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Recherche et développement régional durable

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Corinne Larrue

Session 3. L'innovation institutionnelle pour le développement régional durable / Needs for social and institutional innovation in relation to spatial planning

Un point de vue régional

Jean-François Caron

Texto completo

  • 1 Vice-Président du Conseil Régional Nord-Pas-de-Calais, chargé du Développement Durable de l'Aménag (...)

1Note portant sur l’auteur1

2En région Nord-Pas-de-Calais, nous avons essayé de décliner une stratégie pour l'ensemble des pratiques et sur l'ensemble du territoire régional qui fasse évoluer les politiques vers le développement durable.

UN CONTEXTE FAVORABLE

3Nous avons plus que dans d'autres régions de la chance et des acquis. La première chance est une grande malchance, c'est d'avoir connu pendant 150 ans une activité économique qui a complètement laminé la région Nord-Pas-de-Calais.

4Un exemple très concret pour définir le développement durable, c'est définir le développement non-durable. Sur ce territoire du Bassin Minier, le sol a baissé de 15 mètres avec l'exploitation charbonnière, les rivières ont changé de sens ; tout le territoire n'est pas inondé, uniquement parce qu'il y a des réseaux de pompage et de relevage des eaux. Ce territoire comprend la moitié des friches françaises ; 97 % des ressources en eau y dépendent des nappes phréatiques ; or ces nappes sont polluées, ce qui fait que dans des agglomérations de 250.000 habitants, il y a théoriquement de l'eau non potable.

5Un autre élément favorable probablement, est le fait que le territoire soit relativement proche de l'Europe du Nord, ce qui a permis une confrontation avec la perception française et les pays du Sud. Le contraste avec le Bénélux et le Danemark, la Scandinavie, l'Allemagne nous sensibilise également.

6Derrière ce terreau favorable au développement durable, il y a depuis de longues années plusieurs acteurs mobilisés sur le plan des réseaux associatifs. Les écologistes des premières années se rappellent de la Maison de la nature et de l'environnement de Lille. Il y a une sensibilité ancienne à ces questions et plus récemment, l'élection de Marie-Christine Blandin comme première présidente de Région issue de l'écologie a été un événement, également pour les régions et la France. L'élection comme Président de région d'une écologiste, quelles que soient les pensées politiques, crée des "possibles" chez beaucoup d'acteurs. La première année, on a l'impression que tout va s'écrouler et que l'industrie ne va plus pouvoir fonctionner parce que les écologistes vont tout arrêter. Finalement, on se rend compte que, du fait de la dynamique d'acteurs, il y a une sorte de cercle vertueux qui s'installe et cela génère des possibles dont on mesure encore aujourd'hui les acquis.

UNE EXPERIENCE FONDEE SUR UNE METHODE PRAGMATIQUE

Comment est-on arrivé à une stratégie de développement durable ?

7L'expérience en région Nord-Pas-de-Calais est fondée sur un processus de participation mené entre 1992 et 1998 qui a conduit à un certain nombre de changements dans la construction des politiques publiques.

Voici quelques exemples de changement de processus.

8La question de l'emploi a été mise au cœur d'un grand débat public qui s'appelait : "les assises régionales pour l'emploi et l'activité". Ce débat a été un exercice riche et passionnant de confrontations, au sens positif, des regards sur l'évolution du travail. Y ont participé des chômeurs, des chefs d'entreprise, des syndicalistes. Ce temps participatif a généré une politique régionale de nouveaux services, de nouvelles activités, de réduction du temps de travail (avant les lois Aubry et Robien).

9Un autre exemple de processus participatif, on pourrait dire de nouvelle gouvernance, a été la Conférence permanente du bassin minier, puisque sur un territoire qui n'avait été conçu et pensé que sur le charbon, l'arrêt de cette activité créait un état de manque et une incapacité à se projeter sur l'avenir. Cette incapacité était le fait notamment du monde politique (qui était issu de la revendication vis-à-vis de Charbonnage de France), qui était en grande difficulté au regard de l'évolution de la société d'aujourd'hui et aux pré-requis pour imaginer le développement. Au travers d'un processus qui a mobilisé plus de 1 000 personnes en plusieurs ateliers, un livre blanc a été réalisé avec tous les acteurs, ce qui a permis d'avoir un diagnostic partagé, et de faire émerger quelques chantiers prioritaires. La notion de hiérarchisation a été importante pour afficher des priorités. Deux comités interministériels d'aménagement du territoire nous ont relayés, de même que le fait d'avoir un contrat de plan "après mine", qui a alloué 1 milliard de crédits supplémentaire pour faire face à "l'après charbon", était dans la droite ligne d'un processus participatif. Ceci valide l'idée qu'une autre façon de concevoir les politiques publiques produit des résultats, là où la revendication "nos mineurs sont morts, on y a droit" n'amenait pas vraiment de solutions.

10Il y a donc des acquis sur le plan de la méthode, mais également sur le plan thématique. En voici des exemples.

11C'est le cas des politiques de parcs naturels : il y a une vingtaine d'années a été mis en place en région un essai de stratégie de développement durable puisqu'on était dans une logique de reconquérir une certaine qualité environnementale tout en ayant une pensée économique et sociale sur un territoire donné.

12Il y a un acquis en matière de politique énergétique, depuis maintenant 20 ans, avec des processus comme NORCAL énergie (système bancaire permettant d'amortir l'investissement des collectivités locales concernant de gros investissements énergétiques, solaires, éoliens...) qui a permis à la région de stabiliser ses émissions énergétiques (mis à part le secteur des transports). Dans les acquis, il y a également les lycées à haute qualité environnementale qui sont des réalisations très concrètes conduisant à des lycées entièrement déconstructibles. Tous les matériaux sont recyclables, l'eau, l'énergie,... Tout ceci a bénéficié d'investigations, ce sont des réalisations tout à fait tangibles. Il faut un certain nombre de symboles pour faire adhérer les gens à un processus et les lycées à haute qualité environnementale sont de ce point de vue une réussite extraordinaire.

13On peut parler également de la banque solidaire : ce dispositif est en train d'arriver au niveau national fondée sur une logique d'épargne de proximité pour soutenir des projets d'économie sociale et solidaire. La coopération décentralisée apparaît aussi très importante. Ainsi les régions du nord mettent en place des processus de coopération, non pas pour reproduire des modèles mais pour les aider à mettre en place des systèmes adaptés : un cas concret par exemple, dans le cadre de l'aide au Vietnam, on essaye de transférer les dispositifs de lagunage expérimenté en région Nord-Pas-de-Calais, et non pas de leur apporter nos stations d'épurations.

UNE DELEGATION AU DEVELOPPEMENT DURABLE A L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET A L'ENVIRONNEMENT

14A l'élection de Michel Delbarre, l'accord s'est fait sur l'idée que derrière ces acquis sur le plan de la méthode et sur le plan des thématiques, il ne fallait pas faire de retour en arrière, mais il fallait surtout franchir un cap, c'est-à-dire ne pas seulement développer au coup par coup dans un certain nombre d'axes, des politiques qui nous semblaient aller plus vers le développement durable, mais bien mettre en œuvre une approche plus globale et transversale.

15Il y avait une responsabilité, une exigence à essayer de faire de telle sorte qu'en amont de toutes les politiques et en aval de toutes nos politiques publiques, il faille appliquer les principes du développement durable.

16La délégation qui m'a été confiée commence par le développement durable pour montrer que c'est une délégation de taille large, ensuite c'est l'aménagement du territoire, c'est finalement une approche de déclinaison territoriale, et enfin l'environnement, car les politiques d'environnement renforcent fortement les politiques de développement durable et sont un point d'appui concret.

17Symboliquement, le premier rapport de l'an 2000 du Conseil Régional a été consacré au développement durable en région Nord-Pas-de-Calais.

18Dans ce rapport, le premier exercice, mais aussi le plus compliqué, a été d'essayer de se donner ensemble une définition du développement durable. Ensemble, c'est-à-dire le parti socialiste, les verts et le parti communiste. Là, on rentre dans un exercice très compliqué parce que les repères de chacun des partis politiques sont en partie idéologiques, liés à un certain nombre de réseaux. La moitié du rapport consiste à expliciter la notion d'émergence du développement, bien sûr pas comme on pourrait le faire en tant que chercheur mais en se donnant des points de repère. Il y a eu une validation politique et collective. Permettant de définir nos principes d'action publique. On est d'abord partis de la notion de "besoins". Si on dit qu'on essaye de partir des besoins de la demande, cela signifie que les conditions d'émergence de la demande des besoins est fondamentale dans l'approche et que l'une des choses les plus difficiles et qui renvoie le plus à la notion de nouvelle gouvernance, est l'idée de partir des besoins des gens là où ils sont dans leur diversité et avec des besoins qui sont différents d'un territoire à l'autre. D'où l'importance de la citoyenneté et de la démocratie participative, qui n'est pas un supplément d'âme.

19Les autres éléments sont assez classiques, à l'exception de répéter que le développement c'est d'abord l'efficacité économique. Un certain nombre de nos partenaires notamment ceux qui étaient les plus attachés à l'industrie, avaient besoin que l'on affiche que le développement durable n'était pas une anti-efficacité économique. La notion la plus classique est la notion d'équité, de solidarité sociale et d'exigence.

20Ce qui est frappant est que la solidarité territoriale est aussi compliquée à mettre en œuvre vis-à-vis du Sud qu'à l'intérieur d'une même région ; que ce soit entre les centres villes et les quartiers, ou entre la métropole lilloise qui est en développement exponentiel et le bassin minier. Pour terminer cette idée, si faire du développement durable c'est essayer d'analyser les impacts d'une politique sur le plan de l'efficacité, alors on est dans une approche extrêmement compliquée de confrontations à des systèmes de mesure et de référence. La transversalité est au cœur de cette idée. La transversalité est une chose difficile à décliner, que ce soit pour les services ou pour des politiques parce que chaque Vice-Président est jaloux des prérogatives.

21Les principes d'action publique ont été définis, le positionnement politique a été renforcé, c'est une démarche "noble", on essaie d'évaluer au mieux les impacts de ce que l'on projette de faire et ensuite le politique a des éléments pour effectuer des choix. Il y a eu un débat compliqué entre le politique, le technique et l'expert où il nous a semblé qu'il y avait risque que le développement durable devienne finalement une affaire de professionnels qui allaient nous donner les bons indicateurs. Il était intéressant dans la construction collective de dire que d'avoir de bons indicateurs ne dessaisissait pas la politique, au contraire : il éclaire les choix et renforce les capacités d'arbitrage.

LA STRATEGIE REGIONALE DE DEVELOPPEMENT DURABLE

22Le premier acte de la stratégie a montré qu'il fallait renforcer l'approche méthodologique. Puis la réflexion a porté sur comment décliner cette méthode sur l'ensemble des politiques ? Il ne faut pas seulement parler de méthode mais aussi l'appliquer. Partout en région il y a des acteurs, dans leur diversité, qui font du développement durable sur le plan pratique, dans les filières, sur les territoires, dans les associations. La question est donc comment les régions peuvent créer les conditions d'un accompagnement et faciliter la vie à ces acteurs ? Enfin après avoir travaillé méthode, déclinaison, et soutien aux acteurs qui font du développement en action, comment faire diffuser et approprier le développement durable ?

23Sur l'aspect méthode, on a développé une expérience de programmes de recherche concertée avec des approches multidisciplinaires. Elle porte aujourd'hui par exemple sur la question des inondations et sur les impacts économiques, sociaux et territoriaux de ces inondations, puisqu'on a des régions qui envoient de l'eau, d'autres qui la reçoivent. Il y a toute une série d'interrelations économiques, d'environnement, et d'impacts territoriaux.

24En matière d'optimisation de la connaissance, il a été convenu avec l'Etat, que durant l'ensemble du contrat de plan il fallait faire un effort de mise en réseaux de l'ensemble des systèmes d'observation. Prenons l'exemple de l'eau, les données sont réparties dans 10 ou 15 systèmes d'observation avec une incapacité à les croiser, avec des problèmes d'accès, de valeur des données.

25Sur un certain nombre de sujets, faire du développement durable c'est déjà donner des outils simples d'appréhension correcte de la réalité avec cette idée d'un diagnostic du territoire régional et une mise en œuvre d'indicateurs.

26Un travail sur les indicateurs a été mis en place pour la région. Un exercice de définitions des indicateurs a été effectué, on arrive vite à 100, 150 indicateurs et on rentre dans des débats d'experts compliqués ; par exemple dans le cas de la région Midi-Pyrénées, le bureau d'étude a fait un diagnostic des territoires, mais là il est évident qu'il s'agit d'une logique d'indicateurs pour des experts, des professionnels qui vont décrypter toute une série d'éléments.

27Ce que nous avons cherché à faire avec les services, est fondé sur le schéma classique des critères liés à l'économie, au social et à l'environnemental. La question a été de savoir, en collaboration avec les services, pourquoi et comment les politiques publiques ont été produites ?

28Par exemple, ce qui a été fait après un an de travail, c'est de définir avec les acteurs de la direction des lycées ce qu'était un lycée de toutes les chances. On a défini avec eux quels pouvaient être les objectifs de développement durable dans la dimension économique, sociale, environnementale, donc de définir un optimum et ensuite de regarder où on en était de cet optimum. C'est un outil de management des services, plutôt qu'un outil d'évaluation. Cette démarche est intéressante, car toutes les approches qu'on peut qualifier de haut en bas, donnant des prescriptions via les directeurs généraux, les chefs de service, étaient globalement dans une situation d'échec. Le fait de coproduire ensemble les objectifs de développement durable a été une révélation.

29Pour revenir au tableau des actions, il a fallu accompagner les démarches de développement durable en action par la mise en place d'un fond d'aide à la décision au développement durable. Il y avait déjà des fonds d'aide au conseil que l'on pourrait qualifier de fonds de contre-expertise : qui permet de financer à 80 % une contre expertise demandée par exemple par une association voulant financer une étude sur la qualité de l'eau parce qu'elle pense qu'une entreprise pollue. On a étendu cette démarche à des projets plus globaux, comme des projets de grosses infrastructures sur lesquels on peut aussi bien trouver des associations ou des collectivités qui ont une difficulté à avoir un regard global sur des sujets qui les dépassent. Il y a une dimension transport, une dimension aménagement du territoire, il y a des implications juridiques réglementaires, l'idée étant de créer les conditions d'une assistance à maîtrise d'ouvrage dotée d'une vision transversale, ce qui suppose de faire émerger des bureaux d'études et des consultants qui soient capables d'accompagner les maîtres d'ouvrage dans leur diversité.

30Il y a une aide à la mise en œuvre des filières, par exemple la filière bois-énergie. Elle joue sur le cycle de l'eau, sur l'aspect énergétique, sur le paysage, sur une démarche économique de proximité et de création d'emplois, mais finalement, on n'a pas forcément la capacité d'aider une filière comme celle là puisqu'elle ne rentre pas dans les cases classiques. Avec cette approche par filière, l'idée est d'être capable d'accompagner une logique de projets : il faut bien sûr une vision globale qui croise les besoins et donne les moyens. Pour la filière bois-énergie, on finance 1 million de francs pour un consultant pour qu'il fasse émerger une offre régionale à la fois du lieu de production (dans notre région c'est plutôt le déchet de bois) de la réutilisation des déchets et de l'émergence de chaudières de proximité réparties sur le territoire régional, avec des lieux de rabattement et de gisement. Il s'agit donc d'une logique de projet pour une filière donnée.

31Les approches par projets territorialisés, tout ce qui est agenda 21, favorisent l'expression des besoins. Il y a actuellement en région "les assises de la citoyenneté", menées par une autre Vice-Présidente, également un centre régional de la consommation avec lequel un travail est entamé sur "comment mieux favoriser l'expression des conditions et des besoins ?"

  • 2 Centre national de formation du personnel territorial.

32Enfin, il y a une action sur la démarche de pôles de compétences en matière de formations, en particulier celle des formateurs. Nous avons la chance que Michel Delbarre soit président du CNFPT2, et on espère que ceci influera sur les formations de la fonction publique territoriale, dans le sens du développement durable.

33Le dernier point est la mise en œuvre d'un centre de ressources sur le développement durable. Nous sommes parti du constat que le développement durable posait un problème de références, de connexions entre ceux qui ont des données et ceux qui en cherchent. Il y a des systèmes d'observation sur différents thèmes, comme l'énergie. Mais dans l'approche globale, on est vite en difficulté.

34L'idée est venue d'avoir un centre de ressources qui mette en connexion ceux qui ont des choses à dire en matière de développement durable et surtout de montrer et d'évaluer ceux qui cherchent à aller dans ce sens. L'idée est de mettre au point un système de référencement. Il s'agit de regarder ce qui se fait en région, de créer des lieux de débat sur ce qu'on peut considérer comme étant des avancées en matière de développement durable, et donc progressivement de construire des références. Cette approche est apparue comme quelque chose de pratique, pragmatique et a été validée dans le cadre du contrat de plan.

35Aujourd'hui les services de l'Etat embauchent un chef de projet pour décliner et mener une approche transversale de l'ensemble de ses services. Pour la Région, le chef de projet développement durable est basé auprès de la direction du plan de l'évaluation, et non pas à l'environnement même si, dans l'équipe, les acteurs de l'environnement sont très présents.

  • 3 Document unique de programmation.

36Pour revenir au développement durable, si on ne sait pas ce que c'est, on sait mieux ce qu'est le développement non-durable. Si déjà on était capable d'arrêter le non-durable dans l'ensemble des politiques publiques ce serait une bonne chose. La présentation du Docup3 (précisant les possibilités d'usage des fonds européens) pour la région Nord-Pas-de-Calais il y a un an, réalisée par le secrétariat aux affaires régionales a été recalée à deux reprises par Bruxelles, car le projet avait maintenu le drainage agricole. Ceci montre d'abord qu'il faut beaucoup d'humilité parce que ce n'est pas en faisant un contrat de plan avec des objectifs de développement durable que celui-ci se décline partout. Dans ce cadre, arrêter le drainage agricole, en particulier dans une zone où c'est aberrant, c'est déjà faire du développement durable.

37Il est évident que le développement durable pose un problème de changement, de révolution culturelle et de changement de comportement, mais aussi de méthode. On est donc sur une approche à long terme. Il faut donc avoir une approche patiente de vision à 20 ans, car les résultats vont se produire petit à petit. Cependant on voit tous les jours des "murs de Berlin qui s'effondrent ". Dans l'exemple du bassin minier, ce territoire qui était en absence totale de projets et abandonné par les ressources publiques et sur lequel la politique était en blocage, un processus participatif a complètement inversé les choses. Il y a un outil d'ingénierie qui vient d'être créé et qui s'appelle la mission du bassin minier, qui apporte des projets aux territoires, les acteurs se mobilisent, il y a les crédits identifiés dans le contrat de plan. Il ne faut pas exclure que régulièrement "des murs de Berlin" s'effondrent et que des sujets qui apparaissent hors de portée d'un coup deviennent possibles. C'est un peu un message d'espoir, c'est-à-dire être capable de tenir le transversal et le long terme tout en gardant une pugnacité qui fait que, au coup par coup on arrive à faire tomber du développement non durable.

Notas

1 Vice-Président du Conseil Régional Nord-Pas-de-Calais, chargé du Développement Durable de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, France.

2 Centre national de formation du personnel territorial.

3 Document unique de programmation.

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