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Construire la ville

 | 
Maurice Garden
, 
Yves Lequin

Les instruments juridiques du remaniement des centres urbains en France et en Italie dans la seconde moitié du xixe siècle

Michel Lacave

Texte intégral

1La comparaison que nous menons dans cet exposé suppose remplies deux conditions étroitement liées l’une à l’autre :

  1. que nous étudions tout à la fois la law in the books et la law in action-,

  2. que, par conséquent, il est indispensable d’inscrire en partie notre étude dans un lieu d’application, en l’occurence Montpellier pour la France, Milan pour l’Italie. La différence de taille entre les deux villes, moins accusée d’ailleurs qu’aujourd’hui, ne nous paraît pas un obstacle ; les centres anciens de ces deux villes se trouvent confrontés aux mêmes problèmes nés de leur inadaptation ou de leur mauvaise adaptation face à la croissance démographique globale des deux cités, et l’on y constatera d’ailleurs les échecs partiels de la politique urbaine menée alors.

2Cette politique urbaine, précisément, est marquée, comme partout pratiquement où se manifeste en cette seconde moitié du XIXe siècle la crise d'adaptation des centres, par ce qu’on peut appeler un processus d’haussmannisation : soit pour les centres (autre chose est le problème de l’extension des villes), des remaniements urbains, souvent profonds quoique localisés, obtenus par le percement de voies nouvelles et l’élargissement de voies anciennes, par la destruction et la reconstruction d'îlots entiers.

3A partir des grands travaux parisiens du début du Second Empire, l’haussmannisation se diffuse dans toute la France (une enquête sur le rythme et la géographie de cette diffusion est en cours à travers le Bulletin des Lois) et à l’étranger : en Belgique, au Mexique, aux U.S.A., en Allemagne, en Autriche, et bien sûr en Italie, où l’unité impulse une volonté d’alignement particulièrement forte sur le modèle Ouest-européen.

4L’instrument juridique de l’haussmannisation, c’est la procédure d’expropriation pour cause d’utilité publique qu’il faut resituer grossièrement dans une perspective générale de l’évolution du droit de l’urbanisme qui ferait passer de l’alignement à l’expropriation, puis au zonage, en ce qui concerne la France, perspective peut-être acceptable pour l’Italie également moyennant certaines nuances, dans la mesure où l’effort d’innovation juridique y est surtout concentré dans la période qui suit l’unité. Nous nous attacherons tout spécialement ici à ce qui, dans le cadre de la procédure d’expropriation, a trait aux possibilités d’extension de l’expropriation aux « hors-ligne », c’est-à-dire du périmètre des travaux d’utilité publique ; autrement dit, à ce qui permet, au-delà des opérations de voirie ou de construction d’édifices publics traditionnels, de remanier des îlots entiers.

5Du côté français, si, pour notre période, le texte de base en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique est la L.3 mai 1841, les deux textes qui concernent directement notre propos sont la L.13 avril 1850 et le D.26 mars 1852. L’art. 13 de la L.13 avril 1850 permet l’expropriation en cas d’insalubrité sans qu’il y ait de travaux publics. Le D.26 mars 1852 ouvre la possibilité de l’expropriation : 1) dans le cas d’une opération de voirie, lorsque les parties restantes des immeubles expropriés pour le percement d’une voie nouvelle sont jugées insusceptibles de recevoir des constructions salubres ; 2) en cas de suppression de rues jugées inutiles. Même si des garanties ont été offertes ultérieurement aux propriétaires par un D.27 décembre 1858, il n’en reste pas moins qu’appliqué avec énergie, le D.26 mars 1852 permet bien d’exproprier des quartiers entiers, suivant l’expression d’un juriste contemporain ; c’est d’ailleurs ce que montre l’exemple montpelliérain au sujet auquel il faudra une intervention ministérielle pour calmer les ardeurs municipales.

6En Italie, l’expropriation est réglée après l’unité par une L.22 juin 1865 qui, dans son article 22, permet l’expropriation par zones (= expropriation des zones latérales) et, dans ses articles 86 à 92, prévoit pour les communes de plus de 10.000 h. l’établissement de piani regolatori edilizi. Les deux dispositions combinées donnent également une arme juridique fort puissante aux collectivités, encore qu’il soit bien précisé qu’elle ne puisse être utilisée que dans un objectif de salubrité et de viabilité, et non d’embellissement (le principe est identique en France ; la réalité est plus floue, dans les deux pays d’ailleurs) ; l’art.22 est appliqué à Milan pour la future via Dante, avec des zone laterali de 30 m. de large de part et d’autre de l’axe de la rue. Mais une jurisprudence de 1872-74 permet aux propriétaires d’échapper à l’expropriation s’ils acceptent de se conformer aux dispositions concernant les nouvelles voies ou contenues dans les piani regolatori edilizi. La filiation de la L.22 juin 1865 par rapport aux textes français est soulignée avec force dans la Relazione ministeriale qui accompagne le projet de loi et chez tous les commentateurs du texte ; d’ailleurs, un premier projet contenait une traduction quasi-littérale du D.26 mars 1852. La jurisprudence précitée de 1872-1874, qui freine l’extension des expropriations, est sans doute une des raisons du vote de la L.15 janvier 1885 pel risanamento di Napoli qui ouvre de très vastes possibilités pour la collectivité expropriante et permet de contourner les scrupules des magistrats ; tout comme le D.26 mars 1852 en France, qui ne concernait à l’origine que Paris, cette loi sera par la suite étendue à d’autres villes.

7Sur le plan comparatif, on signalera d’abord l’existence d’une logique financière identique : plus on exproprie, plus l’opération est rentable pour l’opérateur public (collectivité) ou privé (concessionnaire), grâce à la plus-value dégagée à la revente des terrains ou des immeubles expropriés, en conséquence des remaniements urbains effectués. Tout au plus peut-on dire que l’on semble discuter plus franchement ces problèmes à Milan qu’à Montpellier où, face à des critiques accusatrices, la municipalité préfère un quasi-silence pudique. Et pourtant c’est bien ainsi que sont en grande partie financées les opérations haussmanniennes (voir la controverse Ferry-Haussmann). Mais, dans cette perspective, il faut évidemment éviter que ce ne soient les propriétaires qui récupèrent la plus-value, ce qui se produit lorsqu’on admet qu’ils échappent à l’expropriation en se conformant aux projets municipaux (cf. jurisprudence italienne de 1872-1874). De ce point de vue, il semble que l’efficacité soit supérieure en France. Si l’on compare les grandes lignes des textes, il apparaît en revanche que les textes italiens sont plus énergiques et plus globaux, notamment avec cette innovation que constituent les piani regolatori edilizi, tandis que les textes français sont des textes de grignotage. Sans doute faut-il voir dans la globalité italienne un héritage partiel au moins des idées du juriste Romagnosi. Toujours est-il que, ce que la législation italienne gagne en globalité au niveau des principes, elle nous semble le perdre en efficacité au niveau de l’application.

8En conclusion, nous pensons que l’analyse comparative présente en la matière trois intérêts :

  • un intérêt idéel : représentation des rapports entre l’État (libéral) et l’individu (propriétaire) ;

  • un intérêt en ce qui concerne la pratique juridique : jurisprudence, intériorisation par les acteurs (collectivités locales, magistrats) des limites à ne pas franchir, dans la mesure où les armes disponibles sont effectivement très puissantes ;

  • un intérêt en ce qui concerne l’approche des rapports de force : commune-État (exemple de Montpellier), collectivités-opérateurs (exemple de Milan).

Auteur

Université de Montpellier I

© Presses universitaires de Lyon, 1983

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