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Women and Scotland

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Marie-Odile Pittin-Hedon

Women in Politics and Culture

Les femmes, les politiques publiques et le Scotland Act de 2016

Edwige Camp-Pietrain

Résumé

Devolution was devised in the 1990s by opposition politicians and civil society, so that the people living in Scotland - including formerly under-represented individuals such as women - would elect their own representatives who would offer Scottish responses to British or Scottish issues. In 2016, after the referendum on Scotland’s independence, unionists met their pledges and amended the 1998 Scotland Act in order to extend the powers of the Scottish Parliament. As some of the newly-devolved areas would affect women exclusively or predominantly, female politicians have been very active in the whole process. This chapter analyses the debates held in the House of Commons and in the Scottish Parliament in order to shed light on the role of women from the drafting of the bill to its implementation.

Texte intégral

  • 1 Le Scotland Act de 1978 ne fut pas appliqué car il n’avait pas recueilli l’approbation de 40 % des (...)
  • 2 Cet espoir semblait aller à l’encontre de l’égalité formelle revendiquée par nombre de féministes, (...)

1La dévolution du pouvoir à l’Écosse s’accompagne d’un souci de promotion des femmes. Ce lien n’existait pas lors des débats des années soixante-dix car la dévolution était destinée à contrer la percée du SNP1. Il est apparu à la fin des années quatre-vingt, dans le cadre d’une volonté de décentralisation plus authentique. Le projet publié en 1995 par une Convention constitutionnelle comprenant des élus travaillistes et libéraux-démocrates et des représentants de la société civile (parmi lesquels des associations féministes) préconisait une représentation équitable des femmes au sein du Parlement écossais (Scottish Constitutional Convention, 8). Dès 1997, la plupart de ses recommandations furent reprises par le gouvernement de Tony Blair, validées par référendum avant d’être transformées en projet de loi. Donald Dewar, secrétaire d’État à l’Écosse et pilote de ce dernier, entendait créer des institutions luttant contre toutes les discriminations (HM Government, avant-propos). Une représentation accrue des femmes devait avoir un impact sur les décisions2.

2Le Scotland Act fut voté en 1998, avant d’être amendé à deux reprises, en 2012 et 2016, par des lois éponymes, afin d’étendre les compétences du Parlement écossais, en particulier sur le plan fiscal. Or dès 2015-2016, la mise en œuvre de ces compétences, notamment au service des femmes, a été fréquemment débattue, dans un contexte singulier.

3Tout d’abord, l’idée de ce texte avait émergé pendant la campagne précédant le référendum d’autodétermination de 2014, les partis unionistes voulant montrer que le rejet de l’indépendance ne serait pas synonyme d’immobilisme. Or si cette campagne a mobilisé une nouvelle fois les militantes du mouvement travailliste, elle a également donné naissance à une multitude de groupes indépendantistes, tel Women for independence (Orr, 186). Les projets des deux camps ont été affinés en conséquence. Près de 55 % des Écossais ayant finalement voté contre l’indépendance, les espoirs se sont tournés vers le renforcement de la dévolution.

  • 3 Son discours inaugural était explicite (Scottish Parliament, 2014b, col. 33).

4Ensuite, les femmes représentent environ 30 % des députés écossais à la Chambre des Communes (17 sur 59) et des députés au Parlement écossais (45 sur 129), ce qui leur permet de se faire entendre. À la Chambre des Communes, entre 2015 et 2017, les députées écossaises étaient pour la première fois proportionnellement plus nombreuses (34 %) que l’ensemble des députées britanniques (29 %), grâce à la hausse du nombre de députées SNP, conséquence directe de l’engagement lors du référendum de 2014. Certes, cette dynamique a pris fin lors des élections de 2017; mais, parmi les partis écossais, seul le SNP comptait encore des députées. À Holyrood, la proportion de femmes a fluctué entre 33 % et 39 %. De plus, dans les mois suivant le référendum, quatre des cinq principaux partis étaient dirigés par des femmes: Conservateurs (Ruth Davidson), Travaillistes (Kezia Dugdale, jusqu’à sa démission en 2017), Verts (Maggie Chapman, co-dirigeante, qui ne siège pas à Holyrood), et surtout SNP (Nicola Sturgeon). Cette dernière, devenue First Minister du gouvernement écossais en novembre 2014, n’a pas fait pas mystère de sa volonté d’assurer la promotion des femmes3. Enfin, les élus écossais sont de plus en plus sensibles aux discriminations invisibles, résultats d’effets indirects des politiques publiques. Le Parlement écossais qui, depuis 1999, s’était préoccupé de questions concernant les femmes, comme les violences à leur encontre, va pouvoir, avec le Scotland Act de 2016, traiter de problèmes sociaux plus généraux, se posant avec une acuité particulière pour les femmes.

5Cet article est fondé sur les débats parlementaires autour du Scotland Act, à la Chambre des Communes où il a été voté et à Holyrood où sa mise en œuvre a été anticipée. Il s’agit de montrer comment cette loi peut faire avancer la cause des femmes, tant dans des domaines en discussion depuis les premiers projets de dévolution (représentation et droits) que sur des thèmes qui se sont imposés dans le débat public par la suite (inégalités socio-économiques). Au-delà du consensus relatif autour de l’objectif, il s’agit également de mettre en évidence le rôle particulier des députées.

La représentation des femmes, une question fondamentale

  • 4 Le gouvernement écossais ne l’applique pas pour ses conseillers spéciaux, les femmes n’en représent (...)

6Dès sa nomination, Sturgeon a constitué un gouvernement paritaire. Les femmes sont de surcroît loin d’être cantonnées à un rôle subalterne. Elles sont aussi nombreuses que les hommes parmi les ministres les plus importants ( « secrétaires »). Elles détiennent des portefeuilles jugés prioritaires par Sturgeon, comme l’éducation ou la santé, ainsi que des ministères liés à la justice, seule fonction régalienne dévolue. Mais la première ministre a conscience que cet exemple ne saurait suffire et doit s’accompagner de dispositifs contraignants4 dans le cadre de la poursuite du processus de dévolution.

7En ce qui concerne la représentation parlementaire des femmes, le Scotland Act de 2016 autorise le Parlement écossais à réglementer ses propres élections (avec quelques exceptions). Toutefois, ce dernier ne devrait pas utiliser cette compétence pour adopter des quotas de députées car les partis politiques, qui souhaitent garder la maîtrise des modalités de sélection de leurs candidats, ont des appréciations divergentes de l’intérêt de mesures coercitives.

8Dans les années soixante-dix, le débat sur la représentation des femmes était absent des premiers projets de dévolution; des institutions écossaises étaient censées attirer celles-ci en raison de leur proximité. Par contre, dès la fin des années quatre-vingt, la Convention constitutionnelle en fit une priorité (Lindsay, 9; Brown, 207). Le comité de femmes du mouvement syndical STUC entendait imposer la parité dans cette nouvelle enceinte, chaque électeur devant désigner deux candidats, sur des listes exclusivement composées d’hommes ou de femmes. Les Travaillistes écossais étaient prêts à endosser ce principe, notamment parce qu’il était compatible avec le maintien d’un mode de scrutin majoritaire. Par contre, leurs principaux partenaires, les Libéraux-démocrates, étaient partisans de la représentation proportionnelle tout en s’opposant à toute promotion artificielle des femmes. Les deux partis ont endossé, à titre de compromis, un mode de scrutin mixte, associant scrutin majoritaire pour élire 73 députés et scrutin proportionnel pour désigner les 56 autres membres du Parlement écossais. Les mouvements de femmes en leur sein sont parvenus à faire accepter, dans le rapport final, la parité comme horizon d’avenir, sans prescrire de moyens (Scottish Constitutional Convention, 9).

9Dès les premières élections au Parlement écossais, en 1999, les Travaillistes écossais se sont montrés les plus offensifs. Ne pouvant retenir l’idée de listes de femmes, déclarée contraire aux lois interdisant les discriminations par un tribunal des prud’hommes, ils ont jumelé les circonscriptions uninominales et contraint leurs sections locales à pratiquer la parité dans la sélection de candidats. Depuis les débuts de la dévolution, ils peuvent donc afficher une proportion de députées plus élevée que leurs rivaux (entre 46 % et 56 %), même lors des élections de mai 2016, au cours desquelles ils ont subi une forte régression, passant de 37 à 24 députés (Cairney, 280).

10Le SNP a longtemps repoussé ce type de dispositifs lors de ses congrès. Mais il pouvait compter sur des femmes de premier plan, telles Winnie Ewing, Margo MacDonald ou Roseanna Cunningham qui, après avoir emporté des sièges à la Chambre des Communes lors d’élections partielles très médiatisées (en 1967, 1973 et 1995), ont obtenu des sièges au Parlement écossais. Ce n’est qu’en 2015 que le SNP, dirigé par Sturgeon, s’est rallié à la contrainte. Il a alors opté pour des listes exclusivement composées de femmes (désormais autorisées par la législation britannique) dans certaines circonscriptions (Kenny, 402-403). Sa proportion de députées à Holyrood a de ce fait connu des fluctuations substantielles depuis 1999, entre 25 % et 43 % (proportion atteinte en mai 2016).

  • 5 Cette question de l’ « offre » a été mise en évidence par Norris et Lovenduski, 107.

11Les Conservateurs et les Libéraux-démocrates préfèrent inciter les femmes à se présenter de manière plus informelle. Les Conservateurs ont tenté de privilégier les candidatures de femmes sous David Cameron, sans jamais ériger ce mécanisme en règle. Mais leur groupe parlementaire a compté entre 16 % et 40 % de femmes depuis 1999 (19,4 % depuis 2016), et il a été dirigé par deux femmes. Les Libéraux-démocrates étant hostiles à toute contrainte, les députées n’ont jamais dépassé 20 % du groupe parlementaire; depuis mai 2016, elles ont même disparu de ce dernier. Ainsi, les Libéraux-démocrates, très actifs au sein de la Convention, se sont éloignés de l’un des objectifs de cette dernière, ce qui prouve que l’existence d’un Parlement de proximité ne peut suffire à surmonter les réticences à l’intérieur des partis politiques à l’égard de candidatures féminines5.

12S’agissant, plus généralement, de la politique d’égalité des chances, elle est réservée aux institutions britanniques; les domaines couverts par les lois britanniques interdisant les discriminations à l’encontre des femmes (1970 et 1975) sont même explicitement mentionnés. Le Scotland Act de 1998 permet seulement aux autorités écossaises d’encourager, autrement que par l’interdiction ou la réglementation, l’égalité des chances, notamment le respect des obligations en la matière; ils peuvent, à cet effet, imposer des devoirs aux autorités publiques écossaises. De plus, le Parlement écossais doit comporter une commission sur l’égalité des chances chargée d’examiner les projets de loi sous cet angle. Les députés travaillistes se sont accommodés de cette répartition, même si la Convention constitutionnelle envisageait une gestion plus décentralisée.

13En revanche, les députés SNP prônent depuis 1998 la dévolution de l’égalité des chances afin de permettre à l’Écosse de montrer sa différence, avec comme cadre de référence la Convention européenne des droits de l’homme incorporée dans l’ordre juridique interne à la même période (House of Commons, 1998, 1114, Roseanna Cunningham, SNP). En 2015, ils ont réitéré cette requête, arguant de la nécessité de pouvoir mener des politiques cohérentes (House of Commons, 2015, 147, Eilidh Whiteford, SNP). Mais ce domaine demeure réservé aux institutions britanniques dans le Scotland Act de 2016; seules les exceptions ont été élargies. Parmi celles-ci figure la prescription d’obligations relatives aux personnes à destination des conseils d’administration des autorités publiques. Le SNP et les Travaillistes ont dû se montrer vigilants quant aux termes employés, afin d’autoriser cette discrimination positive.

14Grâce à cette compétence, en janvier 2018, le gouvernement écossais a fait voter une loi fixant un objectif de parité dans les conseils d’administration des autorités publiques d’ici 2020 (la proportion actuelle de femmes étant d’un-tiers) (Scottish Parliament, 2018c, 19, Angela Constance, ministre des Communautés, de la Sécurité sociale et des Égalités). Seuls les Conservateurs, second parti à Holyrood, s’y sont opposés, refusant toute promotion artificielle de groupes de personnes depuis les débats sur la dévolution de 1998.

15Mais le SNP et les Conservateurs se sont accordés sur un autre sujet plus problématique pour les Travaillistes, la dévolution du droit à l’avortement.

La dévolution du droit à l’avortement, une avancée pour les Écossaises?

16Le Scotland Act de 2016 confie au Parlement écossais la maîtrise du droit à l’avortement. Ce transfert est controversé depuis quarante ans, certains craignant qu’il ne desserve les droits des femmes.

17Dans le Scotland Bill rédigé en 1977 par le gouvernement britannique de James Callaghan, le droit à l’avortement devait être dévolu à l’Assemblée écossaise, par souci de cohérence avec d’autres domaines tels la santé et le droit pénal. Bruce Millan, secrétaire d’État à l’Écosse, estimait que sur cette question de conscience, il était légitime de permettre aux représentants des Écossais de prendre des décisions correspondant aux sensibilités locales (House of Commons, 1978b, 312). L’exemple de l’Irlande du Nord, qui n’était pas concernée par la loi britannique de 1967 légalisant l’avortement, montrait que le Royaume-Uni pouvait s’accommoder de différences. Les Libéraux souscrivaient à cette vision.

18Les opposants à cette dévolution se trouvaient autant parmi les partis travailliste que conservateur. Ils affirmaient que si les lois divergeaient, par exemple en revenant sur le délai légal de 24 semaines, les femmes pourraient être contraintes de se déplacer dans une période délicate de leur vie. Ils sous-entendaient que l’Assemblée écossaise pourrait adopter une législation moins permissive (House of Commons, 1978a, 1778, Hector Munro, Conservateur). En effet, sur d’autres questions sociétales ayant fait débat au cours des années précédentes, nombre de députés écossais s’étaient montrés conservateurs, notamment en raison de leur confession (catholique ou presbytérienne). Au premier rang d’entre eux se trouvait William Ross, secrétaire d’État à l’Écosse de tous les gouvernements Wilson. Ainsi, les lois de 1967 (légalisation de l’homosexualité) et de 1969 (facilitation du divorce) ne s’appliquaient pas en Écosse, les alignements sur la législation anglaise intervenant ultérieurement (en 1981 et 1976 respectivement). Quant à la légalisation de l’avortement, elle avait été entérinée pour la Grande-Bretagne, à l’initiative d’un député libéral écossais, David Steel. Mais certains élus travaillistes et SNP n’écartaient pas une remise en cause. Pourtant, les partisans de la dévolution du droit à l’avortement firent valoir qu’avant 1967, le droit écossais était moins restrictif que la législation anglaise (notamment s’agissant du délai) et que les poursuites judiciaires y étaient plus rares. De plus, depuis 1967, la plupart des Écossaises ayant recours à une IVG le faisaient dans le cadre du NHS (alors que les Anglaises étaient proportionnellement plus nombreuses à se tourner vers des cliniques privées) ce qui, étant donné la répartition des patients par secteur géographique, devrait limiter les velléités de déplacements.

19En raison de ces différends, l’avortement fut finalement exclu d’un Scotland Act de 1978 qui n’entra jamais en vigueur. La question resurgit lors des débats de 1998 relatifs à un nouveau Scotland Bill. Donald Dewar, secrétaire d’État à l’Écosse du gouvernement Blair qui, en tant que simple député, appelait à la dévolution du droit à l’avortement en 1978, expliqua que sa position personnelle avait évolué depuis lors. Il jugeait désormais nécessaire de maintenir un cadre juridique commun, lequel n’empêcherait nullement des approches sociales et médicales variables sur le sol britannique (House of Commons, 1998, 1107). C’était la position officielle des Travaillistes, fermement soutenue par leurs députées (fort nombreuses), en particulier Maria Fyfe, féministe convaincue, membre active de la Convention constitutionnelle.

20Les trois autres partis écossais continuaient à réclamer la dévolution du droit à l’IVG au nom de la cohérence, d’autant que d’autres questions éthiques, l’euthanasie et la peine de mort, devaient être confiées au Parlement écossais. Par rapport à 1978, la position des Libéraux-démocrates était inchangée tandis que l’intervention du SNP demeura réduite. Quant aux Conservateurs, désormais isolés dans leur opposition à la dévolution, ils instrumentalisèrent ce sujet, soulignant les réserves d’évêques catholiques, influents auprès d’une partie de l’électorat des Travaillistes. Ces derniers, déterminés à avancer rapidement, préférèrent éviter toute source de tension en maintenant l’IVG sous la tutelle des autorités britanniques.

  • 6 (House of Commons, 2015, 150 et 154). Yvette Cooper, députée travailliste anglaise, était venue sou (...)

21En 2015, l’article relatif à la dévolution de l’IVG a été ajouté au cours des débats parlementaires, à l’issue de négociations menées entre le gouvernement Conservateur et le SNP, désormais voix de l’Écosse à la Chambre des Communes. Mais il a été contesté par les Travaillistes pour deux raisons. D’une part, il ne figurait pas dans le rapport de la Commission Smith, multipartite, à l’origine des recommandations reprises dans le projet de loi initial du gouvernement Cameron (Smith Commission, 61). Comme cette dernière, les Travaillistes voulaient poursuivre la réflexion. D’autre part, l’amendement avait été rédigé à l’initiative de groupes de pression anti-avortement6. Les associations féministes avaient d’ailleurs manifesté leur inquiétude.

22Toutefois, les députées SNP ont rétorqué que l’Écosse avait changé en profondeur depuis l’avènement de la dévolution, le Parlement écossais ayant apporté la preuve de sa capacité à prendre des décisions progressistes, notamment sur le mariage homosexuel (House of Commons, 2015, 137, Deirdre Block, SNP). Si Sturgeon a souligné que cette dévolution permettrait aux institutions écossaises de maîtriser l’ensemble de la politique de santé, elle s’est également engagée, dans un courrier adressé aux associations féministes, à ne pas revenir sur les acquis (Scottish Parliament, 2015b, 18). Elle a même laissé entrevoir des perspectives d’avancées grâce à cette nouvelle compétence. Ainsi, en novembre 2016, en réponse à une question de Patrick Harvie, co-leader des Verts, elle a évoqué un possible financement par le NHS écossais, de l’avortement d’Irlandaises du Nord (Scottish Parliament, 2016g, 18). Ce dispositif est entré en vigueur un an plus tard. De plus, le gouvernement écossais a autorisé les avortements médicamenteux à domicile. Mais en dépit de la libéralisation de la société, le SNP doit, comme ses prédécesseurs, composer avec les pressions de l’Église catholique sur les questions sociétales. Celles exercées sur le premier gouvernement écossais (travailliste/ libéral-démocrate) désireux d’abroger la clause 28 de la loi de 1986 sur les collectivités territoriales (interdisant la « promotion » de l’homosexualité comme relation familiale dans les écoles publiques) ont empoisonné le Parlement écossais à ses débuts. Les critiques, moins pesantes désormais, n’ont pas disparu. Ainsi, les prêtres, tout comme les ministres d’autres cultes, se sont vus reconnaître le droit de ne pas célébrer de mariages homosexuels dans la loi de 2014 (Scottish Parliament, 2014a, 13, Alex Neil, ministre de la Santé et du Bien-Être). Un évêque s’est offusqué de l’évocation d’une aide à des femmes d’Irlande du Nord (Braiden, 1). Les statistiques montrent que le taux d’avortement en Écosse, moins élevé qu’en Angleterre et au pays de Galles (11,6 femmes de 15 à 44 ans pour mille contre 16 en 2015) connaît de fortes variations géographiques (Harker, 4, 7). Il fluctue entre 8,7 pour mille dans les secteurs relativement aisés et 15,4 pour mille dans les zones défavorisées. Toute réforme aurait donc un impact social. Or le Scotland Act de 2016 devrait permettre de lutter contre les inégalités économiques et sociales.

Les inégalités économiques et sociales subies par les femmes, nouvelles préoccupations dans le cadre de la dévolution

23Le Scotland Act de 2016 devrait remédier à certaines inégalités sociales et économiques, si les élus parviennent à surmonter les écueils qui se profilent.

  • 7 Il s’agit de pauvreté relative, correspondant à des revenus inférieurs à 60 % du revenu médian (McK (...)

24Tout d’abord, sur le plan social, les femmes devraient bénéficier d’une disposition générale invitant chaque autorité publique à évaluer ses décisions au regard des inégalités socio-économiques. L’examen de l’impact des politiques sur des groupes de personnes (parmi lesquels les femmes) était déjà en vigueur. Ce dispositif ajoute une obligation d’anticipation de leur effet sur la pauvreté. Il s’agit d’une possibilité offerte par une loi britannique (Equality Act) de 2010, qui n’a jamais été activée par Theresa May, alors ministre de l’Intérieur. Le gouvernement écossais affiche fièrement son avance (Scottish Parliament, 2016e, 16, Constance) et son souci de répondre aux recommandations de la commissaire indépendante en charge de l’examen des politiques écossaises de lutte contre la pauvreté (Independent Adviser on Poverty and Inequality, 24). Celle-ci a en effet montré que les politiques publiques se voulant neutres sont loin de l’être. Pour éviter tout biais, il est nécessaire de les examiner au regard des inégalités socio-économiques qu’elles sont susceptibles d’engendrer afin d’apporter les correctifs nécessaires le cas échéant. Or en Écosse, la pauvreté affecte davantage les femmes (18 %) que les hommes (16 %)7.

25Par ailleurs, les femmes devraient tirer avantage de politiques sociales plus ciblées. Depuis 2010, les gouvernements conservateurs mènent des politiques d’austérité se traduisant par des réductions drastiques de dépenses publiques. Ainsi, nombre d’allocations sont plafonnées et les conditions pour les percevoir ont été durcies. Or 85 % des coupes dans le secteur social touchent les femmes car leurs revenus sont davantage dépendants de ces prestations que ceux des hommes. De ce fait, la plupart des élus écossais conçoivent la dévolution de certaines allocations sociales, pour la première fois depuis 1999, comme un moyen de redresser cette injustice. Certes, le SNP aurait souhaité maîtriser toutes les allocations, afin de disposer d’une véritable latitude d’action, mais il devra se contenter de compétences parcellaires (House of Commons, 2015, 144, Whiteford).

26En 2018, le gouvernement écossais a déposé un projet de loi portant création d’une agence écossaise de sécurité sociale pour les gérer. Située à Dundee, elle aura une structure déconcentrée, avec de multiples bureaux de proximité destinés à accompagner les Écossais dans leurs démarches. Le gouvernement a annoncé quelques orientations (Scottish Parliament, 2017a, 12, Constance et 2017b, 10, Jeane Freeman, ministre de la Sécurité sociale).

27Parmi les allocations entièrement dévolues aux institutions écossaises, il va revaloriser celle qui est versée aux aidants, 74 % des allocataires étant des femmes. De plus, elle sera maintenue pendant les périodes d’hospitalisation de la personne aidée, en supprimant les périodes de carence (84 jours pour un enfant handicapé). L’allocation bénéficiant, sous condition de ressources, aux parents de jeunes enfants, sera augmentée et ne sera plus réservée au premier-né. Le Parlement écossais va également gérer les allocations complémentaires pour les personnes handicapées (disability living allowance, progressivement transformée en personal independence payment). Les femmes allocataires sont proportionnellement plus nombreuses que dans le reste du Royaume-Uni. Or, il s’agit de restaurer des conditions plus humaines d’attribution, en réformant les méthodes d’évaluations individuelles afin de sécuriser les versements, notamment pour les handicaps incurables.

28Quant aux allocations partiellement dévolues, comme l’universal credit, le gouvernement écossais veut supprimer la bedroom tax (réduction de l’allocation logement en cas de chambre inoccupée). Afin de répondre aux attentes des femmes les plus vulnérables ayant des difficultés à gérer un budget mensuel, il va modifier la périodicité et la destination des paiements (l’allocation logement étant versée directement au propriétaire du logement) (Scottish Parliament, Welfare Reform Committee, 13).

29Le Parlement écossais aura aussi la possibilité d’abonder toutes les allocations britanniques. Il souhaite également se montrer généreux, même s’il n’aura pas la maîtrise des conditions d’accès ou des sanctions.

  • 8 La décision, annoncée par le gouvernement écossais en 2014, de doubler le nombre d’heures de frais (...)

30Ensuite, en ce qui concerne les inégalités dans le milieu professionnel, le taux d’activité des femmes a doublé dans la seconde moitié du xxe siècle, passant de 35 % en 1961 à 53 % en 1981, 64 % en 2001 pour dépasser 70 % en 2016 (Hunter, 166; Paterson, Bechhofer et McCrone, 48; Scottish Government, 2016a, 5). Cette progression est liée aux bouleversements du marché du travail (développement des services et des emplois à temps partiel), mais aussi à l’évolution des mentalités8. Si les femmes ont quasiment rattrapé les hommes (dont le taux d’activité s’élève à 76 %), elles n’investissent pas les mêmes secteurs d’activité, plus de 50 % de leurs emplois se trouvant dans le commerce de détail, l’administration, la santé et le secteur social et l’éducation.

31De plus, le taux d’activité actuel, supérieur à celui enregistré sur le plan britannique (69 %), place l’Écosse juste derrière les pays scandinaves. L’écart avec le taux d’activité des hommes est également inférieur de 4 points à celui observé au Royaume-Uni. Mais les réformes du marché du travail menées depuis une vingtaine d’années par les gouvernements britanniques, et accélérées depuis 2010, suscitent l’indignation des députés écossais qui comptent utiliser le Scotland Act de 2016 pour revenir sur certaines d’entre elles. Cela correspond à l’objectif de croissance « inclusive » fixé par le gouvernement écossais (Scottish Government, 2015, 64). Le gouvernement Cameron a durci les conditions d’accès à la justice prud’homale. Le salarié contestant son licenciement doit acquitter une redevance pouvant dépasser 1000 livres si l’affaire arrive jusqu’à l’audience. Cela a entraîné un effondrement des plaintes, et une quasi-disparition (moins 90 % sur un an) de celles des femmes s’estimant victimes de discrimination, notamment pendant et après leur grossesse (Scottish Parliament, 2015a, 96, Annabelle Ewing, ministre de la Jeunesse et de l’Emploi des femmes). Or une femme sur neuf se trouve dans cette situation d’après l’Equality and Human Rights Commission en Écosse.

  • 9 (Scottish Government, 2016a, 7). L’écart avec les femmes valides avoisine 40 %.
  • 10 (Scottish Parliament, 2015c, Burgess; Scottish Parliament, Welfare Reform Committee, 158). S’agissa (...)

32La dévolution de la gestion de ces tribunaux spécialisés étant jugée prioritaire en Écosse, sa dévolution anticipée a même été envisagée (sans succès) à la Chambre des Lords (House of Lords, 677, James Wallace, libéral-démocrate, ancien député et ministre du gouvernement écossais). Les députés SNP voulaient aller plus loin, réclamant la dévolution de l’ensemble du droit du travail, mais les Travaillistes restent attachés à un cadre commun. Néanmoins, dans le champ de ses nouvelles compétences, le gouvernement écossais a l’intention de restaurer la gratuité de la justice prud’homale (Scottish Parliament, 2016b, 33, Jamie Hepburn, ministre de l’Employabilité et de la Formation). Sturgeon veut également agir en amont, en luttant contre les discriminations dont sont victimes les jeunes mères sur leur lieu de travail, afin d’éviter l’ouverture de contentieux (Scottish Parliament, 2016c, 15). Le gouvernement Cameron a également renforcé les obligations imposées aux demandeurs d’emploi prétendant à une allocation. Ils doivent apporter la preuve de leurs recherches assidues lors de visites régulières à l’agence pour l’emploi et accepter des emplois qui ne leur conviennent pas nécessairement. Les parents célibataires (des femmes, dans 92 % des cas) sont particulièrement vulnérables. Le non-respect de ce dispositif complexe entraîne des sanctions (suspension des allocations); or le nombre de femmes sanctionnées a été multiplié par 20 depuis ces réformes, contraignant nombre d’entre elles à recourir aux banques alimentaires. Le Parlement écossais va se voir confier le programme de retour à l’emploi, au profit des chômeurs de longue durée (work programme) et des personnes handicapées (work choice), même si le SNP et les Travaillistes auraient souhaité une dévolution plus large (House of Commons, 2015, 144, Whiteford). Les dirigeants entendent mettre en place, pour la recherche d’emploi, une aide renforcée et surtout personnalisée, adaptée aux besoins individuels (Scottish Parliament, 2016d, 29- 34, Hepburn). De plus, elle ne serait accordée qu’à la demande des personnes intéressées, ce qui éviterait les contraintes assorties de sanctions. Les femmes handicapées devraient en bénéficier car seules 34,8 % ont un emploi, contre 41,9 % des hommes dans la même situation9. Mais l’attribution de l’allocation chômage (jobseekers’ allowance) et de la principale allocation aux adultes handicapés (employment support allowance) continuera à relever du gouvernement britannique. En outre, le gouvernement écossais envisage une action spécifique en direction des femmes réfugiées. S’il n’a aucune maîtrise de la gestion du droit d’asile, il a toujours essayé de faciliter la vie quotidienne sur le sol écossais des personnes qui en font la demande, une attitude confirmée depuis 2015 à l’égard des Syriens. Or les réfugiées éprouvent plus de difficultés à s’insérer dans le monde du travail que leurs conjoints car elles obtiennent plus tardivement un numéro de sécurité sociale et elles ont peu de contacts susceptibles de faciliter l’apprentissage de la langue anglaise10. Le gouvernement écossais veut mettre en place des politiques les rendant plus autonomes.

  • 11 En 1980, les salaires des hommes étaient 1,75 fois supérieurs à ceux des femmes (Paterson et alii, (...)

33Cependant, l’une des inégalités les plus visibles concerne les écarts de salaire horaire entre hommes et femmes. L’écart médian s’établit à 6,2 % pour les emplois à temps plein. Il a connu une baisse sensible depuis 2007 (11,9 %), et, plus encore, depuis 1997 (18 %); il est inférieur de trois points à celui constaté dans l’ensemble du Royaume-Uni11. Mais l’opposition préfère mettre en avant l’écart global, moins favorable (15,6 %), mais lui aussi en voie de diminution (20,4 % en 2007). Il inclut les emplois à temps partiel, occupés aux trois-quarts par des femmes, avec des salaires horaires plus faibles (Scottish Parliament, 2017c, 30, Gordon Lindhurst, Conservateur).

  • 12 Les filles, qui ont des résultats scolaires comparables à ceux des garçons dans les mêmes filières, (...)

34Le gouvernement écossais aurait souhaité avoir la maîtrise du salaire minimum, sans succès. À défaut, il a déjà procédé à une revalorisation du salaire minimum au profit de tous les salariés du secteur public, à hauteur de ce qui est considéré comme un living wage, permettant de subvenir à ses besoins élémentaires (soit, à la fin de 2016, un taux horaire pour les adultes de 8,45£ contre 7,20£ en Angleterre). Il incite les entreprises privées à modifier leurs grilles salariales; plus de 500 d’entre elles ont souscrit à cette initiative et sont « accréditées ». Mais les femmes sont proportionnellement plus nombreuses que les hommes à percevoir un salaire inférieur au living wage (22 % contre 14 %), ou, pire encore, à être liées par un contrat de travail ne garantissant pas d’horaires (elles représentent 55 % de ces zero hours contracts), ce qui est en partie dû aux secteurs d’activité qui les emploient. Le gouvernement écossais ne se limite pas aux questions salariales et s’intéresse aussi au profil des carrières. Il tente d’inciter les filles à poursuivre des études ou des formations dans les domaines scientifiques12. Il encourage aussi la constitution de réseaux de femmes chefs d’entreprises car en 2016, seules 20 % des entreprises écossaises étant détenues par des femmes (Scottish Parliament, 2016f, 95, Hepburn).

35Enfin se pose le problème de la mise en œuvre de ces ambitions. Deux écueils se profilent.

36D’une part, ces engagements de principe soulèvent la question de leur financement. Certes, le Parlement écossais va disposer de pouvoirs fiscaux lui permettant de collecter des revenus correspondant à plus de la moitié de ses dépenses. Or en la matière, le consensus prévalant pour les dépenses sociales n’est plus de mise alors que le gouvernement SNP, minoritaire, a besoin de soutiens au-delà de ses rangs. Lors du vote final de la loi de finances pour 2018, alors qu’il s’était résolu à améliorer la progressivité de l’impôt sur le revenu pour les personnes les plus modestes et à imposer une légère hausse aux personnes aux revenus plus substantiels, il s’est heurté à l’opposition des Conservateurs (contre toute hausse de la pression fiscale) et des Travaillistes (en raison de l’ampleur insuffisante de la redistribution) (Scottish Parliament, 2018b, 65, Monica Lennon, travailliste).

37D’autre part, le Brexit constitue une réelle source d’inquiétudes pour les salariées. Pendant la campagne précédant le référendum du 23 juin 2016, le gouvernement écossais a rappelé que la réglementation européenne avait élargi les droits britanniques existants (lois de 1970 et de 1975 visant l’égalité de salaires et l’interdiction de discriminations) à toutes les catégories de salariés (notamment ceux à temps partiel, qui sont majoritairement des femmes) et à tous les moments de la vie (comme la maternité) (Scottish Government, 2016b, 7).

38Lors du référendum, si 62 % des Écossais ont opté pour le maintien dans l’UE, 52 % de l’ensemble des Britanniques ont fait le choix inverse. Depuis lors, les députés écossais craignent que les salariées ne soient les principales victimes de ce Brexit, dans toute la diversité du droit social (salaires, protections pendant la grossesse, harcèlement). Plus rares sont ceux qui considèrent le Brexit comme une libération de contraintes, qui va permettre l’imposition de clauses sociales dans les appels d’offre (living wage...), sans pour autant entraîner de régression sociale car la réglementation européenne a simplement ajouté quelques droits, pour faire accepter le marché unique (Scottish Parliament, 2016a, 51, Elaine Smith, travailliste).

  • 13 (House of Commons, 2016, 1355, Margaret Ferrier, 1323, Neil Gray, deux députés SNP). Ce sont égalem (...)

39Qui plus est, les députés écossais soulignent qu’ils seront dans l’incapacité de contrer ces réformes13. En effet, le gouvernement britannique a choisi de déposer un projet de loi (EU (Withdrawal) Bill) visant à incorporer dans le droit britannique tout le droit communautaire, au moment du Brexit. Par la suite, il procédera, par voie réglementaire, aux modifications progressives de ces milliers de textes. Or si selon une coutume établie depuis 1999, le Parlement écossais est consulté sur les projets de loi en discussion à Westminster et portant sur des compétences dévolues ou susceptibles d’affecter les institutions dévolues, cette coutume, partiellement entérinée dans le Scotland Act de 2016, ne vaut pas pour les règlements d’application des lois. Autrement dit, ces réformes pourront être imposées aux Écossais. Nicola Sturgeon se prévaut du relatif consensus écossais pour clamer haut et fort qu’elle entend préserver la place de l’Écosse dans l’UE. En juillet 2016, lorsque Theresa May est devenu Premier ministre, Sturgeon a précisé que cela signifiait le maintien dans le marché unique (lequel comprend la libre circulation des personnes) et la protection des droits sociaux. De plus, en décembre 2016, son gouvernement a réclamé la dévolution de compétences dans des domaines réservés afin de mener des politiques distinctes, s’agissant notamment du droit social et de la protection sociale (Scottish Government, 2016c, chapitre 4) qui avaient été écartés du Scotland Act de 2016. En 2017, confrontée aux refus persistants du gouvernement britannique, Sturgeon n’a pas renoncé à la perspective d’un second référendum d’autodétermination, même si le contexte politique et économique n’est pas favorable.

Conclusion

40Depuis 1999, les institutions écossaises constituent un nouvel espace d’expression pour les femmes, mais aussi un moyen de renforcer leur voix (McCrone, 289). Le Scotland Act de 2016 s’inscrit dans ce processus. Sa rédaction a fait l’objet d’un relatif consensus politique. Avant même son entrée en vigueur, il avait donné lieu à des projets d’utilisation de ces nouvelles compétences au service des femmes, afin d’élargir la lutte contre les discriminations dont elles sont victimes dans divers domaines. C’est précisément parce que subsistaient des incertitudes quant à la gestion du droit à l’avortement que la dévolution de ce dernier a fait polémique. Les débats autour de cette loi ont donc consolidé les liens étroits entre dévolution et promotion de la cause des femmes.

  • 14 La quasi-totalité des 101 députées travaillistes élues en 1997 ont voté la réduction des allocation (...)

41Dans l’ensemble, le gouvernement SNP devrait pouvoir compter sur le soutien des députés travaillistes et verts, voire libéraux-démocrates. Les députés conservateurs semblent chercher à se démarquer, du moins par leurs attitudes, en soutenant nombre de réformes mises en place par Cameron, même si les études montrent que les femmes en subissent davantage les effets délétères. Or leur groupe parlementaire se montre relativement uni, ce qui signifie que les députés privilégient la solidarité partisane sur une quelconque solidarité de genre. Cela confirme des comportements déjà observés à propos de politiques publiques menées à Holyrood depuis 1999, en dépit de la volonté affichée de modifier la façon de faire de la politique (Camp, 259). La dévolution a surtout facilité l’engagement des femmes et la mise en évidence de leurs problèmes spécifiques. Mais au moment du vote, elles s’expriment en tant que membres d’un parti politique, comme à Westminster14.

42Qui plus est, malgré le relatif consensus autour de la nécessité de promouvoir les femmes, les députés SNP ne cessent d’instrumentaliser la question parce qu’ils doivent démontrer que l’extension des pouvoirs du Parlement écossais ne permettra pas de mener des politiques d’ensemble, les compétences transférées en 2016 étant parcellaires et reposant sur une coopération étroite avec le gouvernement britannique. Or celle-ci s’annonce tendue étant donné les divergences de vues. Sur un plan personnel, si en juillet 2016, à l’issue de sa première rencontre avec May, Sturgeon a déclaré pouvoir travailler avec cette dernière, le dialogue s’est révélé difficile lors des deux années suivantes, la vie politique étant dominée par une sortie de l’UE dont le gouvernement britannique entend rester seul maître. Dans cette optique, au début de l’année 2018, la dévolution apparaît plus que jamais comme un moyen d’atténuer les conséquences d’un Brexit considéré comme une régression (notamment pour les femmes), de surcroît imposée aux Écossais. À défaut d’indépendance, le gouvernement SNP s’attache désormais à défendre la position de l’Écosse au sein du Royaume-Uni.

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Notes

1 Le Scotland Act de 1978 ne fut pas appliqué car il n’avait pas recueilli l’approbation de 40 % des électeurs inscrits lors du référendum de 1979.

2 Cet espoir semblait aller à l’encontre de l’égalité formelle revendiquée par nombre de féministes, en sous-entendant que la présence des femmes pouvait modifier les politiques en raison de leurs spécificités (Mackay, 11).

3 Son discours inaugural était explicite (Scottish Parliament, 2014b, col. 33).

4 Le gouvernement écossais ne l’applique pas pour ses conseillers spéciaux, les femmes n’en représentant que 25 %.

5 Cette question de l’ « offre » a été mise en évidence par Norris et Lovenduski, 107.

6 (House of Commons, 2015, 150 et 154). Yvette Cooper, députée travailliste anglaise, était venue soutenir son unique collègue écossais, Ian Murray.

7 Il s’agit de pauvreté relative, correspondant à des revenus inférieurs à 60 % du revenu médian (McKendrick, Mooney, Scott, Dickie et McHardy, 106).

8 La décision, annoncée par le gouvernement écossais en 2014, de doubler le nombre d’heures de frais de garde d’enfants financées par l’État (au profit des enfants de trois et quatre ans et des enfants de deux ans issus de milieux défavorisés) a pu paraître opportuniste (dans le contexte du référendum d’autodétermination) voire paternaliste. Cependant, ces frais de garde, qui représentent le quart du budget moyen des ménages, constituent un réel frein à la recherche d’emploi, notamment pour les femmes les plus pauvres (McKendrick et alii chapitre 15).

9 (Scottish Government, 2016a, 7). L’écart avec les femmes valides avoisine 40 %.

10 (Scottish Parliament, 2015c, Burgess; Scottish Parliament, Welfare Reform Committee, 158). S’agissant des minorités ethniques dans leur ensemble, l’écart dans les taux d’activité, 7 points pour les hommes, atteint 20 points pour les femmes.

11 En 1980, les salaires des hommes étaient 1,75 fois supérieurs à ceux des femmes (Paterson et alii, 64).

12 Les filles, qui ont des résultats scolaires comparables à ceux des garçons dans les mêmes filières, sont moins nombreuses à faire carrière dans les métiers qui en résultent (Scottish Parliament, Economy, Jobs and Fair Work Committee, 37).

13 (House of Commons, 2016, 1355, Margaret Ferrier, 1323, Neil Gray, deux députés SNP). Ce sont également les arguments défendus par Engender, groupe de pression en faveur des femmes, dans le rapport remis à la commission des Affaires européennes du Parlement écossais le 24 août 2016.

14 La quasi-totalité des 101 députées travaillistes élues en 1997 ont voté la réduction des allocations aux mères célibataires voulue par Blair. L’alignement sur la ligne officielle du parti résulte de divers facteurs, parmi lesquels la volonté de faire carrière (Childs, 143).

Auteur

Professeure des Universités à l’Université Polytechnique des Hauts-de France (Valenciennes). Elle enseigne la civilisation britannique. Ses recherches portent sur la vie politique, les institutions et les politiques publiques dans l’Écosse contemporaine. Elle a publié des ouvrages concernant la dévolution et le référendum sur l’indépendance, ainsi que de nombreux articles sur les politiques publiques du Parlement écossais.

© Presses universitaires de Franche-Comté, 2020

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