1Le « problème des quartiers », objet de la politique publique qui a forgé cette expression, est loin d’être une spécificité française. Il apparaît ailleurs en Europe et en particulier au-delà du Rhin. Même si, par rapport à la France (Collovald, 2001), les quartiers dits « défavorisés » sont plus rarement présents dans les discours publics en Allemagne et moins spontanément appréhendés par les médias de ce pays comme le symptôme d’une nouvelle question sociale, il est intéressant d’analyser la manière dont la catégorie de « quartier » s’est également imposée outre-Rhin comme le prisme de lecture des problèmes sociaux et comme une catégorie structurante de l’action publique. De manière analogue aux dispositifs français dits de « développement social des quartiers », le Soziale Stadtteilentwicklung ne constitue pas une réponse logique à un fait social univoque. Les dispositifs de ce qu’on appelle aussi en Allemagne « développement intégré des quartiers » découlent bien au contraire de l’avènement d’une catégorie d’action publique, le « quartier défavorisé » (benachteiligter Stadtteil) ou « quartier à problème » (Problemviertel).

2La sociogenèse des « approches intégrées » de développement social des quartiers (Lahner & Zimmermann, 2005) amène à se pencher sur les initiatives locales menées à Hambourg et dans la Ruhr dès le début des années 1990. Car s’il faut attendre 1999 pour que soit lancé le programme fédéral « Ville sociale » (Stadtteile mit besonderem Entwicklungsbedarf: die Soziale Stadt), on retrouve dès 1993, à Essen, et 1994, à Hambourg, les premiers dispositifs de développement social des quartiers visant à mobiliser de manière transsectorielle les ressources des différents ministères locaux, ainsi que certains acteurs du territoire, c’est-à-dire des associations et des groupes d’habitants (figure 1). Cette période, qui s’étale de 1990 à 2010, se caractérise par la cristallisation de la catégorie de « quartier » et son articulation progressive à une entreprise de réforme de l’action publique locale. Dans le cas hambourgeois plus spécifiquement, la trajectoire de ce projet réformateur croise celle de réseaux d’experts européens mobilisés autour de la cause des quartiers défavorisés. Cette période charnière constitue ainsi un point d’entrée pour l’étude des circulations transnationales des catégories de l’action publique et de leurs implications locales. L’analyse croisée de ce processus de catégorisation porte sur sa traduction en un projet de réforme visant à faire obstacle à la concentration spatiale des problèmes sociaux, ainsi que sur les affrontements entre institutions et groupes d’intérêts que cette réforme suscite.

Figure 1. Hambourg. Zonage du programme hambourgeois de « développement social des quartiers » (soziale Stadtteilentwicklung) en 1998.

3Dans la lignée des analyses de Sylvie Tissot sur la genèse de la catégorie de quartier en France (Tissot, 2007) et plus généralement de l’analyse constructiviste des problèmes publics et des processus de catégorisation (Cefaï, 1996 ; Gusfield, 2009), l’étude présentée ici a pour objectif d’appréhender ces dynamiques dans une perspective transnationale. Si la construction des problèmes sociaux a été étudiée dans sa dimension internationale (Campana, Henry & Rowell, 2007 ; Rowell, 2012), une approche croisée (Werner & Zimmermann, 2004) des politiques de développement social local prenant en compte les transferts entre pays et la manière dont ils interviennent dans les processus de catégorisation fait encore défaut. Parmi les rares études de ce type, on peut citer le travail d’Irène Mboumoua sur les réseaux d’experts impliqués dans les programmes européens URBAN et URBACT (Mboumoua, 2007, p. 104 ; 2010). Celui-ci témoigne de l’importance des échanges et des transferts entre les promoteurs d’une politique de « développement social des quartiers » à l’échelle communautaire. Il invite donc à creuser les modalités de circulation des catégories et des instruments d’action et leur réappropriation publique au sein de configurations locales spécifiques d’acteurs.

4Cette contribution, tirée d’une enquête menée entre janvier 2010 et avril 20121, vise à analyser les dynamiques sociohistoriques et les circulations transnationales qui ont abouti à l’avènement de la catégorie de quartier en Allemagne et en particulier à sa transposition en un projet de modernisation des institutions de la ville-Land de Hambourg. Quelles sont les raisons, les modalités et les répercussions des circulations transnationales dans la conduite d’une réforme de l’action publique locale ? Deux réformateurs, mobilisés par un problème social qui relèverait à leurs yeux d’une qualité nouvelle, importent et se réapproprient un certain nombre d’expériences étrangères en matière de développement des quartiers. Quelles sont les spécificités de ces emprunts et leurs implications sur la traduction d’un problème sociospatial en un problème d’ordre administratif ? Cette reformulation conduit à promouvoir un projet de modernisation de l’action publique locale, qui s’avérera tributaire de l’externalité que confèrent au projet les appuis européens dont il bénéficie.

5Nous dresserons dans un premier temps un panorama des rapports de pouvoir qui structurent les politiques d’aménagement de la ville de Hambourg, pour retracer la trajectoire du quartier défavorisé comme grille de lecture scientifique des problèmes sociaux et catégorie d’action des politiques de rénovation urbaine (Stadtsanierung). Il s’agit, plus précisément, de présenter les caractéristiques du système politico-administratif hambourgeois, tout en retraçant brièvement l’histoire des politiques de réhabilitation du bâti comme réponse au problème des quartiers tel qu’il est défini – déjà au gré de circulations transnationales – à partir de la fin des années 1960. Ce travail de cadrage contextuel doit permettre, dans un deuxième temps, de mener une analyse des mécanismes politiques et administratifs locaux au début des années 1990, ainsi qu’une étude des trajectoires sociales et professionnelles des « passeurs » de catégories et d’instruments d’action publique qui déterminent les formes de circulation à l’échelle européenne. Dans un troisième temps, nous dégageons les implications de ce type de circulation sur le projet de réforme étudié. La tentative de contournement des acteurs locaux dominants à travers le recours à l’international s’est finalement traduite, pendant les deux décennies suivantes, non par le succès, mais par la marginalisation et le cloisonnement de cette réorganisation transsectorielle des politiques urbaines.

Acteurs et catégories structurantes des politiques urbaines à Hambourg

6Appréhender la politique de développement des quartiers impulsée à Hambourg au début des années 1990 nécessite un travail de contextualisation ayant un double objectif : dresser d’abord un aperçu des grands équilibres structurant les politiques d’aménagement locales et retracer ensuite le processus de « spatialisation des problèmes sociaux » (Tissot & Poupeau, 2005) engagé depuis les politiques de rénovation urbaine lancées à la fin des années 1960, et systématisées avec l’introduction du soutien financier du gouvernement fédéral (Bund) grâce à la loi du 19 juin 1971. Cette analyse mobilise conjointement des travaux d’économie politique sur l’histoire de Hambourg (Grüttner, 1976 ; Dangschat & Wüst, 1996) et ceux de l’historienne Christiane Reinecke, qui portent sur la spatialisation des problèmes sociaux au sein du champ des sciences sociales allemandes (2012 a ; 2012 b).

Les acteurs de l’aménagement urbain dans les rapports de pouvoir structurant le système politico-institutionnel de Hambourg

7La ville hanséatique libre de Hambourg (Freie und Hansestadt Hamburg) est à la fois une ville et l’un des seize États qui composent la République fédérale d’Allemagne. Le parlement hambourgeois (Bürgerschaft) et son gouvernement (Senat), à la tête duquel siège le maire, disposent ainsi d’une autonomie politique importante, dans la mesure où Hambourg est dotée des mêmes compétences au sein de la structure fédérale de l’État allemand que chaque Bundesland (Fraude & Llyod, 2010). À Hambourg, dont la croissance économique et les ressources fiscales sont relativement importantes, la marge de manœuvre de l’État local pour la conduite de politiques d’aménagement et de soutien à l’économie locale est conséquente. Le poids historique des autorités publiques donne à chaque « ministère » (les Behörde, équivalent des directions générales) une importance extrêmement forte, autant sur le plan symbolique que politique. Organes de mise en œuvre des politiques du gouvernement local, ces Behörde défendent historiquement leurs champs de compétence et une certaine autonomie vis-à-vis des représentants élus. Ces directions sectorielles sont également les interlocuteurs des groupes d’intérêts et des porte-parole de la société civile hambourgeoise.

8En ce sens, la direction de l’économie est en lien étroit avec le patronat local et les représentants de l’économie portuaire, qui se mobilisent à travers leurs organisations professionnelles ou par le biais de la Chambre de commerce. Les Senatoren qui se trouvent à la tête de cette direction sont régulièrement issus du monde économique et, pour beaucoup d’entre eux, ont occupé des postes de responsabilité au sein de la Chambre de commerce ou des syndicats patronaux2. La direction de l’urbanisme (Baubehörde) a, quant à elle, une position plus ambiguë, dans la mesure où, même si elle est impliquée dans les politiques d’aménagement de première importance pour l’économie locale, son action semble moins directement influencée par les mobilisations des groupes d’intérêts. Acteur de premier plan de la gestion du parc de logements, la Baubehörde dispose de l’ensemble des instruments d’urbanisme prospectif et opérationnel (équivalents des schémas directeurs d’aménagement, plans d’occupation des sols et permis de construire français), et son action s’articule à celle de la direction des finances chargée de la gestion du foncier, en grande majorité public. La politique du logement social hambourgeois est gérée par une seule entreprise publique, la SAGA (Siedlungs- und Aktiengesellschaft Hamburg), dont le corps professionnel est socialement très proche des fonctionnaires de la direction de l’aménagement et des élites sociales-démocrates au pouvoir pendant la quasi-totalité de la période de l’après-guerre jusqu’à 2000. On retrouve là encore des mécanismes de pantouflage importants (Grüttner, 1976, p. 101-104).

9Au début des années 1990, le paysage institutionnel hambourgeois est donc composé de services aux champs de compétence délimités, défendant leurs prés carrés d’autant plus qu’ils entretiennent une proximité avec des groupes d’intérêts et acteurs parapublics aux revendications et logiques d’action souvent divergentes. Le secteur de l’aménagement est, quant à lui, structuré par l’impératif de soutien de l’attractivité de la métropole hambourgeoise, notamment à travers les opérations de densification et de gentrification du centre-ville. La politique de « ville entreprise » (Unternehmen Hamburg) lancée par le maire Klaus von Dohnanyi en 1983 porte effectivement, dans son volet urbain, la création de quartiers associant habitat de standing et ensembles de bureaux pour favoriser le développement d’activités tertiaires. L’attraction de ménages de salariés qualifiés, perçue comme la condition de l’implantation locale d’entreprises à haute valeur ajoutée, devient un objectif explicite des politiques urbaines menées dans cette période (Dangschat & Wüst, 1996, p. 180-186).

10Un volet clé de cette politique de peuplement de haut niveau est la politique de rénovation urbaine (Stadtsanierung ou Sanierung), financée depuis 1971 par une loi fédérale de subventionnement de l’urbanisme (Städtebauförderungsgesetz) qui en fournit également le cadre juridique national. Essentiellement basée sur des opérations de démolition-reconstruction dans les années 1960, cette politique est progressivement réorientée dans une logique de réhabilitation et, à la suite d’un amendement consacrant la participation des habitants en 1976 (Wollmann, 2008, p. 192), elle promeut au fil des années 1980, des interventions plus « précautionneuses » et respectueuses des « structures sociales » en place (Alisch & Dangschat, 1998, p. 123 ; Schubert, 1991, p. 164-166). Administrativement, l’institutionnalisation de cette politique constitue un pilier de plus en plus important de la Baubehörde au cours des décennies 1970 et 1980, notamment à travers son service de l’habitat, du renouvellement urbain et de la gestion des sols (Amt für Wohnen Stadterneuerung und Bordenordnung, WSB).

11En même temps, tout un corps de professionnels se constitue avec l’avènement de la Sanierung comme secteur d’action publique. Qu’ils soient fonctionnaires ou chargés d’opération, leurs prérogatives vont de l’expertise sociale à la conduite de projets de réhabilitation, en passant par la gestion des relogements et la médiation avec les habitants. Ils ont donc des profils relativement variés. Ce n’est que progressivement que des enseignements spécifiques, intégrés dans les formations en urbanisme, leur sont consacrés, la Technische Universität Hamburg-Harburg, créée en 1978 et dotée d’un département de planification urbaine (Stadtplanung), contribuant à l’unification des formations et à la professionnalisation des urbanistes en charge de la rénovation urbaine (Schubert, 2013, p. 8-14).

L’institutionnalisation de la rénovation urbaine et la spatialisation des problèmes sociaux

12Pour que s’engage ce processus de professionnalisation, il a d’abord été nécessaire que la politique de Sanierung soit solidement institutionnalisée. Son inscription à l’agenda politique national en 1971 est la conséquence d’une spatialisation croissante des problèmes sociaux dès la fin des années 1960. Alors que, pendant les années d’après-guerre, on retrouve dans les sciences sociales allemandes une certaine prédominance des travaux tendant à déconnecter les analyses des inégalités sociales des espaces spécifiques où elles se donnent à voir, la période charnière de la décennie 1960 se caractérise par une lecture spatialisée des problèmes sociaux par le biais d’un jeu d’interrelations étroites entre sociologues de la ville, acteurs publics locaux et médias. Dans un contexte d’inscription à l’agenda politique local et national de la « crise des villes » et de la polarisation sociospatiale (Reinecke, 2012 a, p. 115-116), des modèles d’analyse américains sont repris par les sociologues allemands, contribuant à une lecture qui homogénéise les processus ségrégatifs à travers la figure du ghetto (Reinecke, 2012 b, p. 233-247)3. Érigée par ces derniers en catégorie d’analyse, cette figure contribue simultanément à la construction et au cadrage de problèmes publics sociospatiaux4.

13Dans le secteur d’intervention publique de la Sanierung, puis au sein du corps professionnel qu’elle génère, on tend dès lors à désigner certains espaces sous le vocable générique de « zones nécessitant rénovation » (sanierungsbedürftigen Gebiete). La délimitation de ce zonage dépend de la concentration de populations à problèmes (Problemgruppen) sur certains territoires qu’il s’agirait de normaliser en soutenant leur retour dans la moyenne, autant du point de vue de la qualité de leur bâti que des caractéristiques sociales de leurs habitants (Häussermann, Läpple & Siebel, 2008, p. 227-228). En ce sens, on a déjà affaire à une forme de traitement spatial des problèmes sociaux, qui ne repose dans les faits que sur des interventions sur le bâti et qui reste géré à Hambourg par un seul et même service, le WSB, dédié à l’habitat et au renouvellement urbain. Les catégories d’intervention publique qui se cristallisent alors avec les notions de « ghetto » puis, en 1980, de « point social brûlant » (sozialer Brennpunkt), masquent l’hétérogénéité des problèmes sous-jacents à ces espaces. Elles pénètrent dès lors, en se déclinant différemment, les discours académiques, mais aussi médiatiques et politiques (Reinecke, 2012 b).

14Ce processus, engagé dès la fin des années 1960, ne suit pas un cours linéaire. Depuis les premiers travaux menés dans le cadre des opérations de rénovation urbaine sur les « quartiers en retrait » (rückständige Viertel : Zapf, 1969), les chercheurs allemands développent un intérêt croissant pour l’inscription spatiale de la question sociale et un réseau d’expertise se développe à l’échelle nationale autour de l’Association des villes allemandes (Deutscher Städtetag), qui contribue au financement d’études sur les points sociaux brûlants et, plus généralement, à la prise en compte des problèmes sociaux dans la conduite des politiques de renouvellement urbain (Deutscher Städtetag, 1979). C’est dans ce cadre qu’a été créé en 1973 l’Institut allemand d’urbanisme (Deutsches Institut für Urbanistik, DIFU).

15Cependant, dans les décennies 1970 et 1980, la « question sociale » se décline à l’échelle locale encore principalement en termes de pauvreté, de chômage et de manque de logements. C’est notamment le cas de Hambourg. Même si la notion de sozialer Brennpunkt fait son entrée sur la scène publique dès 1980, dans un discours de Hans-Ulrich Klose, le maire hambourgeois de l’époque, elle y prend une place centrale seulement au début des années 1990.

Les « points sociaux brûlants » : fenêtre d’opportunité pour l’impulsion d’une réforme

16Dans la conjoncture politique hambourgeoise de la fin d’année 1991, l’expression « points sociaux brulants » contribue à stigmatiser certains espaces en véhiculant des images fortes de violences5. Elle joue un rôle de catalyseur des critiques formulées à l’encontre de la majorité sociale-démocrate hambourgeoise (Alisch & Dangschat, 1994). C’est cette conjoncture politique particulière qui va permettre une inflexion du processus de catégorisation du « quartier à problème ». Malte C. Krugmann, le conseiller du maire en charge du développement urbain, décrit la situation ainsi :

Il y avait ce climat général : [...] « nous avons trop de sans-abri, la pauvreté s’accroît [...], les inégalités s’accroissent, [...] il y a toujours plus de pauvres et toujours plus de riches. » Et... c’était une situation générale et bien entendu, c’est... pour un Sénat social-démocrate [...], c’est extrêmement dangereux... (Entretien avec Malte C. Krugmann, Hambourg, 25 mai 2010.)

17Dans la mesure où elles sont perçues comme un enjeu électoral de premier plan, les inégalités sociospatiales prennent, en mai 1992, une place centrale sur l’agenda de la municipalité de Hambourg. L’ancrage spatial de la question sociale s’opère en effet à la faveur d’une certaine lecture territoriale des résultats électoraux. À la suite du scrutin, les représentations cartographiques mettent au jour l’accroissement significatif de l’abstention dans certains quartiers, notamment dans certains bastions ouvriers qui constituent la base électorale traditionnelle des sociaux-démocrates, ce qui amène l’équipe municipale à initier une réflexion sur les problèmes de pauvreté et leur concentration dans l’espace.

18Ce débat aboutit à l’ancrage, en 1992, du concept de points sociaux brûlants, qui se traduit dans des projets d’intervention censés endiguer cette « concentration spatiale de problèmes sociaux ». Il s’agit d’un moment clé dans la mesure où cette conjoncture politique fournit à Malte C. Krugmann, alors nouvellement recruté au sein de la chancellerie du Senat (Senatskanzlei), l’occasion de lancer une première initiative de modernisation des politiques de développement social local. Ancien cadre de la Fédération nationale des syndicats allemands, le Deutscher Gewerkschaftsbund (DGB), formé aux sciences sociales et spécialisé dans les questions de pauvreté et de retour à l’emploi et dans les politiques de l’enseignement supérieur, Malte C. Krugmann sera le principal réformateur à l’origine d’une série de programmes de géographie prioritaire menés à Hambourg de 1992 à nos jours. Pendant cette phase d’effervescence où les questions de pauvreté reviennent sur l’agenda politique, c’est lui qui mobilise un réseau d’experts autour du dispositif à appliquer aux points sociaux brûlants.

19Bien que ce premier programme n’ait jamais été réalisé à cause d’un changement impromptu de gouvernement6, sa formulation permet, en août 1992, l’organisation de journées d’étude impliquant les parlementaires, puis les Senatoren à la tête des directions générales de la ville-Land7. Même si, dans un premier temps, les débats se focalisent sur le problème des personnes sans domicile fixe et de la pauvreté dans une perspective plus large, cette session permet de fonder un comité de pilotage composé des directeurs adjoints de différents services administratifs, afin de « développer une nouvelle approche conceptuelle et les structures de travail transsectorielles correspondantes8 ». Ce groupe de travail interdisciplinaire est notamment accompagné par Monika Alisch, alors jeune docteure en sociologie qui venait de soutenir sa thèse sous la direction du professeur Jens S. Dangschat sur la place des femmes dans les processus de gentrification à Hambourg. Par la suite, la sociologue est devenue, jusqu’en 1998, l’appui universitaire du projet de développement des quartiers aux côtés de Malte C. Krugmann, conseiller de la chancellerie du Senat.

20Bien que les quartiers défavorisés soient au cœur des dispositifs de rénovation urbaine depuis les années 1970, ils sont présentés, au début des années 1990, comme un nouveau problème social, auquel les opérations de réhabilitation du bâti ne seraient pas en mesure de répondre. Dans un contexte politique sensible dû à la perte d’influence progressive du SPD dans les quartiers populaires, et à la suite des inquiétudes suscitées au sein de l’élite sociale-démocrate par les élections anticipées de 1993, il s’agit de concevoir une nouvelle « culture de planification » (neue Planungskultur) où la rénovation urbaine serait conçue autrement (Alisch & Dangschat, 1994, p. 181). Cette situation de crise politique apporte un surcroît de légitimité à la chancellerie du Senat, l’organe de conseil au service du maire, dont le chef Thomas Mirow, devenu directeur général chargé du développement urbain en 1993, mandate Malte C. Krugmann pour la conduite d’une approche innovante du problème des quartiers. Cependant, la structuration de l’administration hambourgeoise, dans le secteur de l’aménagement et de la politique de rénovation urbaine en particulier, contribue à l’isolement de Malte C. Krugmann et Monika Alisch. Cette marginalisation à l’échelle locale les amène, dès 1993, à se rapprocher des réseaux d’experts allemands connectés à la nébuleuse réformatrice mobilisée à l’échelle européenne autour de la question du développement des quartiers.

Des divers usages des circulations transnationales : carrières de passeurs et trajectoires de réformateurs

L’isolement d’un noyau de réformateurs

21Concevoir une approche novatrice pour faire face à cette nouvelle question sociale implique une confrontation avec les acteurs établis – ceux qui animent les directions des affaires sociales et le service de l’habitat et du renouvellement urbain. Les logiques de spécialisation sectorielle et professionnelle ainsi que les divergences d’habitus entre les membres de l’administration de droit commun et les promoteurs de la nouvelle approche de géographie prioritaire entraînent l’isolement à l’échelle locale du conseiller du maire et de sa collaboratrice.

22Le premier programme de géographie prioritaire hambourgeois ne peut être mis en œuvre avec le concours de ces acteurs établis, car à l’instar du cas français (Dammame & Jobert, 1995), il suscite des tensions, voire des oppositions, en remettant en cause l’organisation sectorielle de l’administration alors en vigueur. L’habitus professionnel des fonctionnaires ministériels, comme le champ de compétence de leur administration d’appartenance, empêchent la formation d’une nébuleuse réformatrice, de sorte que le problème autour duquel s’oriente la réforme entreprise est quasi exclusivement défini par le conseiller du maire et sa collaboratrice.

23Entretenant une certaine défiance vis-à-vis des directions générales, ces deux réformateurs hambourgeois se démarquent également des acteurs de la rénovation urbaine et des administrations des mairies d’arrondissements, qui sont alors les partenaires privilégiés des acteurs associatifs et des chargés de projets mobilisés dans l’accompagnement des opérations de rénovation urbaine. Malte Krugmann fustige notamment les relations de clientélisme que ces acteurs entretiendraient – leurs « magouilles » sociales, selon son mot –, ainsi que leur manque de rigueur dans la conduite des projets :

Les arrondissements et leurs partenaires ont partiellement tendance à faire des choses ensemble qui, d’une certaine manière, sont contre-productives avec la mise en œuvre des programmes. [...] C’est aussi un problème de ville-Land [...]. Ici, à Hambourg, c’est très difficile [...]. Les prestataires [associatifs] prétextent qu’ils représentent les intérêts de la population. Ce n’est pas vrai du tout ! C’est juste une politique de représentation... Ils représentent les intérêts de leur propre situation matérielle et ceux de leurs groupes d’usagers. Ce n’est pas toujours l’intérêt de la population. C’est pour cela que, pour le texte de 1994 [le premier programme de géographie prioritaire ayant réellement vu le jour à Hambourg], on a dit : « On ne parle absolument avec personne. On ne parle pas avec les arrondissements... » [Nous soulignons.] En amont, bien entendu, on a discuté avec eux. On leur a demandé leur avis sur le texte. On a pris en compte leurs conseils sur certains points. [...] Mais on s’est maintenu à distance des influences de ces partenaires et des autres dérives classiques. (Entretien avec Malte C. Krugmann, Hambourg, 25 mai 2010.)

24Cette critique virulente des réformateurs vis-à-vis des acteurs administratifs établis s’accompagne du rejet de chercheurs considérés trop critiques, comme le sociologue Jens S. Dangschat, pourtant disposé à contribuer à cette nouvelle politique en faveur des quartiers. Ayant beaucoup travaillé avec Monika Alisch, Jens S. Dangschat a publié de nombreux écrits critiques sur la politique entrepreunariale de la ville de Hambourg menée par la majorité SPD depuis les années 1980. Dans le rapport publié sous sa direction en 1993, qui devait servir à la formulation du nouveau dispositif de lutte spatialisée contre la pauvreté, il aurait adopté, selon Malte C. Krugmann, une posture « partisane » à l’égard de la municipalité (Dangschat et al., 1993). Le ton du rapport, sa propension à faire des propositions jugées trop directives, la tendance que l’auteur aurait eu à choquer son lecteur et à « amplifier » les problèmes sociaux en liant les phénomènes de ségrégation à la politique de gentrification menée par la ville de Hambourg, sont un ensemble d’éléments qui, selon Krugmann, auraient contribué à lui faire perdre de la crédibilité auprès de l’élite sociale-démocrate (entretien du 25 mai 2010). Mais la mise à l’écart de Dangschat entraîne par la même occasion l’effacement des questions de gentrification, dont il s’était fait l’analyste et le détracteur (Dangschat, 1991 ; Blasius & Dangschat, 1990). On constate ainsi que la délimitation du noyau des réformateurs est déterminée non seulement par l’opposition aux institutions en place, mais également par une série d’arbitrages idéologiques, qui auront des répercussions considérables sur les axes structurants des dispositifs de développement social urbain.

Les circulations transnationales comme vecteur d’expertise et de légitimité

25Sans alliés au sein des ministères locaux et ayant mis à l’écart les analyses de la sociologie critique, les réformateurs ont eu recours à une expertise extérieure pour élaborer, en 1994, le premier dispositif de géographie prioritaire hambourgeois : « Le programme de lutte contre la pauvreté » (Armutsbekämpfungsprogramm). Les travaux menés à cette époque par un réseau d’experts et hauts fonctionnaires allemands mobilisés pour la conception de programmes de développement des quartiers servent de point d’appui aux propositions avancées à Hambourg par Malte C. Krugmann et Monika Alisch. Ces experts ont pour particularité de s’inspirer eux-mêmes de programmes similaires mis en place dans d’autres pays d’Europe, formant pour ce faire une plateforme de centralisation et de traduction des ouvrages et réflexions menées dans les pays de l’Union européenne sur le développement social local. Le « groupe de travail d’amélioration de l’existant » (Arbeitsgruppe für Bestandsverbesserung, AGB) concrétise cette initiative.

26À partir du milieu des années 1980, le réseau d’acteurs qui s’articule autour de l’AGB se tourne vers les expériences européennes d’urbanisme. En 1986, la collaboration entre Rainer Staubach, cofondateur du Planerladen, et Rolf Froessler, à l’époque encore étudiant à l’Institut d’aménagement de l’université de Dortmund, aboutit aux premières études des « opérations innovantes » de « développement social durable », attentives au rôle des habitants et mobilisant divers secteurs de l’action publique (AGB, 2002, p. 87). Ces travaux préfigurent le travail de recherche de grande ampleur lancé par l’AGB en 1988, qui a consisté à recenser les expériences dans ce domaine des trois pays voisins de l’Allemagne perçus comme précurseurs : les Pays-Bas, la France et la Grande-Bretagne (Froessler et al., 1994). Les publications issues de ces travaux, coordonnées par Rolf Froessler, favorisent le rapprochement des réformateurs hambourgeois avec le réseau « Quartier en Crise », créé en 1994 dans le cadre du programme européen URBAN, pour promouvoir les politiques urbaines et l’échange dans ce domaine entre villes européennes. Selon son propre témoignage, Malte C. Krugmann, accompagné de Monika Alisch, s’intéresse ainsi tout particulièrement, au tournant de l’année 1994, aux premières expériences européennes de « traitement intégré » du problème des quartiers (entretien avec Malte C. Krugmann, le 25 mai 2010).

27Comme le souligne Irène Mboumoua, le Royaume-Uni et surtout la France et les Pays-Bas, ont été très actifs pour promouvoir les échanges de pratiques et le développement de dispositifs de soutien financier aux politiques urbaines des États membres de l’Union européenne. Ce sont leurs expériences qui ont particulièrement attiré l’attention des pays moins expérimentés en la matière, comme l’Italie et l’Allemagne (Mboumoua, 2007, p. 104).

28Dans le cas de Hambourg, la référence aux travaux du réseau AGB et aux expériences européennes ainsi que l’affiliation à un réseau officiel de l’Union européenne procurent une légitimité indispensable dans l’état d’isolement décrit précédemment. Cette démarche répond dans le même temps à « l’injonction à l’innovation » portée en 1993 par le maire Henning Voscherau et par son nouveau ministre en charge de la direction au développement urbain, Thomas Mirow, auparavant chef de la chancellerie locale. Au sein cette chancellerie du Senat qui assiste le maire dans la définition de son programme gouvernemental, le recours à des experts extérieurs à Hambourg dans le but de réformer la structure sectorielle de l’administration est particulièrement valorisé. L’assise universitaire des travaux mobilisés permet également de répondre aux attentes symboliques de la chancellerie vis-à-vis d’une réforme ayant un niveau de technicité élevé.

29Cette internationalisation de la trajectoire réformatrice de Malte C. Krugmann peu après son arrivée à la chancellerie du Senat représente également un enjeu crucial dans sa carrière de haut fonctionnaire. Jusqu’alors spécialisé dans les questions de formation et d’emploi, il se forge une légitimité au sein de cette institution en mobilisant un réseau national intégré aux réseaux européens qui se constituent alors. Aussi, jusqu’en 2010, Malte C. Krugmann s’affirme comme le spécialiste du développement intégré des quartiers au sein de la chancellerie du Senat et soutient toute une lignée de programmes de développement intégré des quartiers, par-delà la succession des maires et des membres de la chancellerie chargés de l’urbanisme. Cette position d’extériorité relative par rapport au système administratif lui permet de porter des projets de réforme de l’administration sectorielle qu’un ministre à la tête d’une direction générale ne peut se permettre de soutenir. C’est précisément cette extériorité revendiquée qui le contraint à recourir aux expertises européennes.

30Pour la sociologue Monika Alisch, l’accompagnement de ce programme est un premier débouché professionnel au lendemain de sa soutenance de thèse. Servir de caution et de soutien scientifique au programme de lutte contre la pauvreté qu’elle met sur pied avec Malte C. Krugmann lui permet d’affirmer un profil directement lié à l’action publique et valorisé dans le champ académique allemand, agrémenté en outre d’une dimension internationale, grâce aux circulations européennes que la sociologue contribue à développer. Valorisant ainsi son parcours universitaire, elle devient la spécialiste du traitement politique d’une nouvelle question sociale, dont elle fait valoir qu’elle se pose dans toutes les métropoles européennes. Elle soutient d’ailleurs son habilitation à diriger des recherches sur l’avènement du « développement social des quartiers » comme nouveau secteur d’action publique, reléguant ainsi au second plan les thématiques de gentrification et les gender studies qui avaient constitué le cœur de ses premiers travaux (Alisch, 2001). Les circulations transnationales constituent donc bel et bien une ressource pour les réformateurs, tant pour agir dans un contexte local défavorable que pour élever leurs propres trajectoires individuelles.

L’universitaire, l’expert et le réformateur : retour sur trois carrières de passeurs

31Les circulations transnationales peuvent s’expliquer au regard des parcours professionnels des réformateurs locaux qui se revendiquent de ces formes d’expertise internationales. Néanmoins l’analyse des mobilisations qu’elles impliquent peut être élargie à ceux qui contribuent à produire et à diffuser les analyses et les commentaires des pratiques européennes en matière de développement des quartiers. L’étude des profils sociaux et des trajectoires professionnelles des experts sollicités par les réformateurs hambourgeois a permis de dégager trois types de passeurs qui organisent et encadrent les transferts. Pour chacun d’entre eux se dégagent des enjeux de carrière spécifiques, liés à leur trajectoire universitaire et à la place de ce « capital international » (Wagner & Réau, 2015) dans leur propre parcours9.

32Le premier type concerne les initiateurs de réseaux que l’on pourrait qualifier d’universitaires internationalisés, dans la mesure où il s’agit de professeurs en poste, habilités à diriger des recherches, ou sur le point de l’être, et impliqués dans les processus de circulation. C’est notamment le cas des fondateurs du réseau AGB : les professeurs Peter Zlonicky, architecte spécialisé dans les questions de renouvellement urbain, engagé dans des projets d’évaluation à Haïti, et Klaus Selle, spécialiste allemand de la participation des citoyens aux politiques urbaines qui joue un rôle central dans la promotion des transferts européens, et Rainer Staubach, urbaniste resté très proche des projets d’action publique. Ces intellectuels contribuent à renforcer l’assise savante et institutionnelle de ces réseaux d’experts, notamment par des publications présentant le travail de mise en réseau et de production d’expertise dans des collections situées entre action publique et recherche fondamentale10. L’ouverture internationale constitue pour ces chercheurs une source de capital symbolique conséquente, à laquelle s’ajoute leur ancrage dans la pratique, également valorisé dans le champ académique allemand de manière générale, et dans celui des études urbaines en particulier.

33Le deuxième type de passeur, proche du premier, est composé de jeunes professionnels encore en formation, qui s’orientent vers une carrière au sein d’institutions publiques ou de bureaux privés. Pour eux, l’ouverture au niveau international va constituer une ressource essentielle, jusqu’à devenir la caractéristique constitutive de leur profil sur le marché de l’emploi. On retrouve parmi ces « experts en transferts » des étudiants en urbanisme qui mènent leurs travaux de fin d’étude sous la direction des universitaires internationalisés. Une fois diplômés, ils s’engagent dans une carrière de professionnel des circulations, dont la principale caractéristique est l’encadrement des échanges transnationaux. Ils s’affirment ainsi comme des experts touche-à-tout, organisateurs de colloques polyglottes, maîtrisant eux-mêmes plusieurs langues étrangères en même temps que les procédures de subvention des échanges internationaux propres aux dispositifs de l’Union européenne. Ils jouent un rôle central dans les transferts étudiés ici. Rolf Froessler, rebaptisé David R. Froessler par la suite, ancien étudiant de Klaus Selle, et très impliqué sur le terrain anglophone, coordonne ainsi la publication des études comparées sur les expériences françaises, néerlandaises et britanniques (Froessler et al., 1994). À ses côtés, Markus Lang, à l’époque également jeune diplômé d’urbanisme, chargé des études sur la France (Froessler, 1992 b) – où il avait déjà effectué un semestre d’étude –, fondera son propre bureau de consultant spécialisé dans la conduite de projets européens. Qu’il s’agisse d’échanges de « bonnes pratiques » (Navez-Bouchanine & Valladares, 2007), d’évaluation de politiques urbaines au sein des projets URBAN, URBACT ou d’autres dispositifs ayant plutôt trait à l’action sociale et à la prise en charge des personnes âgées, le bureau de Markus Lang se diversifie au gré des changements de priorité des programmes communautaires.

34Dans ces deux cas, les compétences sectorielles et les savoirs acquis lors de la formation initiale jouent un rôle tout à fait secondaire. Le milieu professionnel spécifique qui se dessine alors repose sur des compétences transversales, comme la maîtrise des langues étrangères, une compréhension des logiques institutionnelles propres aux organisations internationales ou aux instances européennes et une certaine maîtrise des codes des appels à projets et des systèmes de subvention sur critères dits « internationaux ». Ces acteurs, impliqués au tout début de leur carrière dans les processus de circulation dont ils s’occupent alors à plein-temps, y trouvent une ressource clé pour leur évolution professionnelle en tant qu’expert international. Le travail de traduction-reformulation des travaux européens qu’ils consultent et synthétisent sous forme de revues de littérature, la construction de réseaux à laquelle ils s’emploient à travers l’organisation de journées d’étude, sont étroitement liés à leur maîtrise de l’anglais et d’une à deux autres langues étrangères. Sans pour autant correspondre aux « élites de la mondialisation » étudiées par Anne-Catherine Wagner (1998), ces experts, issus pour la plupart d’entre eux des classes moyennes supérieures, trouvent dans le développement social des quartiers, un premier débouché formateur, qui constitue une étape décisive dans leur future carrière internationale.

35Le troisième type de passeur correspond aux réformateurs qui, à l’instar de Malte C. Krugmann à Hambourg, organisent les circulations internationales et y contribuent à partir d’une dynamique spécifiquement locale, autour d’un dispositif particulier. Bien qu’ils appartiennent à des réseaux multiscalaires, locaux, nationaux et internationaux, leur carrière s’ancre et se déroule avant tout à l’échelle d’une agglomération ou d’un Land. On retrouve parmi eux des universitaires employés dans les réseaux d’expertise locaux – Gaby Reinhard, Ralf Zimmer-Hegmann et une grande partie des membres de l’Institut de recherche sur le développement urbain et rural (ILS) de Dortmund – ainsi que des hauts fonctionnaires, tels Klaus Austermann et Karl Jasper (NRW) ou Klaus Wermker (Essen). L’organisation de transferts permet à ces réformateurs locaux de se construire une posture d’extériorité, afin de contourner les acteurs dominants du champ au sein duquel ils évoluent et de promouvoir une réforme qui remet en cause une partie des équilibres de pouvoir établis. Leur investissement dans les processus circulatoires constitue surtout une ressource pour relever des défis spécifiquement locaux, face auxquels ce capital d’internationalité s’articule à un capital d’autochtonie (Retière, 2003) indispensable à leur affirmation sur la scène locale.

Le revers de la médaille de l’extraterritorialité : un projet réformateur marginalisé et vampirisé

36L’oscillation paradoxale des parcours des réformateurs étudiés, entre valorisation de l’autochtonie et internationalisation, aboutit à une contradiction qui s’avère, à Hambourg, être un obstacle dans la mise en œuvre du projet de réforme des politiques locales véhiculé par les dispositifs de géographie prioritaire. Si le recours aux circulations internationales permet aux deux réformateurs hambourgeois de contourner, dans un premier temps, la situation d’isolement dans laquelle ils s’étaient retranchés, cette position d’externalité contribue par la suite à l’évaporation progressive de ce projet de modernisation des institutions.

37Le travail d’emprunt et de traduction des solutions urbaines et gestionnaires mises en œuvre dans les programmes de géographie prioritaire européens contribue tout d’abord à recentrer la focale des réformateurs sur les organes de promotion de la participation citoyenne, mais aussi et surtout sur les mécanismes administratifs censés développer une approche « intégrée » et « transsectorielle » des problèmes « multidimensionnels » auxquels seraient confrontés les quartiers défavorisés. C’est la circulation d’instruments d’action publique qui contribue alors à la cristallisation de la catégorie de quartier défavorisé : au fil du processus de cadrage de ce problème public, on assiste à sa traduction en un projet de réforme de l’administration, qui pâtit rapidement de son manque de relais locaux solidement implantés dans les institutions qu’il vise à transformer.

38Ce processus de technicisation du problème des quartiers est porté par les analyses que les passeurs allemands font des expériences de développement social urbain menées dans les villes européennes, l’accent y étant mis sur l’instrumentation de l’action publique (Froessler et al., 1994). À travers une présentation systématique des politiques de développement des quartiers défavorisés néerlandaise (Froessler, 1992 a), française (Froessler, 1992 b) et britannique (Froessler, 1994), Rainer Staubach, Markus Lang et Rolf Froessler juxtaposent tout d’abord les principales caractéristiques des systèmes institutionnels des trois pays étudiés, en donnant un aperçu des nouveaux problèmes sociaux auxquels leurs villes feraient face. Sur la base d’une revue de littérature essentiellement centrée sur les publications officielles des institutions et des experts nationaux impliqués dans ces projets, et d’une revue de presse compilant les articles des grands quotidiens nationaux, les trois principaux auteurs se focalisent, pour les cas néerlandais et français en particulier11, sur les instruments de « développement intégré des quartiers ». Froessler retient de ces travaux la dimension intersectorielle du fonctionnement de la délégation interministérielle à la ville (DIV) ou du programme néerlandais PCG-beleid sur les « zones cumulant les problèmes » (Probleemcumulatiegebieden). Dans ces deux cas, ce sont les « budgets intégrés », constitués à partir de montants ponctionnés sur les différents budgets sectoriels, et les instances de coordination qui attirent l’attention des auteurs. Ainsi, même si les résistances et les obstacles institutionnels à la mise en œuvre de ces approches transversales sont clairement soulignés, ces expériences sont présentées comme des initiatives réformatrices allant dans le « bon sens », qu’il s’agirait de prolonger (Froessler et al., 1994, p. 34).

39Certes, la condamnation des entraves institutionnelles est déjà présente dans les écrits de Monika Alisch à propos du « programme de lutte contre la pauvreté » qu’elle définit avec Malte C. Krugmann en 1993 (Alisch, 1997, p. 359-360). Mais c’est au moment de la réception des travaux portant sur les expériences des villes européennes que l’inadaptation de l’administration locale aux approches innovantes promues par le développement des quartiers devient un problème central de l’action des réformateurs de Hambourg. Les critiques de ces chercheurs se cristallisent autour de la notion de Ressortsegoismus, qui désigne les concurrences entre délégations et l’incapacité de celles-ci à se pencher sur une question qu’elles estiment ne pas relever de leur domaine de compétences. Avec celle de vertikale Versäulung (qui désigne « le cloisonnement vertical » de l’administration), cette notion contribue à la technicisation du problème des quartiers au fil de ces circulations transnationales. Les instruments d’action publique leur apparaissent comme des entités clairement délimitées et ainsi directement transposables d’un contexte institutionnel à l’autre. L’introduction de nouveaux outils de gouvernement contribue à cristalliser la catégorie de quartier autour de problèmes administratifs et ainsi à techniciser le problème des quartiers, en reléguant l’objectif de promotion d’une justice spatiale derrière l’impératif de modernisation des modes de gouvernement locaux.

40Cependant, ce programme de réforme n’aboutit pas. Alors qu’elle avait conféré dans un premier temps un surcroît de légitimité à des réformateurs isolés sur la scène politique locale, la référence aux expériences européennes ne leur permet pas, à terme, de modifier les grands équilibres administratifs sur lesquels repose le pouvoir local. Lancés en 1994 et régulièrement remis au goût du jour depuis, les programmes hambourgeois de développement social des quartiers sont restés, à l’exception de brèves implications du service de l’action sociale, une politique sectorielle menée par la direction au développement urbain et à l’environnement. Comme le révèle l’étude du « programme-cadre de développement intégré des quartiers », la technicisation des dispositifs qui s’affirme jusqu’aux années 2010 n’aboutit qu’à leur marginalisation sur la scène administrative locale : on assiste à la multiplication des instances de coordination et d’optimisation de l’action des services administratifs, sans qu’elles parviennent à occuper la place nodale d’affirmation d’une approche intégrée qui leur était destinée (Barbier, 2010). Les acteurs locaux impliqués dans la mise en œuvre de ces mesures, qu’ils soient issus de la politique de rénovation urbaine classique ou d’une approche plus participative du développement social local, se maintiennent à distance de ces dispositifs, qui visent à contrôler et encadrer leur action sans pour autant leur fournir de ressources supplémentaires dans leur travail de modération et de stimulation des mobilisations habitantes12.

41L’externalité permise par le recours aux circulations transnationales semble avoir finalement circonscrit le projet de développement intégré des quartiers dans les limites d’un secteur d’action publique spécifique, qui tend à se réduire à un simple enrichissement discursif des politiques de rénovation précautionneuse (behutsame Stadterneurung), déjà à l’œuvre depuis le début des années 1980. Dans les autres secteurs, de l’action sociale ou de l’éducation publique, on assiste à la diffusion dans les discours publics d’un vocabulaire réformateur autour de la notion de transversalité, mot dont la plasticité permet à plusieurs services de se revendiquer comme porteurs de cette ouverture et de cette flexibilité administratives13. Ainsi, les principes modernisateurs portés par Malte C. Krugmann depuis plus de quinze ans, quand ils ne se cristallisent pas autour de dispositifs techniques aussi complexes que marginalisés, se retrouvent dénués de toute performativité.

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42L’étude de la genèse du « quartier à problème » (Problemviertel) comme catégorie de l’action publique à Hambourg illustre comment les circulations transnationales peuvent constituer une ressource dans la conduite d’une réforme de l’action publique locale. Recourir à une expertise étrangère – en l’occurrence, aux travaux des réseaux allemands voués à l’étude et à la diffusion des « bonnes pratiques » européennes en matière de développement des quartiers défavorisés – a permis à deux réformateurs mobilisés à Hambourg de contourner les coalitions d’acteurs dominant la scène publique locale. Au passage, on a pu observer la formation d’une nébuleuse réformatrice transnationale et la constitution de ces transferts en atout central dans les carrières des individus qui les rendent possibles. Nous avons également pu dégager l’une des conditions de réussite de projets de réforme ainsi conçus : la mobilisation de ressources liées aux transferts internationaux ne semble pas efficace en l’absence de relais solidement ancrés dans les systèmes politico-administratifs locaux. Elle n’exerce qu’une faible emprise sur les rapports de forces cristallisés localement. Sans articulation ni traduction localisées, le recours aux circulations transnationales procure une légitimité éphémère, qui ne permet pas aux réformateurs de modifier les logiques qui structurent le champ du pouvoir local.