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Sociétés urbaines et déchets

 | 
Claudia Cirelli
, 
Bénédicte Florin

Partie II. Réformer et gouverner : conflits et reconfigurations territoriales autour des déchets

La gestion des déchets à Coimbatore (Inde) et Vitória (Brésil) : convoitises autour de la res derelicta

Jérémie Cavé

Texte intégral

En droit civil, les res derelictae sont des « biens qui ont été appropriés, mais ne le sont plus à la suite de l’abandon qui en a été fait : […] le propriétaire en a délibérément abandonné la propriété, ce qui les distingue des objets perdus (les épaves) et de ceux qui ont été abandonnés sous l’empire de la force majeure. » (Malaurie, Aynès, 2010, 54.)

1Bien que le degré d’expertise et d’opérationnalisation des politiques de gestion des ordures ait nettement augmenté depuis les années 1970, le secteur des déchets demeure assez largement négligé. Ce constat s’applique tout particulièrement aux pays du Sud où, pour des raisons de priorité donnée au développement socio-économique (brown agenda), la gestion des déchets a longtemps été ignorée et apparaît aujourd’hui comme le parent pauvre des politiques publiques urbaines. Compte tenu du peu d’importance accordée à cette problématique sectorielle, les mesures prises dans les villes des pays en développement ont longtemps consisté à y répliquer des modes de gestion et technologies en vigueur dans les pays du Nord, voire à y écouler des équipements obsolètes. D’innombrables « éléphants blancs » en ont découlé et ce n’est pas fini.

2En effet, depuis la fin des années 1990, les modalités de gestion des déchets urbains au Sud se trouvent bouleversées (Cavé, 2012). Dans un premier temps, les décharges sauvages ont été bannies (Courtine, 1996) et les centres d’enfouissement contrôlés imposés comme seule destination finale adéquate (The World Bank, 1999, 2008). Dans un second temps, depuis peu, les autorités publiques tentent de mettre en place des collectes sélectives et des schémas de valorisation en vue de diminuer les tonnages à enfouir. Outre la prolongation de la durée de vie du centre d’enfouissement, en découle une double amélioration du bilan environnemental : d’une part, certains déchets ne sont pas enfouis ; d’autre part, ils sont recyclés et diminuent ainsi le recours à des matières premières vierges pour produire de nouveaux objets.

3Ces changements sont présentés comme « la modernisation » du secteur des déchets (UN-Habitat, 2010). Cette expression est – à nos yeux – abusive dans la mesure où elle ne désigne qu’une nouvelle façon de concevoir le problème qui succède à d’autres tentatives du même ordre. Depuis « l’invention des déchets » en Europe au début du XXe siècle (Barles, 2005), il y a eu des vagues successives de transformation de leur gestion, correspondant aux cadres cognitifs de chaque époque, à l’action des lobbies et à des effets de mode (Melosi, 2000). Aussi, pour caractériser la reconfiguration en cours, préférons-nous donc parler, avec B. Barraqué, de passage du « génie sanitaire » au « génie environnemental » (Barraqué, 1993).

4Le génie sanitaire correspond à une façon d’envisager les systèmes techniques dans l’optique d’un service public fondé sur des ressources abondantes et destiné à minimiser les risques de contamination. Dans l’optique du génie environnemental, en revanche, les ressources disponibles sont plus rares, plus chères à mobiliser. Il ne s’agit plus simplement d’exploiter la Nature, mais également d’imposer en retour des contraintes aux activités humaines : recycler, valoriser les sous-produits liés à la vie urbaine. En somme, dans le génie sanitaire, l’amont prime sur l’aval : l’accent est mis sur l’évacuation des déchets hors la ville. Dans le génie environnemental, c’est le contraire : la destination finale (l’enfouissement contrôlé) prime et reconfigure les collectes en amont.

  • 1 9 milliards de roupies, soit environ 130 millions d’euros.

5Ce passage d’un génie à l’autre n’est pas sans écueils, en particulier dans les pays du Sud. À titre d’exemple symptomatique, nous pouvons évoquer l’unité de méthanisation de Lucknow, en Inde. Dans cette ville de l’Uttar Pradesh, la construction de la première unité de valorisation énergétique (waste-to-energy) du pays s’est soldée par un échec retentissant. En 2000, la municipalité de Lucknow met en place via un opérateur privé un ambitieux et très onéreux1 schéma de méthanisation des déchets organiques municipaux. La logique d’élimination se répercute en amont de la chaîne de gestion, induisant des exigences relatives aux déchets entrants. D’après l’étude de faisabilité, ce type de traitement correspond à la composition et à la quantité de déchets générés dans la ville. Pourtant, l’unité fonctionne mal, très peu d’énergie est produite et l’exploitation cesse après seulement cinq mois. La municipalité met en cause la technologie de l’exploitant austro-singapourien, tandis que celui-ci lui renvoie la faute. Un autre facteur explicatif, cependant, semble avoir été occulté : selon les membres de la société civile locale, le schéma municipal aurait achoppé sur la logique de récupération informelle des déchets. Les agents municipaux, eux-mêmes, détournaient les déchets organiques pour leurs élevages de porcs et de volailles. Ainsi, la nouvelle technologie de traitement entrait-elle en concurrence, pour un segment précis du gisement de déchets, avec une filière informelle de mise à profit des ordures.

  • 2 « Quel gâchis ! »

6L'exemple de l’usine de biométhanisation des déchets de Lucknow n’est qu’un cas parmi de nombreux autres témoignant d’une approche qui consiste à plaquer une technologie en usage dans les pays du Nord, sur la base d’une appréciation superficielle de la réalité locale. Cette façon de faire aboutit, la plupart du temps, à des fiascos, pour reprendre, de façon détournée ici, le titre d’un rapport récent (The World Bank, 2012) : What a Waste !2

7Dès 1985, H. Coing et I. Montaño observaient : « On ne réfléchira jamais assez à l’incroyable efficience économique des systèmes “informels” de récupération face à l’échec répété des lourds investissements en installations [de traitement]. » (Coing, Montaño, 1985, 82) Le constat est toujours valable et incite à sortir de la vision modernisatrice dominante, afin d’adopter une vision plus englobante du problème. Il ne s’agit nullement d’idéaliser les acteurs informels ni de diaboliser les dispositifs formels. Il s’agit de prendre acte du fait que si les schémas formels ne tiennent pas compte – voire vont à l’encontre – des pratiques informelles, c’est l’ensemble du service de gestion qui risque d’être mis en péril (Cavé, 2010b).

8En effet, dans des sociétés urbaines caractérisées par de fortes inégalités socio-économiques, les déchets des uns sont perçus comme des ressources par les autres. Le gisement de déchets, résidus de biens laissés à l’abandon, suscite des convoitises convergentes. Toute tentative, par les autorités, de confier le monopole de leur gestion à un acteur unique aboutit à des conflits d’appropriation autour des détritus. Dans de nombreux cas, les wastepickers – récupérateurs – informels affrontent l’entreprise privée, prestataire de la municipalité. D’aucuns y voient le chant du cygne de pratiques archaïques face au processus de « modernisation ». À rebours de cette interprétation, nous défendons l’idée que ce conflit entre dispositifs informels « archaïques » et formels « modernes » est le symptôme d’autre chose, d’un dysfonctionnement plus profond.

9Si les services urbains de distribution d’eau potable ou d’assainissement des eaux usées sont communément qualifiés de « monopoles naturels » (Lorrain, 2003), il n’est pas certain que cette description convienne au domaine de la gestion des déchets.

  • 3 ISWM (Integrated Solid Waste Management) est le cadre conceptuel développé par l’agence néerlandai (...)

10Le périmètre même de ce service n’est pas si évident. Les efforts des experts pour imposer le concept de gestion « intégrée » des déchets3, qui décrit la gestion des détritus comme autre chose qu’un simple problème technique d’évacuation, attestent de la difficulté à considérer l’ensemble de ce service.

  • 4 Nous disposons à ce jour de très peu de retours d’expérience de ce type d’équipement sur le moyen (...)
  • 5 En référence à l’intitulé d’un atelier organisé le 29 juin 2012 à Nogent-sur-Marne, par le GRET et (...)

11De fait, beaucoup d’études n’envisagent que la collecte et n’évoquent que superficiellement la partie aval de la chaîne de gestion, c’est-à-dire le traitement et le stockage (Coffey, Coad 2010 ; Coad, 2011). C’est également le cas du rapport Solid Waste Management in the World’s Cities (UN-Habitat, 2010), qui a le mérite de décrire précisément le fonctionnement du secteur informel de la récupération, mais qui néglige les questions liées à l’enfouissement contrôlé des déchets4. À l’inverse, à l’échelle locale, les décideurs ont tendance à se concentrer exclusivement sur la destination finale des flux de déchets et à sous-estimer les enjeux de captation de matériaux – en atteste l’exemple de Lucknow évoqué plus haut. Comment alors expliquer cette tendance à une vision « désintégrée5 » de la gestion des déchets ?

12Pour aborder cette question, il est opportun d’interroger la nature économique de cette activité particulière qu’est la gestion des détritus. La théorie économique distingue en effet quatre types de biens ou services (tableau 1). Parmi ceux-ci, nous trouvons les biens privés, qui sont rivaux (en quantité limitée) et exclusifs (accès limité par le prix). Nous trouvons également les biens publics, comme l’air que nous respirons par exemple, qui ne sont ni rivaux ni exclusifs. Le fait qu’une personne A respire n’empêche pas la personne B de respirer ; et nul ne peut empêcher les personnes C, D ou E de respirer également. Entre ces deux pôles, les économistes décrivent deux types de biens intermédiaires, dits « biens publics impurs » : les biens de club et les biens communs. Les premiers sont exclusifs : leur quantité est illimitée, mais il est possible d’instaurer un accès sélectif. C’est le cas des chaînes cryptées, par exemple. Les biens communs, à l'inverse, sont accessibles à tous, mais leur quantité est limitée : c’est notamment le cas de nombreuses ressources non renouvelables.

Les types de biens ou services en économie

Exclusion possible

Exclusion impossible

Rivalité

Bien privé
Ex. : une maison

Bien commun (ou bien public impur)
Ex. : l’eau d’une nappe phréatique

Non-rivalité

Bien de club (ou bien public impur)
Ex. : une autoroute à péage

Bien public
Ex : la radiodiffusion

Tableau 1. Les types de biens ou services en économie.
[Source : Ostrom et Ostrom, 1977.]

  • 6 Traduction de l’auteur: « A demand-driven business, a policy-driven activity and a public good. »

13Dans la littérature grise, le type de service économique que constitue la gestion des déchets municipaux n’est pas clair. La caractérisation économique du service est malaisée ; la gestion des déchets serait à la fois « un négoce impulsé par la demande, une activité encadrée par les politiques publiques et un bien public6 » (UN-Habitat, 2010, 164). Procédons par ordre :

  • Le balayage des rues, qui contribue à la propreté de la ville et bénéficie donc à tous, peut être considéré comme un bien public (Cointreau-Levine, 1994).
  • De même, le service basique de collecte et d’évacuation peut être perçu comme un bien public, puisqu’il contribue à la propreté globale du milieu urbain (Batley, 1996). S’agissant de la collecte en porte-à-porte, c’est moins évident (Post et al., 2003) : bien que celle-ci puisse toujours être assimilée à un bien public, il s’agit aussi d’un des services « les plus aisément convertibles en un bien privé » (Baud, Post, 20037), dans la mesure où il s’agit d’une collecte plus personnalisée, plus aisément facturable à chaque usager concerné. De ce fait, la collecte en porte-à-porte est le plus souvent perçue comme un bien de club.
  • Ensuite, la valorisation des déchets, lorsqu’elle est lucrative, constitue une activité marchande et relève du domaine du bien privé.
  • Enfin, l’enfouissement contrôlé des déchets non valorisables relève du bien public.

14Ce découpage est synthétisé dans le tableau page suivante (figure 1), tiré d’un rapport de la Banque mondiale, datant de 1994, et destiné à cibler les domaines d’intervention potentiels pour des entreprises privées dans la gestion des déchets dans les pays en développement.

Source : Cointreau-Levine, 1994, p. 8.
Schéma A. Costa, 2012, repris par Fl. Troin • CITERES 2014
Figure 1. Essai de caractérisation économique du service de gestion des déchets.

15La question se complique avec l’introduction du service de la collecte sélective. Celle-ci ne relève plus d’un strict impératif de propreté urbaine ni de santé publique. Et pourtant, elle est, la plupart du temps, conçue pour être déployée territorialement de façon aussi systématique que la collecte indifférenciée. Comme le souligne, dès 1992, G. Bertolini : « La récupération se place traditionnellement dans une perspective d’économie de marché [tandis que] l’enlèvement des ordures ménagères relève du service public. » (Bertolini, 1992, 133)

16De sorte que l’introduction de la collecte sélective renforce le caractère flou de la nature économique du service de gestion des déchets.

17Pour sortir de cette aporie, nous proposons de cesser, momentanément, de nous intéresser à la nature économique du service que la gestion des déchets constitue. Afin de sortir des oppositions binaires stériles, qui renvoient in fine à une opposition entre bien privé (déchet-ressource) et « mal » public (déchetordure) concernant l’objet déchet, il peut ainsi être fécond de raisonner à l’échelle du gisement urbain de déchets. Cette approche, qui inclut potentiellement à la fois les prestataires du service municipal d’évacuation et les récupérateurs informels, doit nous permettre d’analyser objectivement le mécanisme de ces convoitises conflictuelles. L’enjeu de cet article est de comprendre ce que les conflits d’appropriation, qui se manifestent lorsque l’impératif de valorisation des déchets est intégré au service municipal, révèlent quant à la nature du secteur de la gestion des déchets.

À COIMBATORE ET À VITÓRIA, LA VALORISATION DEVIENT UN ENJEU DISPUTÉ

18Les deux villes choisies ici sont caractérisées par une importante activité industrielle et se situent dans des pays émergents. Vitória se situe sur le littoral sud-est du Brésil, au nord de l’État de Rio de Janeiro et au sud de Bahia. La ville, d’une population de plus de 300 000 habitants, est au centre d’une agglomération urbaine étendue, composée de près d’un million et demi d’habitants. Coimbatore se trouve dans l’État du Tamil Nadu, dans le sud de l’Inde. La municipalité héberge plus d’un million d’habitants et, si l’on prend en compte les communes voisines, l’agglomération regroupe près d’un million et demi d’habitants également.

19Comme l’atteste le tableau page suivante (tableau 2), le nombre d’habitants est équivalent dans les deux agglomérations. Toutefois, la quantité de déchets produits diffère : elle est de 25 % plus importante à Vitória. Le différentiel de développement économique entre les deux sociétés contribue sans doute à cet écart : le PIB par habitant est 7,5 fois plus élevé dans l’Espírito Santo que dans le Tamil Nadu.

20De fait, le contraste visuel entre les deux zones urbaines est saisissant : en termes d’infrastructures urbaines, de verticalisation du bâti, de parc automobile, d’étendue, etc. Entre la ville américaine et la ville asiatique, la densité d’habitation, en particulier, diffère. À Vitória, ville la plus dense de l’agglomération, la densité moyenne avoisine 3 500 hab./km2. À Coimbatore, elle est de 8 815 hab./km2 (Census, 2001) et atteint, dans les cinq wards (« arrondissements ») centraux de la ville, 125 000 hab./km2 (Census, 2001).

Tableau 2. Comparaison quantitative des deux agglomérations urbaines.
[Source : J. Cavé, 2012. Sources statistiques : (1) IBAM 2008, CMC 2007 ; (2) PMV 2010, CMC 2013 ; (3) IBGE 2008, GOI 2012.]

Des services municipaux reconfigurés

Vitória : un stockage contrôlé, mais aucun traitement

  • 8 La gestaÞo compartilhada peut être définie comme une politique publique de cogestion des déchets a (...)

21À Vitória, la municipalité a délégué la gestion des déchets municipaux à l’entreprise privée Vital. Celle-ci exécute la collecte et les transporte jusqu’au centre d’enfouissement privé de l’entreprise Marca. L’entreprise Vital est rémunérée proportionnellement aux tonnages et le service est partiellement financé par une taxe acquittée par les usagers. La mairie de Vitória se prévaut d’être la seule administration des capitales d’État du Brésil à proposer une collecte des déchets universalisée. Quant à la collecte sélective, elle fonctionne via des PAV (points d’apport volontaire). La municipalité a établi une convention avec deux associations de catadores pour effectuer le conditionnement et la revente du produit de la collecte sélective municipale, selon le modèle national de la « gestion partagée » : la gestaÞo compartilhada8 (figure 2).

22Ainsi, à Vitória, la collecte sélective devient porteuse d’inclusion socio-économique avec le modèle de la gestaÞo compartilhada. Le service de collecte sélective contribue à l’intégration socio-économique en introduisant de l’équité dans des dispositifs qui reposaient jusque-là sur l’exploitation de travailleurs (très) précaires. En outre, de par la présence de deux centres de stockage privés dans l’agglomération, la destination finale des déchets est assurée. Et le traitement du méthane et des lixiviats paraît convenable sur les deux installations. Cependant, aucune filière de traitement des déchets n’a été mise en place par les autorités publiques. De sorte qu’à l’échelle de l’agglomération de Vitória, seulement 0,3 % du gisement collecté (en tonnages) par les services municipaux est remis aux associations de catadores et échappe ainsi à l’enfouissement. La destination finale des déchets est sûre, mais leur valorisation demeure tout-à-fait négligeable.

Figure 2. Au milieu du hangar de l’association de catadores Ascamare, l’instrument incontournable de la chaîne de récupération des déchets : la balance.
[Cliché : J. Cavé, Vitória, 2010.]

Coimbatore : un schéma de valorisation trop ambitieux ?

23À Coimbatore, les autorités municipales ont mis en place, via un partenariat public-privé conclu avec une entreprise privée (UPL) un service de transfert, de compostage des déchets organiques et d’enfouissement des déchets inertes. Coimbatore faisait ainsi partie, en mars 2011, des premières villes d’Inde à inaugurer son centre d’enfouissement contrôlé des déchets. La mise en place du service a coûté 965 millions de roupies, soit environ 14 millions d’euros. D’après le contrat, la rémunération de l’exploitant privé sur les vingt années du contrat provient des tonnages entrants sur son site, de la revente du compost produit ainsi que de la revente des déchets secs.

  • 9 En pratique, nous avons vu de nombreux dépôts sauvages et les cours d’eau de la ville sont jonchés (...)

24D’après les autorités municipales, la collecte des ordures serait universalisée, mais différenciée selon les quartiers9 ; la performance de ce service est toutefois grevée par un fort taux d’absentéisme parmi les fonctionnaires publics. Seuls les habitants de quelques models wards (« quartiers pilotes ») ont été sensibilisés au tri. Celui-ci fonctionne mal : même quand les habitants font le tri, les employés municipaux ont tendance à verser le contenu sans distinction dans les conteneurs. D’ailleurs, le dispositif municipal n’a prévu que deux corbeilles : l’une pour les déchets organiques et l’autre pour les déchets secs. Aucun contenant n’est prévu pour les déchets souillés, c’est-à-dire ni compostables, ni recyclables (figure 3).

25Du fait de cette absence de tri effectif en amont, la future unité de compostage invite à un certain scepticisme. Quelle pourra être la qualité du compost produit ? S’agissant du centre d’enfouissement, il paraît risqué de ne pas avoir prévu de mécanisme d’évacuation et de valorisation du méthane. Compte tenu du fait que la collecte sélective n’est pas effective, il est fort probable que l’exploitant enfouisse, au moins dans les premiers temps, une part importante de déchets organiques. Ceux-ci vont dégager du méthane qui ne sera ni valorisé, ni brûlé, ni canalisé. De surcroît, le traitement des lixiviats est négligé : un mois avant l’inauguration, aucune unité de traitement des lixiviats n’avait été construite. Quant à la valorisation des déchets secs, aucune filière de recyclage n’a été prévue dans le dispositif.

26D’un point de vue social, la mise en place du nouveau service municipal a entraîné l’exclusion des acteurs informels. Les décharges sauvages, où les chiffonniers glanaient leurs moyens de subsistance, ont été fermées et réhabilitées. Une partie de ces wastepickers est recrutée pour effectuer le tri sur ordures brutes, à l’entrée de la plate-forme de compostage. S’ils bénéficient de certains avantages (soins médicaux notamment), ils ne sont plus autonomes et demeurent affectés à un travail très pénible.

Figure 3. Dans les neuf model wards, au petit matin, les habitants sortent de chez eux pour apporter leurs corbeilles au collecteur. Ce dernier s’empare des seaux et déverse leur contenu – supposé trié – dans les bacs de son chariot.
[Cliché : J. Cavé, Coimbatore, 2009.]

Des dispositifs de valorisation extra-gouvernementaux ?

27À Coimbatore et Vitoria, l’intégration de l’impératif de valorisation des déchets au service municipal reste embryonnaire ou maladroite. Elle s’opère très marginalement, via les associations de catadores à Vitoria. La valorisation des déchets organiques est intégrée dans le service de Coimbatore, mais une mauvaise coordination entre les étapes de la chaîne de gestion compromet sérieusement sa réussite. Contrastant avec ces tentatives peu concluantes, dans les deux agglomérations, d’autres acteurs déploient des dispositifs de valorisation des déchets.

L’élargissement de la focale au profit d’une vision systémique

28L’ensemble des flux de déchets dans l’agglomération de Vitória est résumé dans le schéma page suivante (figure 4).

29À Vitória, des dispositifs aux logiques différentes sont déployés autour du tas d’ordures.

Source : J. Cavé. Schéma A. Costa, 2012.
Figure 4. Vision systémique des flux de déchets à Vitória.

  • Le service municipal (en bleu sur le schéma ci-dessus) se concentre principalement sur l’évacuation et l’enfouissement contrôlé.
  • Des catadores se sont regroupés en associations (en vert sur le schéma ci-dessus). La municipalité de Vitória leur confie les déchets secs captés par son service de collecte sélective. Ils ont également leur propre réseau de fournisseurs d’emballages (supermarchés, administrations, etc.). De nombreux catadores indépendants subsistent, qui récupèrent gratuitement les déchets secs dans les poubelles des foyers.
  • Les catadores indépendants revendent leur butin à des marchands de proximité. Ceux-ci se fournissent aussi directement auprès des ménages (en jaune sur le schéma). De plus gros négociants rachètent le stock de ces petits marchands et se fournissent également directement auprès d’entreprises. En fin de compte, l’ensemble des déchets secs transitent par les négociants locaux, avant d’être vendus à des industriels d’autres États (Rio de Janeiro, São Paulo, etc.), témoignant ainsi d’une forte imbrication entre acteurs informels et formels.

30Ainsi, trois domaines de gestion des déchets apparaissent : l’un gouverné par un impôt (service municipal), l’autre gouverné par des échanges marchands (récupération) et, entre ces deux pôles, un espace du don, occupé par les catadores. Ces trois grandes filières coexistent à l’échelle de l’agglomération et entretiennent des échanges entre elles ; aucune n’est autonome vis-à-vis des deux autres.

31À Coimbatore, la mise en place du nouveau schéma municipal de gestion des déchets, en 2008, a révélé la coexistence de plusieurs dispositifs de gestion des déchets. L’ensemble des flux est résumé dans le schéma ci-dessous (figure 5).

  • Le service municipal – en bleu sur le schéma ci-dessus – prévoit la collecte des déchets par la régie municipale, leur transfert à un exploitant privé, chargé, en aval, du compostage des déchets organiques, de la revente des déchets secs et de l’enfouissement des déchets inertes.
  • Le secteur informel, très structuré, existe dans la ville – en vert sur le schéma. Les wastepickers, privés d’accès aux anciennes décharges, récupèrent gratuitement des déchets secs dans les rues et les revendent. Des marchands, ambulants et sédentaires, rachètent aux habitants des déchets secs en bon état et accumulés (en jaune sur le schéma).
  • Enfin, l’ITC (Indian Tobacco Company), un grand groupe industriel indien10, a mis en place un dispositif inédit : le WOW (Wealth Out of Waste11) – en jaune sur le schéma. Avec l’aide d’une association d’habitants (RAAC) et d’une entreprise spécialisée (Ramky), ils distribuent des sacs à l’intérieur des foyers et rachètent ensuite les déchets secs ainsi séparés par les habitants. Ils passent en porte-à-porte, au sein des quartiers résidentiels aisés, et rachètent les déchets recyclables au poids.

Source : J. Cavé. Schéma A. Costa, 2012.
Figure 5. Vision systémique des flux de déchets à Coimbatore.

32Nous retrouvons ici les trois filières identifiées à Vitória, gouvernées par des logiques distinctes : impôt, don ou accès libre, et rachat. L’espace du don est ici plus restreint, les wastepickers ne bénéficiant d’aucun soutien. Surtout, l’espace du rachat est renforcé par l’intervention du groupe papetier ITC, qui déploie un schéma d’écologie industrielle destiné à récupérer les déchets secs à la source.

Multiplication des conflits d’appropriation entre dispositifs

33En somme, à Coimbatore comme à Vitória, différents types d’interactions coexistent autour du gisement de déchets, dans des proportions toutefois différentes : dans certains cas, les habitants doivent s’acquitter d’un impôt pour être débarrassés de leurs déchets ; dans d’autres cas, les récupérateurs informels se servent eux-mêmes dans les poubelles et aucune transaction n’a lieu ; enfin, dans un dernier cas de figure, les habitants revendent leurs déchets secs et en tirent une recette.

34Dès lors, le sens de l’échange n’est pas clair. Les déchets constituent-ils des biens privés, dotés d’une valeur d’échange ? Ou bien sont-ils des biens à valeur nulle voire négative (des « maux » publics), pour lesquels il s’agit de payer un service d’évacuation ? Nous retrouvons ici, empiriquement, l’interrogation théorique quant à la définition économique du service.

35Quel éclairage supplémentaire l’approche empirique nous apporte-t-elle ? Nous constatons que, dans les deux villes, ces divers ensembles d’agents et de dispositifs sont tantôt complémentaires, tantôt contradictoires, mais toujours imbriqués. Ils ont tous en commun d’aspirer à s’approprier les déchets secs des habitants (métaux, papiers et cartons, plastiques). Dès lors, leurs schémas formels entrent en concurrence avec ceux des acteurs privés informels qui occupaient jusque-là ce marché et également avec ceux des acteurs privés formels qui souhaitent désormais le pénétrer. Inéluctablement, des frictions s’ensuivent.

36L’analyse empirique de la gestion des déchets urbains, dans une perspective systémique, révèle que le gisement de déchets met aux prises une pluralité d’acteurs : municipalité, prestataires privés, récupérateurs informels, groupes industriels, associations, etc. Leur point commun est qu’ils convoitent tous, a minima, les déchets secs des habitants. Avec l’introduction de la collecte sélective municipale, les pouvoirs publics en viennent à envisager – autant que possible – les déchets comme des ressources et non plus comme de simples rebuts. Dès lors, le service municipal entre en rivalité avec les acteurs privés qui occupaient jusque-là – ou souhaitent désormais pénétrer – ce marché. Cette situation de convoitises convergentes émanant d’acteurs aux statuts hétérogènes aboutit à des conflits d’appropriation, qui se produisent la plupart du temps au détriment des acteurs les plus vulnérables, les wastepickers notamment.

37Ceux-ci sont souvent stigmatisés et accusés d’être des voleurs. Or, il est inadéquat de parler de vol, car ces appropriations visent un objet particulier, défini par l’abandon : est déchet tout objet ou substance abandonné. Juridiquement, les déchets sont res derelictae, c’est-à-dire des choses ayant été laissées de côté par leur possesseur, qui a ainsi abdiqué tout droit de propriété sur elles. Nul ne détient de droit de propriété clair sur ces matériaux. Les autorités municipales ont la responsabilité de les collecter, mais ne sauraient en être propriétaire de jure.

38Nous nous trouvons, par conséquent, face à des stratégies incompatibles, impulsées par une convoitise s’appliquant à des objets qui n’appartiennent plus à personne. Dès lors, qui est le plus légitime pour s’approprier les ordures, objets précisément définis par leur abandon ? Pour comprendre les ressorts de cette « gestion disputée » (Dorier-Apprill, Meynet, 2005), nous proposons à présent d’analyser, tout d’abord, les rivalités économiques entre les dispositifs ; ensuite, leur déclinaison dans l’espace urbain ; enfin, leurs déterminants économico-industriels.

ÉCONOMIE POLITIQUE TERRITORIALE DES CONFLITS D’APPROPRIATION

Un enjeu économique indéniable

39Les matériaux secs contenus dans les déchets ménagers sont perçus comme ressources par une grande diversité d’acteurs. De fait, les recettes économiques potentielles issues de leur commerce ne sont pas négligeables. Les sommes économiques en jeu favorisent la multiplication de dispositifs concurrents. Or, le détournement des déchets secs est un obstacle à l’instauration de la collecte sélective en tant que service municipal.

40À l’échelle de l’agglomération de Vitória, les divers programmes de collecte sélective captent environ 160 tonnes/mois de déchets secs, dont 78 à Vitória. Pour ce qui est du secteur informel, à l’échelle de l’agglomération, les négociants brassent un volume de près de 4 000 tonnes/mois ; soit un tonnage 50 fois plus important. La valorisation des déchets secs engendre des recettes substantielles, qui ne reviennent pas à la municipalité : soit celles-ci sont perçues par les « valorisateurs » privés (figure 6) ; soit elles le sont par les associations de catadores associées au service municipal. En revanche, la municipalité bénéficie de recettes indirectes, telles que le coût de transport et d’enfouissement évité et la durée de vie du centre de stockage allongée.

Figure 6. L’équipe d’employés d’un négociant de déchets plastique.
[Cliché : J. Cavé, Vila Velha, 2010.]

41À Coimbatore, le service municipal est responsable de la circulation de la plus grande partie des déchets municipaux (84 % en tonnage) à l’échelle de la ville. Le secteur informel brasse un volume nettement inférieur, mais non négligeable (15 %). Le programme WOW demeure à ce jour insignifiant en tonnages (1 %). Le manque à gagner que représente le détournement des déchets secs par le secteur informel n’est pas subi par la municipalité : il est transféré à son partenaire privé. Les revenus issus de la revente des déchets secs représentent ainsi environ 15 % des revenus annuels d’exploitation de l’exploitant privé. La captation des déchets secs constitue donc un enjeu non négligeable pour l’exploitant. Cela explique que la municipalité et l’exploitant privé se crispent sur la question des dispositifs de valorisation alternatifs et s’opposent à tout détournement.

Une dimension spatiale cruciale

  • 12 C’est-à-dire prélèvement en amont des déchets les plus lucratifs par des récupérateurs extra-munic (...)

42Dans le domaine de la gestion des déchets, l’enjeu est au moins autant de parvenir à capter les déchets à la source que d’atteindre un volume important. La collecte en porte-à-porte est coûteuse. En vue de l’optimiser économiquement, il faudrait idéalement que les flux soient bien triés, mais aussi que la collecte sélective ne soit déployée que dans certains quartiers (commerçants ou résidentiels aisés) ; et, enfin, qu’il n’y ait aucun « écrémage12 » en amont (Bertolini et al., 1999). Or, le service, conçu de façon centralisée, est toujours court-circuité par des dispositifs d’échange marchand beaucoup plus modulables dans l’espace et dans le temps. À Vitória comme à Coimbatore, les acteurs non gouvernementaux se déploient à l’échelle du quartier, avec des points de rupture de charge de proximité (figure 7). Une chaîne d’intermédiations permet ensuite de concentrer des volumes par filières pour la revente et le recyclage.

Figure 7. Les échoppes des marchands de proximité (ici un marchand de vieux journaux) existent dans tous les quartiers, mais passent souvent inaperçues.
[Cliché : J. Cavé, Coimbatore, 2011.]

43Le facteur temporel intervient aussi : certes, l’écrémage doit impérativement avoir lieu avant le passage du service de collecte ; toutefois, le rachat peut aussi avoir lieu après la collecte car, sachant qu’ils vont en tirer un revenu, les habitants mettent ces matériaux de côté. De sorte que la possibilité pour les ménages de vendre ces matériaux plutôt que de les abandonner gratuitement, ou de les confier moyennant une taxe, maintient le risque d’interceptions à un niveau élevé. Lorsque la revente de déchets secs est lucrative, il devient ainsi quasiment impossible de supprimer les interceptions. Quand ce ne sont pas les habitants, ce sont les agents de collecte eux-mêmes qui mettent de côté les recyclables pour les revendre dans le secteur informel et se constituer ainsi un complément de salaire.

44Si le service municipal de collecte sélective est déployé sous forme de points d’apport volontaire, comme dans la RMGV, le risque est que les flux soient interceptés spatialement en amont, c’est-à-dire entre le seuil de la maison, où les déchets sont produits, et l’emplacement du point d’apport volontaire. Si le service municipal de collecte sélective est déployé sous forme de collecte en porte-à-porte, comme à Coimbatore, le risque est que les flux soient interceptés temporellement en amont. Avant le passage du service municipal, les habitants peuvent vendre ou donner une partie de leurs déchets. Dans les deux cas, la viabilité économique de la captation des déchets à la source est compromise par des interceptions en amont du service municipal. Elles sont d’ordre spatial et temporel.

  • 13 La CMC empêche toutefois ITC, pour l’heure, de déployer ce dispositif auprès des foyers de la vill (...)

45À Coimbatore, le dispositif WOW cumule ces deux dimensions : en introduisant un sac au sein des foyers, il neutralise les courts-circuits temporels et spatiaux (des récupérateurs informels) et en rachetant les déchets secs, il défie la logique du service public municipal. En proposant de racheter, les marchands comme les agents du WOW incitent les habitants à ne pas abandonner, c’est-à-dire à ne pas produire de déchet13.

Bilan : l’impossible monopole

46À Coimbatore, UPL, qui ne prend la main qu’à l’échelon des quais de transfert, est en bout de chaîne. Il est dépendant de ce que lui apporte le service municipal de collecte et à la merci d’interceptions en amont. UPL est donc susceptible de recevoir un flux largement écrémé, alors qu’il prétend tirer des recettes de la valorisation matière. Finalement le schéma « intégré » vole en éclats car le « périmètre » exclusif d’UPL est de facto saboté par les failles fatales que constituent les diverses ruptures de charge qui interviennent entre le moment où un citadin décide de se débarrasser d’un objet et le moment où celui-ci parvient au site d’enfouissement, en périphérie de l’agglomération.

47À Vitória, comme dans de nombreuses municipalités brésiliennes, les pouvoirs publics ont décidé de s’appuyer sur le savoir-faire des catadores organisés du secteur informel, à travers le modèle de la gestion partagée. Cependant, en marge des organisations de catadores, il reste de nombreux catadores autonomes : dans la région métropolitaine, à peine un catador sur neuf appartient à une association. De sorte que les « collectes sélectives spontanées » ne cessent pas, car si les catadores organisés sont certes dorénavant cantonnés à une activité sédentaire de tri et de revente, des centaines de catadores individuels continuent de parcourir les rues de la ville. Ainsi le modèle de la gestion partagée ne signifie par la fin de l’écrémage, dans la mesure où il y aura toujours d’autres citadins déshérités pour se livrer à l’activité de récupération lorsque celle-ci est lucrative.

48En somme, lorsque la municipalité prétend prendre en charge le traitement des déchets et non pas simplement leur stockage final, elle ambitionne de supprimer les dispositifs alternatifs, dispersés dans la ville, au profit d’une filière centralisée, unique ou peu démultipliée. Or, un tel service municipal de collecte sélective est aisément court-circuité par des dispositifs d’échange plus atomisés et modulables, dans l’espace et dans le temps. Le conflit d’appropriation entre enfouisseurs et valorisateurs tourne infailliblement à l’avantage des seconds, qui disposent en particulier d’un atout stratégique : leur mode de déploiement spatial.

CONCLUSION

49Comme le soulignaient, dès 1985, H. Coing et I. Montaño, il existe une abondante littérature technique sur les déchets, mais le problème auquel ces solutions sont censées répondre est rarement explicité : il importe de « réfléchir, en amont des solutions pratiques, sur la manière même dont a été posé le problème » (1985, 82). Pour appréhender le maniement des déchets au Sud, plutôt que de chercher à caractériser le type de service que l’activité de gestion constitue, ou le type de bien auquel le déchet lui-même correspond, il peut être fécond de s’intéresser au gisement urbain de déchets. Ce déplacement analytique nous conduit alors à prendre conscience que, si le déchet-objet est tantôt ordure, tantôt ressource, le gisement de déchets urbains est, quant à lui, toujours à la fois ordures et ressources. Ni bien privé, ni mal public, ou les deux à la fois. Le gisement de déchets est un bien public « impur ».

50L’analyse empirique des logiques spatiales et économiques sous-tendant les conflits d’appropriation confirme l’idée du gisement de déchets comme bien public impur. D’un point de vue économique, le détournement des déchets valorisables constitue des recettes indirectes pour les autorités municipales. Cependant, à défaut de coordination, des dispositifs parallèles peuvent aboutir à déséquilibrer le service municipal de gestion des déchets. Quoi qu’il en soit, le gisement de détritus apparaît comme un bien rival. D’un point de vue spatiotemporel, de multiples interceptions ont lieu en amont qui écrèment progressivement le gisement de ses déchets les plus lucratifs. Les ruptures de charge de ce service – qui ne repose pas sur des canalisations enterrées –, associées à la valeur économique d’une partie du gisement, peuvent être vues comme des failles, qui se révèlent fatales à une conception monopolistique du flux. Autrement dit, il est en pratique impossible d’exclure quiconque de son appropriation. Nous pouvons donc en conclure que le gisement urbain de déchets, à Coimbatore comme à Vitória, constitue de facto un bien commun.

  • 14 Traduction de l’auteur : « Common pool ressources ».

51Au-delà, nous suggérons que le gisement urbain de déchets devrait être appréhendé et géré comme un bassin commun de ressources14 (Ostrom, 1990). Ce concept renvoie aux travaux d’Elinor Ostrom, prix Nobel d’économie 2009, qui décrivent la gestion collective de biens communs, hors du contrôle des institutions que sont l’État ou le marché. Le gisement de détritus pourrait faire l’objet d’un arbitrage politique destiné à départager les appropriateurs potentiels et à leur distribuer des droits d’usage sur des segments bien définis du gisement de déchets (Cavé, 2013, 313-318).

52Enfin, par rapport à de nombreuses analyses de la gestion des déchets dans les pays du Sud, qui reposent sur une dichotomie entre un opérateur privé formel et des wastepickers informels, notre étude a mis en lumière d’autres acteurs de la chaîne de récupération et de recyclage (marchands, négociants, industriels), ainsi que des groupes industriels qui commencent à cibler le gisement de déchets ménagers recyclables comme une alternative aux matières premières vierges, dont les prix ne cessent d’augmenter. De fait, nous défendons l’idée que percevoir cette situation comme la résistance de pratiques archaïques face à l’inévitable modernisation est une erreur historique. La situation de la récupération des déchets aujourd’hui au Sud est foncièrement distincte du chiffonnage dans les villes d’Europe à la fin du XIXe siècle. Tandis que le début du XXe siècle fut caractérisé par l’essor de la révolution industrielle et la découverte de gisements de matières premières aux quatre coins de la planète (caoutchouc, cellulose, pétrole, charbon, etc.), au début du XXIe siècle, la demande industrielle mondiale excède largement l’offre de matières premières vierges. Le renchérissement des matières premières vierges qui en découle fait de la valorisation des déchets un secteur d’intervention éminemment stratégique.

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Notes

1 9 milliards de roupies, soit environ 130 millions d’euros.

2 « Quel gâchis ! »

3 ISWM (Integrated Solid Waste Management) est le cadre conceptuel développé par l’agence néerlandaise WASTE dans les années 1980, puis approprié par le CWG (Collaborative Working Group on Solid Waste Management in Low and Middle Income Countries) au milieu des années 1990. Il est depuis devenu un référentiel international (pour plus de précisions, cf. Anschütz et al., 2004 ; UN-Habitat, 2010, 27).

4 Nous disposons à ce jour de très peu de retours d’expérience de ce type d’équipement sur le moyen terme. Par exemple, le traitement des lixiviats – le « jus » des déchets – est-il partout satisfaisant ? L’étanchéité des membranes est-elle garantie (Cavé, 2010a) ?

5 En référence à l’intitulé d’un atelier organisé le 29 juin 2012 à Nogent-sur-Marne, par le GRET et ENDA.

6 Traduction de l’auteur: « A demand-driven business, a policy-driven activity and a public good. »

7 Traduction de l’auteur: « Most easily converted to a private good, being divisible among consumers for services and payments. »

8 La gestaÞo compartilhada peut être définie comme une politique publique de cogestion des déchets avec la société civile organisée et l’économie solidaire. Ce modèle consiste à nouer des partenariats entre les municipalités et des organisations de catadores, en vue de favoriser le recyclage des déchets secs ménagers en permettant par là-même l’inclusion sociale de cette population d’exclus. Ainsi organisés, les catadores (associations ou coopératives) s’affranchissent de leur dépendance vis-à-vis des marchands, se dotent d’un lieu de travail et d’équipements et revendent les matériaux directement aux négociants, à de meilleurs tarifs.
Ce modèle a été mis en œuvre dans plusieurs dizaines de villes du Brésil, après de nombreuses années de revendications. Le mouvement a été impulsé par l’arrivée au pouvoir d’administrations locales progressistes (PT) dans les années 1980 et par la mobilisation d’une branche de l’église catholique inspirée de la théologie de la libération. Par la suite, cette mobilisation politique et sociale nationale s’est cristallisée autour du Fórum Lixo e Cidadania et a donné naissance au MNCR (Movimento Nacional dos Catadores de Materiais Recicláveis – Mouvement national des catadores de matériaux recyclables). Le mouvement est resté très fragile jusqu’à l’élection de Lula, en 2003, dont le gouvernement, après avoir instauré un dialogue direct avec le MNCR, a permis d’indéniables conquêtes. Le métier de catador a d’abord été reconnu en tant que catégorie socioprofessionnelle par le ministère du Travail. Ensuite, les législateurs ont accordé en 2007 aux municipalités le droit de faire appel à des organisations de catadores sans appel d’offres ! Ils ont enfin obligé les administrations publiques à céder leurs déchets secs à ces organisations. Les cas les plus réussis de gestion partagée se retrouvent à Santo André (SP), Londrina (PR) et Diamantina (MG).
Ces structures de l’économie sociale ont permis un changement de statut des catadores, dont l’activité est devenue semi-formelle. Si les organisations perçoivent des subventions, elles sont rarement rémunérées par la municipalité et leur lien repose sur de simples conventions, à durée indéterminée et révocables unilatéralement. C’est pourquoi le MNCR réclame aujourd’hui la passation de contrats de prestation de service.

9 En pratique, nous avons vu de nombreux dépôts sauvages et les cours d’eau de la ville sont jonchés de détritus.

10 Avec un chiffre d’affaires de près de 4 milliards d’euros en 2008, l’ITC est l’une des plus grandes multinationales indiennes. Son cœur de métier est la fabrication de papier.

11 « La richesse issue des poubelles ».

12 C’est-à-dire prélèvement en amont des déchets les plus lucratifs par des récupérateurs extra-municipaux.

13 La CMC empêche toutefois ITC, pour l’heure, de déployer ce dispositif auprès des foyers de la ville, estimant que le WOW transgresse le périmètre du service public et viole son droit de propriété sur les déchets.

14 Traduction de l’auteur : « Common pool ressources ».

Table des illustrations

Légende Source : Cointreau-Levine, 1994, p. 8. Schéma A. Costa, 2012, repris par Fl. Troin • CITERES 2014Figure 1. Essai de caractérisation économique du service de gestion des déchets.
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/7320/img-1.jpg
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Légende Tableau 2. Comparaison quantitative des deux agglomérations urbaines. [Source : J. Cavé, 2012. Sources statistiques : (1) IBAM 2008, CMC 2007 ; (2) PMV 2010, CMC 2013 ; (3) IBGE 2008, GOI 2012.]
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/7320/img-2.jpg
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Légende Figure 2. Au milieu du hangar de l’association de catadores Ascamare, l’instrument incontournable de la chaîne de récupération des déchets : la balance.[Cliché : J. Cavé, Vitória, 2010.]
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Légende Figure 3. Dans les neuf model wards, au petit matin, les habitants sortent de chez eux pour apporter leurs corbeilles au collecteur. Ce dernier s’empare des seaux et déverse leur contenu – supposé trié – dans les bacs de son chariot. [Cliché : J. Cavé, Coimbatore, 2009.]
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/7320/img-4.jpg
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Légende Source : J. Cavé. Schéma A. Costa, 2012.Figure 4. Vision systémique des flux de déchets à Vitória.
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/7320/img-5.jpg
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Légende Source : J. Cavé. Schéma A. Costa, 2012.Figure 5. Vision systémique des flux de déchets à Coimbatore.
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/7320/img-6.jpg
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Légende Figure 6. L’équipe d’employés d’un négociant de déchets plastique. [Cliché : J. Cavé, Vila Velha, 2010.]
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/7320/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 198k
Légende Figure 7. Les échoppes des marchands de proximité (ici un marchand de vieux journaux) existent dans tous les quartiers, mais passent souvent inaperçues. [Cliché : J. Cavé, Coimbatore, 2011.]
URL http://books.openedition.org/pufr/docannexe/image/7320/img-8.jpg
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Auteur

Diplômé de l’Institut d’études politiques de Paris. Il a travaillé en tant que consultant auprès des collectivités locales françaises pour assistance à la gestion des services publics environnementaux. Il a ensuite décidé d’élargir son approche des services urbains aux pays du Sud. Il a ainsi mené une recherche empirique sur les petits opérateurs privés de la distribution d’eau à Maputo, au Mozambique, dans le cadre d’un master recherche en gestion publique (École des Mines de Paris, Paris X Nanterre, École polytechnique). Il a ensuite entrepris une thèse de doctorat en aménagement urbain, au LATTS, sous la direction de J. Ruet et O. Coutard, à la faveur d’une allocation de recherche décernée par l’École nationale des ponts et chaussées. Soutenue début 2013, co-financée par l’AFD, l’ADEME et la fondation Palladio, cette recherche est une économie politique de la gestion des déchets dans deux villes de pays émergents, Coimbatore en Inde et Vitória au Brésil. Ses travaux de recherche et de conseil actuels s’inscrivent dans le champ de l’écologie politique urbaine.

© Presses universitaires François-Rabelais, 2015

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