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Les mutations récentes du foncier et des agricultures en Europe

 | 
Gérard Chouquer
, 
Marie-Claude Maurel

Europe

Chapitre 4

La politique agricole commune : un compromis européen en crise

Aurélie Trouvé et Gilles Bazin

Texte intégral

  • 1 Ce texte s’appuie entre autres sur les références suivantes : Bazin, 2017 ; Butault, 2004 ; Kroll, (...)

1La politique agricole commune* (PAC) est considérée comme étant le ciment de la construction européenne. Produit d’un compromis entre les États membres européens, elle a été une des premières politiques financées et mises en place en commun. Elle est aujourd’hui la principale politique budgétaire de l’Union européenne* et de ses 28 pays membres : elle représente environ 40 % du budget européen, soit 55 milliards d’euros par an sur la période 2014-2020. Instituée en 1957 par le traité de Rome, premier traité fondateur de la Communauté économique européenne (qui deviendra l’Union européenne), elle a, depuis, connu de profonds changements et présente des limites importantes, qui amènent à réfléchir à de nouveaux objectifs et outils d’intervention publique1.

Les fondements de la politique agricole commune

Les objectifs et les principes fondateurs

2En 1957 est signé le premier traité européen, le traité de Rome, qui fonde la Communauté économique européenne entre les six pays fondateurs (Allemagne, France, Pays-Bas, Luxembourg, Belgique, Italie). Trois grandes évolutions marquent leurs échanges agricoles. Un marché commun des biens agricoles est créé : les protections aux frontières entre ces six pays sont abolies. Une politique commerciale extérieure commune est mise en place : les protections aux frontières avec les pays tiers sont harmonisées pour les six pays et c’est la Communauté économique européenne qui les représente dans les négociations commerciales internationales. Enfin, la PAC prend le relais des politiques nationales régulant les prix et les marchés agricoles.

3La PAC se met en place dans la période d’après-guerre (dite des « Trente Glorieuses* ») marquée par une forte intervention de la puissance publique sur les marchés. En outre, suite à la Seconde Guerre mondiale, l’Europe est déficitaire en produits agricoles et la sécurité alimentaire devient un objectif central. Il en résulte les objectifs suivants, inscrits dans le traité de Rome :

  • « accroître la productivité de l’agriculture en développant le progrès technique, en assurant […] un emploi optimal des facteurs de production, notamment de la main-d’œuvre ;
  • assurer ainsi un niveau de vie équitable à la population agricole, notamment par le relèvement du revenu individuel de ceux qui travaillent dans l’agriculture ;
  • stabiliser les marchés ;
  • garantir la sécurité des approvisionnements ;
  • assurer des prix raisonnables dans les livraisons aux consommateurs ».

4Pour atteindre ces objectifs des outils de régulation des marchés, plus ou moins importants en fonction des produits agricoles, sont mis en place. Les produits les plus régulés sont les céréales, le sucre, le lait et la viande bovine. La CEE va chercher à stabiliser les prix de ces produits à des niveaux incitatifs et rémunérateurs pour les producteurs. Pour les autres produits (vin, porcs, poulets, fruits et légumes, etc.), les régulations seront plus conditionnelles, plus partielles et moins protectrices.

5Trois grands outils de régulation de marché sont mis en place pour les produits les plus régulés.

6Des « prix garantis » ou prix d’intervention sont définis. Les prix internationaux sont, en effet, considérés comme de mauvais signaux pour remplir les objectifs formulés dans le cadre de la PAC : trop volatils, trop faibles sur certaines périodes, ils risquent de ne pas couvrir les coûts de production, de dissuader les investissements productifs… De ce fait, pour chaque produit régulé, des prix minimaux sont garantis aux agriculteurs et fixés chaque année par le Conseil des ministres agricoles européens. Quand les prix du marché intérieur européen descendent au niveau de ces prix garantis, la Communauté européenne déclenche l’intervention et achète ces produits aux prix garantis et constitue alors des stocks de produits agricoles (par exemple sous forme de poudre et de beurre dans le cas du lait). Ces stocks sont ensuite exportés, ou revendus plus tard sur le marché européen, ou encore dénaturés (vin transformé en alcool par exemple). Alors l’offre se raréfie et les prix européens réaugmentent.

7Des prélèvements ou droits de douane variables sont perçus. Comme les prix européens sont généralement supérieurs aux prix internationaux du fait des prix garantis, il est nécessaire de protéger les marchés européens : c’est la raison pour laquelle les produits agricoles importés sont taxés à hauteur de la différence existant entre le prix international et un « prix de seuil », fixé au-dessus du prix garanti, pour inciter les opérateurs économiques européens à se fournir au sein de la Communauté européenne. Ainsi, quand les prix internationaux sont exceptionnellement faibles, les droits de douane sont exceptionnellement élevés, pour éviter des importations massives au détriment des productions européennes. C’est le principe fondamental de la « préférence communautaire* », progressivement remise en cause dans les années 1990 par la baisse des droits de douane.

8Des aides aux exportations sont établies. Compte tenu des prix européens plus élevés que ceux du marché mondial pour de nombreux produits (céréales, viande bovine, lait notamment), les exportateurs européens se voient verser une subvention couvrant la différence entre ces deux prix. Ces restitutions vont générer des dépenses considérables dans les années 1980.

9Enfin, en ce qui concerne le sucre, des quotas ont été mis en place dès 1968 pour éviter la surproduction et des chutes durables de prix : seule une fraction de la production, le « quota A », qui représente un volume légèrement supérieur à la demande intérieure, pouvait bénéficier du prix garanti.

Figure 1. Schéma des outils de régulation des marchés mis en place dans la PAC

Figure 1. Schéma des outils de régulation des marchés mis en place dans la PAC

10L’ensemble de ces interventions est financé par le budget européen. Chaque État membre contribue au budget européen en fonction de sa richesse et perçoit des aides en fonction des politiques communes (c’est le principe de la « solidarité financière ».) La France, premier bénéficiaire de la PAC, parce qu’elle représente environ 20 % de la production agricole communautaire, perçoit près de 20 % du budget de la PAC, soit 9 à 10 milliards d’euros par an en 2013.

Les succès de la PAC d’origine

11La PAC, en garantissant des prix minimums, a permis de diminuer l’incertitude pour les agriculteurs et ainsi de stimuler leurs investissements, d’où une augmentation très rapide de la productivité* de la terre et du travail, de la production totale et des revenus agricoles.

12Cette productivité croissante du travail agricole s’est accompagnée d’une restructuration très forte des exploitations, qui se sont concentrées, ont vu leur taille augmenter et le nombre d’exploitations et d’actifs agricoles chuter. Ce qui a permis de transférer de la main-d’œuvre vers des secteurs en demande, comme ceux de l’industrie et des services.

13Cette augmentation de la productivité* a également bénéficié aux consommateurs, qui ont vu les prix alimentaires se stabiliser et diminuer progressivement. Enfin, l’Europe est vite devenue autosuffisante et même exportatrice nette pour ses productions les plus régulées (produits laitiers dès les années 1970, céréales, sucre et viande bovine dans les années 1980).

Les limites de la PAC d’origine

14À partir des années 1980, la production agricole a continué de se développer au niveau international, alors que la demande européenne ralentissait et que les échanges internationaux stagnaient. Les marchés se sont retrouvés de plus en plus saturés et les prix internationaux ont chuté. Or, les prix garantis maintenaient des prix européens relativement élevés, qui stimulaient la production européenne au-delà des besoins des pays membres et il est devenu de plus en plus coûteux pour l’Europe de verser des subventions aux exportations. Dès lors, l’Europe a tenté de mettre en place des outils pour maîtriser les volumes de production.

15Notamment, dans le secteur laitier, des quotas ont été mis en œuvre dès 1984 : un volume maximal de production laitière a été attribué à chaque pays (et en France, à chaque exploitation) selon la production historique. Le volume attribué a été inférieur à la production historique, afin de désengorger les marchés, mais supérieur à la consommation intérieure, afin de continuer à exporter. Une sanction financière dissuasive a été mise en place pour toute quantité de lait produite au-delà de ce volume. En France, la gestion des quotas a été réalisée par département et par laiterie, freinant dès lors la concentration de la production laitière dans les régions aux coûts de production et de collecte les plus faibles.

16D’autres facteurs vont jouer sur la remise en cause de la PAC. Le budget de la PAC, depuis sa création, a considérablement augmenté, jusqu’à représenter 70 % des dépenses européennes dans les années 1980. En découlent des tensions de plus en plus fortes entre les États membres, selon qu’ils bénéficient plus ou moins de la PAC. Les puissances agricoles telles la France ou l’Espagne ont ainsi toujours été attachées à un budget conséquent de la PAC, étant les premiers bénéficiaires. Le Royaume-Uni apparaît quant à lui plus réticent. Ce pays, entré dans la Communauté européenne en 1973 et attaché à une dérégulation des marchés, va exacerber les tensions.

17D’autres politiques européennes voient leurs besoins croître et menacent le budget de la PAC, dans un budget européen contraint. C’est le cas notamment de la politique régionale européenne développée à partir de 1988 par Jacques Delors, au fur et à mesure des élargissements* à des pays plus pauvres.

18À partir des années 1980, se pose également la question du maintien de l’emploi : on entre dans une période de chômage massif et la PAC est critiquée par une partie de la profession agricole pour sa propension à favoriser la destruction d’emplois. Dans les années 1980 se développent également au niveau européen des critiques, relayées notamment par des ONG, sur les incidences environnementales de la PAC, qui stimule la recherche de rendements* élevés et ainsi, l’utilisation d’intrants* chimiques, de l’irrigation, etc.

  • 2 Qui deviendra l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1994.

19Enfin, la PAC va se trouver remise en cause sur la scène internationale. Dans les années 1980, les excédents croissants sont de plus en plus difficiles à écouler pour les pays agroexportateurs. S’ouvre une « guerre commerciale » à coups de subventions à l’exportation. Dénonçant le coût excessif de ces politiques et leurs effets sur les échanges internationaux, les États-Unis (qui perdent de plus en plus de parts de marché) et certains pays émergents demandent l’inclusion de l’agriculture dans les négociations commerciales internationales du GATT2 dans le cycle de l’Uruguay qui débute en 1986, et donc le démantèlement de ces politiques de régulation des marchés. Les autres grands pays industrialisés, en particulier l’Union européenne*, acceptent ce compromis, en échange de l’intégration d’autres sujets d’intérêt pour eux. Tout ceci coïncide avec la montée en puissance du néolibéralisme économique.

Politique agricole commune et dérégulation des marchés

20Les réformes de la PAC depuis 1992 vont toutes dans le sens d’une dérégulation des marchés agricoles. Il s’agit alors de répondre « aux signaux du marché », mais également de prendre en compte, au moins à la marge, les préoccupations environnementales.

Figure 2. Résumé des réformes de la PAC

Figure 2. Résumé des réformes de la PAC

Depuis 1992, alignement progressif des prix européens sur les cours internationaux

21En 1992, les prix d’intervention ou prix garantis sont abaissés pour les céréales et la viande bovine (– 30 % sur trois ans pour les céréales, – 15 % pour la viande bovine). Des aides directes vont être versées aux agriculteurs afin de compenser cette perte de revenu. La baisse des prix garantis se poursuit au fur et à mesure des réformes de la PAC et les aides indirectes (soutien des marchés et aides aux exportations) ne vont plus représenter qu’une part de plus en plus faible des soutiens agricoles totaux.

Figure 3. Évolution des différents types de soutiens agricoles de la PAC

Figure 3. Évolution des différents types de soutiens agricoles de la PAC

Source : Commission européenne, 2013, p. 4.

22À partir de 1992 des aides directes sont versées selon le nombre de têtes de bétail et la surface des terres en céréales et oléoprotéagineux de chaque exploitation. Ce sont des aides dites « couplées » à la production, avec un avantage donné, d’une part, aux élevages intensifs et, d’autre part, aux départements qui ont historiquement de forts rendements* en cultures. Ces aides ne sont pas plafonnées et avantagent donc les plus grandes exploitations.

23L’agriculteur ne choisit plus ses productions uniquement en fonction du prix de vente qu’il en espère mais également par rapport au montant de l’aide accordée. Ainsi le fait que le maïs d’ensilage soit primé au même niveau que les céréales en 1992 a été un facteur de retournement des prairies moins primées, ce qui a eu des conséquences sur l’alimentation des animaux (moins de fourrages et, plus de maïs et de soja dans les rations) ainsi que sur la réduction des surfaces de prairies. Le fait que les céréales irriguées touchaient des primes supérieures aux céréales en culture sèche dans certains départements a favorisé le développement de l’irrigation.

24Pour répondre aux problèmes de surproduction des grandes cultures, il est instauré le gel obligatoire d’un minimum de terres arables par les producteurs, pour limiter la production céréalière. Ce taux, variable chaque année, a été fixé à 15 % au départ (10 % à partir de 2000). Ces terres gelées sont également éligibles aux aides directes.

25Le budget de la PAC, après avoir fortement augmenté depuis sa création, est plafonné en valeur absolue à partir des années 2000. Le budget européen augmentant quant à lui au fur et à mesure des élargissements* de la Communauté européenne à d’autres pays, la PAC voit sa part dans le budget européen diminuer. La PAC passe d’environ 70 % en 1980 à 40 % actuellement du budget européen.

26Avant tout, cette réforme de 1992 vise à répondre à un accord général de libéralisation des échanges commerciaux négocié au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), conclu en 1994, l’accord de Marrakech. Dans ce cadre :

  • les droits de douane variables deviennent fixes et sont désormais calculés en pourcentage de la valeur des produits importés. Ces droits sont, en outre, réduits de 36 % en moyenne ;
  • les aides aux exportations doivent être réduites d’au moins 36 % ;
  • les aides « internes » doivent progressivement passer d’une « boîte rouge » (comprenant les prix garantis européens) à une « boîte bleue » (comprenant les aides directes « couplées » à la production). D’où la réforme de la PAC de 1992. Puis les aides doivent passer de cette boîte bleue à une « boîte verte », comprenant des aides censées n’induire que des distorsions de concurrence nulles ou minimes. Ce sera l’objet de la réforme suivante de la PAC, celle de 2003.

La réforme de la PAC de 2003 : le découplage des aides directes

27En 2003, les outils de régulation de marché continuent d’être supprimés (par exemple, les prix garantis sur les produits laitiers sont abaissés, avec une compensation sous forme d’aides directes). En outre, les aides directes couplées à la production sont dites « découplées » du type et du volume de production. Ceci est censé conduire l’agriculteur à faire des choix de production non plus en fonction des aides directes qu’il peut toucher, mais en fonction des prix de marché.

  • 3 Sauf exceptions mineures, c’est-à-dire les cultures permanentes, les fruits et légumes, les pommes (...)

28Un montant d’aides fixe est désormais versé par hectare, quelle que soit la production3 et quel que soit le volume de production. Ce montant d’aides par hectare est encore appelé « droit à paiement unique » (DPU), c’est-à-dire un droit lié à chaque hectare et détenu par l’agriculteur, qui donne droit au versement d’une aide. En France, le montant est calculé en fonction de références historiques, c’est-à-dire la moyenne des aides directes perçues sur la période 2000 à 2002. Le DPU est égal à cette moyenne divisée par la surface agricole percevant des aides entre 2000 et 2002.

29Certains États membres ont néanmoins la crainte que ce découplage n’entraîne un abandon de certaines productions dans certaines régions, parce que les prix de marché ne sont pas favorables. L’Union européenne* donne alors la possibilité à ces États membres de recoupler tout ou partie des aides. Ainsi, la France a choisi de recoupler autant que possible ses aides, notamment celles soutenant les troupeaux de vaches allaitantes (couplage à 100 %), aux gros bovins et aux veaux pour inciter à l’abattage (couplage à 40 % et à 100 %), à la brebis (50 %), aux surfaces de céréales-maïs et oléoprotéagineux (couplage à 75 %). Mais d’autres aides sont découplées entièrement, notamment celles liées à la production de lait : désormais, même si l’agriculteur abandonne sa production laitière pour une autre production, il touchera toujours l’ensemble de ses aides.

30Enfin, cette réforme de 2003 donne des marges de manœuvre très importantes aux États membres, qui vont pouvoir choisir un grand nombre de modalités de distribution des aides. C’est une forme de « renationalisation » de la PAC, solution aux tensions grandissantes et aux intérêts divergents entre États membres. Ceux-ci peuvent ainsi opter pour :

  • un calcul de montant des aides à partir de références historiques par exploitation (cas de la France) ou un modèle hybride, avec une harmonisation progressive des montants d’aides entre exploitations au sein d’une même région, voire au sein d’un même État membre (cas du Royaume-Uni et de l’Allemagne) ;
  • le recouplage ou non d’une partie des aides. La France choisit ainsi de recoupler au maximum ses aides, contrairement à l’Allemagne et au Royaume-Uni, qui découplent l’ensemble ;
  • le transfert possible d’une partie des aides directes du premier pilier vers le second pilier4 pour les attribuer à des agriculteurs engagés dans des pratiques environnementales ou des productions de qualité spécifiques (agriculture biologique par exemple) ;
  • le choix de contraintes environnementales spécifiques appliquées aux exploitations pour toucher les aides (cf. § 3.2.).

Les réformes de 2008 et 2013 : la poursuite de la dérégulation des marchés

31La réforme de 2008 poursuit la suppression des outils de régulation des marchés. Un premier volant de mesures porte sur la suppression des outils de régulation des volumes de production. Ainsi, la jachère obligatoire est de fait supprimée, avec une part obligatoire de gel abaissée à 0 %. Les quotas laitiers doivent être supprimés en 2015, avec un « atterrissage en douceur » (expression de la Commission européenne), passant par une augmentation progressive du volume des quotas alloué à chaque État membre, desserrant ainsi la contrainte progressivement. D’autres mesures portent sur la généralisation du découplage : il n’est plus possible de recoupler les aides, sauf quelques exceptions dans l’élevage. Enfin, les dernières mesures concernent la poursuite de la suppression des prix garantis.

32De même, à l’avenir, la nouvelle réforme prévoit la suppression des quotas sucriers en 2017 et l’affaiblissement des droits de plantation de vigne, qui régulaient strictement les volumes de production.

Les tentatives de prise en compte de l’environnement et du développement rural

Origines et renforcement du second pilier dit du « développement rural »

33En 1968, un rapport européen important, le « rapport Mansholt », observe l’inadaptation des structures agricoles européennes, jugées « archaïques » : le revenu agricole est insuffisant malgré la PAC et il s’agit, pour y remédier, de faire évoluer les structures agricoles, d’accroître la taille des exploitations et de diminuer le nombre d’agriculteurs afin d’atteindre un certain seuil de rentabilité. Ce rapport va enclencher la mise en place de mesures sociostructurelles, visant une « modernisation » des structures et une augmentation de la productivité du travail. À partir de 1972, des plans de modernisation des exploitations sont mis en place, qui favorisent la cessation d’activité agricole, l’encadrement technique, les investissements dans les exploitations, l’installation des jeunes agriculteurs, etc.

34C’est également dans les années 1970 qu’apparaissent des mesures moins centrées autour de la productivité*, prenant en compte des dimensions environnementales, sociales et territoriales. En 1975, des aides aux zones de montagne et défavorisées sont créées, avec la considération nouvelle de l’équité entre les agriculteurs et de l’aménagement des territoires. En 1985 sont introduites les premières mesures agroenvironnementales*, qui deviendront obligatoires pour les États en 1992. C’est la première fois que sont prises en compte des fonctions environnementales de l’agriculture, avec une rémunération des agriculteurs pour compenser les surcoûts liés à la prise en compte des effets environnementaux de la production (une réduction des intrants entraînant une moindre pollution mais aussi une baisse des rendements par exemple).

35En 1999, la création du second pilier de la PAC, dédié au développement rural, est une étape importante : il regroupe alors toutes ces mesures dans un seul cadre réglementaire, le « règlement de développement rural » (RDR). Il comporte les mesures principales suivantes :

  • les aides à l’installation, réservées aux jeunes agriculteurs. Cette mesure répond à un contexte de transmission des exploitations de plus en plus difficile ;
  • les aides à l’investissement (par exemple en élevage pour la construction de bâtiments, de salles de traite, etc.) ;
  • les aides aux zones défavorisées, appelées, en France, « indemnités compensatoires de handicaps naturels » (ICHN). Ce sont des aides versées par hectare, concernant les zones de montagne, les zones de handicaps naturels (zones côtières, zones humides) ou les zones défavorisées simples (sur critères économiques et démographiques). Cette mesure concerne environ 20 % des exploitations agricoles en France ;
  • les « mesures agroenvironnementales* » (MAE), qui touchent environ 25 % de la surface agricole utile* en France. La plus connue de ces MAE était la « prime à l’herbe agroenvironnementale » (PHAE) versée en fonction du nombre d’hectares en herbe et la MAE rotationnelle, qui rémunère les rotations longues des cultures ;
  • des mesures soutenant d’autres secteurs du développement rural, pour des services sociaux et culturels à la population et aux entreprises rurales, pour la rénovation des villages, etc. Les exploitations agricoles peuvent également recevoir des aides pour la diversification de leurs activités (développement de l’agrotourisme par exemple).

36La Commission européenne décrit ainsi le second pilier :

La politique européenne de développement rural vise à aider les régions rurales de l’UE à relever les nombreux défis économiques, environnementaux et sociaux du xxie siècle. Souvent considérée comme le « second pilier » de la politique agricole commune (PAC), elle complète le régime de paiements directs aux agriculteurs et les mesures permettant de gérer les marchés agricoles (le « premier pilier ») [Commission européenne, s. d.].

37Une distinction claire est réalisée entre le premier pilier, consacré à la gestion des marchés et à la compétitivité, et le second pilier, consacré aux attentes sociétales, sociales et environnementales, résumées sous le terme de « développement rural ».

  • 5 Sur la période 2015-2020, avant transferts du premier au second pilier, voir Multiannual Financial (...)

38Tandis que le premier pilier est financé par le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et représente aujourd’hui 42,1 milliards d’euros par an5, le second pilier est financé par le Fonds européen pour l’agriculture et le développement rural (FEADER) et représente aujourd’hui 13,6 milliards d’euros par an soit 24 % du budget de la PAC. Cette part n’a fait qu’augmenter depuis la création du second pilier.

39Le second pilier est régi par un règlement européen, le règlement de développement rural (RDR). Il s’appuie sur plusieurs principes, de subsidiarité*, de cofinancement et de programmation. Tout d’abord, le principe de subsidiarité consiste à réserver uniquement à l’échelon supérieur, ici l’Union européenne*, ce que l’échelon inférieur – c’est-à-dire ses États membres – ne pourrait effectuer que de manière moins efficace. Ce principe s’applique particulièrement au second pilier, puisque les États membres disposent de beaucoup plus de marges de manœuvre que dans le cadre du premier pilier. Ensuite, un principe de cofinancement veut que toutes les mesures du second pilier soient cofinancées entre l’Union européenne et les États membres, à des degrés variables suivant les mesures et suivant les pays. Le taux de cofinancement est d’environ 50 % pour les États membres, c’est-à-dire que tout euro européen versé doit être cofinancé à hauteur d’un euro par l’État membre. Enfin, un principe de programmation établit que les mesures mises en place sont regroupées dans des programmes de développement rural prévus sur sept ans et calés sur les périodes budgétaires de l’Union européenne (2000-2006, puis 2007-2014, puis 2015-2020). Le règlement de développement rural propose une quarantaine de mesures possibles. Les États membres choisissent alors les mesures qu’ils souhaitent activer et la part budgétaire qu’ils souhaitent y consacrer, dans ce qui forme alors un « programme de développement rural » (ou PDR).

Conditionnalité et redistribution des aides du premier pilier de la PAC

40À côté du développement du second pilier de la PAC, dédié au développement rural, le premier pilier se voit attribuer progressivement des attentes en matière environnementale. La réforme de 2003 introduit ainsi l'« écoconditionnalité* » : pour la première fois les aides directes sont conditionnées à des pratiques environnementales. Les aides peuvent être ponctionnées de 5 %, voire de 15 % si le non-respect des conditions est répété, voire 100 % si ce non-respect est délibéré. Mais les contrôles sont rares (obligation pour les États membres de contrôler au moins 1 % des exploitations chaque année) et les exigences peuvent rester essentiellement au niveau de la réglementation européenne actuelle.

41Les conditions appliquées sont de deux ordres. La première condition est la conformité à 19 directives et règlements européens déjà existants dans les domaines de l’environnement et de l’identification des animaux, de la santé publique, de la santé des animaux et des végétaux, du bien-être animal. La seconde, le respect de « bonnes conditions agricoles et environnementales » (BCAE), qui vont plus loin que les directives existantes mais qui dépendent des choix des États membres. La France a retenu ainsi la mise en place de bandes enherbées le long des cours d’eau, le respect d’un minimum de diversité des assolements, une irrigation des grandes cultures plus raisonnée, le non-brûlage des résidus de culture, l’exigence de gestion et de maintien des surfaces en herbe au niveau de l’exploitation, le maintien d’un minimum de particularités topographiques (haies, bosquets, mares…) et un entretien minimal de toutes les terres que l’agriculteur possède. Ceci afin d’éviter un trop grand abandon des terres cultivées, puisqu’il n’est plus obligatoire de produire pour toucher les aides directes.

42Par ailleurs, la réforme de 2003 impose aux États membres l’obligation de maintenir la superficie de leurs pâturages permanents : le ratio pâturages permanents/surface agricole utile* ne doit pas diminuer de plus de 10 % par rapport au ratio de 2003.

43En outre, à partir de la réforme de 2003, puis celle de 2008, chaque État membre se voit offrir la possibilité de redistribuer les aides de la PAC en fonction d’objectifs environnementaux et socioéconomiques. Ainsi, il leur a été conféré la possibilité de transférer une part du budget du premier pilier vers le second (jusqu’à 5 % à partir de 2003, 10 % à partir de 2008, 15 % à partir de 2015).

44Enfin, chaque État membre peut désormais redistribuer une partie de ses aides, vers des activités jugées bénéfiques sur le plan environnemental, des productions de qualité, des zones défavorisées, etc. Ainsi, à la suite de la réforme de 2008, la France a décidé d’utiliser ces nouvelles possibilités pour redistribuer environ 20 % des aides directes vers les surfaces d’herbe productives, les ovins et caprins, les assurances récoltes, l’agriculture biologique, etc. Cette décision conduit à une redistribution substantielle, qui se fait principalement au détriment des grandes cultures et en faveur des éleveurs (en particulier ceux qui ont des pâturages), en réponse à une situation économique beaucoup plus difficile pour eux.

Quelle politique agricole commune à l’avenir ?

Les modalités de la dernière réforme de la PAC

45Une nouvelle réforme de la PAC a été décidée en 2013 et s’applique de 2015 à 2020. Le budget de la PAC a subi pour la première fois une réduction de 12 %, sous la pression de certains États membres.

46En outre, les aides directes attribuées par hectare présentent une nouvelle configuration. Il s’agit d’un « droit à paiement de base » (ex-DPU) ; un paiement « vert » à hauteur de 30 %, diminué en cas de non-respect de certaines pratiques agricoles favorables à l’environnement : maintien des pâturages permanents au niveau régional, diversification des cultures sur les terres arables avec obligation d’au moins trois cultures, maintien de « surfaces d’intérêt écologique » pour au moins 5 % de la surface agricole. Si l’État membre le souhaite, il peut obtenir des aides couplées à hauteur au maximum de 15 % du budget des aides directes ; une majoration de 25 % des aides pour les jeunes agriculteurs ; une aide spécifique en faveur des zones défavorisées.

  • 6 À hauteur d’au moins 60 % de la moyenne nationale.

47D’ici 2019, les aides directes du premier pilier, versées à l’hectare, devront être progressivement harmonisées quelles que soient les exploitations (pour les pays qui ne l’ont pas déjà fait, comme la France)6. Enfin, les aides pourront être majorées sur les 30 premiers hectares ou sur la surface moyenne nationale. Ce paiement « redistributif » équivaut à une majoration des soutiens dans les petites et moyennes exploitations.

48La PAC 2013 et sa déclinaison française vont donc dans le sens d’un rééquilibrage des aides entre filières et territoires, favorable aux exploitations petites et moyennes créatrices d’emplois et aux élevages herbagers et de montagne, producteurs de biens publics. Elle semble cependant insuffisante pour renverser les tendances lourdes de baisse de la valeur ajoutée, de perte d’emplois et de dégradation des principaux biens publics menacés (eau, paysages, biodiversité, emploi et vitalité des zones rurales notamment). Le découplage, créateur de rentes et d’inégalités, reste la règle (80 % des soutiens du premier pilier) et le verdissement très limité n’imposera pas de contraintes environnementales supplémentaires à la très grande majorité des exploitations françaises.

49Il faut noter que les propositions de la Commission européenne qui allaient dans le sens d’une redistribution des aides (vers des pratiques plus écologiques et vers le développement rural, vers les jeunes agriculteurs, vers les petites et moyennes exploitations, etc.) étaient plus ambitieuses, mais leur portée a presque toujours été réduite, lors des discussions et décisions prises par le Parlement européen et, surtout, par les États membres.

Une PAC non durable

50La suppression progressive des outils de régulation de marchés (prix garantis, droits de douane, outils de gestion de l’offre) a abouti à un alignement des prix européens sur les cours internationaux. Ces cours ont donc une influence de plus en plus déterminante sur l’évolution des structures agraires et des systèmes de production des exploitations européennes. Or, ils connaissent une très forte volatilité, qui s’accentue avec la libéralisation progressive de tous les échanges. La dégradation de la situation économique de nombreux producteurs européens et l’approfondissement des crises dans certaines filières animales (lait, porcs et viande bovine surtout) mais également végétales (céréales, arboriculture notamment) montrent les limites de la nouvelle PAC qui n’a quasiment plus aujourd’hui de moyens d’intervention pour gérer l’offre et amortir les baisses de revenus en cas de crise sur les marchés.

51Les soutiens découplés (6 milliards d’euros sur 7,4 milliards d’aides directes en France) alloués chaque année sur des bases historiques ne permettent pas de soutenir davantage les exploitations en difficulté afin de les aider à s’adapter. Cette question des modalités possibles de soutiens contracycliques et assurantiels doit être un élément important de notre réflexion.

52Enfin, la transition agroécologique des systèmes de production (vers davantage de valeur ajoutée, d’emplois, de services environnementaux, etc.) n’est pas suffisamment soutenue par la PAC et l’impact des soutiens à la transition vers des systèmes d’exploitation plus économes en capital et plus autonomes en intrants* reste très limité.

Quels débats pour la future PAC ?

53L’Union européenne* traverse aujourd’hui une des plus graves crises économique et politique de son histoire avec des risques d’éclatement formés par le « Brexit » en juin 2016. Dans ce contexte incertain, où les replis nationaux passent avant les intérêts communs, il faudra trouver un nouveau consensus pour la future PAC 2020. Sur quelles bases refonder une politique agricole, alimentaire et territoriale plus efficace, plus équitable et plus durable, qui soit autre chose que le plus petit dénominateur commun entre États ?

54La voie serait, tout d’abord, de s’entendre sur des enjeux et des objectifs capables d’être partagés par la majorité des citoyens européens. Principalement :

  • des enjeux économiques et sociaux : assurer la sécurité alimentaire de l’Europe dans les grands produits, stabiliser autant que possible le revenu des agriculteurs et la résilience économique des exploitations en intervenant en cas de crises économiques, climatiques ou sanitaires, maintenir l’emploi des secteurs agricoles et agroalimentaires européens (45 millions d’emplois créateurs de richesses qui représentent 15 % du PIB et 120 milliards d’euros d’exportations par an) ;
  • des enjeux environnementaux et territoriaux : assurer la transition agroécologique des systèmes d’exploitation afin de répondre aux défis environnementaux et climatiques, favoriser le développement des territoires ruraux, inciter contractuellement les exploitations à produire des biens publics et des services environnementaux ;
  • des enjeux alimentaires et sanitaires : une meilleure intégration des dimensions alimentaires et nutritionnelles permettrait à la PAC de mieux participer aux objectifs de santé de nos concitoyens et de réduction des inégalités alimentaires. Le soutien de la demande de produits alimentaires de qualité et à forts enjeux nutritionnels (fruits, légumes, produits certifiés, etc.) dans la restauration collective, scolaire notamment, permettrait de développer les circuits courts à l’échelle locale et régionale en collaboration avec les collectivités locales et les groupements de producteurs. On répondrait ainsi à une forte demande sociale.

55Ensuite, la voie serait de débattre des moyens et des budgets correspondants en laissant davantage de latitude aux États dans l’application de la PAC. Compte tenu de l’inégalité des structures agraires et de la diversité des modèles productifs européens, des concurrences entre filières agroalimentaires, des divergences d’intérêt sur le montant du budget agricole et sur les modalités d’application de la PAC, la question d’une « renationalisation partielle » de la PAC est posée (et déjà bien avancée dans la réforme de 2013 où la moitié des mesures sont facultatives pour les États). Faut-il conserver, dans le détail, une politique commune, ou plus simplement partager un cadre commun autour d’objectifs et d’un budget ? Quels sont les intérêts et les limites d’une telle option qui permettrait, encore davantage qu’aujourd’hui, à chaque État d’adapter sa politique agricole, alimentaire, environnementale et territoriale à ses objectifs et aux réalités économiques et sociales du pays ? Jusqu’où aller dans le sens de l’adaptation nationale de la PAC (ce qui doit rester communautaire et ce qui peut être délégué aux États) ? Autant de questions fondamentales pour la future PAC.

56La reconstruction d’une nouvelle politique agricole pour l’Europe constitue une ambition indispensable car il s’agit de mettre la durabilité de l’agriculture et la sécurité alimentaire des Européens au cœur de la PAC. Une PAC a minima, incapable de répondre réellement aux enjeux et aux crises du moment, risque, en définitive, d’être beaucoup plus coûteuse, budgétairement et socialement, qu’une PAC forte et réaliste qui combine un ensemble cohérent d’outils d’intervention répondant à la diversité des productions et des territoires européens.

Bibliographie

Bazin Gilles et Kroll Jean-Christophe, 2017, « Jusqu’où faut-il “renationaliser” la PAC ? », Économie rurale, vol. 6, n° 362, p. 91-98.

Butault Jean-Pierre (éd.), 2004, Les soutiens à l’agriculture : théorie, histoire et mesure, Paris, INRA Éditions.

Commission européenne, 2013, « Présentation de la réforme de la PAC 2014-2020 », Brief, n° 5 [en ligne], URL : https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/policy-perspectives/policy-briefs/05_fr.pdf.

— s. d., « Développement rural 2014-2020 » [en ligne], URL : https://ec.europa.eu/agriculture//rural-development-2014-2020_fr [consulté en novembre 2018].

Kroll Jean-Christophe, 2006, « Les politiques actuelles permettent-elles d’atteindre un développement durable en agriculture ? », Oilseeds and fat Crops and Lipids, vol. 13, n° 1-2, p. 90-102.

Loyat Jacques et Petit Yves, 2007, La politique agricole commune, une politique en mutation, Paris, La Documentation française.

Trouvé Aurélie, Berriet-Solliec Marielle, Lépicier Denis (éds), 2013, Le développement rural en Europe : quel avenir pour le deuxième pilier de la politique agricole commune ?, Bruxelles/Bern/Berlin, Peter Lang.

Notes

1 Ce texte s’appuie entre autres sur les références suivantes : Bazin, 2017 ; Butault, 2004 ; Kroll, 2006 ; Loyat et Petit, 2007 ; Trouvé et al., 2013.

2 Qui deviendra l’Organisation mondiale du commerce (OMC) en 1994.

3 Sauf exceptions mineures, c’est-à-dire les cultures permanentes, les fruits et légumes, les pommes de terre ; mais ces exceptions seront progressivement levées, sauf pour les vignes

4 Les deux piliers de la PAC sont explicités dans le lexique, en fin d’ouvrage.

5 Sur la période 2015-2020, avant transferts du premier au second pilier, voir Multiannual Financial Framework 2014-2020 and the financing of the CAP [en ligne], URL : https://ec.europa.eu/agriculture/sites/agriculture/files/cap-funding/budget/mff-2014-2020/mff-figures-and-cap_en.pdf.

6 À hauteur d’au moins 60 % de la moyenne nationale.

Table des illustrations

Titre Figure 1. Schéma des outils de régulation des marchés mis en place dans la PAC
URL http://books.openedition.org/pufc/docannexe/image/5678/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 105k
Titre Figure 2. Résumé des réformes de la PAC
URL http://books.openedition.org/pufc/docannexe/image/5678/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 80k
Titre Figure 3. Évolution des différents types de soutiens agricoles de la PAC
Crédits Source : Commission européenne, 2013, p. 4.
URL http://books.openedition.org/pufc/docannexe/image/5678/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 224k

Auteurs

Aurélie Trouvé est maître de conférences en économie à AgroParisTech depuis 2014 (UMR Prodig). Ingénieur agronome (2002), docteur en économie (2007), ingénieur du GREF en poste au Cemagref de Grenoble (2006-2007), maître de conférences à AgroSupDijon et l’UMR CESAER (2007-2013). Ses travaux portent sur les politiques agricoles et de développement rural dans l’Union européenne. Elle a d’abord travaillé sur les politiques de régions européennes (France, Allemagne, Royaume-Uni) puis sur la politique agricole commune (PAC), son évolution et ses implications sur les agricultures européennes. Elle a participé à plusieurs programmes de recherche nationaux, notamment sur la prise en compte des biens publics dans la PAC. Plus récemment, elle a travaillé sur la dérégulation des marchés laitiers européens et ses conséquences, ainsi que sur l’accord Union européenne-Canada et ses effets sur les marchés de produits animaux. Ces travaux donnent lieu à des expertises auprès d’institutions publiques et privées (Commission européenne, MAAF, organisations professionnelles agricoles, associations environnementales, etc.). Elle a été conseillère du commissaire européen en 2013. Elle participe actuellement à plusieurs instances de réflexion sur la future PAC. Elle est coresponsable des séminaires de politiques agricoles de la Société française d’économie rurale (SFER) et membre du comité éditorial de la revue Économie rurale.

Gilles Bazin est professeur émérite de politique agricole à AgroParisTech (UFR Agriculture comparée et développement agricole). Ingénieur agronome (1972), docteur en agroéconomie (1985), habilité à diriger des recherches en économie (1995), il a été chercheur à l’INRA (département d’économie) de 1974 à 1996 et détaché au commissariat général du Plan (services de l’évaluation des politiques publiques) de 1996 à 2000. Il est membre de l’Académie d’agriculture de France.

Ses travaux portent sur l’évaluation du rôle des politiques agricoles sur le développement de l’agriculture à différentes échelles (locales, régionales, nationales). Spécialiste de la PAC, il a travaillé également sur d’autres pays (pays méditerranéens et pays de l’Est). Ces travaux portent notamment sur les politiques de soutien à l’agriculture de montagne et aux filières de qualité. Il a fait partie, au ministère français de l’Agriculture, au commissariat général du Plan, à la Commission de l’UE, de nombreuses commissions d’évaluation et de prospective concernant les politiques de développement rural françaises et européennes.

© Presses universitaires de Franche-Comté, 2018

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