1Le 23 avril 1793 en première lecture, le 29 mai en seconde lecture, deux jours avant la chute de la Gironde, la Convention votait sans amendement et à l'unanimité, mais non sans débat, l'article 23 de la déclaration des droits de l'Homme dont Barère et Condorcet avaient été les rapporteurs : "Les secours publics sont une dette sacrée, et c'est à la loi à en déterminer l'étendue et l'application"1. Bien que moins radical que le texte proposé par Robespierre : "La société est obligée de pourvoir à la subsistance de tous ses membres soit en leur procurant du travail, soit en assurant les moyens d'exister à ceux qui sont hors d'état de travailler. Les secours indispensables à celui qui manque du nécessaire sont une dette de celui qui possède le superflu. Il appartient à la loi de déterminer la manière dont cette dette doit être acquittée"2, le texte de la Gironde n'en représente pas moins une conception révolutionnaire du rôle de l'Etat et du fonctionnement de la société. L'organisation de celle-ci est clairement analysée comme étant responsable du sort de tous les citoyens. Condorcet, principal acteur de l'élaboration de la Constitution, comme beaucoup de ses contemporains, parfaitement conscient des effets inégalitaires — des effets pervers dirions-nous à présent — générés par l’affirmation du droit à la propriété individuelle, ne le conçoit qu'accompagné de législations correctrices assurant le développement de la prévoyance et le droit à l'assistance3. Comme l'affirme d'ailleurs l'article premier de cette même déclaration : "Les droits de l'homme en société sont l'égalité, la liberté, la sûreté, la propriété, la garantie sociale et la résistance à l'oppression"4.

2Après la chute de la Gironde, les débats sur les Droits sont rouverts. Robespierre, n'ayant plus besoin de faire de la surenchère, un texte fort proche de la girondine sera voté, malgré l'opposition de l'aile montagnarde la plus extrémiste (Lepelletier de Saint-Fargeau, Harmand ou Billaud-Varennes qui prônaient respectivement le communisme de l'éducation, le communisme des subsistances et la communisme de l'héritage). Le nouvel article, qui devient le vingt-et-unième, voté le 23 juin 1793 est ainsi rédigé : "Les secours publics sont une dette sacrée. La société doit la subsistance aux citoyens malheureux, soit en leur procurant du travail soit en assurant les moyens d'exister à ceux qui sont hors d'état de travailler"5.

3Ce texte des Jacobins est en fait dans le droit fil des doctrines, élaborées par la Constituante et par la Législative, que la Rochefoucauld-Liancourt, président du comité de mendicité résumait ainsi : "Là où il existe une classe d'hommes sans subsistance, là existe une violation des droits de l'humanité, là l'équilibre social est rompu"6.

4Aussi peut-on dire que, jusqu'à Thermidor, vont s'élaborer une conception et une législation de l'Assistance sociale relativement homogènes, extrêmement rationnelles et d'une très grande hauteur de vue. Préparées par des Commissions ou Comités ad hoc — le comité de mendicité sous la Constituante, le Comité de secours publics sous la Législative et la Convention — quatre lois cadres seront votées par la Convention : le décret du 10 mars 1793, publié le 19 mars, qui définit la nouvelle organisation des secours publics et crée la Caisse nationale de prévoyance ; le décret du 18 juin 1793, publié le 28 juin, qui organise les secours pour les enfants, les vieillards et crée les officiers de Santé ; le décret du 24 vendémiaire an II (15 octobre 1793), qui organise les travaux de secours, interdit aumône et mendicité, et prévoit l'organisation de la répression ; enfin, le décret du 22 floréal an II (11 mai 1794) qui crée le Grand Livre de la bienfaisance, organisant les secours dans les campagnes.

5L'ensemble de ces législations qui assurent la couverture de tous les risques sociaux par des transferts de ressources publiques, sera évidemment rapidement contesté. En effet, apparaissent ainsi : les allocations familiales, les allocations aux femmes enceintes, la médecine gratuite pour les pauvres, les allocations vieillesse, la protection des enfants abandonnés, bref une véritable politique de redistribution et un traitement social de la pauvreté. L'aspect répressif, extrêmement gradué qui va du renvoi du vagabond à son lieu d'origine, à sa déportation dans les colonies en passant par son enfermement dans de nouvelles "maisons de repressions'' est assorti de droits démocratiques accordés aux individus ainsi arrêtés. Non seulement les peines sont proportionnées aux délits, non seulement la possibilité de rachat — libération sous caution ou pour bonne conduite — est assurée, mais la coercition est interdite — sauf cas de rébellion. Tout enfermé conserve ses droits d'homme : celui de réclamer s'il n'est pas respecté, celui de recevoir un salaire pour son travail, versé en partie pendant sa détention, en partie à la libération, y compris pour les déportés.

6Aussi n'est-il pas étonnant que la réaction thermidorienne ait remis en question une conception aussi généreuse et humaniste : l'ensemble des dispositions les plus intéressantes seront quasiment abandonnées et à partir de l'an V, seuls subsisteront les éléments répressifs, épurés de leur aspect humaniste, et quelques provisions, peu coûteuses, de l'aide à domicile. Il faudra attendre 1945 et la création de la sécurité sociale pour retrouver l'ensemble des avantages sociaux prévus dans les lois de 1793 et 1794.

7Dès l'an III, la principale activité du comité de secours public consistera à venir en aide aux anciennes victimes de la Terreur, sympathisant par définition avec le nouveau pouvoir — à secourir les veuves, orphelins et les blessés de guerre, se préoccupant beaucoup moins de la pauvreté ordinaire. Son plus grand projet est celui de la Police des prisons avec un alibi humaniste : l'amélioration de leur salubrité, des conditions de travail pénitentiaire et la nourriture des détenus. La véritable raison est l'amélioration de la production des prisonniers pour diminuer le coût des prisons. Les idées conservatrices qu'exprimaient déjà les opposants aux lois de 1793 vont de nouveau dominer, car, comme le disait déjà Boyer-Fondrede au cours des débats sur les droits de l'homme : "Vous tueriez l'industrie et le travail, si vous assuriez la subsistance à tous ceux qui n'ont rien, mais qui peuvent travailler"7. (Arch.Parl., t. XLIII, p. 110).

8Jean-Baptiste Delecloy (1737-1810) ex-proscrit girondin exprimera de la façon la plus nette, la position de la réaction dans son "Rapport sur l'organisation générale des secours publics", le 3 novembre 1795 : "Il est temps de sortir de l'ornière profonde où une philanthropie exagérée nous arrête depuis l'Assemblée constituante, qui, très savamment sans doute, mais très inutilement s'est occupée des pauvres. Depuis cette époque, il semble que tous les spéculateurs en bienfaisance aient pris à tâche de pousser sans mesure vers le Trésor national toutes les classes du peuple. Qu'est-il arrivé de ce chaos d'idées ? Une série effrayante de dépenses illimitées, des lois stériles et impossibles à exécuter, si l'on excepte la loi sage du 2 floréal sur les inscriptions accordées aux indigents dans les campagnes...Celui qui a dit que gouvernement devait seul à l'indigence des secours de toute espèce et dans tous les âges de la vie a dit une absurdité, car le produit de toutes les impositions de la République ne suffirait pas pour acquitter cette charge énorme et incalculable"8.

9Revenant sur l'organisation administrative des secours publics savamment élaborée entre 1790 et 1793, basée sur un financement provenant du budget général et une répartition rationnelle, il ne propose rien moins que le retour à la charité publique, le gouvernement n'intervenant que comme principal moteur, car, "le pauvre n'a droit qu'à la commisération nationale ". Finie la pensée humaniste des Lumières, on revient à la conception dominante de l'Ancien Régime de la responsabilité du pauvre dans sa pauvreté qui aboutira à la célèbre déclaration contenue dans le Rapport au corps législatif du 16 février 1810 : "Tout homme valide doit travailler, c'est la loi de la Nature ; s'il refuse de travailler c'est un être dangereux que l'autorité doit surveiller et punir sévèrement"9. Et il faudra près d'un siècle et demi pour retrouver une conception politique du social à la hauteur de celle du début de la Révolution.

I - ECHEC DES LÉGISLATIONS DE LA CONVENTION OU ÉCHEC DE LA RÉVOLUTION ?

10Il est vrai que les réformes mises en œuvres par la Convention après avoir été pensées surtout par la Constituante et accessoirement par la Législative n'ont permis ni de supprimer la pauvreté, ni d’éviter la mendicité comme elles s'y étaient engagées. Sur la base des documents d'époque en provenance principalement des hôpitaux de province — qui constituaient le véritable centre de secours et d'enfermement des pauvres sous l'Ancien Régime — Lallemand et le plus récemment A. Forrest ont montré comment ces lois en bouleversant l'ancien ordre social avaient déstabilisé tous les réseaux d'assistance aux pauvres et finalement conduit à un accroissement du mal. Si la partialité de Lallemand et l'objectif politique qu'il poursuivait l’ont conduit à condamner les "utopies des Constituants et des Conventionnels" et les "dangers de la charité légale"10, la conclusion de Forrest est plus modérée en apparence. En effet, ce qu'il condamne c'est l'excès de centralisme, l'absence d'une véritable prise en compte des besoins et des demandes locales, la déficience de la bureaucratie révolutionnaire et non pas l'esprit des lois. S'il est vrai de dire avec Forrest "que les révolutionnaires n'ont jamais réussi à relancer l'économie de manière à produire le niveau de richesse requis pour que leurs rêves ambitieux puissent se réaliser"11, il l'est sans doute moins d'affirmer comme il le fait que les organismes locaux et les institutions charitables n'ont pas participé à l'élaboration de la politique, qu'ils n'ont eu qu'un rôle de consultant et n'ont été consultés que pour obtenir des informations sur le niveau de misère et évaluer le degré d'intervention que cette misère nécessitait. L'importance des enquêtes effectuées par le comité de mendicité le nombre de mémoires reçus, traités et étudiés par le comité de secours publics et la quantité de décrets votés pour résoudre les problèmes locaux (pas moins de mille cinq cents décrets sur des mesures accidentelles ont été rendus par la Convention) en sont autant de contre-preuves. Acceptons cependant le principe général selon lequel la société ne se gouverne pas par décrets surtout lorsque ne sont disponibles ni les moyens économiques (ou que ceux-ci sont détournés à d'autres fin — la guerre) ni les moyens administratifs pour ce faire, ce qui effectivement fut le cas. Mais il est plus difficile d'accepter que "malgré toute la rhétorique, le changement institué après 1789 dans la plupart des secteurs sociaux ne mérite guère le qualificatif de révolutionnaire" et que le seul mérite des administrations révolutionnaires est de s'être attaquées "énergiquement au problème acceptant de vastes responsabilités auxquelles leurs prédécesseurs s'étaient soustraits"12.

11Aux raisons de l'échec invoquées par Forrest, il est possible d'en ajouter d'autres, peut-être plus significatives. Tout d’abord, le contexte général : la Révolution, dans sa première phase jusqu'à la chute des girondins, est essentiellement bourgeoise. Certes, les problèmes de la pauvreté, de l'éducation, de l'esclavage constituent des thèmes excitants en théorie et l'on conçoit bien, à la suite de D. Hume et de Turgot, que le corps social et le corps économique d'un Etat ne peuvent être dissociés13, qu'une société trop inégalitaire est un obstacle à la croissance, et à la sécurité des biens et des personnes. Mais, la réorganisation du pouvoir et de l'économie — production et distribution — constituent la première priorité. La suppression des maîtrises et jurandes (décret d'Allarde du 2 mars 1791, enregistré le 17 mars) et l'interdiction des coalitions (décret Le Chapelier du 14 juin 1791, enregistré le 17 juin)14 après l'abolition des droits féodaux (4 et 11 aout 1789 et surtout décret du 15 mars 1790, enregistré le 28 mars), figurent parmi les premières grandes lois votées et seront immédiatement appliquées — avec quelques réserves, comme il sera expliqué ci-dessous. Le problème des pauvres restera secondaire. Ainsi, malgré son comité de mendicité d'une activité débordante, la Constituante n'eut le temps de discuter aucun de ses projets, elle se contenta de préconiser dans la constitution (3 septembre 1791) la création d'un établissement général de secours publics pour élever les enfants abandonnés, soigner les pauvres infirmes et fournir du travail aux pauvres valides qui n'auront pas pu s'en procurer et de voter un crédit de 15 millions pour créer des ateliers de charité début 1791. Elle renvoya le dossier à la Législative : "Considérant avec peine que l'immensité de ses travaux l'a empêchée dans cette session de s'occuper de l'organisation des secours dont elle a, dans la constitution, ordonné l'établissement" l'Assemblée laisse "à la législature suivante l'honorable soin de remplir cet important devoir" (motion votée le 26 septembre 1791)15.

12De même, la Législative, agitée par la question royale, le début de la guerre contre l'Autriche, n'aura guère que le temps de parer au plus pressé.

13Néanmoins, elle rendra cinquante-six décrets en matière d'assistance, embrassant toutes les formes de misères et poursuivra le travail d'étude entrepris précédemment. Une certaine stabilisation institutionnelle permettra enfin à la Convention de légiférer en la matière, pour mettre véritablement en place la nouvelle organisation sociale. Mais, à ce moment là, plusieurs obstacles se dresseront pour en retarder l'exécution. D'une part, comme le souligne A. Forrest, l'insuffisance de l'organisation administrative, plus de bonne volonté que de compétence, l'absence de contrôle ex-post des décisions administratives, des comportements des responsables et de l'utilisation des fonds publics, dont beaucoup seront détournés. D'autre part, l'effort de guerre qui absorbe 400 millions par mois (pour un PNB estimé à environ 3 800 millions, extrêmement variable, puisque constitué à plus de 70 % par les produits agricoles)16 et occupe près d'un million de conscrits. Enfin, et surtout, les conséquences d'une économie de guerre, pas seulement étrangère, mais aussi civile. Celles-ci se situent à deux niveaux. D’abord, si les soldats sont le plus souvent des hommes du peuple, ce ne sont pas les plus pauvres, ni les riches qui sont envoyés au front17 ; ce sont donc essentiellement des travailleurs potentiels, artisans et manœuvriers, qui vont manquer pour les récoltes et la production. L'armée draine une quantité importante de subsistances et de produits de base : textile, cuir, etc. L'organisation de la fabrication des fusils, de la poudre, des souliers18 est plus importante que celle des ateliers de charité. C'est, en 1793, une question de vie ou de mort. L'économie de guerre conduit à une organisation différente de la production, peu compatible avec la redistribution, bien que les femmes et les enfants des soldats aient, en théorie, et souvent en pratique, droit à une allocation pour subvenir à leurs besoins. De plus, les hôpitaux, dont les finances sont déséquilibrées, se voient surchargés par les blessés de tous les fronts conduisant ainsi à un engorgement des structures traditionnelles d'accueil des pauvres. Ensuite, et c'est probablement là le point le plus important, les troubles civils de l’Ouest et du Sud-Est, la guerre de Vendée et le soulèvement de Lyon, montrent combien le sous-prolétariat est prêt à se donner au plus offrant et donc à la contre-Révolution. Les jacobins comprendront bien ce que Marx démontrera par la suite : le lumpen-proletariat n'a pas de sens politique, celui qui peuple les campagnes, encore moins contrôlable que celui des villes est dangereux. La vieille crainte du vagabond-brigand, illustrée tout au long des XVIe, XVIIe et XVIIIe siècles par les innombrables "Libervagotorum"19 se transforme pour devenir la crainte du malheureux-vendu.

14Cette crainte est explicite dès 1792, et Bernard d'Airy dans son rapport à l'Assemblée nationale du 13 juin l'exprime ainsi en adjurant l'Assemblée de prendre des mesures en faveur des pauvres et d'adopter la réforme qu'il propose (ce sera le décret du 18 juin) : "Quand serait-elle devenue plus urgente, qu'au même instant où les adversaires de la chose publique s'agitent en tous sens pour la renverser et pour nous abîmer sous ses ruines ; où les moyens les plus vifs sont ceux qui leur conviennent davantage et qu'ils emploient de prédilection ; où il recrutent leur armée contre-révolutionnaire parmi les êtres parvenus au dernier degré d'avilissement et de dégradation où puisse descendre l'espèce humaine ; où des brigands et des vagabonds sont leurs troupes d'élite ; où enfin leur espoir est d’atteindre, à l'aide de ces dignes auxiliaires, à l'anéantissement des autorités légitimes ? "20. Mais alors que Bernard croit encore à la possiblité d'un retour à l'harmonie sociale grâce à l'organisation des secours, la crise des subsistances qui fait ressurgir la peur d’une nouvelle guerre des farines ou d'émeutes populaires, la croissance de la pression de la réaction rendent le pauvre de plus en plus suspect, et le pouvoir de moins en moins sûr du bien-fondé de l'assistance. Cela se lit en filigrane dans le rapport de Barère presque deux ans plus tard (2 floréal au II) : "Tandis que le canon gronde sur toutes nos frontières, un fléau redoutable, la lèpre des monarchies, la mendicité, fait des progrès effrayants dans l'intérieur de la République. La propagation de cette maladie politique et morale n'a pas de principe plus actif que la guerre, d'agens plus dangereux que les factions, de moyens plus puissants que le désordre des affaires publiques, et de perpétuité plus assurée que l'indifférence du législateur. La mendicité blesse votre délicatesse ou affecte vos sens dans les cités ; mais elle reflue toujours dans les campagnes... c'est dans les villages qu'elle porte ses dangers et son effroi...le spectacle de ces plaies hideuses, de ces spectres mendiants, de ces aumônes avilissantes, et de ces citoyens couverts de haillons, [qui] accusent la Révolution et déshonorent la République"21. Mais comment reconnaître "le patriote indigent" ? Devant la complexité des problèmes, et après les émeutes populaires des 4 et 5 septembre 1793, il paraît plus facile de réguler les prix et les salaires en instaurant les maxima que de mettre en application une législation complexe incompatible avec l'état de guerre civile.

15Enfin, comme le note D. Guérin, les montagnards ont besoin des bourgeois pour financer la Révolution et l'effort de guerre, pour assurer la production industrielle22. Or, ceux-ci sont opposés aux ateliers publics et aux systèmes d'allocation, aux premiers car ils leur font concurrence et détournent leur main d'œuvre, le travail y étant plus facile et le salaire assuré, aux seconds parce que la différence entre l'allocation et le salaire étant trop faible elle risque de dégoûter le pauvre du travail. Il faut donc leur donner des gages : les insurgés du 31 mai 1793 respecteront la proriété privée et Hébert écrira dans Le Père Duchesne : "Accapareurs, monopoleurs de Paris, vous n'avez d’autre parti à prendre que de vous jeter la tête baissée dans la sans culotterie, avec elle vous n'aurez rien à craindre, et vos propriétés seront assurées"23. D'où aussi la prudence dans l’application de lois que l'on sait contestées.

16Lorsque celles-ci auraient enfin pu être mises en application, le pouvoir était aux mains de ceux qui s'y étaient le plus opposés.

DECRET DU 10 MARS 1793 (SUPPRIME EN OCTOBRE 1796) CONCERNANT LA NOUVELLE ORGANISATION DES SECOURS PUBLICS

DECRET DU 18 JUIN 1793 (JAMAIS APPLIQUE ANNULE PAR LA LOI DU 7 FRIMAIRE AN V) RELATIF A L'ORGANISATION DES SECOURS

DECRET DU 15 OCTOBRE 1793 (24 VENDEMIAIRE AN II) (EN GRANDE PARTIE EXECUTE) RELATIF A L'EXTENTION DE LA MENDICITE

DECRET DU 11 MAI 1794 (22 FLOREAL AN II) (JAMAIS EXECUTE) QUI ORDONNE LA FORMATION D'UN LIVRE DE BIENFAISANCE NATIONALE

II - DES LÉGISLATIONS RÉVOLUTIONNAIRES ?

17Le tableau I présente les grandes caractéristiques des quatre lois cadres. Les grands axes en sont les suivants :

• l'affirmation du principe selon lequel l'assistance du pauvre est une dette nationale ;

• la laïcisation des secours et leur complète fiscalisation, les recettes proviennent du budget général et sont réparties au niveau départemental ;

• la rationalisation des dépenses, par le dénombrement périodique des pauvres et la création d'une compatiblité de toutes les institutions. Des rôles sont établis, puis un Grand Livre des secours avec un luxe de détails informatifs sur le pauvre. Les responsables de la distribution des secours et des hôpitaux sont tenus de justifier de leurs dépenses par une comptabilité annuelle qui est centralisée.

• la charité, l'aumône et la mendicité sont interdites, mais pas les dons aux organismes, caisses et fonds de secours mis en place administrativement.

18Cinq types de secours à l'indigence sont prévus :

• les travaux de secours dans les temps morts au travail ou de calamité, réservés aux pauvres valides, et des allocations pour les familles nombreuses,

• les secours à domicile pour les pauvres infirmes, leurs enfants, les vieillards et malades et des allocations spécifiques y compris aux femmes enceintes ;

• les maisons de santé pour les malades qui n'ont pas de domicile ou ne peuvent pas y recevoir les soins dont ils ont besoin ;

• les hospices pour les enfants abandonnés, pour les viellards et les infirmes non domiciliés ;

• enfin les secours pour les accidents imprévus (famines, inondation, grêles et autres calamités naturelles).

19Il est vrai que les idées de base sur lesquelles reposent tous les éléments de cet édifice ne sont pas nouvelles. Elles se retrouvent en grande partie dès le XVI^e siècle dans le "De subventione pauperum" de J.L. Vives et dans les tentatives d'organisation de la charité dans presque toute l'Europe des humanistes24. Que ce soient dans les législations d'Ypres, de Bruges, de Norwich, dans la Caroline de 1535, les Poor laws de 1597 ou les lois françaises de François 1er (1544) et d'Henri II (1551), les grandes orientations de l'organisation des lois révolutionnaires sont présentes :

• interdiction de la mendicité et dénombrement des pauvres

• centralisation et obligation des secours

• obligation pour tout valide de travailler

• obligation de scolarisation des enfants secourus

• fixation des pauvres à leur lieu d'origine (ce dernier point recevant un traitement spécifique comme il sera précisé plus loin).

20Les pesanteurs sociologiques, la puissance du clergé propriétaire des revenus de la plupart des hôpitaux, l'insuffisance de la centralisation administrative et fiscale en ont cependant empêché la mise en pratique ou la poursuite des quelques expériences réussies. Seul un bouleversement politique et social pouvait permettre de renverser l'ordre des choses, ce qui s'est produit plus tôt en Angleterre grâce à la sécularisation du clergé et à la vente de ses biens dès la fin du XVI^e siècle. La taxe sur les pauvres, tant contestée par Malthus est mise en place avec les législations de 1597 et 1601 et restera en vigueur telle quelle jusqu'en 1834.

21De même les idées plus précises de l'organisation pratique des secours seront très largement débattues au cours du XVIII^e siècle en particulier par des économistes tels que Dupont, Baudeau, Turgot ou Necker25. Elles feront l'objet de débats, de concours des académies et de groupes de travail mis en place par la royauté. C. Bloch donne le détail des enquêtes de 1764, de l'enquête sur les établissements de charité ordonnée par Turgot en 1774, des activités de la Commision de mendicité et du rapport de Loménie de Brienne en 1775, du concours de l'Académie de Châlons en 1777, de l'enquête de l'Académie des sciences entre 1785 et 1787 qui réunit 9 de ses membres les plus illustres : de Lassonne, médecin de Louis XVI, Daubenton, collaborateur de Buffon, Tenon, chirurgien, Tillet, agronome, Lavoisier, Laplace, Coulomb, physicien, Bailly, astronome, Darcet, médecin et chimiste. Turgot en créant les ateliers de charité et en tentant d'organiser un service public, Necker par ses essais de réforme des hôpitaux, par la création de la Société royale de médecine et l'encouragement aux initiatives privées en faveur des aveugles et des sourds et muets s'efforceront d'infléchir la décadence de l'ancien système et de rationaliser l'aide aux pauvres en donnant aux hôpitaux un objectif purement sanitaire et non plus répressif, en essayant de supprimer les abus et les absurdités en terme de répartition que représentait la charité privée. Mais, si ces tentatives contribueront à l'évolution des mentalités et à l'éclosion d'une pensée sociale faisant l'objet de larges débats, à l'acceptation de la théorie de l'assistance d'état obligatoire et du droit de l'indigent à la subsistance par le travail, la période prérévolutionnaire restera caractérisée par son immobilisme social et par l'aspect presque purement répressif de ses lois. En 1788, les choses sont toujours en l'état même si Madame Necker a pu créer un petit hôpital modèle, si l'abbé de l'Epée a pu trouver des fonds d'Etat pour développer sa méthode d'éducation des sourds-muets26 ; même si des tentatives d'unification de la charité paroissales sont effectuées çà et là (Orléans, Vendôme, Beauvais). La charité reste la règle, l'Etat n'intervient que pour combler les déficits des hôpitaux et organiser la répression. Ce sont les sociétés philanthropiques laïques qui connaissent le développement le plus intéressant, telles que la Maison philanthropique de Paris créée par des gens de la bonne société en 1780 et qui aura de nombreuses filiales en province (le duc de la Rochefoucauld-Liancourt, futur président du comité de mendicité en sera membre), la Société de charité maternelle, créée par des femmes du monde en 1788 ou l'Association de bienfaisance judiciaire fondée en 1787 par l'avocat Boucher d'Argis, futur rédacteur du Code rural, véritable bureau d'assistance judiciaire et de secours aux victimes de la Justice.

22Il fallait donc une révolution pour pouvoir casser les anciennes structures trop complexes pour être réformées. Et la plupart des contemporains en sont conscients. Beaucoup, avant de présenter leur projet analysent les anciennes législations, tels Mr. C***, la Rochefoucauld dans le second rapport du comité de mendicité ou Bannefroy dans un mémoire sur la mendicité, et tous reconnaissent que le problème était inextricable. La Rochefoucauld peu suspect de radicalisme synthétisait ainsi la situation :

23"En résumant cette longue suite de lois, on s'aperçoit qu'elles étaient principalement dirigées contre les mendiants que la misère force à être des vagabonds. L'administration presque toujours dans l'impuissance d'offrir du travail au peuple, n'avait d’autres ressources que d’entasser dans les hôpitaux une mendicité importune et factice, ou d’armer la loi de rigueur, pour renfermer tous ceux qui fatiguaient la société. Les administrations des hôpitaux alléguaient hautement de leur indépendance. A toute démarche pour ramener l'ordre et prendre connaissance de la situation de leurs finances, elles opposaient leurs titres de fondation, la qualité des personnes qui administraient, et l'autorité fléchissait devant cette extraordinaire résistance...Ainsi, tandis que d'un côté les torts et la dureté du gouvernement envers le peuple multipliaient les sources de la misère, que par les erreurs non moins funestes de sa part, d'une bienfaisance mal entendue, qui multipliait les secours pour un mal qu'on aurait dû prévenir, il encourageait l'imprévoyance, source encore plus féconde de misère que tous les autres ; de l'autre côté mille abus, sans cesse renaissants, dévoraient ces secours mêmes offerts à la détresse et à l'infortune^"27.

24Bannefroy, qui en tant qu'ancien inspecteur des Maisons de Force et dépôts de mendicité du Royaume était bien placé pour juger de la réalité émet lui aussi des réserves sur les possibilités de réforme de l'ancien système. Après les enquêtes de 1764 devaient être mises en œuvres des réformes ; voici ce qu'il en dit : "On devait rédiger trois lois ; l’une contre les vagabonds, l'autre sur la mendicité en général, enfin la dernière pour les bureaux d'aumône. Celle contre les vagabonds est la seule enregistrée : elle condamne les hommes aux galères, et les femmes à la réclusion dans un hôpital. Peu de temps après, et sous le prétexte que cette loi n'est pas exécutée, arrêt du conseil intervient, qui en ordonne l'exécution et qui la rend commune aux mendiants en faveur desquels on avait cependant établi une distinction juste, mais l'administration éprouvait des difficultés pour l'enregistrement de la loi qu'elle proposait sur la mendicité, et elle éluda ainsi le concours du parlement. On remarque avec non moins de regret, que l'établissement des bureaux d'aumônes que l'humanité sollicitait, est totalement oublié. Les ateliers publics sont également négligés mais en un moment s'élèvent de toutes parts des maisons que l'on pouvait regarder dans les commencements surtout comme de vastes tombeaux. Ces maisons connues sous le nom de dépôts de mendicité, furent tellement multipliées, qu'on en compte jusqu'à 90. On peut évaluer à plus de 230 000 le nombre des mendiants capturés depuis 1768 jusqu'à présent, et conduits dans les dépôts. D'après les états de l'administration, les morts sont portés au cinquième"28.

25L'abbé Cournant plus radical, résume quant à lui la situation du pauvre de la façon suivante : "des lois cruelles et sanguinaires, les tortures, les croix, les gibets, la perspective effrayante de l'approche et de la mort, rien n'a été oublié pour lui ôter jusqu'à la pensée de faire revivre ses droits...et le pauvre s'est courbé sans murmure sous le joug que lui imposaient ses tyrans. L'habitude et la crainte lui ont fait une loi de la misère"29.

26Cette résistance au changement, ce refus d'abandonner prébendes et avantages acquis, se retrouvera au début de la Révolution et sera, en dehors des raisons déjà expliquées, l'une des causes importantes de la dégradation de la situation des hôpitaux et maisons de charité, effet que Lallemand jugera, fort hypocritement, comme résultat de l'absurdité des réformes. En effet, le législateur révolutionnaire, pragmatique, avant d'abattre l'Ancien Régime et de mettre en place le nouveau avait prorogé — au profit de la seule administration des maisons de charité — la perception de tous les anciens revenus des hôpitaux, fondations et maisons de charité. L'arrêté du 15 mars 1790, titre II, art. 13 conserve les octrois en faveur des hôpitaux, le décret du 20 avril 1790 autorise les hôpitaux à continuer de gérer provisoirement leurs biens et à percevoir la dîme, celui du 5 avril 1791 maintient rentes et dîmes et prévoit la compensation des pertes dues à la suppression des privilèges et à la vente des biens nationaux. Les décrets du 8 juillet 1791, 19 janvier et 10 août 1792, du 3 février 1793 dégagent ensemble plus de 13 millions de livres en faveur des hôpitaux pour couvrir les pertes de recettes dans l'attente de la mise en place du nouveau régime30. Or malgré tout, ces recettes baissent. J.-B. Bo constate cependant que les revenus des hopitaux, qui représentaient 33 millions sous l'Ancien Régime, sont en 1792 tombés à 20 millions. Certes, la suppression totale des octrois (décret du 2-17 mars 1791) est un des facteurs importants de cette chute, mais la cause en est aussi, comme le montrent les lettres aux comité de mendicité et aux comités de secours publics, la mauvaise volonté des anciens privilégiés qui, détenant des titres de propriété des rentes et autres revenus des fondations charitables ont refusé, après la suppression des privilèges et des ordres religieux, de transmettre ces titres ou bien les ont détruits, rendant quasiment impossible la perception des droits par les nouveaux administrateurs.

27Il fallait donc révolutionner le système social, et surtout l'ordre social et politique ; c'est ce qu'ont fait les Assemblées constituante et législative et la Convention. Certes, pas avec des idées totalement neuves, mais en reprenant le problème à la base, en procédant avec une rationalité extraordinaire et en essayant de préserver en tout état de cause la dignité humaine.

III - LES TRAVAUX DES LÉGISLATEURS : DE LA THÉORIE À LA PRATIQUE : RATIONALITÉ, CONTINUITÉ ET HUMANISME

28M.E. Joel31 a bien montré à quel point les économistes de la deuxième moitié du XVIII^e siècle et autres spécialistes de l'assistance avaient tenté de rationaliser le problème en adoptant une méthode de travail "scientifique" : utilisation de statistiques de population et de criminalité, de celles relatives à l'assistance qui, même embryonnaires ou partielles, permettent une tentative d'évaluation du problème. De même, l'utilisation des budgets, que Necker est le premier à publier, permet d'estimer les subventions, le traitement de données partielles provenant des hôpitaux, de procéder à un calcul moyen du prix de la journée. Certains même vont jusqu'à construire des budgets-types pour apprécier le montant des transferts nécessaires au maintien en vie d'une famille. Tout ceci conduit à l'élaboration de calculs coûts-avantages des différentes solutions proposées. C'est ce type d'analyse économique de la pauvreté qui conduira Dupont de Nemours à privilégier l'aide à domicile par rapport à l'hospitalisation. Malgré tout, son raisonnement reste fort subjectif :

29"Quant à l'épargne des personnes dévouées au ministère des pauvres et des dépenses accessoires, nous ne le voyons pas bien clairement dans les hôpitaux ; les officiers, les religieux ou les religieuses, les ecclésiastiques, les valets des deux sexes, les bâtiments, les meubles, tant du principal objet que des dépendances sur-ajoutées, nous paraissent très considérables. Tout cet appareil n'aboutit qu'à substituer d'autres services moins agréables à ceux des parents, des amis, des voisins, des femmes charitables et autres officiers de la miséricorde paroissiale, qui ne coûtent rien [ !] et qui plaisent bien davantage au pauvre malade"32.

30En effet, les connaissances de la réalité rendent fort précaires et servent plus, malgré les efforts méthodologiques, à justifier une prise de position qu'à la fonder. De plus, en majorité, le pauvre fait peur : il a tendance plus facilement que le riche à la débauche ; dès qu'il a de l'argent, il pensera à le dépenser pour s'amuser ou se saoûler, ce qui fait que les budgets-types sont souvent calculés au plus juste pour que la faim soit un aiguillon à l'activité. Ainsi, Leclerc de Montlinot, ami de Necker, administrateur éclairé du dépôt de mendicité pilote de Soissons, futur membre associé du comité de mendicité, estime en 1779 qu'un ménage avec deux enfants ne doit pas recevoir plus de 11 sols d'allocations par jour. Il établit comment cette somme bien faible, peut être rationnellement utilisée :

31Et il conclut :"Il reste deux sols et six deniers pour le beurre ou la graisse et le charbon : je sais bien que cette manière de vivre n'est pas attrayante, je veux seconder et non pas endormir leur activité"33.

32L'abbé de Montlinot ne tient évidemment pas compte des fluctuations du prix du pain. La somme de 200 livres par an qu'il estime suffisante pour assurer la reproduction de la force de travail semble par ailleurs assez éloignée de ce qui serait nécessaire pour une vie normale, d'autant que n'est pas pris en compte le prix du logement, ni l'accessoire. Deverite, plus radical, calcule, lui, que tout homme a besoin d'au moins 300 livres par an pour mener une vie simple et établit comme suit la liste des dépenses :

33La ration de pain est presque le double de celle de Montlinot, et surtout Deverite prévoit une provision pour variation du prix des subsistances égale à la moitié de la dépenses annuelle. Si bien que, en retirant les impôts, taxes et dépenses pour le superflu, c'est d'au moins 240 livres qu'a besoin un homme seul, ce qui pour une famille avec deux enfants représenterait au moins 400 livres par an avec un budget très serré.

34Comme on le voit, la relativité de l'approche est extrêmement grande, et lorsque le calcul n'est pas possible sur des bases solides, c'est l'imagination qui y pourvoit. M.C.*** dans son "Essai sur la mendicité" évalue par exemple le budget qui serait nécessaire à l'aide sociale, en tentant d'estimer le montant annuel total des aumônes. Sous un aspect scientifique son calcul est pour le moins acrobatique : il évalue le nombre de cardinaux, archevêques, évêques, abbayes, prieurés, chapitres, etc et effectue un calcul de leurs contributions d'après les dignités. Un évêque est supposé donner 600 livres, comme il y en a cent vingt-quatre cela fait 144 000 1. Les abbayes de filles donnent 240 livres, ce qui fait pour deux cent quatre-vingt-neuf abbayes 69 360 livres etc. Pour la charité privée voici comment il procède : "Il y a encore me source de charité qui naît de la piété de gens vertueux. Elle consiste dans les dons extraordinaires qu'ils font aux pauvres, en raison d'événements, de circonstances particulières et surtout par leurs testaments. Il est fort difficile de donner une approximation précise de cette partie ; mais on peut, sans craindre de se tromper, [ !] en fixer le revenu annuel à...6 000 000 livres"35. Il arrive de la sorte à un total très précis de 11 279 564 livres. Estimant sans le justifier, que "cette somme serait bien insuffisante pour prévenir les besoins de la quantité immense de gens qui fourmillent dans cet état"36, il envisage la mise en place d'une contribution obligatoire qui serait versée lors des mariages, naissances et décès et dont le montant varierait en fonction de la classe sociale des individus. Partant du nombre commun des naissances (928 918), des mariages (175 000) des décès (793 000), il divise la société en douze classes : indigents, laboureurs et manœuvriers (300 livres de gage) artisans et gens de métier (500 livres de gage), petits marchands et hôteliers (1000 livres d'appointement) etc. jusqu'aux princes. Les contributions varient de 3 livres à 150 livres, les indigents étant exemptés. Il répartit alors le nombre de naissances, mariages et décès (comment ?) selon les classes, multiplie par les contributions correspondantes et aboutit à un total de 11,8 millions pour les naissances, 2,9 millions pour les mariages et 8,4 millions pour les décès. Rajoutées aux aumônes, il obtient un budget total de 34 364 869 livres qu'il va pouvoir répartir, selon ses critères, aux pauvres ramenés dans leur paroisse37. Ainsi, c'est le budget possible, calculé de cette façon pour le moins étrange, qui détermine l'aide aux indigents.

35Et encore M.C*** a fait un effort très louable d'analyse et de réflexion. L'Assemblée provinciale de Rouen en 1787, bien que présentant un projet d'assistance assez cohérent "formé de la combinaison des vues diverses que plusieurs écrivains estimables ont publiées sur cette matière"38 ne s'embarrasse pas d'autant de détails. Les fonds de secours seront constitués en majeure partie par les aumônes volontaires qui seront regroupées en un seul fonds départemental et distribuées au prorata des besoins de chaque commune, les pauvres mendiants et vagabonds étant renvoyés à leur lieu d'origine. Il n'est pas besoin de beaucoup plus, en effet : "elles suffisent à présent pour faire vivre les mendiants, puisque tous les mendiants vivent" (sic !)39. Elle ne prévoit donc qu'une contribution volontaire pour compenser la baisse de rendement des aumônes en cas de crise. De même, l'Assemblée, bien que consciente de l'existence d'une pauvreté involontaire résultant de la maladie et du chômage à une idée assez simpliste du phénomène : "Elle a vu d'abord qu'il faut distinguer deux classes de mendiants très différentes. L'une est composée de tous ceux que l'âge ou les infirmités rendent incapables de travailler, et de tous ceux encore qui ayant le pouvoir de travailler, manquent d'ouvrage. L'autre est formée d'individus valides, voués à la fainéantise et à tous les vices qu'elle produit, qui ne mendient que pour se dispenser de travailler. Il faut aider les premiers et corriger les seconds ou les punir"40. La distinction se fait par l'acceptation ou non par les pauvres des mesures imposées et du travail. En effet, aux pauvres valides, il n'est pas prévu de donner une allocation, réservée aux infirmes, vieillards et malades, mais des outils et des matières premières. La question de savoir si les produits pourront être écoulés ne se pose pas. La peur du pauvre, toujours séditieux, apparaît plus clairement en chapitre des punitions : "tous les pauvres valides, de quelqu'âge et de quelque sexe qu'ils fussent, qui refuseraient de travailler, les libertins adonnés au jeu et à l'ivrognerie, et tous ceux qui manqueraient à la subordination que leur état leur impose, seraient punis"41.

36Certes dans les travaux du comité de mendicité et dans la première partie de ceux du comité des secours publics, tous les préjugés n'ont pas disparu, mais la mentalité de l'approche est différente. Bien qu'il soit reconnu que la pauvreté est le résultat d'une "disproportion des besoins et des moyens de subsister, du nombre de bras à occuper et de l'occupation que le pays qui doit les employer peut leur offrir"42, le pauvre reste accusé d'un penchant pour l’oisiveté. Cependant ce dernier n'est pas considéré comme une caractéristique spécifique du pauvre, tous les hommes, quel que soit leur statut social, ont cette tendance ; par conséquent, il ne faut pas l'encourager. Il résulte de l'étude de la nature humaine (il y en a toujours qui sont plus forts, plus malins, etc.) qu'un ordre social, à l'origine égalitaire, dévie vers l'inégalité des fortunes et des conditions. Et les lois, à moins d'être totalement coercitives sont impuissantes à modifier. cet état de fait : "Quoi que fasse le législateur, à quelque hauteur de conception qu'il s'élève, quelques institutions qu'il crée, il ne parviendra pas à faire disparaître la misère ni à extirper l'indigence". conclut Bernard43. Par conséquent, l'aide sociale doit être telle qu'elle n'incite pas le pauvre valide à compter sur l'Etat, plutôt que sur ses propres forces. Effectivement, l'effet pervers est possible, et il l'est d'autant plus que le contrôle du bien-fondé des demandes d'aide est ressenti comme impossible. D'autre part, il faut comprendre qu'à l'époque la notion de crise économique est quasi inconnue. Certes tout le monde sait que la nature est fantasque, qu'une période de gel, des inondations et autres catastrophes naturelles, qu’une épizootie peuvent entraîner une crise agricole, la perte d’emplois et la hausse des prix du pain. De même, la liaison entre les prix et la quantité de monnaie est assez bien analysée, mais les mécanismes d'une crise venant d'une insuffisance de la demande globale ne sont pas encore entrés dans les mentalités. Nombreux sont ceux qui pensent, comme le fait remarquer Bernard : "que l'on serait peut être fondé à se demander si, dans un pays tel que la France, ce n'est pas une folie de supposer qu'il doive y avoir des bras à qui l'occupation manque"44. Malthus sera le premier à faire une théorie de la crise tant par le rapport population-subsistance que du fait de l'insuffisance de la demande. Le mérite et la nouveauté de ceux qui étudient la pauvreté dans les comités révolutionnaires sont, si ce n'est d'avoir fait cette théorie, tout au moins d'avoir parfaitement compris que la pauvreté était un phénomène global de société et d'organisation de la production et que les lois sociales ne pouvaient que pallier le mauvais fonctionnement de celles-ci, "l'inaction momentanée des manufactures". Les deux comités insistent bien sur le fait que leurs efforts ne pourront produire leurs fruits que dans la mesure où les lois économiques auront été mises en place. Les privilèges, l'inégalité sociale, les obstacles à l'industrie, constituent pour eux autant de barrières au développement économique et autant de sources de l'indigence. Ainsi, la responsabilité de la pauvreté, au moins jusqu'à Thermidor, est considérée comme le résultat du mauvais système social, le pauvre est une victime, mais dans la mesure où existe cette tendance naturelle et compréhensible à l'oisiveté, le législateur, comptable des deniers publics doit en tenir compte. Ces subtils distinguos seront rapidement oubliés.

37De même, lorsque le pouvoir politique prendra le pas sur les comités techniques, en fait, à partir de l'établissement du Comité de salut public, la scientificité que les premiers avaient voulu introduire dans leurs études et leurs propositions disparaîtra au profit du scientisme. Il ne s’agira plus d'établir le budget social en fonction des besoins, mais de répartir de façon pseudo-scientifique — c'est l'alibi — une somme préalablement définie. C'est le cas typique de la loi de Bareret du 22 floréal an II, celle que, pour cette raison sans doute, appréciera tant Delecly. Partant de l'hypothèse de base émise avant lui, que les villes regroupent 25 % de la population, que les indigents représentent 5 % de celle-ci, dont la moitié non valides, la moitié de cette moitié étant des enfants etc. (chiffres calculés en 1791 par le comité de mendicité mais avec de nombreuses réserves), il peut établir un compte "exact" des populations campagnardes concernées par son projet : 47 150 vieillards ou infirmes cultivateurs, 17 000 artisans 42 500 veuves ou autres avec enfants, au total 106 500 ayant droit. Le problème est double : d'une part il est parti d'une population totale de 11,5 millions, alors que les comités savaient parfaitement bien qu'il y avait au moins 26 millions d'habitants en France45, d'autre part, il ne s'embarrasse pas de détail en attribuant à chaque département une somme correspondant à sa population : chaque tranche de 100 000 personnes a droit à 600 retraités et 500 femmes aidées, et puis c'est tout ! Or, les problèmes de répartition avaient fait l'objet de travaux complexes dans les comités.

38Une telle loi ne peut que donner raison à A. Forrest. Mais elle est une caricature du véritable travail entrepris pour connaître et secourir les pauvres dû essentiellement au comité de mendicité et au comité des secours publics de la Législative. Et cette déviation correspond aux explications données ci-dessus46 Le tableau II qui synthétise l'organisation administrative et politique de l'Assistance publique offre une image de la dérive institutionnelle, voulue sans aucun doute. Au début, le rôle des ministères est marginal, voire inexistant. Le comité de mendicité, composé de spécialistes, grands travailleurs, assisté d'une équipe de dix personnes assure l'étude systématique du problème. L'ensemble de ses dossiers est transmis au comité des secours publics de la Législative et de la Convention par Fieux, premier commis du ministère de l'Intérieur et ses commis seront les mêmes que ceux du comité de mendicité. Mais petit à petit le ministère de l'Intérieur s'organise et prend le pas sur le comité. Chapeautés par le Comité de salut public pendant la Terreur, les hommes compétents, comme Roland et Champagneux au ministère de l'Intérieur sont éliminés. Et après Thermidor, le comité des secours publics ne retrouve pas ses pouvoirs, la seule enquête qui lui est confiée est celle des prisons. De même, le ministère voit ses structures modifiées : n'apparaissent plus que quatre divisions dans la Commission nationale des secours publics : les secours politiques, les secours militaires de terre et de mer, les secours aux pensionnaires de la République, la comptabilité et les hospices civils de Paris. Il ne s'agit plus que d'aider les victimes de la Terreur et d'assurer la poursuite de la guerre et ménageant les soldats et leur famille. Il est caractéristique de noter que le seul membre du comité de mendicité qui, après Thermidor, retrouvera un poste important dans la commission des secours publics sera l'abbé Montlinot lequel, comme il a été noté ci-dessus, n'était pas le plus favorable à l'assistance. Le fin de l'esprit révolutionnaire en matière d'assistance, déjà entamé avant Thermidor, s'accentue après et est consommée par la réduction d'un tiers du personnel de l'Intérieur le 29 prairial an III et par la suppression du comité des secours publics le 18 brumaire an IV (9 novembre 1795).

39De tout ce qui a été dit, il est possible d'affirmer que l'ensemble des législations sociales originales de la Révolution a été conçu par le comité de mendicité et amélioré par le comité des secours publics avant la chute de la Gironde, ce qui ne veut pas dire que les jacobins en aient été exclus. Les trois premières grandes lois sont entièrement prévues dans les rapports du comité de mendicité en particulier le quatrième, le cinquième et le sixième. Le comité des secours publics ne fera qu'amender ou préciser des points de détails ou d'organisation. Ainsi, J. Dillon, ingénieur mécanicien italien, qui s'est mis au service de la République, est chargé en 1793 d'étudier les moyens d'organiser le travail dans les établissements de charité et les prisons, dans la mesure où les ateliers de charité du début de la Révolution, n'avaient pas donné de bons résultats et qu'il fallait préciser le projet des maisons de correction du comité de mendicité, qui deviendront les maisons de répression avec la loi du 34 vendémiaire an II. De même, le mode de répartition départemental des secours prévu par le comité de mendicité, fort savant — contrairement à celui de Barère— est testé sur trois départements ceux de Paris, de Seine-et-Oise et des Basses-Pyrénnées, par Bossut, membre de l'Académie des sciences, ce qui conduit à en modifier les critères : le rapport population effective-population active est remplacé par une évaluation du nombre d'individus dans le besoin. Ceux-ci qui étaient représentés par tous ceux qui payaient des taxes pour un montant inférieur à l'équivalent de trois journées de travail pour le comité de mendicité, seront ceux qui payent moins de dix journées pour le comité des secours publics. Bernard le justifie ainsi :

40"Nous vous avons fait observer, Messieurs, que la base de la population effective, comparée à la population active, manquait de justesse, en ce que le paiement d'une contribution de trois journées de travail ne supposait pas dans celui qui est soumis l'absence du besoin. Il n'en serait pas de même, si à trois journées de travail, on substituait un autre nombre, tel que le contribuable pût toujours être supposé dans l'état d'aisance. Celui de dix journées nous a semblé la mesure assez précise de cet état ; et nous y arrêtant, nous vous proposons, pour la première base, la population effective ou individuelle.comparée, dans chaque département, avec le nombre des citoyens imposés à une contribution égale à dix journées de travail"47

41Juger de ces législations implique donc d'apprécier les méthodes de travail du comité de mendicité.

IV - LES MÉTHODES DE TRAVAIL DU COMITÉ DE MENDICITÉ

42Les membres du comité sont loin d'avoir tous eu la même idéologie. Le cas de Montlinot a été évoqué ; des gens comme Prieur qui sera membre du Comité de salut public, Boncerf qui publie des libelles en faveur des pauvres, ou Lambert sont beaucoup plus à gauche. Quant à La Rochefoucauld qui va véritablement modeler les travaux du comité, c'est le cas typique de l'homme éclairé du XVIII^e siècle. Lorsque, renvoyé de la Cour par la Du Barry en 1769, — il était Grand-Maître de la Garde-robe — il se retrouve sur ses terres, il décide de partir faire un voyage d'études en Angleterre sur les procédés agricoles et industriels. A son retour, il fonde une ferme modèle et une école des Arts et Métiers où sont admis les enfants militaires pauvres. Celle-ci deviendra l'Ecole nationale des Arts et Métiers. Il développe en même temps l'industrie de Châlons. Entrepreneur éclairé, mais aussi respectueux du peuple, il comprend très bien qu'il y a une liaison bi-univoque entre éducation et industrie et que de ces deux éléments dépendent la richesse ou la pauvreté.

43Mais tous ces hommes, aussi divers soient-ils, ont en commun la volonté d'analyser le problème scientifiquement et en fonction d'un certain nombre de principes de base tirés de leur expérience et de leur connaissance théorique. "La bienfaisance publique, écrit la Rochefoucauld, doit dans son exécution, être réfléchie : C'est une science politique, qui veut être soigneusement étudiée ; car si ses moyens ne s'accordent pas avec les grandes vues de l'intérêt public, elle peut aggraver les maux qu'elle veut soulager, en aggravant les causes qui les produisent"48.

44Cette science politique, il vont tenter de l'élaborer avec toute la rigueur que leur permettront leurs moyens. Tous ces hommes qui ont déjà largement réfléchi ou même travaillé sur le thème de la mendicité sont convaincus qui la charité privée est une erreur. Ils ont déjà pu constater à quel point le système des fondations, dénoncé par Turgot, était pervers, les enquêtes de la fin de l'Ancien Régime condamnant la gestion des hôpitaux, les abus de toutes sortes qui résultent des privilèges attachés aux charges hospitalières leur sont bien connus. La suppression de ceux-ci de toutes façons, condamne l'assistance sociale telle qu'elle était pratiquée par l'Ancien Régime. De plus, les idées propres aux Lumières, particulièrement celles d'Helvetius et de Rousseau, les ont convaincus de la responsabilité de la société, donc de son devoir envers les contractants, du nécessaire respect de la dignité humaine donc du "droit de tout homme à sa subsistance"49.

45Lambert, avant d'entrer au Comité allait même plus loin dans sa supplique au Roi :

46"Attendu que l’impuissance où est le pauvre de faire valoir ses droits par lui-même n'est au yeux de l'équité naturelle, qu'une raison de plus de lui en assurer la jouissance : qu'une constitution n'est saine, qu'autant qu'elle est amie des hommes ; qu'elle n'est amie des hommes, qu'autant qu'elle protège efficacement le faible contre l'oppression occulte ou publique du fort ; qu'elle maintient et garantit à tout homme laborieux et utile le droit qu'il a à son existence...

47Attendu que c'est sur le travail du pauvre que porte la société toute entière, que par conséquent sa conservation lui importe infiniment..

48il résulte de ces vérités irrécusables, qu’il n'y a qu'un régime général des soins et surveillance, tel qu'il puisse graduellement embrasser les détails et l'ensemble de l'universalité des pauvres sur chacun des points de la surface du Royaume, qui puisse tarir à leur source les malheurs publics"50.

49Mais que les motivations soient plus ou moins d'inspiration socialiste ou seulement basées sur le pragmatisme51, tous sont d'accord pour penser que seule une organisation nationale de l'assistance peut être efficace. Reste à en déterminer les modalités et le coût, et c'est là que se pose véritablement le besoin d'une analyse scientifique de ce problème extrêmement complexe.

50"Le législateur continuellement placé entre la crainte de ne donner qu'une assistance incomplète, et de laisser ainsi des malheureux, ou sans secours, ou sans la masse de secours qui leur est nécessaire, et entre la crainte d'accroître par une assistance trop entière, le nombre de ceux qui voudraient être assistés et par conséquent l'oisiveté et la fainéantise, doit éviter soigneusement ces deux écueils, et ils se touchent de bien près. Insuffisance de secours, c'est cruauté, c'est destruction des mœurs, de l'amour du travail, c'est désordre, c'est injustice enfin, puisque c'est employer des fonds publics par delà l'exacte nécessité''52 et, comptable des deniers publics, c'est une véritable maximisation sous contrainte que doit tenter la législation. La méthode de travail en découle ; il faut tout d'abord analyser les causes de la pauvreté, en déduire les différentes catégories de pauvres, puis les remèdes possibles. Ceci étant fait, il reste à évaluer les besoins financiers que représentent ces remèdes afin d'établir le budget.

51Et c'est exactement dans cet ordre que va procéder le Comité en esssayant de baser ses analyse et ses calculs sur le maximum d'éléments disponibles. Vont être organisées des enquêtes sur les systèmes existant à l'étranger et en Angleterre en particulier, la collecte et l'analyse des études privées ou administratives effectuées tant en France qu'à l'étranger, on retrouve des sources de Bohème, d'Espagne, de Flandres. En même temps le comité recherche les anciens documents budgétaires, où les renseignements sont quasi inutilisables selon ses propres dires et demande à toutes les administrations locales et régionales de véritables questionnaires sur le nombre de pauvres, malades, infirmes, leurs situations familiales, âge, sexe, occupation précédente et. Tous les documents disponibles, outre ceux spécifiquement demandés, des hôpitaux, fondations, tables des pauvres, sociétés philanthropiques sont systématiquement récoltés et analysés. Le comité est conscient de l'ampleur et de la difficulté de la tâche, il sait que dans le temps qui lui est imparti, il est impossible d'arriver à une exactitude parfaite, d’où le soin qu'il prendra pour comparer les informations disponibles, les mettre à l'épreuve l'une de l'autre afin de procéder aux inévitables extrapolations. L'étude des détails des calculs sur l'évaluation des revenus des hôpitaux et les méthodes d'extrapolation utilisées, peut donner une idée du soin apporté, car il ne faut pas que les sommes nécessaires à l'assistance publique puissent recevoir d'accroissement par l'intrigue d'aucun ambitieux53. C'est un soucis quasi obsessionnel que d'éviter gaspillage et dépense démagogiques.

52Après avoir évalué, donc, le nombre des hôpitaux à 2185, le comité n'a reçu les états, parfois incomplets ou incorrects, que de 1438 d'entre eux dont les ressources s'élevaient à 20 874 664 livres avant la Révolution et sont réduites à 13 987 787 livres après les différentes mesures prises. Il s'agit alors d’évaluer les anciennes et les nouvelles recettes des hôpitaux qui n'ont pas répondu pour établir le budget total. Le plus simple aurait été de diviser les recettes connues par le nombre d'hôpitaux ayant répondu et de multiplier ce chiffre par le nombre total d'établissements. Refusant d'appliquer cette simple extrapolation par règle de trois, le comité va tenter une évaluation plus fine : il sélectionne un échantillon représentatif des hôpitaux manquants parmi ceux dont les recettes étaient connues en 1764 et en déduit les recettes de l'ensemble en 1764. La dérive des recettes entre 1764 et 1790 est estimée à partir de celles connues pour les autres hôpitaux. C'est donc un gros travail statistique qui est entrepris pour aboutir à une estimation des recettes de 29 074 664 livres et des pertes de 10 330 315 livres (la règle de trois aurait donné respectivement 31 718 456 et 10 464 413)54. Ensuite, un état établi par département où figurent pour 1764 et 1791 le nom des départements, le nombre d'hôpitaux, les revenus provenant des domaines, des rentes, des octrois, des lods, ventes et casuels ainsi que les charges de gestion, permettant ainsi le calcul du revenu net et des pertes.

53Pour l'évaluation des causes de la pauvreté, le travail est plus spéculatif. Néanmoins, le comité fait preuve d'une assez bonne connaissance de la littérature et des économistes. Tout d'abord, il réfute la théorie de la richesse d'un Etat basée sur sa population, qui était dominante à l'époque : "Pour que l'augmentation de la population assure le bonheur d'un Etat il faut qu'elle marche avec l'accroissement de travail, et la France ne se trouve pas aujourd'hui dans cette proportion"55. Mais quelle est la cause de cette disproportion entre la population et la quantité de travail, "cause première et essentielle de l'indigence" ? Elles sont en fait nombreuses : l'accaparement des propriétés par certains privilégiés qui les laissent en friche, l'absence de liberté civiles et les distinctions sociales humiliantes sont des éléments importants, mais aussi et surtout l'inégalité fiscale, les exceptions, les privilèges, les impositions arbitraires, le désordre budgétaire, l'absence de capitalisation possible etc., bref tous les obstacles à l'activité économique dénoncés par les physiocrates et les libéraux. L'un des meilleurs moyens de résoudre une bonne partie de la pauvreté est donc de faire des lois qui favorisent l'activité économique et agricole en particulier en supprimant les entraves. Mais cela ne suffit pas, il faut aussi que l'Etat favorise ou finance les travaux d'infrastructure pour que la circulation des marchandises soit possible, favorise les défrichements de terre, et surtout l'accession à la propriété agricole. Le Comité invite donc — mais il ne sera pas suivi — à vendre les terres nationalisées à bas prix et par petits lots aux classes les plus pauvres56. C'est cela attaquer la pauvreté dans sa source.

54Cependant, l'utopie du comité ne va pas jusqu'à croire que ces mesures vont résoudre définitivement le problème. Au contraire, car, d'une part le processus d'accroissement des richesses est un processus temporel de longue durée, ensuite, la pauvreté subsistera malgré tout :

55"La pauvreté est une maladie inhérente à toute grande société : une bonne constitution, une administration sage peuvent diminuer son intensité, mais rien malheureusement ne peut la détruire radicalement"57.

56En fait cette pseudo-acceptation d'une sorte de fatalité de la pauvreté, découlant d'un ordre naturel des choses, c'est-à-dire, du comportement de l'homme, n'est qu'un alibi. Et, ils le savent bien, ce sont des bourgeois et ils n'ont nullement l'intention de procéder comme le suggère l'abbé Cournand, à un partage égalitaire des propriétés entre individus pour la durée de leur vie. Le droit de propriété et la liberté d'en user impliquent non seulement l'inégalité des possessions mais aussi que certains ne possèdent que leurs bras : "La privation de propriété pour une grande classe d'hommes sera toujours, dans quelque constitution que ce soit, un principe nécessaire [ !] et permanent de la pauvreté"58. Et ils en voient très bien les conséquences : la concurrence parmi les travailleurs, en cas de crise, qui entraîne la baisse des salaires, les variations cycliques de l'activité industrielle qui crée du chômage, les calamités naturelles etc. C'est là, la véritable justification de l'assistance sociale. Comme le précisera d'ailleurs explicitement Condorcet. Le sentiment de quasi culpabilité de ces bourgeois éclairés se retrouve dans la justification des allocations vieillesses. En effet, si les salaires étaient suffisants, les ouvriers, comme les riches pourraient eux-même pourvoir à leur subsistance. Mais, ce n'est pas le cas, alors, la société doit compenser, sans chercher à savoir si le travailleur a été ou non économe et frugale. De même, le comité sait très bien que les conditions de vie et de travail dans l'industrie sont désastreuses : "La plus grande activité même de l'industrie, moyen certain de la prospérité d'un empire, contribue elle-même à perpétuer ce fléau. En livrant plus de bras au travail, elle use les forces d'un plus grand nombre d'hommes et fournit ainsi à la classe des pauvres. Des corps soumis aux fatigues habituelles sans la nourriture suffisante deviennent bientôt infirmes. Il est encore des professions qui abrègent les jours des hommes qui s'y livrent, commencent par les frapper de misère en les réduisant à l'impuissance de travailler"59. D'où l'insitance très grande mise sur les secours médicaux aux malades infirmes et invalides.

57Non seulement les lois sociales sont établies pour compenser les effets pervers induits par le nouvel ordre social, qui a besoin de misère pour fonctionner, mais elles sont aussi pensées pour faciliter le fonctionnement de cet ordre économique considéré comme nécessaire au bien-être général. Il n'y a pas, cependant, de cynisme dans cette analyse ; ils sont persuadés de sa justesse et de sa pertinence, et ils ont l'avantage sur nos libéraux modernes, de considérer que la réparation sociale de ces maux est un droit qui doit être accordé en respectant la dignité humaine et la liberté individuelle. Ils prévoient que l'enfermé peut se racheter, y compris le déporté, pourtant redoutable récidiviste. Ces caractères humanistes de leurs projets de lois disparaissent rapidement avec le capitalisme triomphant et l'abandon de la pensée sociale et politique par la science économique.

58La très grande crainte de voir les lois sociales entraver le "bon" fonctionnement de l'économie se retrouve particulièrement dans les discussions des modalités de financement de l'aide et des lieux d’attribution des secours60. C'est d'ailleurs une caractéristique permanente des travaux du Comité que d'examiner avec le plus grand soin tous les effets pervers pouvant découler des différents articles de loi. Dans le cas présent, l’exemple de l'Angleterre sert de champ de réflexion. Là-bas la taxe sur les pauvres, qui représente l'équivalent de 60 millions de livres pour un peu plus de 400 000 pauvres aidés (soit un peu plus de 5 % de la population) est prélevée localement et les pauvres sont attachés à une commune pour toute leur vie. Or, le comité sent bien les problèmes que cela pose : d'abord l'alibi, une très grande inégalité des secours d'une commune à l'autre, puisque les conditions de pauvreté et de richesse sont très différentes selon les localités. Mais deux effets pervers bien plus importants en découlent : les taxes étant différentes d'un endroit à l'autre cela a une incidence sur le prix des propriétés entraînant ainsi une distorsion du marché et des coûts de production, ensuite la fixation des individus sur un lieu précis empêche ceux qui manquent de travail d'aller en chercher là où il se trouve. D'où la décision de financer l'aide sociale sur le budget général au même titre que les dépenses pour les fonctionnaires, les routes, etc. et d'établir des critères fixant le lieu des secours de façon à ce qu'il soit facile d'en changer pour tout travailleur. Au départ les mendiants seront renvoyés dans leur lieu d'origine ou à tout autre endroit où ils désireraient se fixer. S'ils veulent changer par la suite, il suffit de s'inscrire à la commune de leur nouveau lieu d'habitation en prouvant qu'ils ne sont pas des gens "sans aveux". Tous les cas de figure sont prévus.

59Etant ainsi admis, d'une part que la société doit principalement du travail en abondance à tous ceux qui peuvent travailler, "que la pauvreté s'éteint par la propriété et se soulage par le travail", d'autre part qu'il y a "des causes malheureusement nécessaires à une pauvreté toujours existante", reste à déterminer les différentes sortes de pauvreté, à en évaluer le nombre de besoins. Là encore, tous les moyens seront mis en œuvre pour procéder à des évaluations aussi précises que possibles : "Le comité rassemble tous les matériaux qui peuvent lui en faciliter l'exécution ; il avance ses recherches dans toutes les branches de ce travail ; il prend et dans les pays étrangers et dans les différentes parties de la France, tous les renseignements dont il espère de l'utilité ; il interroge les anciens administrateurs ; il fouille dans les Archives du Gouvernement ; il sollicite des connaissances sur les fortunes des hôpitaux sur les biens destinés aux pauvres, et dont l'emploi a pu être détourné de cette respectable destination ; il observe compare et s'éclaire de toutes les lumières qu'il peut réunir ; il a même associé à son travail plusieurs citoyens recommandables par leur expérience dans diverses branches de l'Administration et par leur amour des pauvres, il invite tous les amis de l'humanité à devenir ses coopérateurs, son ouvrage appartient à tous les hommes"61.

60Certes, il n'ira pas aussi loin que l'aurait voulu Dufoumy de Villiers dans son projet de cahier du quatrième ordre62 qui proposait une connaissance de la pauvreté en partant de la base, c'est-à-dire des expériences de la vie des pauvres — ce qui aurait été l'idéal (c'est la démarche actuelle du mouvement A.T.D. quart-monde). Mais il fera un effort considérable d'analyse au travers des expériences de ces correspondants, des statistiques anglaises, de celles des hôpitaux, des dépôts et de tous les documents qui viendront à sa connaissance. De tous ces éléments, en définissant les pauvres comme : "ceux qui manquent absolument de ressources personnelles, ne pouvant pas s'en procurer suffisamment par le travail, réclament avec nécessité l'assistance publique dans les temps de maladie, de vieillesse, d'infirmité ou dans les cas de calamités particulières"63, ils concluent que les indigents représentent en moyenne pour l'ensemble du pays entre un vingtième, en temps normaux, et un dixième à un huitième en période de crise, de la population totale.

61Ils confirment leur chiffre par comparaison avec l'Angleterre, par les calculs des "citoyens actifs" effectués par le Comité de constitution, et surtout par les résultats de l'enquête effectuée au niveau local. Ceux-ci sont les suivants sur le tableau ci-dessus64.

62Bien que le Comité sache fort bien, il le dit, que la proportion de pauvres peut atteindre jusqu'au cinquième de la population, que la Révolution est temporairement une source d'accroissement de la pauvreté, il pense que les chiffres fournis ont été gonflés volontairement par les administrations locales afin d’obtenir plus d'avantages. Et, se basant sur leurs estimations générales, dans la mesure où l'enquête est incomplète et les chiffres du tableau extrapolés, ils pensent que grosso modo en cette période de crise la proportion d'indigents est probablement du dixième. Par contre, ils conservent les proportions obtenues pour les enfants, infirmes, vieillards et le nombre total de malades, car il a été calculé sur la population des hôpitaux. Inexplicablement, il prévoient leur législation non sur la base de cette réalité, réduite au dixième et acceptée par ailleurs, mais sur la base de la pauvreté normale, c'est-à-dire un vingtième de la population.

63Ceci étant fait, il s'agit d'évaluer les besoins des pauvres ; là encore, les critères seront multiples : prix de la journée d'hôpital, enquêtes auprès des sociétés philanthropiques, coûts des dépôts de mendicité, comparaisons de budgets-types calculés par différents auteurs, exemples d'Angleterre, de Bohême, de Madrid etc. Les mêmes calculs sont faits pour les enfants abandonnés en incluant le prix de la layette !-etc. Le budget d'une famille de cinq personnes est évalué à 435 livres par tête en moyenne, soit 80 à 90 livres par personne65. Toutes sortes de péréquations sont faites en fonction des niveaux de vie des différents départements et de la variation des besoins selon les cas — beaucoup de pauvres malades ou infirmes pouvant encore travailler un peu — afin de moduler les allocations selon les critères de lieu, d'âge, de niveau d'infirmité etc. Ainsi la retraite à un vieillard valide évoluera du quart, à la moitié puis à la totalité entre 60 et 70 ans. Le coût d'un enfant étant plus élevé entre la naissance et deux ans, la somme allouée aux nourrices variera en proportion. Un enfant élevé chez ses parents est supposé coûter moins — il a l'affection en plus — et recevra une allocation inférieure. Il serait trop long de donner tous les détails, qui permettent finalement de calculer le budget total66.

64Il faut noter que la somme moyenne de 60 livres, compte tenu de toutes les péréquations effectuées peut, en fait, au niveau local varier entre 40 et 120 livres. Le comité donne toutes les règles de calcul en particulier en fonction du prix de la journée moyenne dans le district. De plus, il prévoit une indexation tous les deux ans sur ce prix moyen local. La sous-estimation voulue du nombre de pauvres pour correspondre à l'année moyenne normale est compensée par le déblocage de 15 millions de livres pour assurer le fonctionnement des ateliers de charité (décret du 16 décembre 1790) au mois de janvier, février et mars de l'année 1791.

65Enfin le comité sait fort bien que ses calculs sont partiels et pourront être modifiés lorsque tous les renseignements qu'il a demandés seront connus, aussi bien que par la situation économique. C'est pourquoi, il prévoit très sagement dans son projet de décret du budget social un article VIII : "Chaque législature nouvelle, sur le compte qu'elle se fera rendre de la situation des divers départements, de leur besoin, votera la somme qu'elle jugera nécessaire pour la dépense des secours et de la mendicité..."

66Malheureusement personne ne tiendra plus compte de cette sage précaution. La Convention conservera le chiffre de 50 millions sans aller plus avant dans les analyses de base pourtant annoncées comme essentielles par le comité de mendicité. L'ensemble des conclusions sur les rapports de populations pauvres des différentes catégories seront réutilisées — par Barère en particulier — sans vérification et sans précaution. Le travail du Comité, peut-être trop complexe, ne sera en fait jamais utilisé correctement, même si les trois premières lois sont, dans l'esprit et dans la forme, conformes à ses projets, aux réserves prés faites par le comité des secours publics de la Législative.

CONCLUSION

67A. Forrest et L. Lallemand ont sans doute raison de dire que finalement, en pratique, les législations sociales effectivement appliquées furent un échec et que la pauvreté a finalement augmenté de façon dramatique pendant la Révolution. Nous avons tenté de montrer que les raisons pouvaient être quelque peu différentes de celles qui avaient été développées jusqu'ici. Il faut maintenant ajouter la principale : les trois grandes lois, celles de mars, juin et octobre 1793 qui s'inspiraient directement des remarquables travaux du comité de mendicité, n'ont jamais été appliquées — sauf la partie répressive. Lorsqu'elles ont été votées il était déjà politiquement trop tard, et, dès Thermidor, la Révolution sociale était terminée.

68Est-ce à dire, cependant que s'il y avait eu une continuité politique, une économie de paix, ces réformes auraient pu donner de bons résultats ? Certes, avec le temps, la gestion normale des hôpitaux aurait pu être assurée et contrôlée. Mais il est peu problable qu'un gouvernement aurait pu avoir les moyens de sa politique. Bernard l'avait déjà senti, les critères de pauvreté retenus par le comité de mendicité étaient bien trop étroits. En retenant, comme il le fait, la frontière fiscale de l'équivalent de dix jours de travail, le nombre des "pauvres" aurait probablement atteint près du tiers de la population ; en retenant le chiffre d'un coût moyen de 60 livres par individu et par an, cela aurait représenté près de 600 millions de livres. Or, du premier janvier 1791 au premier septembre 1793, Cambon a estimé les recettes totales des revenus publics et assignats à 6 672 986 510 livres67. Le budget social aurait représenté près du quart du budget annuel total. Jamais aucune assemblée, déjà réticente à voter 50 millions n'aurait accepté ce coût. Et, si l'on en croit l'abbé Coumand, la réalité était encore pire :

69Sur mille individus dans une société civilisée, écrit-il,

• vingt sont dans le luxe et l'abondance

• trente dans une honnête aisance

• cinquante ballotés entre opulence et mal-aise

• cent se livrent à des arts difficiles assurant le bien-être mais abrégeant leur jours par les fatigues, l'anxiété et les privations

• cent dans les professions basses et flétrissantes permettant l'accumulation d'or.

70"Le reste, c'est-à-dire 700 individus sur mille traînent une vie obscure, les uns dans la servitude, obligés à ramper devant leur semblable, à supporter ses dédains, ses caprices, ses injustes traitements ; les autres consumant leurs jours dans les ateliers, dans les manufactures, dans les mines, dans les carrières, occupés en sous-ordre à des métiers plus ou moins pénibles et dégoûtants, qui les nourrissent aujourd'hui, et qui, leur manquant le lendemain, les laissent exposés eux et leur famille, à toutes les horreurs de la misère"68.

71Non seulement Cournand, même s'il exagère, se rapproche sans doute de la réalité, mais il met le doigt sur le point crucial du problème : le salut ne peut pas, comme le croyaient la plupart de ses contemporains, venir par le travail. C'est tout le fonctionnement de la société, son système de production de propriété et de distribution qui sont en cause. Mais ce genre d'évidence, inaccessible aux bourgeois et aux hommes éclairés de la Révolution reste de nos jours un sujet de controverse pouvant aller jusqu'à la guerre. Et contrairement à ce que croyait Saint-Just et les millénaristes : les malheureux ne seront jamais les puissants de la terre.