Introduction

1La question de l’État social, de ses fondements et de ses évolutions, a fait l’objet de nombreux travaux dans de multiples disciplines, notamment l’histoire et la sociologie. De façon assez partagée et dans une vision large, l’État social est appréhendé comme la forme d’État qui a émergé de la transformation du capitalisme en capitalisme régulé en étant un vecteur majeur de la « démarchandisation » du travail et qui a marqué le xx^e siècle à travers ses quatre piliers (protection sociale, régulations du marché du travail, services publics, politiques macro-économiques de soutien à l’activité et à l’emploi)1. Nous nous intéresserons ici aux conceptions des forces sous-tendant l’État social qui se sont développées dans le champ de la political economy dans le contexte des transformations actuelles du capitalisme. Ce champ s’est constitué en particulier dans les pays anglo-saxons, scandinaves et germanophones, à l’intersection des questions posées par les sciences politiques et économiques mais avec un ancrage académique dans les sciences politiques. Selon une conception large, il recouvre essentiellement des travaux de politilogues qui cherchent à appréhender les interactions du politique et de l’économique, notamment les implications économiques des institutions politiques (système politique, État, relations professionnelles), le rôle des agents économiques dans la dynamique politique ainsi que l’influence des différences nationales d’organisation et de comportement économique sur la sphère politique. Notre objectif est de montrer comment les conceptions de l’État social dans ce domaine se sont structurées à partir des années 1990 autour de la question du rôle actif des employeurs dans les politiques sociales et de dégager quelques enjeux de cette question.

2Nous partirons des deux approches traditionnelles de l’État social en sciences politiques, approches qui ont largement influencé le développement des recherches en political economy, à savoir l’approche en termes de ressources de pouvoir et le courant dit du néo-institutionnalisme historique, pour souligner qu’elles peinent à expliquer un fait stylisé contemporain majeur. Celui-ci a trait aux différences de réaction des économies face à la mondialisation et notamment au fait qu’on n’assiste pas à un retrait généralisé de l’État social et à un processus généralisé de « remarchandisation » du travail (1). Cette question est devenue une question importante de la political economy, et ce faisant, des approches dites « centrées sur les employeurs » se sont développées pour y répondre. Plus précisément, une d’elles, l’approche des variétés du capitalisme (Varieties of Capitalism), s’est affirmée comme un point de repère dans les études comparatives de l’État social car elle a su proposer, en mobilisant les concepts de la science économique, une théorie cohérente de la diversité des préférences patronales selon les contextes institutionnels et productifs2 (2). Cependant, nous montrerons que cette approche fait l’objet de débats au sein de la political economy et plus généralement des sciences politiques anglophones, qui invitent à complexifier l’analyse des préférences des employeurs et à dépasser « l’économisme » de l’approche en termes de variétés du capitalisme pour approfondir ce qui fait le cœur du phénomène politique, à savoir les conflits entre et au sein des groupes socio-économiques (3).

Mondialisation et résilience des États sociaux nationaux : les lacunes des approches traditionnelles en sciences politiques

Approche en termes de ressources de pouvoir et approche de l’institutionnalisme historique : les employeurs contre l’État social

3Dans le domaine des sciences politiques anglophones, deux grandes approches ont structuré dans les années 1970 et 1980 le débat sur les ressorts de l’État social : l’approche en termes de ressources de pouvoir (ARP)3 et l’approche qualifiée de néo-institutionnalisme historique (NIH)4. Ces approches se sont notamment positionnées en critique de l’industrialisme de Dunlop et Kerr des années 1960 et de certaines approches pluralistes et marxistes, accusées d’être trop centrées sur les facteurs socio-économiques et de négliger le rôle de la sphère politique et des comportements d’ordre politique. L’ARP et le NIH ont été des avancées dans la compréhension des changements ayant conduit à la « démarchandisation » du travail, dans la mesure où ils ont remis au centre du débat les institutions politiques qui, dans l’arène respectivement des relations professionnelles, électorale et administrative, ont été à l’origine de trajectoires nationales variées sur fond d’une évolution commune vers un capitalisme régulé. Cependant, un élément est à mettre au discrédit de ces deux analyses, à savoir celui d’avoir sous-estimé la diversité et la complexité des préférences patronales. En effet, la conception implicite ou explicite de la grande majorité des travaux se réclamant de ces deux corpus est celle d’acteurs relativement en accord lorsqu’il s’agit de prendre position contre toute avancée sociale. Puisque les politiques sociales sont propres à augmenter les coûts de production par les ressources financières prélevées et que la centralisation des négociations collectives est susceptible d’accroître le pouvoir de négociation des syndicats et in fine les avantages salariaux ou autres de leurs membres, les employeurs sont attendus comme faisant front contre elles. C’est ce que nous considérons être une « vision conservatrice des préférences patronales ».

4L’ARP est une analyse d’inspiration marxienne qui se focalise sur les configurations nationales du conflit entre classes sociales. Elle envisage ainsi les avancées sociales qu’ont connu les différents capitalismes comme le résultat d’un pouvoir de négociation devenu favorable aux acteurs collectifs représentant les intérêts des classes d’ouvriers et d’employés (partis sociaux-démocrates et syndicats) face aux forces placées à droite sur l’échiquier politique, au premier rang desquelles se trouvent les associations d’employeurs, les partis politiques libéraux, chrétiens-démocrates ainsi que les partis agricoles dans les pays scandinaves. Certes, il est admis que des avancées majeures ont pu être votées sous des législatures de droite censées être proches des intérêts patronaux supposés conservateurs (comme par exemple le système allemand d’assurance sociale introduit par Bismarck dans les années 1880). Cependant, ce type de progrès social est pensé dans l’ARP comme une manœuvre politique visant à affaiblir les mouvements ouvriers les plus revendicatifs en instituant des instances corporatistes de gestion favorisant une coopération entre employeurs et employés5.

5Les travaux menés dans le cadre du NIH ont véhiculé également une vision conservatrice des employeurs. Sous sa forme première, cette approche a été qualifiée d’approche « centrée sur l’État » dans la mesure où elle a insisté sur l’autonomie dont ont pu parfois disposer les agents réformateurs des administrations publiques pour façonner les politiques publiques sociales (notamment aux États-Unis, en France et au Royaume-Uni). Si cette approche a remis ainsi en cause les théories de l’influence structurelle du patronat, en revanche elle a maintenu une même vision des intérêts patronaux. Les théories de l’influence structurelle, qu’elles soient néo-marxistes6 ou pluralistes7, ont en commun d’attribuer les ressorts de l’influence des employeurs à leur capacité à contrôler la production de richesse en déterminant le niveau d’investissement. Or, selon ces théories, dans la mesure où les salaires constituent l’essentiel des revenus des citoyens et que l’État dépend des impôts prélevés, les gouvernements élus sont fortement incités à intervenir dans l’économie dans le sens des intérêts des firmes de peur d’un sous-investissement massif de leur part. À l’encontre de ces analyses, le NIH a émis l’argument pertinent que l’orientation des politiques sociales n’était pas socialement déterminée (c’est-à-dire n’était pas mécaniquement déterminée par les intérêts patronaux) et ne pouvait donc s’expliquer en termes d’influence patronale structurelle. Mais il n’en reste pas moins que, dans le NIH, les intérêts patronaux restent bien modélisés comme largement homogènes et hostiles aux orientations prônées par les fonctionnaires réformateurs. Une conséquence de cette vision des intérêts patronaux est qu’à partir du moment où la mondialisation se développe, le NIH a participé avec l’ARP de l’idée d’un retrait univoque de l’État social.

Un retrait généralisé de l’État social? Premières critiques contre la vision conservatrice des préférences patronales

6L’intérêt de l’ARP et du NIH a été, respectivement à partir des années 1970 et 1980, de fournir une explication de la non-convergence vers un système de marchés politique et économique sur le modèle pluraliste américain. Le niveau de centralisation du système de représentation des intérêts des travailleurs et le degré d’autonomie de l’État à l’égard des pressions socio-économiques ont été mis en avant comme autant de facteurs qui ont façonné la forme nationale prise par la démarchandisation du travail au cours du xx^e siècle. Mais l’effet combiné du progrès technique dans les transports et la circulation de l’information, et des décisions politiques contribuant à libéralisation sur les marchés financiers, ont entraîné un accroissement spectaculaire de la mobilité du capital et de son pouvoir structurel, induisant une remise en cause des forces à l’origine de l’État social selon ces approches (la puissance des forces de gauche pour l’ARP ; les marges de manœuvre de l’État pour le NIH) et donc un retour sans ambiguïté sur les avancées sociales précédemment obtenues. Loin de nous l’idée de remettre en cause dans l’absolu la réalité d’une tendance au retrait de l’État social ou du moins à sa déstabilisation. Toutefois, ces explications traditionnelles en sciences politiques du retrait de l’État social sont venues buter sur des faits montrant la pluralité de réaction des systèmes économiques et politiques nationaux à la mondialisation.

7C’est un ensemble d’études comparatives entre cas nationaux mené notamment par une nouvelle génération de chercheurs se réclamant du NIH8 qui, à partir de la fin des années 1980, a développé une critique à la fois de l’ARP et du NIH traditionnel, en peine à expliquer la résilience de l’État social. Ce courant, qu’on pourrait qualifier de « nouveau néo-institutionnalisme historique », est devenu important dans le champ de la political economy en prenant pour point de départ les stratégies économiques des employeurs et en montrant leur rôle actif dans la création et la persistance contemporaine de certaines institutions de l’État social (en particulier les systèmes centralisés de négociations salariales).

8Peter Swenson (1991) a été le premier des néo-institutionnalistes historiques à remettre en cause la vision conservatrice des préférences patronales en s’appuyant sur le cas historique de la Suède. Selon Swenson, la centralisation des négociations salariales dans la Suède construite dans les années 1930 est largement à mettre à l’actif de la motivation instrumentale des entreprises exportatrices désireuses de maîtriser la structure intersectorielle des salaires face aux entreprises centrées sur le marché intérieur (surtout dans le secteur de la construction) et relativement disposées à accepter les hausses de salaire demandées par leurs ouvriers. En conséquence de cette centralisation des négociations collectives salariales, la concurrence entre firmes sur le marché du travail s’est reportée sur les systèmes de retraites gérés à l’époque au niveau des firmes. Cependant, la volonté des associations patronales de tempérer cette compétition qui devenait de plus en plus coûteuse en période de quasi plein-emploi, les a poussées à soutenir un système de retraite universelle. Concernant l’analyse de l’État social contemporain, certaines études comparatives menées dans ce cadre ont montré que, contrairement à l’idée selon laquelle on aurait assisté au cours des dernières décennies à une remise en cause fondamentale de la centralisation des négociations collectives sous le poids d’employeurs réclamant davantage de flexibilité, le démantèlement des systèmes de négociation collective était loin de pouvoir être considéré comme massif ou systématique9. Ainsi, si les syndicats suédois, qui restent extrêmement puissants, n’ont pas réussi à endiguer le mouvement de décentralisation des négociations collectives10, c’est pourtant ce qu’ont réussi à faire leurs homologues allemands réputés moins bien organisés et représentatifs. Par ailleurs, c’est au cours des années 1990 que les partenaires sociaux en Italie, en Espagne et en Irlande ont accepté le principe d’une centralisation des négociations salariales. Ces études montrent qu’il ne semble pas y avoir de lien univoque entre la puissance des organisations syndicales et le type de structure de négociations collectives. Ce qui a incité les « nouveaux néo-institutionnalistes historiques » à s’intéresser de manière plus approfondie au « côté patronal » des relations professionnelles pour appréhender les évolutions différenciées de l’État social selon les économies nationales.

9L’objectif de cette nouvelle orientation est de construire des outils pour penser le maintien de programmes sociaux à une période où les contraintes pesant sur le budget de l’État et sur la compétitivité des entreprises se sont exacerbées. À l’heure actuelle, le problème de ces approches institutionnalistes centrées sur les employeurs réside en ce qu’elles ont surtout procédé par études de cas nationaux et n’élaborent pas une théorie des préférences patronales qui prenne en compte l’impact des institutions et puisse expliquer la variété de l’implication des employeurs dans les politiques sociales. S’appuyant sur ces travaux, une nouvelle approche va se construire en political economy à partir de la fin des années 1990, l’approche en termes de variétés du capitalisme développée par Peter Hall et David Soskice11. Son ambition est de rester dans le giron institutionnaliste mais en utilisant les outils de l’institutionnalisme rationnel des sciences économiques afin de proposer une théorie des préférences patronales pouvant s’appliquer à un maximum de cas nationaux.

État social et avantages concurrentiels nationaux : l’enjeu de la spécificité du capital humain selon l’approche des « variétés du capitalisme »

Les complémentarités institutionnelles entre protection sociale et formation du capital humain

10La période de mondialisation commerciale et financière, à l’origine de la baisse des marges de manœuvre de l’État et d’un recul des forces de gauche qui s’est engagée depuis une trentaine d’années, est aussi celle d’une transformation des systèmes de production. Le point de départ de l’approche en termes de variétés du capitalisme (VoC) a été de penser la non-convergence des systèmes productifs nationaux afin d’en saisir les implications sur les rapports de force politiques et les institutions de l’État social. En mobilisant le corpus théorique de la nouvelle économie institutionnelle, et plus particulièrement de la théorie des coûts de transactions de Oliver Williamson, deux grands modèles idéaux-typiques de systèmes productifs, et plus généralement de systèmes économiques – les économies libérales de marché (ELM) et les économies coordonnées de marché (ECM)12 – sont distingués par la VoC sur la base de la nature des actifs déployés par les firmes. L’apport essentiel de la VoC au sein de la political economy a été, sur cette base, de mettre au premier plan la question du capital humain, et plus précisément du type de capital humain utilisé par les firmes, pour fonder la théorisation des préférences patronales sur les complémentarités institutionnelles qui peuvent exister entre le niveau de développement de l’État social et les types de système productif (ELM et ECM).

11La distinction entre les systèmes productifs des ELM et des ECM est schématisée ainsi par la VoC : dans les ELM, les firmes achètent sur les marchés des actifs généraux facilement redéployables entre activités et qui leur permettent de s’adapter rapidement aux évolutions de la demande ; l’avantage concurrentiel des firmes des ECM provient au contraire des innovations incrémentales réalisées grâce à l’utilisation sur le long terme d’actifs plus spécifiques, c’est-à-dire dont le transfert entre entreprises et activités implique un coût conséquent. Dans ce cadre, la stratégie des employeurs des ELM a été à partir des années 1980 de renouer avec leur autorité unilatérale dans l’entreprise et le marché du travail, afin de restaurer une compétitivité axée pour beaucoup sur les prix et les actifs généraux. À l’inverse, dans les ECM, les relations entre employeurs et employés ont pris la forme de coalitions inter-classes pour développer le capital humain spécifique et donc soutenir l’État social. L’argument central de la VoC porte sur les ECM : parce que les institutions de l’État social permettent l’établissement des engagements crédibles nécessaires à l’investissement dans les formations spécifiques, les coûts qu’elles occasionnent pour les firmes peuvent être pensés comme des investissements indirects en capital humain13. Les travaux de la VoC développent cette idée pour montrer pourquoi dans les ECM les employeurs peuvent avoir intérêt à soutenir ces institutions.

12Sur le marché du travail, la protection de l’emploi, c’est-à-dire l’arsenal législatif ou conventionnel qui impose des restrictions dans la flexibilité externe que peuvent pratiquer les entreprises, est aussi une incitation pour les salariés à participer à l’accroissement du stock de connaissances spécifiques à l’entreprise14. Cet argument est au cœur de l’analyse du succès des grandes firmes japonaises, dont une des bases est leur aptitude à réduire les taux de rebut et les stocks de composants intermédiaires. Selon cette analyse, l’emploi à vie constitue un type de démarchandisation du travail à l’origine d’engagements crédibles entre les salariés et leur direction. En effet, en même temps qu’il autorise la firme à investir lourdement dans des rotations de postes de sorte à donner aux jeunes embauchés une connaissance approfondie des rouages de l’entreprise, l’emploi à vie incite l’employé à diffuser à ses supérieurs les informations émergeant de la base de la hiérarchie sans crainte que des gains de productivité futurs viennent remettre en cause son emploi.

13Par ailleurs, la coordination des employeurs sur la question salariale est pour la VoC une des caractéristiques essentielles des ECM européennes, dans le sens où elle est à la source d’un avantage concurrentiel sur les ELM dans le domaine des produits différenciés et de haute qualité. D’une part, lorsque les employeurs peuvent se coordonner via leur confédération patronale nationale pour discuter directement au niveau interprofessionnel des salaires, ou bien lorsque cette confédération patronale est dans la capacité de coordonner les négociations collectives sectorielles (cf. en Allemagne), alors les revendications salariales tendent à être modérées pour peu que le niveau de centralisation des syndicats soit élevé. En effet, la confédération syndicale prend en compte, dans ses demandes de revalorisation des salaires, les secteurs à faible productivité où les entreprises sont plus fragiles et les emplois plus précaires. D’autre part, quand bien même ce mécanisme ne prendrait pas effet et que la centralisation des salaires viendrait accroître le pouvoir de négociation des syndicats et les salaires, cette composante de l’État social est un élément crucial du système de production et d’innovation de certaines ECM européennes. En effet, en Allemagne, en Autriche, au Danemark et aux Pays-Bas, les firmes utilisent en abondance les compétences spécifiques à l’industrie des jeunes sortant du système d’apprentissage. Dans ce type de système de formation initiale professionnelle, les entreprises ont la liberté de proposer ou non des places aux potentiels apprentis du secondaire supérieur. Dès lors, la rigidité des salaires permet de dépasser les problèmes de passager clandestin, ici le débauchage par les firmes non-formatrices des apprentis formés15.

14Enfin, la protection contre le chômage, c’est-à-dire la générosité des systèmes d’assurance chômage (conditions d’ouverture, durée et montant des prestations), favorise également l’investissement des travailleurs dans les formations spécifiques à l’industrie16. Les travailleurs prennent leurs décisions d’investissement en capital humain en fonction du coût initial d’acquisition de la qualification, de la prime future des compétences acquises (hausse de salaires), et des risques de perte de leur poste de travail actuel et de la prime de salaire associée. En conséquence, dans les pays comme le Danemark ou les pays scandinaves, la générosité des allocations chômage a pour fonction d’assurer à un individu ayant investi dans des formations non-générales un revenu satisfaisant même lorsque l’offre de compétences spécifiques excède pour un temps leur demande émanant des firmes. Cette protection sociale est importante dans la mesure où, contrairement aux compétences générales, les compétences spécifiques à un secteur seront demandées par un nombre relativement restreint d’entreprises, celles du secteur en question.

Variétés du capitalisme et variétés des préférences patronales

15Ainsi, l’apport de l’approche de Peter Hall et David Soskice17 est d’avoir su intégrer les complémentarités institutionnelles entre les sphères de l’éducation/formation des travailleurs et de l’État social. Il en ressort que si la VoC refuse les thèses de la convergence vers un modèle unique de système de production associé à un désengagement radical de l’État social, elle défend que les économies industrialisées sont toutefois appelées à converger soit vers le modèle idéal-typique des ELM (dans lequel l’État social est affaibli) soit vers celui des ECM (dans lequel l’État social se maintient), chacun de ces deux types ayant des performances macro-économiques comparables. Selon la VoC, les trajectoires nationales ne tiennent pas tant aux préférences et au pouvoir absolu des travailleurs ou des fonctionnaires qu’à la position politique des employeurs dans chacun des deux types d’économie.

16Le type de conflit en vigueur dans une économie politique est pour les tenants de la VoC largement déterminé par les institutions existantes18. Suivant Frieden et Rogowski (1996), la VoC considère que les conflits de classes sont surtout le lot des ELM, dans la mesure où les relations entre salariés et employeurs relèvent davantage d’un jeu à somme nulle. Cependant, les ELM se caractérisent aussi par le fait qu’une partie significative des salariés converge vers la position des employeurs pour ne pas favoriser la démarchandisation du travail, dans la mesure où les actifs qu’ils possèdent sont généraux et peuvent être valorisés relativement facilement sur le marché du travail :

in [liberal market economies], economically well upholstered and politically strong categories have tended to prevail in their efforts to insure their own risks within the market/property nexus while resisting the development of social citizenship rights for those less well endowed. [Korpi (2006), p. 180]

17Dans les économies reposant sur les actifs spécifiques, en particulier du capital humain spécifique, les relations employeurs/employés tendent à prendre la forme d’un jeu à somme non nulle, dans la mesure où certaines des institutions les plus fondamentales de l’État social ont des effets divers mais bénéfiques pour les agents économiques possédants (les travailleurs qualifiés) et utilisant (les firmes) cette catégorie d’actifs spécifiques. Dès lors, dans les ECM, les préférences des employeurs vont vers l’instauration de mesures sociales qui récompensent et protègent leurs investissements en capital humain et ceux de leurs employés les plus essentiels à la production. Ainsi, dans les ECM européennes, la stratégie d’adaptation des employeurs aux nouvelles contraintes de la mondialisation a certes été la recherche de flexibilité du personnel et d’une politique salariale au niveau de la firme, mais elle n’a pas été de remettre en question la négociation collective sectorielle19 comme cela a été le cas dans les pays anglo-saxons, notamment le Royaume-Uni20. De même, les firmes japonaises possédées par des capitaux japonais n’ont pas tenté de revenir sur l’emploi à vie dans les grandes firmes, mais ont tenté de l’assouplir en l’élargissant à l’ensemble du groupe d’entreprises21. L’idée développée par la VoC est donc que les positions non-conservatrices des employeurs des ECM ont autorisé la formation de coalitions avec les salariés qualifiés dans le but de supporter politiquement l’État social.

18Ainsi, alors que pour l’ARP et le NIH les fondations de l’État social relève de la « politics against market », l’État social ayant été conquis par les forces de gauche afin de démarchandiser le travail et de construire des droits sociaux, dans la VoC, on peut parler de « politics of market ». Les employeurs et salariés qualifiés des ECM forment des coalitions inter-classes autour de la fonction assurantielle de l’État social : l’objectif est de façonner le marché du travail de sorte à protéger et inciter les investissements en capital humain spécifique. Mais la réduction opérée par la VoC sur la vision de l’État social en mobilisant le référent théorique de l’institutionnalisme économique rationnel rend problématique la façon dont sont conceptualisées les coalitions inter-classes et plus généralement les dimensions politiques.

Les limites de la VoC : un retour aux approches centrées sur les facteurs socio-économiques ?

Les préférences des acteurs : au-delà de l’efficacité économique

19On l’aura compris, la VoC propose une vision relativement pacifiée des économies industrialisées. Bien entendu, les conflits entre groupes socio-économiques existent mais ils ne reposent pas en première instance sur des conflits de classe. Alors que l’approche en termes de ressources de pouvoir considère que les risques auxquels font face les agents économiques sont principalement issus de leur position dans le cadre des relations d’emploi, la VoC stipule que c’est la nature des actifs qui structure les conflits sociaux. En ce qui concerne la question de la démarchandisation du travail, les conflits opposent non pas les classes sociales mais des coalitions sectorielles inter-classes, selon la spécificité des actifs22.

20L’argumentation de la VoC est développée pour les ECM : les travailleurs voient dans les institutions de l’État social un moyen de pérenniser la valeur marchande de leurs compétences et les firmes l’opportunité de réduire les coûts de transaction et d’améliorer leurs performances économiques. En d’autres termes, c’est parce que la protection sociale a des effets positifs, bien que de nature différente, sur ces deux types d’acteur (résoudre les problèmes de défaillance de marché dans le cadre de la formation du capital humain pour les firmes, protéger le capital humain pour les employés aux compétences spécifiques) que se forment les coalitions sectorielles inter-classes. En ce sens l’État social est une voie pour atteindre de bonnes performances économiques dans les secteurs reposant sur les actifs spécifiques, et plus globalement dans l’ensemble de l’économie nationale si elle repose largement sur ce type de secteurs (les ECM). Le raisonnement inverse est proposé pour les ELM dans lesquelles les coalitions inter-classes visent à favoriser les opportunités d’échange d’actifs génériques et convergent vers un affaiblissement de l’État social.

21Or, on le comprend facilement, ce type de raisonnement ne prend pas réellement en compte les enjeux de pouvoir relatifs aux institutions de l’État social23. Non pas les rapports de pouvoir qui détermineraient via la médiation de la sphère politique les faiseurs de règles, mais les conséquences des institutions sur le pouvoir de négociation relatif des salariés et employeurs. En prenant en compte cette variable, on peut voir que les institutions de l’État social peuvent ne pas être soutenues par les employeurs des ECM si celles-ci sont de nature à les affaiblir politiquement. Les employeurs peuvent dévier de solutions qui seraient pour eux économiquement optimales de sorte à ne pas réduire leur pouvoir de négociation futur24. Puisque dans un monde complexe les effets économiques des arrangements institutionnels sont difficiles à anticiper, il semble rationnel pour les protagonistes de prendre en compte l’impact des institutions sur leur pouvoir de négociation et d’avoir un comportement de minimisation des risques politiques, à défaut de pouvoir maximiser les bénéfices économiques. Si cette vision d’un monde complexe est bien celle retenue par la VoC, à travers la combinaison de l’hypothèse de rationalité limitée de Williamson et du concept de complémentarité institutionnelle, en revanche la VoC n’en tire pas les conséquences sur les limites des arguments en termes d’efficacité économique et ne prend pas en compte la motivation politique des employeurs.

22Dans cette perspective, si le cadre théorique de la VoC semble cohérent pour élaborer une théorie du soutien des employeurs à des institutions existantes de l’État social, il l’est moins pour expliquer comment les employeurs peuvent soutenir la création d’institutions de l’État social. Compte tenu du fait que les performances économiques dépendent des complémentarités entre une diversité d’institutions, il faudrait faire l’hypothèse de capacités cognitives extraordinaires des acteurs collectifs et considérer la limitation de la rationalité uniquement sous l’angle de l’incertitude qui entoure les transactions pour analyser le changement institutionnel comme le résultat d’une recherche d’efficacité économique par les employeurs. Comme le souligne Streeck (2002), l’idée que les complémentarités puissent être construites et adaptées aux fluctuations de l’environnement par des acteurs rationnels est loin d’être une hypothèse réaliste, et il faut plutôt envisager le changement institutionnel comme naissant du conflit politique entre salariés et employeurs puisqu’un de ses enjeux est la distribution future des pouvoirs de négociation, et pas seulement des ressources économiques. Ainsi, en réduisant les préférences des employeurs à leur dimension économique, l’approche en termes de variétés du capitalisme semble être avant tout une théorie de la persistance d’une diversité des systèmes productifs et sociaux nationaux.

VoC et conflits entre employeurs

23Outre que la VoC laisse peu de place aux conflits de classe, les conflits entre employeurs sont également négligés. L’approche de Hall et Soskice prend une position clairement critique à l’égard des théories de l’influence structurelle des employeurs des années 1950 et 1960. En effet, puisque les préférences des employeurs prennent en compte les interactions entre les domaines institutionnels, il ne saurait y avoir d’orientation structurelle des politiques publiques en faveur des employeurs, dans le sens où elles tendraient toujours à s’écarter des politiques sociales coûteuses. En conséquence, l’influence des employeurs au sein du capitalisme n’est pas tant structurelle qu’instrumentale. Si l’ARP insiste sur la structure de représentation (centralisation, densité) des salariés, la VoC, en tant qu’approche centrée sur la firme, s’intéresse davantage à la différence entre les associations patronales corporatistes des ECM et celles pluralistes de ELM. Dans la lignée de Streeck et Schmitter (1985), il s’agit de saisir l’influence de la nature corporatiste des associations patronales sur les politiques publiques des ECM européennes dans lesquelles elles sont largement sollicitées.

24Le rôle des employeurs dans l’émergence des institutions de l’État social (et dans leur forme différenciée) peut donc être envisagé au sein de la VoC, si celle-ci prend en compte l’hétérogénéité des employeurs et donc les conflits entre employeurs. Cette hétérogénéité est prise en compte dans la VoC dans la mesure où il peut exister, au sein d’un même arrangement institutionnel macro-économique, une diversité de stratégies de profit des firmes, notamment selon les secteurs25. Mais le problème est que la conception des organisations patronales que véhicule la VoC laisse peu de place à leur dimension politique. La VoC peine effectivement à penser de façon cohérente la diversité intranationale des firmes au sein d’un même arrangement macro-institutionnel. Certes, les spécialisations sectorielles organisent au sein de chaque économie le conflit entre employeurs. Mais dans la mobilisation qui est faite des organisations patronales, c’est surtout une vision homogène des intérêts patronaux qui ressort26. Cela signifie que les tenants de la VoC considèrent essentiellement la diversité internationale des préférences collectives exprimées par les firmes plutôt que les conflits d’intérêt qui peuvent exister entre elles au sein de leurs organisations représentatives.

25Ce manque d’attention portée aux différences intra-nationales n’est pas handicapant lorsqu’il s’agit d’aborder des sujets qui relèvent de la production de biens collectifs utiles à l’ensemble des employeurs du pays, et où leur coordination peut être appréciée à travers l’efficacité de leurs systèmes de diffusion d’informations privées. Ainsi, la VoC traite avec aisance la production de biens collectifs profitables à la grande majorité des employeurs, tels que la modération salariale et la formation professionnelle initiale, qui mettent en jeu les institutions de l’État social. Mais l’absence de prise en compte des conflits entre et au sein des associations patronales n’est pas propice à la saisie de l’émergence d’institutions formelles ou de pratiques collectives au cœur aussi de l’État social mais qui sont sujettes à des phénomènes distributifs entre firmes, en particulier entre PME et grandes entreprises. C’est le cas notamment des politiques d’allocation-chômage (investissement indirect en capital humain spécifique pour certaines entreprises et seulement coût pour d’autres), de la formation professionnelle continue27, ou encore, sous certaines conditions, de la centralisation des négociations collectives28.

Conclusion

26La nouvelle génération d’auteurs néo-institutionnalistes historiques et l’approche en termes de variétés du capitalisme ont remis au premier plan, dans le champ de la political economy, une analyse centrée sur l’influence des employeurs sur les politiques sociales. En cela, elles tranchent avec l’approche en termes de ressources de pouvoir et le NIH traditionnel dont l’ambition initiale était de montrer que l’influence prédominante des employeurs au sein du capitalisme n’est pas une constante mais a pu être affaiblie au cours du xx^e siècle à travers la montée en puissance des partis de gauche et de leurs alliés syndicaux dans un certain nombre de pays européens corporatistes, ainsi que des capacités et de l’autonomie de l’administration publique y compris dans les pays à tradition pluraliste. De plus, les travaux du « néo-NIH » et de la VoC visent à dépasser une limite importante des approches traditionnelles de l’État social. Si l’ARP et le NIH avaient remis en cause, dans les années 1970 et 1980, l’idée d’une convergence des économies sous l’effet d’un déterminisme technologique, leur conception de l’État social a peiné à comprendre la résilience de trajectoires nationales fortement différenciées malgré la mise en concurrence internationale des États et des travailleurs. Les approches « centrées sur les employeurs » visent ainsi à expliquer cette diversité.

27La spécificité de la VoC réside dans sa volonté de dépasser les études de cas nationaux pour élaborer une théorie des préférences des firmes à l’égard des politiques sociales, qui relie les comportements micro-économiques à la structure institutionnelle macro et qui puisse saisir la différence observée de stratégies des firmes entre les ELM et les ECM. Comme nous l’avons vu, la VoC situe dans le poids différent accordé au capital humain spécifique les divergences de préférences des employeurs concernant le développement de l’État social. C’est la combinaison des notions de complémentarités institutionnelles et de préférences patronales qui constitue sa contribution théorique à l’analyse de l’État social dans le champ de la political economy. Sur cette base, la VoC peut montrer que le marché n’est pas un facteur de convergence rédhibitoire dans la mesure où la compétitivité des firmes nationales dépend de la complémentarité et de la cohérence des institutions économiques et sociales propres à chaque pays. Ainsi, pour la VoC, la diversité des économies politiques et, pour ce qui nous intéresse ici de la force de l’État social, ne repose plus fondamentalement sur un volontarisme politique fort de la part d’un État réformateur et de l’action collective des travailleurs, mais sur la mobilisation politique des employeurs à la recherche de complémentarités institutionnelles favorisant leur stratégie de profit.

28Si la VoC enrichit sans aucun doute le débat sur l’État social, elle constitue cependant, dans son développement actuel, un recul par rapport à l’ARP et au NIH qui avaient su, en introduisant la variable politique, élaborer une vision des institutions alternative à celle des analyses fonctionnalistes centrées sur les facteurs socio-économiques. En mobilisant les outils de l’analyse économique pour appréhender les interactions entre les sphères économiques et politiques, la VoC tend en effet à affaiblir non seulement le conflit politique traditionnel entre salariés et employeurs, mais aussi le conflit politique entre les employeurs, pourtant considérés comme les acteurs majeurs de l’analyse de l’État social. D’où sa difficulté à penser le changement endogène et à dépasser une typologie dichotomique des économies politiques pour appréhender les différences de trajectoires nationales. C’est pourquoi aujourd’hui, pour un certain nombre de néo-institutionnalistes historiques qui se sont engagés dans un dialogue privilégié avec la VoC29, un des enjeux majeurs en political economy est de rendre compatible sa théorie des préférences patronales à la vision institutionnaliste historique selon laquelle les formes spatio-temporelles de l’État social sont le résultat de conflits entre acteurs nationaux hétérogènes médiatisés par la sphère politique. Reste à voir comment peut être dépassée la tension inhérente entre la volonté de théorisation et la prise en compte des spécificités institutionnelles (économiques, sociales, politiques) nationales particulièrement déterminantes dans l’analyse de l’État social, et si cette recherche de compatibilité n’achoppe pas sur les différences de champs théoriques et d’hypothèses de référence des courants étudiés.