivi par les associations créées dans le sillage du PLCP, tandis qu’il en va tout autrement pour les plus anciennes, historiquement liées au champ politique et défendant une conception plus militante et revendicative de leur action. Ces dernières investissent néanmoins la politique de lutte contre la pauvreté et pratiquent les partenariats avec les pouvoirs publics, mais leur manière de le faire montre que le consentement ou l’adhésion aux prescriptions transnationales ne sont pas toujours une condition nécessaire de la participation à la mise en œuvre de cette politique. Le rejet a pu être une alternative : il est le fait de plusieurs militants de gauche reconvertis dans l’activité associative à partir des années 1990, qui dénoncent l’instrumentalisation des associations par le PLCP et restent à distance malgré les appels du PNUD. Certains d’entre eux, cependant, finiront par y répondre.

24L’Union pour l’action féminine (UAF), association de défense des droits des femmes, créée en 1987, illustre clairement l’engagement distancé dans le nouveau programme. Parmi ses fondatrices, beaucoup ont milité dans l’organisation clandestine d’extrême gauche « 23 mars », ou en ont été proches, avant de rejoindre l’Organisation de l’action démocratique et populaire (OADP), parti légal qui en est l’héritier. L’antenne tangéroise de l’OADP, fondée en 1996, est encore toute jeune lors de la mise en place de la politique de lutte contre la pauvreté. Elle est partie prenante du PLCP à travers l’organisation de cours d’alphabétisation. Si les militantes de l’UAF conservent un regard critique sur le dispositif de cette action publique, celle-ci ne manque pas d’attractivité à leurs yeux. Même modestes, les quelques financements apportés par le partenariat qui leur est proposé dégagent l’association des contraintes matérielles qui freinaient son action et lui permettent donc de la pérenniser.

25Les fondatrices et responsables de l’UAF sont souvent aussi des militantes politiques issues des milieux enseignants et intellectuels, habituées au lobbying politique et aux conférences internationales. Les cours d’alphabétisation ou les centres d’accueil pour femmes victimes de violence, permis par des financements internationaux, sont aussi pour elles l’occasion de travailler avec des populations qui leur sont socialement éloignées, mais dont elles font la cible de leur engagement. La participation à la politique de lutte contre la pauvreté leur offre en même temps l’opportunité d’élargir le recrutement à de jeunes formatrices pour assurer les cours d’alphabétisation, renouvelant ainsi la base sociale traditionnelle de leur association.

26À Tanger encore, l’un des responsables de l’Association marocaine pour l’éducation de la jeunesse (AMEJ), dont l’histoire est en partie liée à l’opposition de gauche, porte un regard très critique sur la politique de lutte contre la pauvreté et la conception de l’action associative qu’elle véhicule. Il dénonce ce qu’il qualifie de « bavardages » et un partenariat perçu comme source de relations profondément inégalitaires. Surtout, il porte un regard acerbe sur la création d’associations ex nihilo par des acteurs sans expérience, au détriment des organisations anciennes, solidement implantées localement. Sous cet aspect, il est très représentatif des militants issus de la gauche, qui opposent aux nouveaux venus dans le champ associatif l’histoire de leurs organisations, leurs pratiques, leurs trajectoires, leurs ressources et dispositions acquises souvent dans la souffrance des années de répression. Pourtant, en dépit de ces réticences initiales, l’antenne tangéroise de l’AMEJ finit par s’insérer dans la politique auparavant dénoncée. Ce revirement correspond à l’arrivée d’un nouveau coordinateur local et à la possibilité offerte par le PLCP de financer un local pour l’association. Ainsi, en jouant le jeu de la nouvelle politique sociale, le monde associatif en légitime les approches et participe à l’assimilation des catégories d’action sur lesquelles elle repose.

L’administration marocaine mise à l’écart

27Au-delà d’une transformation des façons d’appréhender la ville par le biais de la lutte contre la pauvreté, le PLCP vise à faire évoluer une administration perçue comme peu efficace, voire corrompue. Cet objectif d’une réforme de l’appareil administratif, ou pour le moins de son mode de fonctionnement, s’appuie sur une critique sous-jacente de l’État autoritaire. La stratégie adoptée est cependant, et paradoxalement, celle d’un contournement. Au lieu de laisser les fonctionnaires marocains gérer la nouvelle politique, une structure parallèle a été créée en dehors de l’administration. L’État marocain se décharge ainsi du travail administratif, tandis que les nouvelles structures ad hoc concurrencent les institutions en place. Les financements dont bénéficie le programme dérogent aux règles du droit public local, n’entrant ni dans le budget de l’État ni dans celui des collectivités locales. Les agents salariés du programme échappent à l’emploi statutaire de droit public. Si le responsable du PLCP est un fonctionnaire marocain – en l’occurrence la directrice de la coopération internationale du ministère du Développement social –, les agents en charge de sa mise en œuvre – le coordonnateur national, les coordonnateurs locaux et leur secrétariat – sont recrutés par le programme, avec un contrat d’un an renouvelable, sur la base d’un accord commun du ministère marocain et du PNUD. Bien qu’ils soient placés sous l’autorité du directeur national du programme et donc de l’administration marocaine, leur statut n’en est pas moins ambigu. L’observation ethnographique des locaux (voir l’encadré ci-après) renforce l’impression d’une simple juxtaposition, bien éloignée d’une véritable appropriation du dispositif par l’administration locale.

28La démarcation entre les deux statuts explique sans doute pourquoi certains fonctionnaires marocains choisissent de s’investir dans cette nouvelle approche de la pauvreté urbaine, attirés par les ressources que sa réalisation laisse espérer pour entamer avec de nouveaux financements une autre carrière professionnelle. Le PLCP offre en effet de nouveaux postes : ceux qui le servent créent ainsi leurs propres positions professionnelles et jouent le rôle d’intermédiaires dans les transformations en cours.

Un groupe d’intermédiaires : les agents de développement local

29La mise en évidence d’un groupe d’agents qui fondent leur position sur l’élaboration et la mise en œuvre d’une réforme de l’action publique permet d’écarter toute approche diffusionniste de celle-ci. Ces agents viennent d’horizons divers et se reclassent en créant leur propre champ d’action. Ils reconvertissent des compétences, des savoirs et des savoir-faire liés à des expériences militantes et / ou professionnelles précédentes, les valorisent, et sont ainsi à l’origine d’un nouvel espace professionnel. L’émergence d’un tel espace rend manifeste la forte sélectivité sociale des dispositifs de la nouvelle action publique.

La reconversion de ressources à la fois militantes et expertes

30Ces nouveaux venus doivent être capables de s’imposer comme des médiateurs : animer des réunions, prendre la parole en public, produire des arbitrages entre les différents acteurs de la ville. Ils doivent donc connaître le territoire et les enjeux politiques locaux, tout en leur demeurant extérieurs (Nonjon, 2005, p. 169). Il leur est nécessaire de mobiliser des réseaux de relations localement situés. Ils doivent aussi être en mesure de s’imposer face aux élus locaux et plus encore face aux représentants de l’État central. Il leur faut adapter à la réalité locale du Maroc des concepts et des méthodes fixés au niveau transnational. En outre, ce rôle de traducteur s’entend aussi parfois au sens littéral du terme. Intimes connaisseurs du terrain local, ils sont aussi tenus d’être à l’aise dans les espaces internationaux. Trois trajectoires brièvement reconstituées ici mettent au jour les processus de reconversion de ressources favorisé par la nouvelle politique. Elles concernent des personnes appartenant à des générations différentes et soulignent le continuum et l’imbrication entre politique et expertise.

31Le premier coordinateur local du PLCP à Casablanca a le profil d’un expert du développement. Ayant une formation d’ingénieur en agroéconomie et socioéconomie, il a travaillé sept ans dans un bureau d’études dans le domaine du développement rural et de la santé. Sur la base de cette expérience, il est recruté dans le programme de lutte contre la pauvreté en milieu urbain, mais il n’y reste que quelques années, qui lui serviront de tremplin pour revenir dans le privé où il élèvera son statut professionnel en devenant directeur adjoint d’un bureau de consultants dans son secteur d’origine, l’agriculture.

32Son successeur présente quant à lui un profil plus jeune, politique, militant. Diplômé en droit, il appartient à une génération qui s’est politisée dans les années 1990 notamment à travers l’engagement à l’Union nationale des étudiants marocains (UNEM) et dans diverses organisations proches de la gauche. Sa carrière militante débute dès l’adolescence au lycée avec un engagement en faveur de la cause berbère. Ce militantisme culturel et identitaire constitue pour lui une voie de socialisation dans les espaces internationaux. Ses engagements associatifs combinés à sa formation universitaire lui permettent en effet d’effectuer une mission pour Transparency Maroc12, avant de devenir permanent de cette organisation. Trois ans plus tard, son recrutement à un poste de coordinateur local dans le cadre du PLCP lui ouvre les portes d’une carrière professionnelle dans le monde du développement, sur la base de son expérience acquise dans le monde associatif.

33La dernière trajectoire est celle du plus âgé, et sans doute le plus doté socialement, des trois agents pris ici en considération. La phase de conception du PLCP est pensée par deux experts français : l’un est rattaché au Centre des Nations unies pour les établissements humains (CNUEH) et l’autre au Groupe de recherches et d’échanges technologiques (GRET). Lors de leur séjour marocain, ces deux experts s’adjoignent les précieux services d’un expert marocain sélectionné par le PNUD. Professeur d’économie dans le supérieur, ce dernier est un habitué des expertises pour les organisations internationales. Engagé en politique, il présente également une trajectoire militante emblématique des transformations et conversions intellectuelles de la gauche marocaine. Lycéen au début des années 1970, il s’engage tout d’abord dans le groupe clandestin d’extrême gauche 23 mars. Au début des années 1980, devenu universitaire, il milite dans le syndicat national des enseignants du supérieur et est également membre de l’OADP. À partir de 1997, il est membre du bureau politique du Parti social démocratique (PSD), héritier de l’OADP. Au moment de l’élaboration du PLCP, encore dans l’opposition, il participe néanmoins à une réflexion commune avec l’Union socialiste des forces populaires (USFP) et, en conformité avec la ligne du PSD, est partisan, comme il l’affirme lui-même en entretien, de « la construction et de la préparation d’une alternative politique » – en d’autres termes, il est favorable à une participation de l’opposition au gouvernement. Sa trajectoire illustre les effets microsociologiques de l’« alternance » car, à la faveur de l’entrée de la gauche au gouvernement, il devient directeur de cabinet du ministre de l’Économie et des Finances. Bon connaisseur du monde politique et associatif marocain, il traduit en actes la rhétorique du développement participatif et contribue à rendre effective la participation des associations locales à l’action publique. Parallèlement à son poste de directeur de cabinet, il s’investit dans l’élaboration d’une carte de la pauvreté au Maroc, avec le soutien de la Banque mondiale. Cette trajectoire montre que certaines institutions internationales ont joué au Maroc des rôles comparables à ceux qu’ont mis au jour les travaux d’Yves Dezalay et Bryant Garth en Amérique latine (Dezalay & Garth, 2002). Par le financement de recherches et l’ouverture de postes pour les mettre en œuvre, ces institutions ont créé, dans des contextes de dictature, des espaces de refuge pour des universitaires, opposants déclarés ou non des régimes en place. Le transfert et l’accueil au Maroc, à partir du milieu des années 1990, des actions des bailleurs internationaux, ont placé les intellectuels locaux, autrefois marginalisés, en position d’importateurs de savoirs et de savoir-faire. Par l’ouverture concomitante du champ politique, certains d’entre eux ont vu leur position se rapprocher des sphères du pouvoir. Ils ont ainsi joué un rôle central dans la circulation de catégories de pensée nouvelles et la mise en œuvre des pratiques leur correspondant. La participation au programme de lutte contre la pauvreté constitue, pour un petit nombre de ces intermédiaires, un tremplin vers des carrières internationales. Au-delà de ces promotions individuelles, l’importation de nouvelles modalités d’action publique participe du processus plus vaste de transformation des élites locales, tandis que ceux qui appartiennent aux catégories sociales ciblées par cette action restent marginalisés.

Renouvellement des élites locales et sélectivité sociale du programme de lutte contre la pauvreté

34Les travaux d’Aziz El Maoula El Iraki (2002) mettent en évidence l’émergence au Maroc d’un nouveau sens commun en matière de développement. À l’issue d’une périodisation en trois temps, à partir des années 1970, où les fonctionnaires succèdent aux notables ruraux de l’indépendance, l’auteur avance l’idée d’une fragmentation de l’élite locale due à l’apparition de nouveaux profils de technocrates ou de militants associatifs. Faisant du foncier un facteur central dans la transformation des élites, il évoque la concurrence qui se joue entre de nouveaux acteurs urbains et l’élite traditionnelle. Son terrain d’enquête, particulièrement riche, porte sur des villes moyennes. Ses résultats montrent néanmoins comment l’importation de nouvelles modalités d’action publique participe de la constitution d’une nouvelle notabilité locale. À Marrakech par exemple, à la faveur du PLCP, de nouveaux leaders enseignants ou membres des professions libérales s’investissent dans l’action associative et peuvent concurrencer sur le marché politique local un élu communal, petit entrepreneur, implanté de longue date. Certes, l’inscription territoriale de la lutte contre la pauvreté et son institutionnalisation ne font pas directement émerger de nouveaux élus. Mais la maîtrise de nouvelles compétences en matière de montage de projets et de partenariats avec les associations pour la réalisation du programme devient un enjeu et une ressource dans la compétition électorale au niveau local. De plus en plus, la légitimité des élus locaux tend à se construire sur cette base.

35L’évolution de la lutte contre la pauvreté s’accompagne, on l’a vu, de processus imbriqués de renouvellement des élites et de la naissance d’un groupe de spécialistes. Mais l’enquête sur cette politique met aussi en évidence l’invisibilité des habitants des territoires ciblés et plus encore des populations pauvres concernées. Paradoxalement, la mise en avant du « local » et de la « proximité » comme nouvelles catégories d’action n’a pas pour effet d’atténuer le processus de dévalorisation du capital d’autochtonie (Retière, 2003 ; Wagner, 2007, p. 75). Le seul exemple d’implication d’habitants dans ce programme de lutte contre la pauvreté souligne la forte sélectivité sociale de celui-ci.

36L’association Chifa a été créée en 1998 par un petit groupe de jeunes habitants de Bir Chifa, un quartier de la commune de Beni Makada à Tanger. Elle a vu le jour sous l’œil bienveillant du coordinateur local du Programme de lutte contre la pauvreté et en est assez rapidement devenue partie prenante. Un des fondateurs de l’association, employé au service audiovisuel de l’École nationale de commerce et de gestion de Tanger, a recruté ses collaborateurs parmi les étudiants de cet établissement habitant le quartier. Produit de la massification scolaire, ces jeunes sont d’origine modeste, à l’image de la population du quartier en partie issue d’une émigration rurale récente. Sans passé militant, ils n’avaient pas non plus fréquenté les maisons des jeunes, lieux de socialisation politique locale pour les catégories populaires. Pour les militants associatifs implantés localement de longue date, Chifa est perçue, selon les propos de l’un d’entre eux en entretien, comme « quelque chose de fragile » et ses responsables sont décrits comme faciles à « gérer » pour les élus locaux et les représentants de l’État. L’association a été intégrée au PLCP en raison de l’appartenance locale de ses membres. Cependant, trois de ses responsables et fondateurs (le président, le vice-président et le trésorier) ont cédé assez rapidement à l’attrait de l’Europe et émigré en Espagne, à l’image de beaucoup de jeunes marocains issus de milieux populaires. Notre enquête étant bornée au Maroc, nous n’avons pas pu connaître les raisons de ce départ. Néanmoins, celui-ci peut être considéré comme un indice de la difficulté rencontrée par ces jeunes pour reconvertir leur expérience associative en un statut social satisfaisant. Faute de se combiner à d’autres ressources, de nature scolaire en particulier, cette expérience reste inopérante : elle ne vient pas nourrir un capital d’autochtonie, comme dans le cas d’autres agents du programme, analysé plus haut.

37La sélectivité sociale du PLCP opère au sein même des associations. En effet, les nouvelles approches de la pauvreté n’y remplacent pas de manière automatique les anciennes. Bien souvent deux logiques et deux types d’activités y cohabitent. Parallèlement au maintien de leurs anciennes activités – actions caritatives, défense d’une cause politique, organisation de colonies de vacances ou de chantiers de jeunesse –, les associations s’insèrent dans les dispositifs d’action publique et mettent en place des projets financés par les bailleurs étrangers. Ces transformations entraînent une profonde division des tâches et ne sont pas sans conséquence sur les relations au sein des associations, tant les conceptions de l’action associative divergent parmi les membres et peuvent entrer en concurrence. Justifiées comme une adaptation nécessaire pour éviter aux associations d’être marginalisées, les conversions aux actions du PLCP sont surtout portées par un petit groupe de membres qui, au cours même de leur engagement, ont acquis les compétences spécifiques désormais légitimes et valorisées. Les risques de coupure, voire de conflit, entre ces militants professionnalisés et ceux qui ne maîtrisent pas les nouvelles techniques de l’action ne sont pas négligeables. Dans bien des cas, c’est l’identité militante de l’association qui est en jeu. Au-delà de l’acquisition de compétences et d’un savoir-faire spécialisé, les processus de conversion renvoient également à la maîtrise d’un vocabulaire, en d’autres termes, à la mise en conformité de leur discours avec celui plus légitime du programme transnational. Les associations les plus politisées, par exemple, ne peuvent plus exprimer leurs griefs et revendications dans un vocabulaire protestataire. Ceux qui portent ces transformations se distinguent des autres par un nouveau profil : ils possèdent non seulement une bonne connaissance du terrain et une forte insertion dans des réseaux locaux d’interrelations, mais ont aussi et surtout la capacité de faire valoir ces ressources locales dans les espaces internationaux, en même temps qu’ils savent utiliser leurs ressources internationales dans les luttes nationales – ils incarnent une « autochtonie internationale » (Tissot, 2010, p. 107). Chez eux, la valorisation du local, loin d’être exclusive, « se combine avec des références internationales et des pratiques se déployant à multiples échelles » (ibid.).

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38Dans mon analyse du « local » comme nouvelle catégorie d’action, le Maroc n’a été qu’un lieu d’observation d’évolutions plus générales. Il a permis de mettre en évidence des microprocessus sociaux à l’origine de transformations programmées dans les espaces internationaux. Cet exemple d’une application locale du programme de lutte contre la pauvreté en milieu urbain met au jour un enchaînement d’actions d’import-export où circulent à la fois des catégories de l’action, des ressources financières, des discours et des représentations, des façons de faire et des personnes. L’imposition de catégories nouvelles passe par l’identification, dans l’espace transnational, des organisations et des personnes qui, sur le terrain d’application, sont à même de les adopter. Leurs outils sont : l’octroi de labels, la prescription de règles et l’imposition de modèles, en particulier celui de la « bonne » association locale de développement. Mais l’importation de nouvelles modalités d’action est indissociable des processus de réappropriation, d’ajustement, et parfois même de détournement, dont elles sont l’objet – car les acteurs sceptiques ou critiques face aux transformations en cours ne participent pas moins à leur diffusion. De plus, si cette circulation des composantes d’une nouvelle politique publique réussit, c’est parce qu’elle offre des ressources mobilisables dans les relations de concurrence au niveau local. Parmi elles, l’ouverture de nouveaux emplois n’est pas la moindre.

39Au Maroc, les transformations de la ville portées par la politique de lutte contre la pauvreté sont indissociables de la genèse d’un nouvel espace professionnel composé d’intermédiaires qui permettent la mise en œuvre des réformes. Les positions inédites qu’occupent ces intermédiaires sont au départ mal établies, floues et incertaines, leur laissant donc toute latitude pour en faire un levier de la promotion socioprofessionnelle. On a vu ces agents revendiquer une identité propre, chercher à se différencier tant de l’administration marocaine que du monde associatif, en même temps que du personnel des organisations internationales. Ce chemin les conduit à la constitution d’un nouveau groupe professionnel. Plusieurs d’entre eux se sont investis dans une réflexion sur un statut d’agent de développement local encore inexistant au Maroc et sont aujourd’hui partie prenante de l’Institut de formation des agents de développement (IFAD). D’autres se sont retrouvés en 2008 pour créer une association marocaine dont l’objectif est d’institutionnaliser l’évaluation des projets de développement au Maroc. La politique de lutte contre la pauvreté urbaine, puis son héritière, l’Initiative nationale de développement humain, offrent cependant des débouchés professionnels très contrastés. Les personnes les plus dotées socialement peuvent espérer se reconvertir pour entreprendre une carrière d’experts internationaux, prestigieuse et rémunératrice mais offerte en très faible nombre. Les autres, les plus jeunes surtout, privés de perspectives d’embauche dans une fonction publique pressée de comprimer ses effectifs (Hély, 2009), se tournent vers l’activité associative, qui ne leur offre plus, désormais, que des emplois bien précaires.