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Le Budget des Hospices civils de Lyon (1800-1976)

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Maurice Garden

Chapitre II. Le budget général des Hospices Civils 1813-1976

Texte intégral

I. Quelques remarques de méthode. Les sources et leur présentation

1Toute notre étude repose sur le dépouillement le plus complet possible d’un document essentiel : le budget annuel des Hospices Civils de Lyon, dont la série complète est conservée aux Archives des Hospices Civils, à l’Hôtel-Dieu. Il est évident que durant une telle période le document budgétaire a connu des modifications, et que les Administrateurs de la première moitié du dix-neuvième siècle auraient quelque peine à lire les fascicules budgétaires autrement plus complexes d’aujourd’hui.

  • 1 L’hospitalisation publique en France - Numéro spécial de la Revue Française des Affaires sociales,(...)

2Notre premier soin a été d’essayer de retrouver des constantes dans ces arides séries statistiques, pour que les changements de présentation (voire de calcul des données) n’altèrent pas la continuité des séries établies. Entre 1813, date du premier registre dépouillé et le budget de 1976 qui fut notre dernier relevé, deux lacunes seulement, d’inégale ampleur et qui marquent le choc des grands évènements français sur la gestion des Hospices : en 1918, le budget est simplifié ; en 1940 également. Autrement, chaque année comporte les mêmes types de renseignements. Pour simplifier, disons que la comptabilité comporte une partie Recettes et une partie Dépenses : alors que l’habitude a été prise aujourd’hui d’équilibrer ces deux postes par une rubrique Pertes et Profits, jusqu’en 1914 la comptabilité stricte est en partie faussée par le report des excédents ou des déficits des années antérieures ; il y a au moins trois postes qui sont distincts : dépenses ordinaires, dépenses supplémentaires, dépenses extraordinaires ; recettes ordinaires, recettes supplémentaires (antérieures à l’exercice), recettes extraordinaires. Entre le début du dix-neuvième siècle et 1953, la présentation, même si elle devient de plus en plus précise, ne subit que des variantes mineures : entre 1820 et 1825, il n’y a pas de rubriques Dépenses communes (toutes les dépenses sont réparties entre les deux hôpitaux : l’Hôtel-Dieu et la Charité), ensuite seules les extensions des dépenses communes (enlevées donc au budget de chaque établissement) modifient l’ensemble. A partir de la Première Guerre Mondiale, la transformation, sensible déjà depuis plusieurs années, de la fonction hospitalière, et le développement de l’assistance médicale sous toutes ses formes, la prise en compte de nombreuses dépenses par les collectivités (l’Etat, le département, les communes), dans le régime de l’Assistance Médicale Gratuite, puis l’apparition des assurances sociales, entraînent un véritable bouleversement dans l’origine des recettes et la répartition des dépenses, sans que soit modifié le document comptable. Il faut attendre le décret du 28 mars 1953 qui règlemente le fonctionnement financier de l’Hôpital pour que le document budgétaire deviennent totalement différent1. Pour les Hospices Civils, la nouvelle procédure se traduit par la confection de trois budgets distincts chaque année, chacun comportant les états de recettes et dépenses :

3- le budget de la section d’exploitation,

4- le budget de la section d’investissement,

5(qui sont imposés par le décret)

6- et le budget annexe de la dotation, c’est-à-dire le bilan de la gestion du patrimoine propre des Hospices Civils.

7A partir des fascicules budgétaires, nous avons, dans le cadre de l’A.T.P. du C.N.R.S. sur la consommation médicale lyonnaise, pu établir un ensemble de séries qui portent sur les aspects essentiels de la vie économique des Hospices Civils et ses modifications. Ces séries sont de deux grands types : les unes concernent l’ensemble des Hospices Civils : dépenses, recettes, ventilation des recettes entre les deux grands postes, dotation d’une part (c’est-à-dire ressources propres) et recettes hospitalières d’autres part. Les autres sont propres à chaque établissement, et leur confection devient de plus en plus lonque avec la multiplication des hôpitaux. Il a fallu, pour de nombreux aspects, reconstituer des séries nouvelles, qui ne sont pas directement constituées dans le bilan budgétaire : par exemple au chapitre des dépenses, les dépenses de fonctionnement, de matériel, de personnel, qui sont indiquées soit au budget des services communs (l’administration centrale, le magasin central, les grands services communs, comme la pharmacie, la boucherie, la buanderie...), soit au budget propre de chaque établissement : le personnel hospitalier par exemple ou médical jusqu’en 1953, ou même au niveau des consommations alimentaires, les produits qui ne sont pas centralisés par les services communs.

  • 2 M. ROCHAIX, Essai sur l’évolution des questions hospitalières de la fin de l’Ancien Régime à nos j (...)

8Notre analyse doit beaucoup à un ouvrage pionnier dans le domaine de l’histoire économique des hôpitaux : celui de Maurice Rochaix, actuel Directeur des Hospices Civils de Lyon2. Il a le premier étudié l’évolution de l’hôpital à travers les fluctuations de son budget. Son travail, qui couvre l’ensemble de la France, comporte un grand nombre de suggestions, de précisions qui sont pour nous un document de référence essentiel, qui nous permet de situer les Hospices Civils de Lyon, leur originalité et leur conformité par rapport à l’ensemble français. Mais cette histoire économique des hôpitaux s’arrêtait au moment même de la réforme du plan comptable, c’est-à-dire en 1953. Il nous a semblé essentiel de la prolonger jusqu’aux années les plus récentes, pour rendre mieux sensible l’accélération de phénomènes apparus lors de la période précédente. Cette étude économique est austère : elle s’appuie sur des séries statistiques nombreuses, et qui peuvent paraître arides. Nous voudrions cependant publier le plus possible de chiffres bruts, pour que d’autres puissent comparer, ou continuer, tout en essayant de rendre leur lecture plus aisée par une série de graphiques, qui traduisent les mutations. Mais on ne saurait isoler une histoire économique de l’Hôpital de son histoire sociale : aussi les chapitres sur le personnel sont-ils particulièrement importants, même si nous ne pouvons ici donner toute la place qui conviendrait aux hospitalisés : c’est pour eux bien sûr qu’existe le budget de l’Hôpital, même si l’entreprise devient à ce point gigantesque qu’elle peut parfois paraître quelque peu oublier sa seule finalité.

II Les rythmes de progression budgétaire

  • 3 ACHARD-JAMES, ouvrage cité, p. 310. En 1832 le budget de l’Antiquaille se monte à 380 000 francs e (...)

9Au début de la Restauration, le budget des Hospices Civils, limité à ses deux établissements (c’est-à-dire que tout un aspect de l’assistance échappe aux Hospices par le budget de l’Antiquaille, rattaché en 1845 seulement), s’équilibre entre un million et un million et demi de francs par an.3

10En 1976, dernière année de notre relevé, le budget des Hospices Civils s’exprime en milliard - et se situe à 1,4 milliard de francs...

  • 4 F. BRAUDEL, E. LABROUSSE (sous la direction de), Histoire économique et sociale de la France, III, (...)

11Est-il vraiment possible de comparer ces deux sommes, aussi dissemblables ? Nous avons opté pour une comparaison simple, à partir d’une conversion de toutes les données postérieures à 1914 en une « valeur-type », qui est calculée en fonction du pouvoir d’achat du franc chaque année, par rapport au franc de 1914. Nous n’avons pas fait cette conversion pour le dix-neuvième siècle, bien que, si la valeur métallique du franc ne change pas, sa valeur réelle évolue, en fonction de la hausse des prix en particulier. Mais il s’agit ici d’un mouvement qui n’a ni la même rapidité, ni la même régularité dans une hausse continue qu’après la Première Guerre Mondiale : nous utiliserons cependant les indices de prix au moins pour les prix de denrées alimentaires, qui restent sensibles à une conjoncture variable au dix-neuvième siècle4.

12Rassemblant en moyennes décennales, et précisant ces moyennes par le calcul d’un indice moyen, en prenant comme base 100 la moyenne budgétaire des années 1905-1914 (à la fois la fin de la stabilité monétaire et la Première Guerre Mondiale), le tableau II permet une première lecture globale et simplifiée des tableaux bruts des recettes et des dépenses de 1813 à 1976 (voir en Annexe).

13Progression lente, mais presque permanente du dix-neuvième siècle, choc des deux guerres mondiales, progression à un rythme beaucoup plus rapide qu’au dix-neuvième siècle dans l’entre-deux-guerres, envolée des dépenses hospitalières après 1950 : telles sont, rapidement énoncées les quatre grandes périodes de cette histoire budgétaire d’ensemble des Hospices Civils de Lyon. Le calcul des taux de croissance annuelle des recettes et des dépenses indique d’une façon plus facilement comparable d’une période à l’autre, les différences de rythme.

14L’intérêt du taux de croissance (cf. graphique) est en effet d’utiliser une même échelle pour les différentes époques, mais son établissement nécessite quelques précautions : l’évolution des taux en tenant compte des moyennes décennales empêche de saisir les ruptures, les changements de rythme (qui sont nets, et lors des changements de régime au dix-neuvième siècle, et lors des guerres du vingtième siècle). Il est également incertain de ne prendre comme base de calcul que les chiffres bruts annuels qui peuvent comporter des accidents conjoncturels dus à diverses pratiques de gestion (par exemple les emprunts portés en recettes l’année de leur émission, ou à la fin du dix-neuvième siècle la vente d’importants immeubles, qui gonflent les recettes de façon irrégulière ; il en est de même pour les grosses dépenses d’équipement, comme la construction d’un nouvel hôpital). Différentes séries de taux de croissance ont été établies, avec les moyennes décennales, avec une moyenne mobile de cinq ans, avec les chiffres bruts réels, et il est possible à partir de ces séries de dégager plus exactement les différentes étapes de la vie économique des Hospices Civils.

LES RECETTES DES HOSPICES CIVILS 1813-1975

LES RECETTES DES HOSPICES CIVILS 1813-1975

15Le taux de croissance annuelle pour l’ensemble de la période relevée : 1813-1976 s’établit à 3,5 % : ce rythme, qui peut paraître relativement faible suffit pour que le budget 1976 s’établisse en francs constants à un niveau 220 fois plus élevé qu’à la fin du Premier Empire. Mais un profond changement de rythme se produit avec le début du vingtième siècle. La croissance budgétaire se décompose d’abord en deux périodes très nettes : de 1813 à 1914 le rythme moyen est de 1,7 % par an, environ la moitié du taux général seulement, depuis la Première Guerre Mondiale, et malgré la profonde dépression des budgets qui est consécutive aux premières dévaluations du franc, le rythme s’amplifie : de 1914 à 1939, il double à peu près (3,65 % par an), et encore serait-il plus fort si l’on arrêtait le calcul à 1935, les dévaluations du franc après 1936 ne permettant pas aux Hospices Civils de maintenir leur niveau de recettes en francs constants jusqu’à la deuxième guerre (4,95 % par an de 1914 à 1935). Mais cette progression n’est rien comparée à celle qui suit la seconde guerre : 6,05 % pour l’ensemble de la période 1914-1976, mais 9,8 % par an de 1945 à 1976. On assiste donc, parallèlement à la montée globale des dépenses, à une croissance accélérée, qui est le caractère essentiel de la période actuelle.

  • 5 J.C. TOUTAIN, Le produit de l’agriculture française de 1700 à 1958 - Tome II, La Croissance-, I.S. (...)
  • 6 J. MARCZEWSKI, Le produit physique de l’économie française de 1789 à 1913, I.S.EA., série AF 4, ju (...)

16Le taux de croissance du dix-neuvième siècle, jusqu’à la guerre de 1914, inférieur à 2 % par an, reste sensiblement inférieur à celui de l’économie française et du revenu national : légèrement supérieur au taux de croissance de la production agricole (qui est voisin de 1 % par an)5, il est nettement plus bas que celui de la production industrielle6, qui serait compris entre 2,5 et 3 % par an. Mais à l’intérieur de ce siècle, plusieurs périodes sont à distinguer : pour l’ensemble de la Restauration et de la Monarchie de Juillet, la croissance d’ensemble est assez forte : 2,6 % par an entre 1815 et 1847 : mais il faut tenir compte et de la faiblesse du départ (la fin de l’Empire n’est pas particulièrement favorable aux dépenses civiles), et de l’adjonction de l’Antiquaille et du Perron aux Hospices : aussi au rythme très faible de la période 1825-1840 (les premières recettes extraordinaires apparaissent dans le budget de 1826), qui est même marqué par une véritable décroissance, s’oppose une nette accélération en 1846-1847, à nouveau freinée par les incertitudes politiques de la Révolution de 1848 et de la Seconde République.

  • 7 Les recettes des Hospices Civils en 1852 ne représentent que 74,5 % de celles de 1847 (décroissanc (...)

17Aussi le Second Empire présente-t-il un taux nettement plus élevé que la Monarchie de Juillet : 3,2 % par an entre 1852 et 1869. Mais ce taux est en partie faussé par la faiblesse du point de départ en 18527 ; de plus les dépenses hospitalières sont pour la première fois beaucoup plus irrégulières sous le Second Empire, avec.au moins à trois reprises (1855-1858-1861) des recettes extraordinaires qui faussent quelque peu le rythme ordinaire du budget : en fait la construction de l’hôpital de la Croix-Rousse, puis de Sainte Eugénie, est responsable des augmentations, alors que ces créations n’entraînent pas une progression parallèle des dépenses de fonctionnement.

18Pendant la première période de la Troisième République, avant 1914, la croissance des dépenses hospitalières n’est également pas linéaire. Après un démarrage très lent, au début de la Troisième République (jusqu’en 1874, le budget est approximativement le même que lors des dernières années du Second Empire), une période de forte croissance démarre, entre 1875 et 1895, qui marque le sommet d’une courbe, déprimée à partir de ce moment jusqu’en 1905 environ : le tableau des moyennes décennales montre bien cette rupture, qui se marque même par un recul absolu. Malgré les irrégularités annuelles qui se maintiennent, cette période, qui se marque également par l’apparition d’un excédent important de recettes, dont le montant culmine en 1899, le budget hospitalier connaît entre 1871 et 1895 une croissance moyenne de 3 % par an, supérieure à celle du dix-neuvième siècle. Mais l’élan est rompu, quelque peu en retard par rapport à la grande dépression séculaire de l’économie française : mais cette période de développement est suivie par une croissance légèrement négative pendant les dix années suivantes : malgré la reprise vigoureuse entre 1905 et 1912, le score final de cette première partie de la Troisième République - 2,1 % par an, n’est pas supérieur à celui des régimes qui l’ont précédée.

  • 8 M. ROCHAIX, ouvrage cité.

19La guerre de 14-18 provoque un bouleversement très important dans l’ensemble des phénomènes économiques, non seulement par le fait même des conséquences directes de la guerre, mais aussi par l’instabilité de la monnaie, qui perd sa valeur dès 1915. Les Hôpitaux, qui avaient vécu sous un régime d’inébranlable stabilité, avaient pris l’habitude de trouver leurs ressources dans des revenus fixes. Or non seulement la guerre diminue la rentabilité des immeubles, qui constituent une part essentielle du patrimoine, mais encore les dévaluations successives du franc laminent la valeur des rentes, que les administrateurs des Hospices ont accumulées, parfois de force (les Pouvoirs Publics ont souvent imposé aux hôpitaux de transformer en rentes françaises une partie de leurs propriétés immobilières)8. Il faut attendre 1927 pour que le niveau budgétaire des années d’avant-guerre soit atteint : la reprise, qui avait été rapide, en 1921-1922, est en effet immédiatement stoppée par une crise, d’où une décroissance moyenne de 2,8 % par an entre 1913 et 1927.

20La remontée n’en est que plus vive, avec l’essor de l’économie française jusqu’en 1930, et la crise économique n’influe pas sur les budgets hospitaliers qui continuent leur ascension jusqu’en 1935 : la croissance moyenne atteint alors la progression considérable de 14 % par an pendant neuf ans, et malgré l’arrêt de 1936, suivi de nouvelles dévaluations, le bilan global de cette fin de la Troisième République atteint des sommets que le dix-neuvième siècle n’avait jamais connus : le taux de croissance annuel de l’entre-deux-guerres, 6,9 % signifie bien que les Hôpitaux ont changé de fonction et de mission ; ils sont entrés alors définitivement dans le cycle de la médicalisation, et le début des assurances sociales a également complètement modifié l’équilibre des recettes.

21L’effet de la seconde guerre mondiale est aussi marqué sur le budget des hôpitaux lyonnais que celui de la première : la récession est aussi brutale, plus peut-être : le niveau le plus bas, 1943, n’est plus que 52,5 % du budget de 1935, et la reprise est presque aussi longue et difficile. Le sommet de l’entre-deux-guerres, 1935, n’est atteint qu’en 1949 : il a fallu encore quatorze ans, comme entre 1913 et 1927 pour que le choc de la guerre soit partiellement réparé. N’oublions pas, qu’avec le taux moyen de 6,9 % de l’entre-deux-guerres, le budget double tous les douze ans : ce n’est guère qu’en 1969 que le niveau théorique ainsi possible avec le même rythme de croissance est obtenu. Autrement dit, pour maintenir seulement les progrès accomplis dans les années 1930, la Quatrième et la Cinquième Républiques sont contraintes à des progrès supérieurs encore. Le maximum est atteint entre 1957 et 1963 (doublement en sept ans), puis 1963 et 1970 (doublement en huit ans). A partir de 1971, un certain ralentissement du taux de croissance est sensible, au moins de 1971 à 1974, ce qui n’empêche que le bilan de la dernière période, avec un taux moyen de 8 % par an reste supérieur à celui de l’entre-deux-guerres.

Tableau II - EVOLUTION DU BUDGET (moyennes décennales - indices)

RECETTES Valeur moyenne annuelle milliers francs 1914

Indice 1905 - 14 = 100

DEPENSES Valeur moyenne annuelle milliers francs 1914

Indice 1905 - 14 = 100

1815-1824

1 344

18,3

1 344

18,0

1820-1829

1 667

22,7

1 680

22,5

1825-1834

1 962

26,7

1 954

26,2

1830-1839

1 916

26,1

1 928

25,8

1835-1844

1 934

26,4

2 050

27,5

1840-1849

2 165

29,5

2 268

30,4

1845-1854

2 322

31,7

2 314

31,0

1850-1859

3 002

40,9

2 931

39,3

1855-1864

3 546

48,3

3 481

46,7

1860-1869

3 411

46,5

3 404

45,6

1865-1874

3 435

46,8

3 612

48,4

1870-1879

3 720

50,7

3 798

50,9

1875-1884

4 554

62,1

4 454

59,7

1880-1889

4 982

67,9

5 017

67,3

1885-1894

5 377

73,3

5 395

72,3

1890-1899

5 792

79,0

6 012

80,6

1895-1904

5 635

76,9

6 064

81,3

1900-1909

6 074

82,9

6 393

85,7

1905-1914

7 329

100,0

7 457

100,0

1910-1919

6 714

91,6

6 954

93,2

1915-1924

5 956

81,3

6 263

84,0

1920-1929

7 130

97,3

7 310

98,0

1925-1934

11 061

150,9

11 557

155,0

1930-1939

15 843

216,1

16 552

221,9

1935-1944

14 998

204,6

15 503

207,9

1940-1949

15 642

213,4

16 000

214,5

1945-1954

23 002

313,8

24 312

326,0

1950-1959

35 734

487,5

36 380

487,8

1955-1964

59 020

805,3

56 800

761,7

1960-1969

100 848

1 376,0

99 180

1 330,0

1965-1974

165 473

2 257,8

163 080

2 186,9

1970-1976

221 711

3 025,1

216 500

2 903,3

Tableau III - EVOLUTION DES TAUX DE CROISSANCE ANNUELS DU BUDGE DES HOSPICES CIVILS DE LYON

PERIODES

TAUX

REMARQUES

Restauration (1815-1847) Monarchie de Juillet

2,4 %

récession 1848-1851

Second Empire (1852-1869)

3,2 %

récession 1871
irrégularité du Second Empire

Troisième République (1872-1913)

2,1 %

deux périodes :
- plus de 3 % jusqu'en 1895
- stagnation ensuite

profonde récession
guerre 1914-1918

Troisième République (1920-1938)

6,9 %

Effondrement
Deuxième Guerre Mondiale

Quatrième République (1946-1958)

7,1 %

à peine rattrapage

Cinquième République (1959-1976)

10,5 %

freinage après 1970
1963-1971 - 11,5 %
1971-1976 - 6,8 %

III Comparaison avec le budget de la Ville de Lyon

22Une seconde série budgétaire couvrant la même période a été constituée avec les budgets de la Ville de Lyon, dont les comptes précis sont conservés depuis 1818. En fait, le budget de la Ville ne répond pas absolument aux mêmes besoins, ni à la même logique que les Hospices Civils. La lecture des budgets montre d’ailleurs que la municipalité continue longtemps à considérer les Hospices comme une émanation de la Ville, comme un service municipal en quelque sorte. Jusqu’en 1845, la Ville prend à sa charge une partie du fonctionnement de l’Hospice de l’Antiquaille, mais elle contribue également de manière importante aux ressources de l’Hôtel-Dieu, et surtout de la Charité, par une subvention qui contribue largement aux frais d’assistance aux enfants abandonnés en particulier.

23Puis on assiste, au fur et à mesure que les Hospices Civils grandissent, et qu’ils absorbent les autres établissements lyonnais, ou qu’ils font construire sur leur propre budget des hôpitaux nouveaux (le Perron, la Croix-Rousse, Sainte-Eugénie), à un progressif désengagement de la Ville vis-à-vis des dépenses d’assistance et d’hospitalisation. La croissance du budget urbain est très nettement supérieure à celle du budget hospitalier : à la veille de la guerre de 1914, les dépenses municipales sont plus de quinze fois plus fortes que sous la Restauration (quatre fois plus seulement pour les Hospices Civils), et qui plus est la part des dépenses que l’on appellerait aujourd’hui d’aide sociale, alors encore d’assistance ou de bienfaisance, ont connu une régression relative constante jusqu’en 1890 environ : elles représentaient environ 15 % des engagements d’ensemble de la Ville sous la Restauration, elles ne constituent plus que 5 % des dépenses à la veille de la guerre de 1914.

24Il est incontestable que pendant cette longue période du dix-neuvième siècle, de l’urbanisation, de l’industrialisation, l’équipement hospitalier ne suit pas le rythme de la croissance. Alors que la médecine accomplit ses premiers progrès décisifs, que l’espérance de vie à la naissance s’allonge, avec dans l’Europe occidentale au moins des progrès évidents dans la lutte et contre la maladie, et contre la mort (recul par exemple de la mortalité infantile de plus de la moitié), l’hôpital n’est pas le lieu privilégié de cette mutation.

25L’examen détaillé des divers postes du budget peut le démontrer avec plus de précision. Malgré ses efforts, malgré sa relative modernisation symbolisée à Lyon par l’hôpital de la Croix-Rousse, avec ses structures mentales, médicales, économiques, administratives même, l’hôpital est encore à la fin du dix-neuvième siècle proche de l’Ancien Régime. Alors que la Ville a connu depuis le Second Empire une mutation fondamentale : le chemin de fer, les gares, les grands travaux de l’urbanisation à la Haussmann, au centre de la Ville, puis la grande industrie, les premiers services réguliers de transports en commun, les universités se développent..., l’hôpital garde ses bâtiments et son fonctionnement du dix-huitième siècle. Il reste encore fondamentalement hospice gratuit pour les malades pauvres et les indigents, et la société libérale, même républicaine, ne peut investir largement pour ces déclassés de la société industrielle qui s’installe.

26Quand, en 1918, le président du Conseil d'Administration des Hospices Civils de Lyon, Th. Diederichs s’écrie devant les membres de son Conseil :

  • 9 Hospices Civils de Lyon. Compte moral. 1919.

27« On a dit, il y a longtemps déjà, que la République serait conservatrice, ou qu’elle ne serait pas. Eh bien, Messieurs, moi, je crois que la République sera sociale, ou qu’elle ne sera pas. »9 Le reproche vise en premier lieu la mairie radicale-socialiste de Lyon, qui n’a pas favorisé le devoir d’assistance sociale, que les lois du 15 juillet 1893 et du 14 juillet 1905 avaient pourtant essayé d’instituer. Sans doute à l’époque d’Edouard Herriot a déjà élaboré et lancé le grand projet de Grange-Blanche : mais c’est par une modification du fonctionnement, de la clientèle et du financement des hôpitaux que l’on pourra répondre à des besoins nouveaux, redonner son sens complet à l’Hôpital dans l’ensemble de la société, et ne pas en faire seulement une œuvre de bienfaisance.

  • 10 J. E. BRIZON, Etude générale sur la crise financière des Hospices Civils de Lyon (1914-1920), p. 7 (...)
  • 11 Budget de la Ville de Lyon. Budget supplémentaire, 1860.

28Un seul exemple symbolise bien l’écart entre une priorité : l’urbanisation, et une préoccupation somme toute secondaire : l’hospitalisation. Dans les années 1855-1864, au moment donc où le Second Empire est au sommet de son cours, le budget annuel moyen des Hospices Civils est d’environ 3,5 millions de francs. Avec cette somme, presque sans emprunt (mais de simples avances de trésorerie), les Hospices Civils construisent entièrement et mettent en service l’hôpital de la Croix-Rousse ; le coût total de cet investissement a été de 2 381 000 francs10. Pour les travaux de percée et d’aménagement de la Rue Impériale, la Ville de Lyon ouvre dans son budget supplémentaire des années 1860 et 1861 un crédit nouveau de 12,8 millions de francs. En 1860, pour les fêtes et cérémonies de réception du couple impérial à Lyon, les dépenses sont de 272 000 francs, exactement la moitié de l’ensemble des dépenses d’assistance de la Ville cette même année !11 Après une légère remontée au début du vingtième siècle du budget d’assistance de la Ville, une mutation radicale s’opère au lendemain de la Première Guerre Mondiale (Cf. tableau IV). Alors que les ressources des Hospices Civils, durement touchées par la dévaluation monétaire d’abord, par la crise ensuite, stagnent et ne peuvent suivre la demande, alors que la municipalité, malgré quelques grands travaux (et en premier lieu l’hôpital Edouard-Herriot) a une politique budgétaire d’économie, les dépenses de type aide sociale prennent une part croissante dans les dépenses urbaines : la Ville de plus en plus doit suppléer les Hospices pour une part de leur mission. Jamais, depuis le Second Empire, les sommes consacrées à l’Assistance par la Ville n’avaient atteint le quart du total des dépenses des Hospices Civils, et souvent le niveau se situait beaucoup plus bas. Dès le lendemain de la guerre de 1914-1918 la proportion des dépenses d’aide sociale double environ, et pendant tout l’entre-deux-guerres, la Ville consacre aux frais d’assistance environ la moitié de ce que peuvent faire les Hospices Civils (et la somme serait accrue si l’on prenait en compte les investissements que représente la construction du nouvel hôpital par la Ville de Lyon).

Tableau IV-L'AIDE SOCIALE : BUDGETS MUNICIPAUX ET BUDGETS HOSPITALIERS (1820 - 1976) (Sommes en millions francs or)

Tableau IV-L'AIDE SOCIALE : BUDGETS MUNICIPAUX ET BUDGETS HOSPITALIERS (1820 - 1976) (Sommes en millions francs or)
  • 12 La création de la Communauté Urbaine de Lyon (CO.UR.LY.) a permis à la ville de Lyon de dégager un (...)

29La seconde guerre mondiale apporte un dernier changement profond dans cette répartition des charges sociales. Les collectivités locales ont des dépenses très lourdes, qu’il est difficile de couvrir par les impôts traditionnels, et elles recourent largement à l’emprunt. Les besoins d’aide sociale sont considérables, mais les municipalités comme l’Etat cherchent à transférer vers la Sécurité Sociale l’ensemble des dépenses nécessaires. Aussi la part des services sociaux dans le budget municipal diminue puis stagne, alors que les Hospices, qui bénéficient alors pour leur budget des remboursements de la Sécurité Sociale, prennent une part croissante des frais. Même s’il y a quelque décalage dans une stricte comparaison entre le budget municipal et le budget des Hospices Civils12, l’aboutissement logique de l’évolution se situe l’année même de fin de notre observation, en 1976. Pour cette année les budgets de la Ville de Lyon et des Hospices Civils sont strictement identiques : 1 436 millions de francs pour les Hospices Civils, 1 411 pour la Ville de Lyon : malgré son augmentation relative, la dépense municipale d’aide sociale : 164 millions, n’est plus que 11,5 % des sommes engagées par les Hospices Civils ; on est alors bien loin des 50 % dépassés dans l’entre-deux-guerres, et au moment du Front Populaire !

Notes

1 L’hospitalisation publique en France - Numéro spécial de la Revue Française des Affaires sociales, Ministère de la Santé publique, 3e trimestre 1973, principalement le chapitre « Le fonctionnement financier de l’Hôpital », pp. 83-90.
A. SOMIER, Gestion et finances hospitalières, Paris, Berger-Levrault, 1969, 218 p.

2 M. ROCHAIX, Essai sur l’évolution des questions hospitalières de la fin de l’Ancien Régime à nos jours, Fédération hospitalière de France, Paris, 1959.

3 ACHARD-JAMES, ouvrage cité, p. 310. En 1832 le budget de l’Antiquaille se monte à 380 000 francs en recettes, et 343 000 francs en dépenses.

4 F. BRAUDEL, E. LABROUSSE (sous la direction de), Histoire économique et sociale de la France, III, 2, 1789-1880. Cf. le chapitre d’E. Labrousse : « A livre ouvert sur les élans et vicissitudes des croissances », pp. 961-1024 et ses graphiques.
Pour une comparaison avec les taux de croissance dans la perspective séculaire du XIXe siècle, nous renvoyons à la synthèse de Pierre LEON, Histoire économique et sociale de la France, III, 2, p. 588 sq, et aux articles essentiels de M. LEVY-LEBOYER, « La croissance économique en France au XIXe siècle, Résultats préliminaires », Annales E.S.C., 1968.
F. CROUZET, « Essai de construction d’un indice annuel de la production industrielle française au XIXe siècle », Annales E.S.C., 1970.

5 J.C. TOUTAIN, Le produit de l’agriculture française de 1700 à 1958 - Tome II, La Croissance-, I.S.E A., Série AF 2, numéro 115, juillet 1961, pp. 134-135.

6 J. MARCZEWSKI, Le produit physique de l’économie française de 1789 à 1913, I.S.EA., série AF 4, juillet 1965.
Ch. P. KINDLEBERGER, Economic Growth in France and Britain, 1851-1950, Cambridge, Harvard Univ. Press, 1964.

7 Les recettes des Hospices Civils en 1852 ne représentent que 74,5 % de celles de 1847 (décroissance de 5,8 % /an sur 4 ans).

8 M. ROCHAIX, ouvrage cité.

9 Hospices Civils de Lyon. Compte moral. 1919.

10 J. E. BRIZON, Etude générale sur la crise financière des Hospices Civils de Lyon (1914-1920), p. 7.
Rapport de la commission exécutive des Hospices Civils, 1873.

11 Budget de la Ville de Lyon. Budget supplémentaire, 1860.

12 La création de la Communauté Urbaine de Lyon (CO.UR.LY.) a permis à la ville de Lyon de dégager un certain nombre de dépenses vers le budget de la Communauté Urbaine. Une comparaison plus exacte devrait additionner tous les budgets municipaux de toutes les communes de l’agglomération, et de la CO. UR.LY. depuis sa création, puisque les H.C.L. exercent une attraction qui dépasse largement la ville seule. Cependant le budget social de la CO.UR.LY. reste faible.

Table des illustrations

Titre LES RECETTES DES HOSPICES CIVILS 1813-1975
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Titre Tableau IV-L'AIDE SOCIALE : BUDGETS MUNICIPAUX ET BUDGETS HOSPITALIERS (1820 - 1976) (Sommes en millions francs or)
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© Presses universitaires de Lyon, 1980

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