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Élites et pouvoirs locaux

 | 
Bruno Dumons
, 
Gilles Pollet

Première partie. Élites politiques et administratives

Les commissaires de police et l’administration de l’ordre urbain : Grenoble (1884-1930)

Marie Vogel

Texte intégral

  • 1 Léopold PELATANT, Rapport sur le service de la police, Grenoble, Imprimerie Générale, 1906, p. 5.

1« Je m’efforce d’apporter dans mon exposé toute la clarté, la netteté et la précision désirables. La Police étant un organe essentiel du corps social, il m’apparaît encore une fois intéressant et utile de ne point me borner à un compte-rendu sec et aride des faits et circonstances. J’estime en effet que le public a tout à gagner à bien connaître le fonctionnement de notre service et se rendre compte de quelle façon il est protégé. D’un autre côté, il ne me déplaît nullement d’habiter une maison de verre où chacun peut apercevoir mes actes et les juger »1.

2Le commissaire central de Grenoble, Léopold Pélatant, justifiait par ces propos à la fois la longueur de son rapport d’activité annuel adressé au maire qui en 1906 comprenait 116 pages mais aussi l’importance qu’il accordait aux nouvelles orientations de sa propre fonction. Ce bref extrait exprime une conception de la responsabilité locale d’un chef de police que l’on attendrait bien plus dans les propos d’un chef de police anglais que dans ceux d’un commissaire central, personnel d'État de l’administration française. Léopold Pélatant, lors de son séjour à Grenoble, explicitera avec plus de force et de netteté que d’autres commissaires de sa génération, les tensions de la nouvelle situation institutionnelle et professionnelle des commissaires de police municipale, et plus spécialement celle des commissaires centraux dans l’administration de l’ordre urbain sous la Troisième République. Le commissaire central est durant cette période à la fois chef d’un service municipal et un professionnel policier dont la spécialité, ce qu’on appellera plus tard la sécurité publique, est en voie de constitution. En matière d’ordre urbain, à Grenoble comme dans les autres villes hors Paris, le système de 1884 organise une négociation nécessaire, permanente entre différentes acteurs — représentants de l'État, élus locaux et professionnels principalement — sur les questions de T administration policière tout comme sur celles des politiques conduites. Le commissaire central joue un rôle essentiel dans l’articulation des différents intérêts et priorités. Il réalise sur la durée, particulièrement durant la Belle Époque, un travail de reformulation et d’élaboration des termes de l’action policière où sont aussi en jeu, pour partie, les termes de sa reconnaissance professionnelle.

  • 2 Pierre LASCOUMES, « Rendre gouvernable : de la “traduction” au “transcodage”. L’analyse des proces (...)

3Après avoir rappelé les spécificités du développement des polices urbaines et l’évolution des politiques nationales qui constituent l’arrière plan de l’action des commissaires centraux, nous détaillerons deux points qui nous semblent caractériser leur gestion de l’ordre urbain à Grenoble. La gestion du service et le compte-rendu annuel de l’activité sont deux modalités par lesquels s’effectuait assez efficacement ce processus de “transcodage”2, ce travail d’acclimatation des représentations et des intérêts, que les commissaires centraux effectuaient pour l’ensemble des acteurs prenant part aux politiques d’ordre urbain.

Polices urbaines et commissaires sous la Troisième République : architecture et évolution

Polices et ordre urbains : un secteur régalien introuvable

  • 3 Ce cadre d’organisation ne connaît que quelques exceptions : avec la Préfecture de Police, seule L (...)

4Le système policier de la Troisième République est segmenté et différencié. Ainsi, alors que les services de la police politique ou ceux de la police judiciaire, créés en 1907, restent des administrations d'État et sont administrés dans un cadre national, les polices urbaines sont municipales à quelques exceptions près3 La loi municipale d’avril 1884 prévoit que les municipalités disposent, en matière policière de la même autonomie que pour l’ensemble des services municipaux. Dans les communes de plus de 5.000 habitants, les polices urbaines sont ainsi constituées par la conjonction de deux éléments disjoints : le personnel subalterne, composé d’agents municipaux, et les commissaires de police, personnels d'État. L’ordre urbain relève théoriquement de trois autorités, le procureur pour l’activité judiciaire, le maire et le préfet pour la police générale. Les prérogatives du maire sont larges ; la police municipale entendue comme domaine d’action comprend le bon ordre, la sûreté et la salubrité ainsi que la police des grands rassemblements et des manifestations, le préfet gardant un pouvoir de substitution. Sous la Troisième République, la gestion de l’ordre urbain s’effectue dans un cadre d’organisation ouvert, le partage des attributions ne s’accompagne pas d’une hiérarchisation des priorités donnée a priori. L’interdépendance et la complémentarité entre les représentants politiques et administratifs locaux impliquent négociation que cela soit en matière d’administration des forces ou de définition des politiques.

  • 4 Marie VOGEL, Les Polices des villes entre local et national. L’administration des polices urbaines (...)

5Durant la période, les polices urbaines se développent considérablement dans un contexte d’ensemble marqué par l’essor des administrations municipales et par le développement du secteur policier au niveau national. Il s’agit cependant de mouvements symétriques ; si l'État est bien à l’origine du développement des segments policiers spécialisés — police politique et police judiciaire, c’est dans le même temps aux municipalités que l’on doit la croissance des polices urbaines. Sur ce dernier secteur, les politiques nationales qui sont tardives — il faut attendre 1934 pour voir apparaître une direction active des polices urbaines, se limiteront longtemps à l’alternative de l’étatisation et se réduiront en pratique à une préoccupation politique de maintien de l’ordre et à une reprise en main progressive des commissaires dans l’entre-deux-guerres4. La gestion des polices urbaines s’effectue à la confluence de ces dynamiques et les commissaires qui ne sont pas en position de pivot ou de neutralité mais qui cherchent à affermir leur assise professionnelle, se retrouveront avec le développement que vont connaître les polices municipales et l’évolution des politiques nationales dans des situations d’équilibre changeant.

Les repères professionnels instables des commissaires de police municipale

6Deux périodes dans l’évolution du positionnement des commissaires de police municipale peuvent être succinctement distinguées. La première correspond aux premières années de la République. Dans cette période d’extension des prérogatives des municipalités que la loi de 1884 cristallise, le commissaire s’émancipe du contrôle direct de l’administration centrale. La fonction du commissaire de police municipale connaît donc une première reformulation qui le départit de sa mission traditionnelle d’agent politique. Au niveau national, l’administration centrale, la direction de la Sûreté Générale ne dirige pas les commissaires de police municipale. Elle les administre mais n’a pas leur traitement à sa charge, gère leur carrière et leur déplacement sur le territoire sans orienter ni définir leur activité.

7Jusqu’à la Première Guerre mondiale, l’affranchissement des commissaires de police municipale de leur enserrement administratif traditionnel se traduit en pratique par une autonomie accrue qui permet une redéfinition positive de leur rôle. Pendant cette période marquée par l’essor de l’initiative municipale et par une croissance importante des moyens de leurs services, les commissaires des polices des villes s’appuient donc sur leurs fonctions de chef de service municipal pour construire leur reconnaissance professionnelle tant au niveau local que dans le cadre de la Sûreté Générale. Leur double situation de chef de service municipal, ce qui leur donne leur assise, et de personnel d'État, ce qui constitue une garantie d’expertise, leur permet d’exercer cette revendication d’autonomie par rapport à toutes les autorités dont ils dépendent et d’affirmer une “spécialité” face aux commissaires spécialisés dans l’activité judiciaire ou politique.

8Dans l’entre-deux-guerres, cet équilibre évolue rapidement vers une situation moins ouverte. L’idée de la nécessité d’une rationalisation des services de police par la nationalisation partielle ou totale des forces de police est de plus en plus partagée et accompagne la volonté de reprise en main des personnels manifestée par la Sûreté Générale. L’étatisation n’évoque plus à cette période pour les commissaires le retour à une conception politique de leur rôle et à un complet assujettissement hiérarchique. Elle s’identifie au contraire à une solution rationnelle de gestion de l’administration policière qui offre un cadre adéquat aux compétences professionnelles et administratives maintenant nettement affirmées des commissaires de police municipale. La revendication d’une transformation des polices municipales en polices d'État apparaît dès lors pour la majorité d’entre eux comme une étape logique vers la consolidation de l’administration policière et de leur propre identité professionnelle.

9Ces lignes d’évolution sommairement présentées ne correspondent pas à la situation de l’ensemble des commissaires de police municipale mais à la situation de ceux qui sont en poste dans des villes d’une certaine importance. Les commissaires de police municipale ne constituent pas un groupe aux caractéristiques homogènes. Ainsi, en mars 1906, sur les 748 commissaires de police municipale dont plus de la moitié (55 %) relève de la Sûreté Générale, les autres sont en poste dans des villes de moins de 20.000 habitants et 38 % dans des villes de moins de 10.000 habitants. Les commissaires municipaux sont le plus souvent isolés dans leur commune. Pour 8 % de commissaires centraux et 30 % de commissaires en sous-ordre, 62 % des commissaires municipaux dirigent seul leur service. Alors que c’est dans un cadre urbain que les commissaires développent les termes de leur autonomie professionnelle, c’est dans les toutes petites villes où ils ne peuvent donner leur mesure, qu’ils se trouvent cantonnés.

  • 5 Toutes ces données comme les précédentes, sont tirées de l’exploitation de l'Annuaire de 1906, sup (...)

10Enfin, dans la mesure où la classe personnelle des fonctionnaires n’est pas dissociée de la classe de leur commissariat d’affectation, les commissaires les plus jeunes se retrouvent en poste, et peuvent rester longtemps dans les bourgs les plus insignifiants. Les communes de moins de 10.000 habitants absorbent ainsi 82 % des commissaires de moins de 35 ans, 68 % des moins de 40 ans et 55 % des moins de 45 ans. A l’inverse, les commissaires des villes de plus de 100.000 habitants ont pour près de 40 % d’entre eux plus de 55 ans et il sont près de 70 % à avoir dépassé la cinquantaine5. C’est avec cet arrière plan que l’on peut resituer la position des commissaires de police, la teneur variable de leur statut “d’élite administrative” dans une ville de la taille de Grenoble. C’est une cité suffisamment importante pour disposer d’une administration policière spécialisée, elle n’est pas hors d’atteinte pour des commissaires centraux encore jeunes.

Les commissaires et l’administration de la police grenobloise

La police d’une ville ordinaire : Grenoble

  • 6 Pierre BARRAL, La Vie politique dans le département de l’Isère (1870-1940), Paris, Colin, 1962.

11Dans le Sud-Est de la France durant la Troisième République, Grenoble est une ville qui ne présente pas de particularité forte. Elle n’a pas l’importance de Lyon ou la turbulence de Vienne ; il s’agit d’une ville moyenne qui connaît une expansion rapide et se transforme sur la période en un centre industriel actif. La croissance démographique et économique modifie sensiblement l’équilibre urbain. Ville de passage, c’est aussi une cité au développement industriel intense qui fait appel à une nombreuse main d’oeuvre étrangère à la région et au pays et où les conflits sociaux sont largement présents6.

  • 7 Ibid, p. 381 et s.

12Sur le plan politique, la tonalité du département est plutôt à gauche7 et les coalitions qui dirigent la ville présentent une certaine stabilité : “coterie opportuniste” de 1880-1895 ; “bloc des gauches” vers 1900, la ville est dirigée par une majorité radicale (Félix Poulat puis après sa mort Stéphane Jay) et la présence socialiste est influente avec Alexandre Zévaès. A partir de 1919, la ville revient aux radicaux et socialistes de l’équipe Mistral (1919-1932). Sur la période, deux maires se distinguent : Édouard Rey (1881-1888) qui entreprit de vastes projets d’urbanisme et de modernisation de la ville et Paul Mistral qui fit de même trente ans plus tard.

13Durant la période, la police locale va se constituer en véritable administration en connaissant deux temps forts de réorganisation : la période 1904-1907 et les années 1921-1925. La croissance de l’effectif policier est rapide, s’accompagnant d’une spécialisation marquée dès le début du siècle.

Population urbaine et effectif policier : Grenoble (1872-1940)

Population urbaine et effectif policier : Grenoble (1872-1940)

Source : Archives Municipales de Grenoble, Rapports annuels des commissaires centraux, I1 1 et I1 Ibis.

  • 8 En 1925, deux inspections, une de la Sûreté Générale et une de l’Inspection Générale des Services (...)
  • 9 Bruno DUMONS et Gilles POLLET, « Fonctionnaires municipaux et employés de la ville de Lyon (1870-1 (...)

14A la fin des année vingt, on peut dire que cette police est à la fois en phase avec les termes de la modernité policière telle qu’elle s'entend au travers des projets que l'État conçoit pour ses polices étatisées8 et que comme service municipal, elle répond aux critères d’une modernité administrative devenue ordinaire9.

Commissaires d’arrondissement et commissaires centraux

15La ville est subdivisée en trois puis quatre commissariats d’arrondissement avec le développement de nouveaux quartiers. A la tête de chacun se trouve un commissaire d’arrondissement qui organise l’activité sur son quartier et coordonne les relations avec le commissariat central. Le commissariat désigne à la fois l’unité de base de l’activité policière complète (activité administrative, judiciaire et municipale) et une unité géographique — le ou les quartiers — territoire de cette activité. L’intégration du commissariat à son quartier est forte tout comme l’est parfois l’investissement du commissaire dans son quartier. Le commissariat central est le commissariat du coeur de ville — proche de la mairie — à partir duquel le commissaire central dirige l’ensemble de l’administration policière locale.

  • 10 Sur 43 commissaires d’arrondissement en poste à Grenoble de 1878 à 1930, 30 % ne reste qu’une anné (...)
  • 11 Les commissaires centraux successifs ont une appréciation ambivalente de cette intégration marquée (...)

16A Grenoble, les commissaires d’arrondissement ne présentent pas un profil uniforme. Le modèle du commissaire, ancien militaire, est encore présent au tournant du siècle et la durée des séjours dans la ville est très variable10. Le commissaire d’arrondissement joue un rôle important dans la police au quotidien : pour peu que les tâches administratives soit remplies, le commissaire dispose d’une grande latitude et autonomie dans ses relations à la population. Le commissariat d’arrondissement représente ainsi un premier niveau d’intégration et de mise en cohérence de l’activité de police par rapport à l’espace social particulier d’un quartier. Le quartier Berriat et son commissariat en est un bon exemple. Bien que situé sur le territoire de la commune, ce quartier s’apparente déjà à une banlieue par la présence de la barrière de la ligne de chemin de fer et la relative homogénéité de sa population : il s’agit d’un quartier industriel où vivent 6.000 ouvriers et qui est considéré comme “un foyer d’agitation collectiviste” par le commissaire central. Le commissaire Chabrol y est nommé en début de carrière en 1883 et y restera 18 ans11.

17Les commissaires centraux qui représentent l’élite du groupe précédent, offre un profil sensiblement différent. Ils ont en commun d’avoir souvent été secrétaire de police avant d’être commissaire ou employé dans l’administration civile, la banque ou encore clerc de notaire. Un niveau d’instruction supérieur les distinguent souvent des commissaires d’arrondissement et permet de différencier aussi assez sensiblement les commissaires centraux des deux versants du siècle. Au plan de la carrière, s’ils sont en moyenne nettement plus âgés que les commissaires d’arrondissement, la tendance à mesure que l’on avance dans le siècle est à un rajeunissement. Leur temps de passage à la tête de la police grenobloise est d’une durée sensiblement égale. Parmi eux, deux ont été antérieurement commissaires d’arrondissement à Grenoble (Cochonnet et Pagès). Pour ce dernier, il s’agit d’un poste de fin de carrière.

Les commissaires centraux de la police municipale de Grenoble

Date d’entrée en fonction

Nom

Age à la nomination

Durée du séjour (année)

1878

Gardes

50

2

1880

Fricaudet

58

1

1881

Hivert

46

2

1883

Roquemaure

46

1

1884

Durand

55

2

1886

Platel

55

6 mois

1887

Georges

50

3 ans 1/2

1890

Anglès

55

1

1891

Girou

56

4

1895

Roche

50

4

1899

Jacquemot

50

4

1903

Pelatant

37

4

1907

Champion

47

4 ans 1/2

1912

Cochonnet

51

4

1916

Lienhart

52

3

1919

Polet

53

3

1922

Pagès

58

2

1924

Cabannès

45

6

Source : Archives Départementales de l’Isère, 56 M 14.

18Le rôle du commissaire central sur lequel porte plus directement notre propos est distinct de celui du commissaire d’arrondissement. C’est à lui que revient en grande partie la tâche d’intégrer à l’échelle de la ville les divers intérêts et représentations en matière d’ordre urbain. Ce processus d’intégration et d’ajustement se réalise dans l’activité quotidienne ; que ce soit dans la gestion administrative du service ou de celles des priorités de l’action, dans l’organisation des politiques et la hiérarchisation de celles-ci ou encore dans la gestion des situations de crise. Parce que les réorganisations du service sont très nombreuses et qu’elles donnent lieu à discussion et à arguments précisément développés, l’administration du service donne aussi à voir ce travail permanent de réactualisation des accords et d’inscription de ceux-ci dans les structures du service municipal de la police.

Gérer le service de la police : la mise en administration de l’ordre urbain

19Considérée sur une longue durée, de 1880 à 1930, la gestion du service municipal de la police à Grenoble peut être analysée comme étant déterminée par un jeu d’équilibres successifs. De 1884 à la Première Guerre mondiale, le centre de gravité de la gestion du service de la police est bien la municipalité. Les commissaires centraux ont en pratique assez rapidement tiré les conséquences de cette polarisation de l’action publique. Dans l’entre-deux-guerres, la situation se présente de façon un peu plus complexe, d’une part parce que le nombre de partenaires en présence a changé puisqu’il faut désormais compter avec le syndicat policier et d’autre part parce que le champ de référence des décisions prises a évolué et que les seules conditions locales ne gouvernent plus entièrement et gouvernent de moins en moins l’élaboration des décisions.

L'équilibre de la Belle Époque

20Le système de 1884 qui combine l’autorité de principe du maire sur le service municipal et la direction effective de celui-ci par un agent de l'État, le commissaire central, ne soulève a priori pas de problème. A partir de cette date, la légitimité technique du commissaire central n’est, sauf l’épisode de 1919-1920, jamais mise en cause. A Grenoble, c’est le commissaire central qui est chargé dès la fin du siècle de l’élaboration du budget prévisionnel de son service. La commission du budget étudie le document en prévision de la séance plénière du Conseil Municipal. Les propositions du commissaire qui connaissent quasiment toujours une traduction budgétaire au moins partielle, sont ainsi année après année discutées, amendées et en partie votées par le Conseil Municipal. Les municipalités successives de Grenoble attendent du commissaire central qu’il soit un chef de service efficace. A la fin des années 1880, une partie des critiques adressées aux commissaires centraux par le maire relève de ce dernier point. La logique nationale d’affectation des commissaires où la classe personnelle des fonctionnaires et la classe des commissariats ne sont pas dissociées, conduit en effet à la nomination à Grenoble de commissaires centraux souvent âgés ou fatigués, ce dont la municipalité se plaint.

21Dans la gestion du service, les années 1901 à 1907 illustrent d’une manière optimale l’équilibre rendu possible par la loi de 1884. Le climat administratif et politique au plan national est alors à la rationalisation, à la professionnalisation des administrations et de l’administration policière en particulier. L’essor de l’administration municipale est congruent avec ce souci de professionnalisation policière. L’administration policière connaît une série de réorganisations partielles qui, réunies, constituent une importante réforme d’ensemble qui se développe de 1904 à 1907. La modernisation du service passe par la mise au point d’un statut du personnel policier, par un effort de formation des agents et par une spécialisation des éléments les plus actifs. L’effectif policier passe de 60 à 79 agents, ce qui facilite la spécialisation durable de certains d’entre eux. Des brigades cyclistes ainsi qu’une unité d’anthropométrie et des chiens de police, signes de la modernité policière de l’époque, sont expérimentés et installés. L’effort municipal en ce domaine sera d’ailleurs entretenu une fois passé l’enthousiasme des premiers temps de l’installation des nouvelles unités. Les effectifs de la brigade cycliste sont doublés en 1913, les chiens de police sont maintenus.

  • 12 De 1902 à 1906, aucun changement dans l’encadrement n’intervient. Les quatre commissaires d’arrond (...)

22Le maître d’oeuvre de cet aggiornamento est un jeune commissaire central, relativement atypique dans ce corps de fonctionnaires. Nommé en 1903, le commissaire central Léopold Pélatant obtient des municipalités Jay puis Rivail, un effort sans précédent. Il bénéficie de surcroît pour ce faire, pendant cette période, de la stabilité de l’encadrement des commissaires12. Comme chef d’un service municipal, le commissaire acquiert une légitimité nouvelle, professionnelle, à la fois technique — c’est un policier — et administrative — et un chef de service municipal. Dans un contexte de transformation quasi-annuelle du service de la police municipale, le commissaire prépare, justifie et argumente, année après année ses propositions. Les municipalités, pour leur part, ne voient que bénéfice à cette redéfinition de la fonction du commissaire central. Elles disposent ainsi d’une expertise technique pour un service municipal délicat, tout en gardant la maîtrise des décisions finales. Dans ce travail d’acclimatation mutuel, le commissaire intègre les priorités du maire, les traduit. Les municipalité généralement acceptent et endossent les réorganisations tout comme elles accepteront et endosseront les transformations progressives des termes mêmes de l’activité de police et de l’ordre urbain.

L’entre-deux-guerres : un équilibre renouvelé

  • 13 Elle désigne pour cette tâche le premier adjoint au maire Chastenet. Celui-ci est le rédacteur en (...)

23C’est par une crise, en 1919, que va s’ouvrir cette nouvelle période. Le conflit qui s’ouvre, a une origine directement politique et s'apparente initialement à une réaction communaliste. La manière dont la tension se résorbe entre le commissaire central et la mairie, inaugure un nouveau mode de gestion du service qui trouve à s’affirmer dans l’entre-deux-guerres. Après les élections de décembre 1919, la municipalité Cornier laisse la place à une municipalité socialiste qui regroupe les forces de gauche sous la direction du nouveau maire Paul Mistral. La municipalité décide rapidement une réorganisation de la police municipale13. Le rapport sur la réorganisation de la police présenté contient des reproches virulents et propose des solutions expéditives et simples : “remettre les agents dans la rue”, “lutter contre l’embusquage”. La volonté d’une reprise en main directe est sans équivoque.

  • 14 Il fût, en 1905, un des premiers commissaires à introduire des chiens de police alors qu’il était (...)

24La réponse du commissaire central Polet14 est relativement pondérée. Il exprime son étonnement et sa réaction devant le ton et la mise en cause indirecte de sa compétence et de sa direction. Mais il étudie et discute néanmoins les propositions faites et prend la peine d’exposer les nécessités de l’activité sédentaire et la diversité de l’activité policière. Enfin, il rappelle que depuis la date de son arrivée en avril 1919 il n’avait eu de cesse de mettre « la police de Grenoble sur le pied d’une police moderne » et termine en mettant sa demande de déplacement dans la balance. L’attitude choisie par le commissaire central qui conjugue fermeté, apaisement et sens politique, laisse la porte ouverte à la composition.

25De fait, après la période d’effervescence initiale qui est une période d’ajustement et de socialisation aux réalités de l’administration locale pour le maire et son équipe, les relations de la municipalité avec le commissaire central se normalisent et ce dernier reste en place jusqu’en 1922. Au bout de quelques temps, la municipalité perd progressivement ses prétentions à l’égard des activités policières et reconnaît au commissaire central ses compétences techniques et ses prérogatives de chef de service. Dans ces conditions, la gestion du service de la police ne pose plus guère de difficultés. L’orientation sociale de la municipalité facilite au contraire la prise en compte des revendications des employés municipaux quels qu’ils soient. Son orientation résolument moderniste la rend disponible aux innovations proposées par les commissaires centraux.

26Malgré des débuts heurtés ou grâce à eux, la gestion de l’administration policière municipale s’établit donc sur un équilibre renouvelé des compétences et des prérogatives entre les commissaires centraux et la municipalité socialiste. Le conflit lié à l’alternance politique a accéléré la transition vers un nouveau mode de gestion du service de la police que Paul Mistral, maire jusqu’en 1932, entretient. Cet équilibre ne repose plus sur le face-à-face entre le maire et l’assemblée municipale d’une part et le commissaire central d’autre part. Il intègre un nouveau participant à l’élaboration de l’organisation du service : le syndicat des agents — comme agents municipaux et policiers — et de nouveaux repères et de nouvelles contraintes dans l’élaboration de la décision.

  • 15 Pierre LASCOUMES, « Rendre gouvernable... »,... art. cit., p. 338.

27Si l’action principale du commissaire central ne change pas — c’est essentiellement sur lui que repose la tâche de “rendre gouvernable”15 l’ordre urbain et ses transformations —, le nouvel équilibre qui se constitue au sortir de la Première Guerre mondiale est donc plus complexe et plus instable que le précédent. Les consultations préalables aux décisions sont plus intenses pour chacune des parties prenantes. Disposant de relais nationaux par leur association ou par la direction de la Sûreté Générale qui leur fournit des informations, les commissaires centraux comparent concrètement dans leurs documents budgétaires les situations des différentes villes afin d’argumenter leurs propositions. Les maires, pour leur part, échangent un courrier de plus en plus volumineux sur les organisations respectives de leurs polices.

  • 16 En 1925, la direction du service de la Sûreté, jusque là confiée à un inspecteur, c’est-à-dire à u (...)

28La police municipale de Grenoble durant l’entre-deux-guerres passe ainsi par des années de réorganisation active où préoccupations municipales et préoccupations des commissaires centraux se rencontrent opportunément. L’organisation de l’Exposition Internationale de la Houille Blanche et du Tourisme en 1925 en est un exemple. Elle est l’occasion pour la municipalité d’affirmer avec prestige le dynamisme de la ville. Le commissaire central Cabannès qui, entré dans la police en 1908 comme inspecteur dans une brigade de police mobile, tire de son parcours professionnel un goût marqué pour l’activité de police judiciaire, saisi cette occasion pour développer les services de police judiciaire de la police municipale et l’équipe municipale soutient sans hésitation ce projet16.

29La nationalisation de plus en plus forte des référents de l’organisation policière ne semble pas être un véritable obstacle au contrôle et à l’organisation de la police par la municipalité. Celle-ci conserve d’une manière quasi-intégrale la maîtrise financière du service, en discute les développements lors du vote du budget et garde le contrôle de l’orientation d’ensemble de l’activité locale. Le mouvement d’uniformisation organisationnelle qui se dessine fortement dans l’entre-deux-guerres n’est pas seulement imposé de l’extérieur mais répond aussi à des attentes locales. L’articulation des logiques d’action et des représentations se fait donc d’une manière dynamique, chacun des acteurs — commissaires centraux, maire et municipalité, préfet à l’occasion — dispose de ressources pour la coopération, s’appuie sur la dynamique de développement de ses partenaires sans nécessairement en partager la logique et les perspectives.

Rendre compte : la redéfinition des catégories de l’action

Le bon ordre des désordres

30A Grenoble, le commissaire central adresse un compte-rendu annuel d’activité au maire et au conseil municipal à partir de 1878. Ce rapport qui n’est pas un élément original pour un service municipal, est un document intéressant à plus d’un titre. Le commissaire central dresse le tableau de l’activité du service pour l’année écoulée en considérant l’ensemble de ses missions, qu’elles lui soient dévolues par le maire, l’autorité judiciaire ou par le préfet. Il s’agit d’un document de bilan et de proposition, écrit d’abord mais pas uniquement, à destination de l’autorité qui lui accorde ses moyens budgétaires et dont ni la forme, ni le contenu ne répondent à des prescriptions normatives extérieures au service.

  • 17 Sur la période, l’évolution de l’activité policière peut s’analyser en deux mouvements distincts. (...)

31L’étude des rapports annuels permet donc de saisir, à travers les catégories du compte-rendu et leur agencement, tout autant que l’activité du service elle-même17, le sens et la cohérence que leur donne le commissaire central. Ils situent les missions du service dans un ordre et des catégories acceptables par les ou l’instance auxquelles ou à laquelle il entend par là rendre compte. Ils expriment aussi la manière dont le commissaires centraux conçoivent — explicitement ou non — leur situation professionnelle et les intérêts sociaux légitimement constitués autour de la question de l’ordre urbain.

32La présentation des rapports qui sont des remises en cohérence a posteriori des activités du service, évolue. On peut distinguer plusieurs périodes qui renvoient à autant de rapports-types, constructions ordonnées qui progressivement s’altèrent et se recomposent. Jusqu’à la fin du siècle, la cohérence locale l’emporte et les rapports insistent sur les éléments concrets qui composent l’ordre de la communauté. Au début des années 1900, une rupture nette s’opère dans le compte-rendu où cette cohérence se fracture sans toutefois qu’une logique alternative ne s’impose immédiatement, jusqu’à ce qu’après guerre ce soit la nécessité même d’un rapport annuel d’activité destiné à l’autorité municipale qui se délite.

La persistance d’une cohérence municipale

33De 1878, date du premier rapport annuel à la fin du siècle, les rapports sont proches dans leur composition et leur contenu. La réaffirmation par la loi de 1884 des prérogatives municipales n’entraîne guère de modifications dans les rapports annuels du commissaire central au maire qui continuent d’entretenir une conception d’ensemble légèrement traditionnelle de la police municipale. Comportant entre quinze et trente pages, ce document se compose jusqu’à la fin du siècle de trois parties, la première traitant des questions de personnel et d’organisation du service, la deuxième des activités relevant de la police municipale et la troisième étant une partie statistique.

  • 18 Elle occupe plus de la moitié du rapport jusqu’au début des années 1890 : 8 pages sur 14 (1878), 1 (...)
  • 19 La rubrique “Voirie-balayage” disparaît au début des années 1890 au profit du service municipal de (...)

34La deuxième partie du rapport est la plus longue et constitue souvent plus de la moitié du compte-rendu. La tendance est toutefois, en volume, à une baisse de l’importance relative de cette rubrique18 qui expose les activités du service sur les questions relevant de la police municipale au sens juridique du terme. Les catégories du compte-rendu y connaissent une longévité remarquable au regard de leur contenu. Leur organisation subit néanmoins certaines modifications. Pendant les vingt dernières années du siècle, certaines activités disparaissent du champ de l’intervention du service par suite de la recomposition du dispositif de l’administration municipale. Dans ces cas où l’action du service de la police est restreinte à l’établissement des contraventions, la rubrique finit par disparaître du rapport annuel où ne subsiste à la partie statistique que l’état des infractions constatées19. Dans d’autres cas, les catégories subsistent mais leur définition policière évolue, l’affaiblissement de la préoccupation policière pour certains objets se traduisant éventuellement par un regroupement de catégories.

  • 20 Qu’il s’agisse des activités exercées sous l’autorité du préfet ou du parquet ou de celles dont la (...)

35Les catégories de la police municipale telles qu’elles sont déclinées dans les rapports annuels de cette période ne sont pas en effet sans rappeler les subdivisions des traités de la police du XVIII° siècle où la police y prend son sens classique d’administration générale. Si les ambitions municipales sont moins complètes à la fin du XIX° siècle, on trouve cependant dans les catégories du rapport annuel des références à un ordre positif qui s’identifie avec l’administration locale d’ensemble. Dans l’économie générale de ce rapport, c’est la police municipale qui apparaît comme l’élément principal et structurant. La réglementation ou le droit constituent moins un référent des activités du service qu’un moyen parmi d’autres d’instituer un ordre local et les activités prescrites nationalement20 apparaissent comme connexes à cette activité première.

Une cohérence hybride : la police urbaine et municipale

36Vues au travers des rapports annuels, les années qui vont de 1903 à la guerre, se démarquent très vivement des ultimes années du siècle précédent. La conception de la police municipale qui structurait logiquement le rapport que le commissaire central faisait au maire des activités du service, perd sa cohérence conceptuelle pour se voir réinterprétée dans une représentation d’ensemble des activités de police fort éloignée de la précédente, bien qu’encore relativement instable et incertaine dans ses termes.

  • 21 Comme c’est le cas pour Gardés et probablement à la fin de la période pour Jacquemot en poste de 1 (...)
  • 22 C’est certainement le cas de Roche, en poste de 1895 à 1899, et probablement aussi celui de Girou, (...)
  • 23 Entré dans la police en 1893, il occupe les fonctions de commissaire spécial à Périgueux puis à Vi (...)
  • 24 Léopold PELATANT, De l’organisation de la police : étude historique, théorique et pratique, thèse (...)

37Cette rupture a une explication pratique fort simple. De 1880 à 1903, se succèdent au poste de commissaire central des hommes relativement âgés qui ont construit par la pratique leur conception de leur rôle. Qu’ils partagent l’idée d’une cohérence de la police municipale21 ou qu’ils se prêtent à la routine pour la rédaction du rapport annuel parce que leur préoccupation principale est ailleurs22, ils contribuent à faire perdurer une conception traditionnelle de la police municipale. Le commissaire central Léopold Pélatant, nommé en 1903, tranche sur ces profils. Il est âgé de 37 ans et c’est son premier poste en police municipale23. Animé de convictions républicaines affirmées, il a soutenu une thèse sur l’organisation de la police en France24. Sa propension théorique rend la rupture de ton et de conception dans les rapports annuels d’autant plus radicale. On lui doit, de 1903 à 1907, des rapports annuels à la fois atypiques et caractéristiques de cette période de réajustement conceptuel de la notion de police municipale. Sur le fond, il anticipe en partie et explicite assez clairement les conceptions qui seront, sous une forme moins abrupte et moins théorisante, celles des commissaires qui lui succéderont.

38Le rapport annuel est pour lui un document important dans lequel s’exprime l’ensemble de sa démarche de responsable du service local de la police et non seulement son compte-rendu à une autorité de tutelle. Par ce document, il entend rendre compte des activités effectuées mais aussi de la politique d’ensemble suivie en matière policière. S’il considère qu’un fonctionnement démocratique de la police sur lequel au contraire de ses prédécesseurs il met l’accent, suppose que des comptes soient rendus sur la manière dont l’action est conduite, il considère de même que le commissaire se doit d’être le porteur d’une modernité policière républicaine tant en ce qui concerne l’organisation et la gestion du personnel qu’en ce qui concerne les politiques à mener.

  • 25 Cette introduction comprend 3 pages sur 16 en 1903, 7/36 en 1904, 20/58 en 1905 ; elle se transfor (...)

39Aussi ses rapports comportent-ils une introduction générale qui, de plus en plus longue, devient une première partie dans les rapports de 1906 et de 190725 et qui expose ses conceptions policières d’ensemble et l’état d'esprit dans lequel il dirige la police locale. Le corps du rapport qui en devient la seconde partie en 1906, est consacré à l’organisation du service et à l’appréciation des agents. En 1903 et 1904, la partie statistique se modèle sur la pratique antérieure. Elle est supprimée en 1905 et remplacée à partir de 1906 par un projet de budget du service.

  • 26 Ibid, p. 6-7.
  • 27 On peut par exemple en trouver l’exposé dans la thèse d’un commissaire : Albert GAUBERT, Le Commis (...)

40Léopold Pélatant développe une conception très politique de la police où le contre-modèle d’une police d’Empire toute au service de l'État est encore présent. Pour lui, la police doit contribuer non seulement au respect du droit et de l’ordre, mais encore participer activement à l’instauration d’un ordre républicain. Dans cette perspective, la police doit retrouver un pôle de son action, se placer au service de la société : « Mue par des sentiments démocratiques, j’estime que la Police doit abandonner sa rudesse, se mêler à la vie du peuple, s’attacher à le bien connaître, à comprendre ses manifestations. Elle ne doit pas demeurer dans une tour d’ivoire, se tenir à l’écart du mouvement social qui entraîne les hommes vers un avenir de solidarité et de justice mais au contraire se rappeler qu’elle est partie intégrante de la nation et qu’elle a été créée, instituée non pour la comprimer, la contrecarrer mais bien pour veiller sur sa tranquillité et lui donner la sécurité morale et matérielle dont elle a besoin pour accomplir ses destinées »26. Sans être aussi emphatiques, de nombreux commissaires de police partagent cette conception modelée par une approche juridique et empreinte d’un républicanisme27 aux accents solidaristes. Il s’agit là de décrire, tout autant que les méthodes de la police, les finalités de son activité.

  • 28 « Cette conception que j’ai pourtant préconisée, il y a quelques années, dans ma thèse de doctorat (...)

41Pour Léopold Pélatant, cette conception de la mission policière s’accompagne d’une réflexion sur la situation institutionnelle de l’administration policière et de la police municipale en particulier. Alors que la réflexion administrative moderniste plaide en faveur d’une étatisation des polices municipales qui va de pair avec une dilution de l’ordre local dans des prescriptions nationales, Léopold Pélatant marque dans ses rapports annuels des réserves à l’égard de cette solution qu’il avait pourtant préconisée dans sa thèse28. Il ne s’associe pas véritablement pour autant aux tenants du statu quo, partisans de s’en tenir au régime instauré en 1884. Les préférences qu’il exprime pour une autonomie locale, s’accompagne, en fait, du choix d’un système où la police disposerait d’une autonomie professionnelle marquée. Celle-ci devrait, selon lui, s’appuyer sur l’équilibre des pouvoirs constitués et sur une confiance trouvée auprès de la population par la transparence, le caractère public des politiques et des pratiques développées. Cette position le conduit à développer une pratique scrupuleuse du compte-rendu. Durant les quatre années de son passage à Grenoble, le commissaire Pélatant développe ainsi une conception de l’intégration des activités policières où la police municipale participe à la constitution d’un ordre national et s’y articule, sans toutefois disparaître ou s’identifier à cet ordre : la police est ou doit être à la fois urbaine et municipale.

La discrète disparition du compte-rendu d’activité

  • 29 Champion de 1907 à 1912, Cochonnet de 1912 à 1916.
  • 30 “Bohémiens-mendiants-vagabonds”, “Cyclistes et automobilistes”, “Brocanteurs, fripiers...”, “Burea (...)

42Les commissaires centraux en poste à Grenoble jusqu’à la guerre29, tout en s’abstenant des considérations théoriques de leur prédécesseur, ne reviendront pas sur la transformation de l’économie d’ensemble du rapport annuel. Leurs rapports, plus brefs, ne comportent pas plus d’une dizaine de pages. Les statistiques d’activités n’y réapparaissent pas et ils se composent régulièrement d’une présentation de la situation du personnel et du service, suivie d’un projet de budget. Il s’agit d’abord de documents administratifs où le fonctionnement du service occupe la place centrale, au détriment du compte-rendu de ses activités, dont la part se réduit considérablement. Dans cette évolution de l’équilibre d’ensemble du rapport, le compte-rendu sur les activités de police municipale apparaît encore sous certaines des rubriques traditionnelles en 190830, sans qu’on y retrouve toutefois d’appréciations qualitatives sur la préservation d’un ordre local. A partir de 1909, il disparaît comme tout compte-rendu d’activité au sens propre du terme : les activités du service deviennent des éléments de son fonctionnement.

43Si le début du siècle est donc marqué par la fin de la position centrale de l’activité de police municipale dans le compte-rendu d’activité, l’entre-deux-guerres est marquée par le délitement de la notion elle-même. Le bilan de l’activité se déconstruit pour ne retenir, rapportés au fonctionnement du service, que le relevé d’éléments discrets de désordre significatifs d’un ordre public, entendu au sens libéral, dont le maintien tend à devenir le critère d’appréciation suffisant de l’activité de police. Cette conception est celle des commissaires centraux mais il semble qu’elle ne rencontre pas d’opposition du côté de l’autorité municipale qui, centrée sur des préoccupations de présentation budgétaire, ne trouve rien à redire au contenu du rapport annuel.

Notes

1 Léopold PELATANT, Rapport sur le service de la police, Grenoble, Imprimerie Générale, 1906, p. 5.

2 Pierre LASCOUMES, « Rendre gouvernable : de la “traduction” au “transcodage”. L’analyse des processus de changement dans les réseaux d’action publique », La Gouvernabilité, Paris, PUF, 1996, p. 325-338.

3 Ce cadre d’organisation ne connaît que quelques exceptions : avec la Préfecture de Police, seule Lyon y déroge depuis 1851. Par la suite, les polices de quelques grandes villes passent sous régime d'État. Il s’agit des polices de Marseille en 1908, Toulon-La-Seyne en 1918, Nice en 1920 et de celles de Strasbourg, Metz et Mulhouse en 1925 si l’on s’en tient aux début des années trente.

4 Marie VOGEL, Les Polices des villes entre local et national. L’administration des polices urbaines sous la Troisième République, thèse de doctorat, IEP Grenoble, 1993, p. 345-406.

5 Toutes ces données comme les précédentes, sont tirées de l’exploitation de l'Annuaire de 1906, supplément annuel au Journal des commissaires de police.

6 Pierre BARRAL, La Vie politique dans le département de l’Isère (1870-1940), Paris, Colin, 1962.

7 Ibid, p. 381 et s.

8 En 1925, deux inspections, une de la Sûreté Générale et une de l’Inspection Générale des Services Administratifs concluent à une organisation très satisfaisante de la police de la ville.

9 Bruno DUMONS et Gilles POLLET, « Fonctionnaires municipaux et employés de la ville de Lyon (1870-1914) : légitimité d’un modèle administratif décentralisé », Revue Historique, 1992, p. 105-125.

10 Sur 43 commissaires d’arrondissement en poste à Grenoble de 1878 à 1930, 30 % ne reste qu’une année, 23 % de 2 à 3 ans, 30 % de 4 à 6 ans et un peu plus de 16 % 7 ans et plus. La rotation rapide des commissaires est nettement plus marquée pour la période de la fin du siècle et ce sont généralement les commissaires centraux qui sollicitent les déplacements. Les motifs les plus souvent invoqués sont l’insuffisance ou l’inadaptation professionnelle (“rudesse”) ou des questions de comportement (intempérance ou vie privée). A leur arrivée à Grenoble, les commissaires sont notablement plus jeunes que les commissaires centraux : 37 % ont entre 35 et 44 ans, 28 % entre 45 et 49 ans contre 32 % pour 50 ans et plus.

11 Les commissaires centraux successifs ont une appréciation ambivalente de cette intégration marquée. En janvier 1901, le commissaire central se plaint du “manque de concours actif” de ce commissaire et estime que son ancienneté dans le commissariat lui a ôté toute autorité sur la population. Le commissaire Chabrol sera déplacé quelques mois plus tard, à la demande du maire soutenu par le préfet, après qu’il ait — contre l’ordre du commissaire central — laissé passer à travers la ville, lors du carnaval, un char dont le thème “Grenoble, ville d’eau et de pots de vin” avait été jugé outrageant pour la municipalité.

12 De 1902 à 1906, aucun changement dans l’encadrement n’intervient. Les quatre commissaires d’arrondissement restent en poste pendant toute cette période. Cette situation n’est pas unique (on la retrouvera par exemple entre 1919 et 1922) mais elle favorise à ce moment la politique de réforme du commissaire central.

13 Elle désigne pour cette tâche le premier adjoint au maire Chastenet. Celui-ci est le rédacteur en chef du journal Le Droit du Peuple qui n’a pas jusque là épargné ses attaques contre la police municipale.

14 Il fût, en 1905, un des premiers commissaires à introduire des chiens de police alors qu’il était commissaire au Mans. Le Journal des commissaires de police s’en était alors fait l’écho.

15 Pierre LASCOUMES, « Rendre gouvernable... »,... art. cit., p. 338.

16 En 1925, la direction du service de la Sûreté, jusque là confiée à un inspecteur, c’est-à-dire à un agent municipal, va être exercer par un commissaire de police, agent de l'État, suivant l’exemple d’une transformation similaire réalisée avec un certain succès à Brest en 1922. La spécialisation des commissaires — agents d’État — s’effectue ainsi dans le cadre d’un service municipal. Le projet de 1925 comportait de plus la constitution d’une circonscription de police judiciaire comprenant les communes de la banlieue.

17 Sur la période, l’évolution de l’activité policière peut s’analyser en deux mouvements distincts. D’une part l’activité d’ordre local que l’on pourrait par référence à la tradition anglo-saxonne appeler la police de la communauté, continue à constituer l’essentiel du quotidien policier. D’autre part, la police locale se voit confier de nouvelles tâches dont les prescriptions relèvent plutôt de l’administration centrale et qui sont de nature essentiellement bureaucratique. L’activité administrative d’enregistrement concerne aussi bien l’activité policière elle-même — l’activité judiciaire produit d’abord des déclarations détaillées, qu’une activité de contrôle administratif des populations — par exemple le contrôle des étrangers qui dans l’entre-deux guerres constitue une activité croissante de la police municipale. Les mutations de l’activité elle-même sont cependant moins décisives que la transformation de la lecture d’ensemble de l’activité policière qui les accompagne.

18 Elle occupe plus de la moitié du rapport jusqu’au début des années 1890 : 8 pages sur 14 (1878), 19/32 (1879), 16/28 (1886), 13/26 (1890) ; une rupture en volume se produit ensuite : 7/23 (1893), 7/29 (1895), 9/29 (1896), 8/31 (1897) qui se prolonge jusqu’à la fin de la période : 7/23 (1899), 8/25 (1900).

19 La rubrique “Voirie-balayage” disparaît au début des années 1890 au profit du service municipal de la voirie et des eaux. Subsistent au bilan statistique les infractions pour “dépôt d’immondices et d’embarras”.

20 Qu’il s’agisse des activités exercées sous l’autorité du préfet ou du parquet ou de celles dont la prérogative revient au maire comme la surveillance légale ou le contrôle des étrangers.

21 Comme c’est le cas pour Gardés et probablement à la fin de la période pour Jacquemot en poste de 1899 à 1903.

22 C’est certainement le cas de Roche, en poste de 1895 à 1899, et probablement aussi celui de Girou, en poste de 1891 à 1895, plus concentrés sur la recherche des anarchistes.

23 Entré dans la police en 1893, il occupe les fonctions de commissaire spécial à Périgueux puis à Vienne. Extrêmement bien noté, sa carrière est très rapide. Il quittera Grenoble pour prendre la direction de la police de Marseille.

24 Léopold PELATANT, De l’organisation de la police : étude historique, théorique et pratique, thèse de doctorat, Université de Dijon, Dijon, Berthoud, 1899.

25 Cette introduction comprend 3 pages sur 16 en 1903, 7/36 en 1904, 20/58 en 1905 ; elle se transforme en “première partie” en 1906 (41 pages sur 116).

26 Ibid, p. 6-7.

27 On peut par exemple en trouver l’exposé dans la thèse d’un commissaire : Albert GAUBERT, Le Commissaire de police : sa collaboration avec les pouvoirs publics, son rôle social, thèse de doctorat, Université de Nancy, Lunéville, Imprimerie de Lunéville, 1923.

28 « Cette conception que j’ai pourtant préconisée, il y a quelques années, dans ma thèse de doctorat..., présente, je m’en suis convaincu depuis..., des inconvénients sérieux de tous ordres. Il serait en conséquence désirable d'accepter celle d’une seconde catégorie de personnes qui pensent que la police en France, si elle a grand besoin d’être réorganisée, doit l’être dans le sens de l’accentuation des libertés locales, de l’extension de l’autonomie communale et départementale », Rapport..., 1905, p. 22.

29 Champion de 1907 à 1912, Cochonnet de 1912 à 1916.

30 “Bohémiens-mendiants-vagabonds”, “Cyclistes et automobilistes”, “Brocanteurs, fripiers...”, “Bureaux de placement”, “Cercles”, “Marchés”, “Prostitution”, “Déballages et vente publique de marchandises neuves”, “Falsification des denrées alimentaires”.

Table des illustrations

Titre Population urbaine et effectif policier : Grenoble (1872-1940)
Légende Source : Archives Municipales de Grenoble, Rapports annuels des commissaires centraux, I1 1 et I1 Ibis.
URL http://books.openedition.org/pul/docannexe/image/17365/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 143k

© Presses universitaires de Lyon, 1999

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