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Deux frontières aux destins croisés ?

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Benjamin Castets Fontaine
, 
Maxime Kaci
, 
Jérôme Loiseau
, 
et al.

Contrôler, construire et aménager les territoires frontaliers : des préoccupations contrastées

Introduction

Contrôler, construire et aménager les territoires frontaliers : des préoccupations contrastées

Annie Bleton-Ruget

Texte intégral

1La question des frontières est abordée, dans cette troisième séquence, du point de vue des opportunités d’organisation et de contrôle territorial que les limites offrent aux acteurs politiques. L’action publique n’est pas ici considérée en dehors des initiatives des sociétés frontalières, c’est la prise en compte de leur interaction qui permet de mesurer des potentialités d’aménagement de territoires de coopération qui dépassent les délimitations territoriales.

2Les contributions rassemblées pointent la nature des outils mis en œuvre pour marquer l’espace, se l’approprier ou encore l’aménager dans des temps historiques différents. Réglementation par un premier duc Valois de Bourgogne, Philippe le Hardi, de la circulation, de la distribution et de la vente du sel comtois dans un espace bourguignon en reconfiguration à la fin du xive siècle (Michelle Bubenicek). Contrôle militaire, douanier et policier de la frontière franco-suisse des lendemains de la guerre de 1870-1871 à la Première Guerre mondiale (Stéphane Kronenberger). Installation au cours de l’année 1995, sous l’égide de la Confédération européenne des syndicats, d’un conseil syndical interrégional* de l’Arc jurassien – le CSIR – pour coordonner l’action syndicale transfrontalière et favoriser l’information des salariés (Dominique Andolfatto). Ou encore mise en œuvre de politiques publiques d’aménagement et de développement du territoire ; à l’échelle nationale avec la politique des pays issue des lois Pasqua de 1995 et Voynet de 1999 (pays de la Bresse bourguignonne et pays lédonien, Annie Bleton-Ruget) ; et dans le cadre des structures de coopération transfrontalière mises en place depuis 30 ans, comme la Communauté de travail du Jura devenue en 2001 la Conférence transjurassienne* (Alexandre Moine).

3Le parcours historique que composent ces contributions laisse apercevoir l’ambivalence de limites autour desquelles se développent tour à tour des logiques d’affrontement ou de rupture, de négociation ou de coopération dont les effets territoriaux sont multiples.

4Le temps de la guerre est celui de la frontière et de son contrôle étatique. Stéphane Kronenberger le montre en examinant l’arsenal défensif mis en place par l’État français au lendemain de la guerre de 1870-1871 sur les crêtes du Jura et, à nouveau, pendant la Première Guerre mondiale lorsqu’il s’agit d’imposer un contrôle plus strict du territoire et des individus ; y compris celui des frontaliers* soumis à « l’encartement ».

5C’est aussi ce que disent les spécialistes de science politique cités par Dominique Andolfatto lorsqu’ils soulignent le sens juridico-politique de la notion de « frontière » et le rattachent à une construction historique de la territorialisation du politique dans les formes d’une souveraineté plus centralisée ; selon le modèle dit westphalien qu’évoque Alexandre Moine dans sa contribution. Si les spécialistes de science politique ont été amenés à relever le phénomène « d’érosion des frontières » avec l’affaiblissement de l’État national et l’ouverture des politiques européennes, ils sont aujourd’hui conduits à constater le retour très contemporain de ces marqueurs de souveraineté.

6Signe de séparation, la frontière peut aussi être un lieu d’échanges, de coopération obligée, voire de dynamiques territoriales spécifiques, comme le soulignent plusieurs contributions. Entre 1871 et 1914, la France et la Suisse signent des conventions et des arrangements qui permettent la circulation de la main-d’œuvre, des savoir-faire, des capitaux et des biens dans des lieux où la tradition horlogère et pastorale a marqué les pratiques et les paysages. Des circulations que le premier conflit mondial n’aura pas suffi à tarir, tant les impératifs économiques, notamment industriels, s’imposent pour des raisons de défense nationale.

7Au-delà du constat que la frontière ne fait pas que séparer, les réflexions théoriques menées par les géographes sur ces zones complexes ont conduit à abandonner la perception westphalienne qui tendait à en faire des « périphéries marginalisées ». Cette nouvelle perspective offre une autre lecture des logiques territoriales qu’engendrent les systèmes frontaliers, c’est la démonstration que fait Alexandre Moine autour du cas de l’Arc jurassien.

8L’intensité des flux qui traversent cet espace frontalier lui confère des dynamiques propres, faites tout à la fois de différentiels socioéconomiques touchant à la production comme la consommation et d’hybridation des pratiques et des savoirs, y compris au risque des concurrences, de leurs effets économiques, sociaux et sociétaux, voire environnementaux.

9Si la logique d’affrontement a, ici, aujourd’hui disparu, celle de la coopération organisée dans le cadre d’une gouvernance transfrontalière a cependant rencontré de nombreux obstacles : manque de moyens financiers et humains dédiés aux ingénieries locales frontalières et transfrontalières, question de la pertinence des niveaux institutionnels d’intervention (communes, intercommunalités, districts, pays, régions, parcs naturels régionaux [PNR]), désintérêt des responsables politiques au-delà de l’échelle locale et, enfin et surtout, fragilité de la « conscience transfrontalière ». Autant de réalités qui n’autorisent vraiment que de « petits projets de proximité », au-delà des dispositifs de type Interreg*.

10C’est aussi à ce constat d’un succès plus que limité auquel arrive Dominique Andolfatto devant la courte durée de vie du CSIR* de l’Arc transjurassien ; concurrencé par d’autres structures comme les maisons transfrontalières européennes à Morteau et à Pontarlier ou l’Association des transfrontaliers franco-suisses, davantage organisées autour des services offerts aux frontaliers*. L’institutionnalisation des structures syndicales classiques dans des formes nationales, sans parler de leurs divergences historiques, l’absence d’un vrai mode de gouvernance transfrontalière à usage proprement syndical, comme l’absence d’interlocuteurs patronaux organisés à cette même échelle ont été des obstacles majeurs à la pérennisation du CSIR*. Aujourd’hui le syndicalisme, dans sa perspective transfrontalière, reproduit toutes les interrogations que suscitent ces zones complexes : offrir la possibilité d’une coopération maîtrisée ou servir d’outil de défense face à des concurrences considérées comme menaçantes ?

11Si les logiques de frontière ne sont pas incompatibles avec des politiques ou des stratégies de coopération territoriale, à rebours les limites internes aux mêmes espaces de souveraineté ne sont pas forcément des lieux où l’aménagement territorial peut être concerté, voire réussi. Tout aussi historiquement constituées que les frontières, ces limites organisent des formations territoriales elles aussi souvent difficiles à remettre en cause.

12Comme le montre Michelle Bubenicek, Philippe le Hardi échoue à la fin du xive siècle à rapprocher ses terres ducales d’outre-Sâone et celles du comté, également concernées par la réorganisation des zones d’approvisionnement en sel comtois en trois ensembles : zone d’Aval, zone d’Amont et zone du Revermont. Après l’appel de Poligny, cité comtoise, de l’ordonnance ducale de 1395 devant le parlement de Dole, celui de Cuiseaux au parlement de Beaune pour échapper au monopole du sel comtois, plus cher, témoignait peut-être de l’attachement des terres d’outre-Saône à la mouvance du duché sur laquelle s’exerçait la juridiction de ce parlement, mais plus probablement de la défense d’intérêts bien compris. À terme, avec l’assignation des officiers comtois du duc devant le parlement de Beaune et leur appel au parlement de Dole, le jeu autour des juridictions a ouvert un impossible conflit dont l’autorité souveraine a dû se saisir, avant d’abandonner tout projet de redistribution de l’espace, par la voie fiscale. Les résistances des uns et des autres traduisant les difficultés pour le prince à construire une véritable souveraineté bourguignonne.

13Six siècles plus tard, la mise en place de la politique des pays qui sollicitait l’élaboration de projets de territoire plus conformes à l’organisation des bassins de vie des sociétés locales a abouti, le long de cette même limite pratiquement inchangée, au découpage de deux pays mitoyens : le pays de la Bresse bourguignonne et le pays lédonien qui se tournent le dos ; en dépit de quelques tentatives de rapprochement engagées par le pays lédonien, comme le rappelle Annie Bleton-Ruget.

14Confiées aux territoires eux-mêmes pour leur application, ces politiques d’aménagement et de développement territorial ont rencontré des logiques territoriales antérieurement construites, et parfois de longue date, dans les deux espaces considérés. Les politiques d’aménagement rural des années 1970 ont ici durablement marqué les territoires, à travers l’Adapmont pour la Petite Montagne dans le Jura ou le contrat de pays pour la Bresse ; le relais ayant été pris en Bresse par les politiques régionales d’aménagement du territoire dans les années 1990.

15Les conflits de leadership que ces politiques ont alimentés, notamment dans le cas du pays de la Bresse louhannaise, devenu pays de la Bresse bourguignonne, l’ont emporté sur toute possibilité d’organiser de nouveaux espaces, plus fonctionnels et davantage conçus en vue d’une coopération que des échanges interdépartementaux, souvent anciens, pouvaient porter. Le découpage administratif hérité, notamment celui de l’arrondissement, a servi le plus souvent de base de légitimation à des politiques territoriales dont les cadres géographiques sont restés inchangés et les contenus plus inspirés du passé que de l’avenir.

*

16Au terme de ce dernier parcours, sous le filtre des succès et des échecs de l’action publique, force est de constater que sur les deux frontières l’émergence d’une conscience transnationale ou transrégionale reste difficile et que des obstacles le plus souvent de nature institutionnelle ne permettent pas de donner davantage d’envergure aux coopérations venues d’en bas. La construction de territoires de coopération affranchis des délimitations historiquement construites demeure un exercice difficile dans lequel la connaissance et la compréhension des espaces concernés, de leur densité sociale et culturelle, restent un préalable à l’élaboration de formes intégrées de développement.

Auteur

Annie Bleton-Ruget est agrégée d’histoire, docteur en histoire, maître de conférences HDR honoraire de l’université de Bourgogne, chercheur associé au Centre Georges Chevrier, UMR 7366 CNRS-uB, et vice-présidente de l’écomusée de la Bresse bourguignonne. Ses recherches ont porté sur l’organisation territoriale des espaces ruraux en longue durée. Dans le cadre de la création de la nouvelle région Bourgogne-Franche-Comté, elle a retravaillé sur les effets des reconfigurations territoriales (études à paraître dans la revue Annales de Bourgogne).

© Presses universitaires de Franche-Comté, 2019

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