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Terre et propriété à l’est de l’Europe depuis 1990

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Marie-Claude Maurel

Troisième partie. Contrôler l'accès au foncier

Chapitre 10

Durcir l’accès au foncier

Testo integrale

1Au terme du moratoire accordé par l’UE sur les achats de terres agricoles par les étrangers jusqu’en 2014 ou 2016 (dans le cas polonais), la plupart des nouveaux États membres ont revu les conditions juridiques réglementant l’acquisition et le transfert de la propriété foncière. De nouvelles lois ont été adoptées qui resserrent l’encadrement des transactions de manière à contrôler, voire à réduire, l’accès au foncier. Ces dispositions qui ont fait l’objet de lois ad hoc ne doivent pas être confondues avec les restrictions* de droit public à la propriété privée qui s’appliquent à présent dans la plupart des pays et qui concernent les normes environnementales, le respect des dispositions de santé publique, la protection de la qualité des paysages, etc. (Chouquer, 2019). Des orientations similaires inspirent les modifications introduites par les récentes lois adoptées par les nouveaux États membres. Ces limitations d’accès ciblent en premier lieu les acquéreurs qui ne sont pas citoyens du pays concerné, mais les discriminations ne s’arrêtent pas là et concernent d’autres catégories d’acteurs qui projettent de se porter acquéreurs de terres. De manière générale, ces dispositions législatives vont dans le sens d’un durcissement des conditions d’accès à la propriété foncière mais elles diffèrent par les objectifs poursuivis et le ciblage des catégories que les politiques foncières entendent privilégier. L’analyse des modalités de resserrement des régulations foncières doit être replacée dans le contexte politique et social propre à chaque pays afin d’appréhender les logiques sous-jacentes. Par les modifications qu’ils apportent à la réglementation des droits de propriété* et d’usage du sol agricole, par les effets attendus sur la formation de l’offre et de la demande de foncier, de tels dispositifs législatifs, mis en place de manière quasi simultanée, ouvrent une nouvelle phase de transformation des régimes fonciers. À ce titre, ces nouvelles législations requièrent un examen attentif afin de déchiffrer les intentions et les visées qui les inspirent.

  • 1 Notamment, avec le principe de libre circulation des citoyens et des capitaux. Loin d’avoir été rés (...)

2De quels enjeux sont porteuses ces lois ? De quelle manière arbitrent-elles l’affrontement entre des forces sociales aux intérêts et stratégies antagoniques sur les marchés fonciers ? Autant de questions capitales pour le devenir des structures de production agricole. Les enjeux de ces dispositifs législatifs se déclinent différemment selon les nouveaux États membres. Dès lors que les dispositions limitatives visent à contrecarrer la pénétration des investisseurs européens afin de protéger le marché foncier national, ces enjeux concernent également, et de manière constitutive l’UE et le grand marché. La libéralisation du marché foncier de l’achat-vente est au cœur du différend qui oppose les nouveaux États-membres aux instances européennes. Bien que les politiques foncières soient essentiellement du ressort des États-membres, certaines dispositions législatives prises par les nouveaux États membres sont jugées incompatibles par la Commission européenne avec les règles en vigueur au sein de l’UE1.

3Au-delà de cet enjeu, l’interventionnisme étatique dont font preuve ces législations en matière de régulation du foncier, interroge sur la nature des intérêts économiques et sociaux qu’elles tendent à préserver dans la perspective d’une compétition croissante pour l’accès à la terre. En révisant les politiques de régulation foncière, les législateurs prennent le risque de porter atteinte au droit de propriété* privée, une institution mal établie et menacée par les dérives populistes qui affectent les régimes politiques de ces pays. Par le jeu des conditions d’éligibilité à l’acquisition foncière et en manipulant les droits de préemption, le durcissement des réglementations instaure de fait des formes de discrimination qui réduisent l’accès à la terre.

Vers un réajustement des règles de propriété foncière

À l’échéance du moratoire

4Pour plaider l’octroi de dispositions transitoires, lors de leur entrée dans l’UE, les pays candidats avaient fait valoir des raisons d’ordre économique, à savoir un fort écart des prix du foncier agricole entre les anciens États membres et les pays entrants. Il s’agissait d’écarter tout risque de concurrence sur des marchés fonciers imparfaits et caractérisés par une faiblesse de l’offre de terres, analysée ci-dessus (chapitre 7). Que ce soit en Pologne où l’attachement de la paysannerie à la terre est traditionnellement fort, et dans les pays où les terres ont été retournées à leurs anciens propriétaires, on a observé une propension à différer la mise en vente des biens fonciers. Nombreux ont été les propriétaires qui ont préféré louer la terre plutôt que de s’en dessaisir, dans l’attente d’une hausse de leur valeur. Le recours à la location de foncier a permis aux exploitants agricoles de constituer une assise foncière en échappant à l’impératif de l’achat de terres. Dans un contexte de coûts de transaction élevés et de difficultés diverses concernant la mise en œuvre d’emprunts à garantie hypothécaire, le large développement du système de la tenure inversée*, fondé sur le marché de la location, a joué un rôle essentiel pour stabiliser les structures d’exploitation. Grâce aux dispositions transitionnelles censées protéger les marchés d’une flambée des prix, la situation a pu perdurer sans grand préjudice pour les preneurs comme pour les bailleurs jusqu’au terme du moratoire. Entre-temps, à la suite de la crise financière internationale de 2008, un changement de contexte est intervenu. Une demande croissante de terre agricole a attiré des capitaux en quête de rentabilité, des fonds souverains de pays peu dotés en surfaces agricoles ont cherché à sécuriser leur approvisionnement en denrées agricoles, si bien que la compétition s’est intensifiée sur la scène internationale (Chouquer, 2012). L’envol d’investissements à caractère spéculatif dans le secteur agro-alimentaire et l’amplification d’un mouvement d’accaparement* des terres ont incité ces pays à revoir les termes de la régulation de leurs marchés fonciers.

5En Europe centrale et balte, avant même le terme du moratoire, les marchés de l’achat-vente ont été exposés à des hausses sensibles des prix du foncier comme le chapitre précédent l’a mis en évidence. En dépit des limitations apportées à l’achat de terres, l’extension de la propriété foncière détenue par des étrangers s’est accrue. Son ampleur est extrêmement variable, évaluée selon les sources statistiques (officielles ou non officielles), de 2 % à 10 % de la SAU en Slovaquie, de 8 à 16 % en Lettonie, de 7 à 28 % en Roumanie. En Pologne, elle serait de l’ordre de la moitié des surfaces agricoles en Poméranie occidentale, une voïvodie limitrophe de l’Allemagne. Dans le cas de la Hongrie, environ un million d’hectares de terres appartiendrait à des étrangers (dans le cadre de « contrats de poche », c’est-à-dire conclus avec l’aide de prête-noms). L’opacité des transactions n’est pas la seule raison de cette imprécision. D’autres explications peuvent être avancées. Des citoyens européens, qu’ils soient ou non d’origine agricole, ont pu s’implanter en prenant des participations dans le capital de sociétés agricoles qui louent ou acquièrent la charge des terres. Au sein de ces dernières, un éventuel transfert de parts sociales entre les sociétaires peut venir impacter le mode de détention du capital foncier, permettant ainsi à des non citoyens d’accéder de fait à la propriété foncière dans le pays où la société est implantée. Or, le portage* du capital foncier comme du capital d’exploitation des plus grandes structures de production est de moins en moins le fait des personnes physiques. Un mouvement de concentration s’installe au profit de grands groupes financiers. Dans cette perspective, le contrôle des transactions foncières devient un enjeu de la plus grande importance pour les investisseurs nationaux.

Des régulations devenues plus contraignantes

6De manière générale, les nouvelles dispositions réglementent les conditions à remplir pour acquérir des terres, fixent les limites maximales concernant la propriété et l’usage de la terre agricole, et désignent les catégories d’acquéreurs bénéficiant des droits de préemption et l’agencement de leur ordre respectif. Enfin, les dispositifs institutionnels organisent le contrôle administratif des transactions. Si ces nouvelles dispositions réglementant les transactions foncières présentent quelques similarités, elles attestent aussi de différences sensibles des approches politiques, qui renvoient à la diversité des profils structurels de ces agricultures (figure 24).

Figure 24. Principales dispositions des lois foncières adoptées par quelques États d’Europe centrale

Hongrie Slovaquie Lituanie Pologne
Date de promulgation ou date d’effet 21 juin 2013 (loi cxxii)
entrée en vigueur en 2014
1er juin 2014 28 janvier 2003 (n° ix-1314), amendée le 24 avril 2014 (n° xii-854) Loi 1433/2015
Loi 585/2016
Conditions requises Qualification professionnelle en agriculture, ou certificat d’au moins 3 ans d’activité agricole
Personne physique résidente ou citoyen d’un État membre
Les personnes morales ne sont pas autorisées à acquérir de la terre
Acquisition soumise à procédure administrative si l’acquéreur a une durée d’activité agricole de moins de 3 ans (avec une exception pour les jeunes exploitants)
Résidence permanente pour une personne physique ;
Siège social enregistré depuis 10 ans pour une personne morale et avec une durée d’activité agricole d’au moins 3 ans
Compétences professionnelles, ou diplôme de formation agricole
Durée d’activité d’au moins 3 ans, déclaration de production au lieu d’enregistrement de l’exploitation,
Durée de résidence et d’activité agricole de 3 ans en Lituanie
(exception pour les jeunes de moins de 40 ans ayant obtenu une autorisation du service foncier du ministère de l’Agriculture)
L’acquéreur doit avoir une formation agricole, résider depuis 5 ans sur le territoire de la municipalité où se trouve la terre.
Il doit travailler personnellement sur l’exploitation et son revenu agricole ne doit pas être inférieur au quart de son revenu global.
Limites maximales d’exploitation et de propriété foncière Plafond à l’achat de 300 ha,
En propriété et en usage de 1 200 ha
Exceptions (pour produire des aliments pour l’élevage, des semences, pour une coopérative louant la terre de ses membres) jusqu’à 1 800 ha
Achat de terre publique limité à 300 ha
Superficie en propriété privée des membres de la famille limitée à 500 ha
Exploitation individuelle ou familiale ne peut dépasser 300 ha
Ventes publiques par l’Agence de la propriété agricole limitées à 500 ha
Restrictions d’usage Exploiter soi-même durant 5 ans minimum Exploiter pendant 5 ans minimum
Usage agricole exclusif Usage agricole exclusif Usage agricole attesté par une production minimale
Droits de préemption Exploitants en location,
Exploitants locaux (avec durée de résidence de 3 ans)
Municipalités
Co-propriétaires en indivision, Exploitants en location ayant respecté le bail,
Exploitants limitrophes (identifiés au registre),
Agriculteurs individuels (ayant exercé un an au moins),
Personnes morales (sociétés agricoles) dont l’activité agricole est supérieure à 50 % du revenu
Exploitants louant des terres publiques
Dispositif de contrôle des transactions Procédure d’autorisation. Offre d’achat inscrite dans un contrat, notifiée aux personnes admissibles au droit de préemption.
Permission d’achat accordée par l’Autorité agricole de gestion, après approbation du comité foncier local et vérification des conditions requises.
Acquisition enregistrée dans le registre foncier
Publication de l’offre d’achat sur le site du ministère de l’Agriculture, au bureau de la municipalité concernée.
L’acquéreur potentiel doit enregistrer sa proposition selon les mêmes modalités.
Les conditions requises sont vérifiées par l’Office de district qui émet un certificat
Le vendeur informe le Service foncier national qui émet un certificat de mise en vente en indiquant les personnes prioritaires à l’achat Sur le marché des terres privées, les offices de notaires sont tenus d’informer l’Agence de la propriété agricole (APA).
L’APA régule le marché des terres publiques, via une procédure d’appel d’offre avec une exception pour les exploitants locataires des terres.

Source : d’après Ciaian P., Drabik D., Falkowski J., Kancs A. (2017), conception de l’auteur.

7Les conditions requises pour devenir propriétaire foncier exigent généralement une qualification en tant qu’agriculteur (attestée par un diplôme ou par la preuve d’une expérience professionnelle), une durée minimale de résidence de l’acquéreur dans le pays, dans la commune ou à proximité immédiate. Elles s’accompagnent de la prescription pour l’acquéreur d’exploiter lui-même la terre acquise et de ne pas l’affecter à des usages non agricoles. Dans certains pays, les dispositions législatives fixent le plafond des surfaces qu’il est possible d’acquérir, la taille maximale autorisée en fonction du statut juridique de l’exploitation agricole, de son mode de faire-valoir, direct et/ou indirect, etc. Selon les pays, les plafonds dimensionnels ne peuvent excéder une superficie maximale (de l’ordre de 300 à 500 hectares) pour les exploitations détenues par des personnes physiques. Des normes strictes règlent les conditions dans lesquelles peuvent s’exercer les droits de préemption des diverses catégories de bénéficiaires (copropriétaires précédemment en indivision, exploitants preneurs, autres agriculteurs installés à proximité, collectivités locales, agences et services d’État). Des exemptions sont accordées dans les cas de transmission familiale, de fin d’indivision ou encore en raison du passage à une forme d’usage d’intérêt public par les collectivités territoriales. La mise en application de ces limitations et leur vérification sont confiées à des institutions ad hoc établies à divers niveaux territoriaux (en Hongrie, des comités fonciers locaux sont appelés à donner un avis). L’ensemble de ces dispositifs généralise des formes et procédures de contrôle qui s’appliquent à la publication des offres d’achat, au suivi des autorisations d’achat, à l’observance des normes édictées, toutes mesures destinées à conférer une plus grande visibilité aux transactions. En se cumulant, ces restrictions réduisent le cercle des acheteurs potentiels ce qui affecte le libre jeu de l’offre et de la demande, et exerce indirectement un effet sur les prix du foncier. L’ensemble de ces dispositions impacte les régimes de propriété qui se sont formés au lendemain des privatisations*. Les modifications des règles juridiques d’accès à la terre agricole infléchissent les relations de propriété concrètes qui se nouent dans les transactions d’achat et de vente, les actes de transmission et les normes de définition des usages autorisés de la terre.

Imposer un ordre d’accès hiérarchisé

  • 2 Ainsi que leur proximité relative par rapport aux dirigeants politiques.
  • 3 En fonction de l’importance relative du secteur agricole dans l’économie nationale mais aussi de la (...)

8En instaurant un ordre d’accès limité et hiérarchisé à la propriété foncière, les dispositions adoptées mettent en place des institutions qui particularisent, c’est-à-dire qui rendent distinctif l’accès aux droits de propriété* en réduisant a priori le périmètre des bénéficiaires. Les nouveaux dispositifs spécifient les catégories de personnes physiques et morales qui ont l’autorisation de se porter acquéreur (Ciaian et al., 2017). En exigeant une obligation de résidence dans le pays, en requérant une qualification professionnelle, en désignant les attributaires du droit de préemption, les règles introduites opèrent une sélection parmi les éventuels acquéreurs. De cette manière, elles orientent le marché de l’achat-vente en faveur de la catégorie d’acheteurs que la politique foncière entend privilégier. Les objectifs poursuivis par le législateur sont de nature diverse, soit qu’ils visent à discriminer les investisseurs étrangers afin de conserver la propriété du sol dans les mains des nationaux, soit qu’ils établissent un ordre de priorité en faveur de certaines catégories d’exploitants. On peut avancer l’hypothèse que les bénéficiaires potentiels de ces dispositions particulières sont défendus par des groupes d’intérêts suffisamment puissants et organisés pour peser sur les choix de politique foncière. La capacité de lobbying des acteurs de l’agro-business2, le pouvoir d’intervention des organisations professionnelles ou encore la pression protestataire d’un électorat rural3 peuvent être autant d’éléments pesant sur la prise de décisions.

Resserrer le contrôle sur les transactions

9Le caractère restrictif des règles applicables aux transactions foncières est la dimension commune des nouvelles législations édictées à la veille de la date d’échéance du moratoire. Si ces lois témoignent d’une volonté de resserrer le contrôle sur les conditions d’accès à la propriété, elles en déclinent les modalités de manière différenciée, en fonction des contextes politiques propres à chaque pays. Les ajustements introduits par ces lois s’inscrivent dans les visées de politiques foncières à caractère interventionniste. Les buts de ces politiques sont en lien direct avec les rapports de force qui sous-tendent les régimes fonciers. Loin de vouloir bouleverser les équilibres atteints, les nouvelles législations ont généralement pour intention affichée de les consolider. Une fois encore, les régimes fonciers marqués du sceau du dualisme agraire et dominés par les grandes structures d’exploitation (en Hongrie, Slovaquie, Roumanie) se distinguent de ceux qui font une large place à une agriculture familiale en faire-valoir direct (Pologne, Lituanie).

« La terre hongroise n’est pas à vendre »4

  • 4 Communiqué du Premier ministre Viktor Orbán, en date du 16 octobre 2014, en réponse à la lettre de (...)
  • 5 L’usufruitier bénéficie par définition du droit d’usufruit. Cela signifie qu’il peut jouir d’un bie (...)

10En Hongrie, durant les premières années qui ont suivi la fin du régime communiste, l’acquisition de terres agricoles par les étrangers était seulement soumise à une procédure d’autorisation. Un certain nombre d’Autrichiens en ont profité pour acheter une grande quantité de terres à des prix très inférieurs à ceux de leur propre pays. La loi sur la terre (lv/1994), a mis un terme à la pénétration étrangère en interdisant l’achat de terres aussi bien par les personnes physiques que morales. Cette mesure d’interdiction s’est aussi appliquée aux coopératives agricoles et aux exploitations en société dont le capital est détenu par des citoyens hongrois. Pour ces catégories d’exploitations agricoles, seule est autorisée la location de terres auprès des propriétaires fonciers, qu’ils soient ou non membres ou actionnaires de ces structures. Les personnes physiques ne peuvent détenir plus de 300 hectares en propriété, et en incluant les terres louées, la superficie de leur exploitation est plafonnée à 1 200 hectares. Pour les coopératives et les exploitations agricoles en société, la superficie maximale est limitée à 2 500 hectares. Lors de son entrée dans l’UE, la Hongrie a amendé la loi lv/1994 en accordant un petit nombre d’exemptions aux restrictions frappant l’achat de terre agricole par les citoyens européens. Ceux qui sont mariés avec des nationaux ainsi que ceux qui résident de manière permanente dans le pays et exercent une activité agricole en qualité d’exploitant individuel peuvent acquérir de la terre, sous réserve qu’ils apportent les preuves de leur éligibilité (documents certifiant leur résidence dans le pays depuis plus de trois ans et leur activité agricole). Des agriculteurs européens ont pu mettre à profit ces dispositions pour s’installer en Hongrie. Les prix de la terre, restés comparativement plus faibles que dans les anciens États membres, ont attiré des investisseurs étrangers qui, en dépit de l’interdiction d’achat de terres touchant les entreprises de type sociétaire, sont parvenus à mettre la main sur des superficies étendues dans le cadre de « contrats de poche ». Alors que l’acquisition de terres arables en Hongrie était toujours limitée ou interdite aux non-Hongrois, les investisseurs étrangers ont pu « acquérir indirectement » des terres, en raison d’une lacune réglementaire, en créant une société en Hongrie qui dispose de l’usufruit5 d’un bien (c’est-à-dire des droits d’usufruit proches de la propriété). Ce mouvement de pénétration de capitaux extérieurs dans l’agriculture hongroise a été perçu comme une menace directe par une partie de l’opinion publique et par les détenteurs des grandes structures du secteur agricole.

11L’arrivée au pouvoir, en 2010, du Premier ministre Viktor Orbán a modifié l’orientation de la politique foncière. Affichant une volonté de défense des petits et moyens agriculteurs, il a engagé une lutte contre ce type de transactions foncières. Dans les faits, ainsi que les scandales dénoncés par le ministre de l’Agriculture, Joseph Angyán, l’ont mis en évidence, les services fonciers de l’administration publique ont entrepris de favoriser l’accès en location des terres restées en propriété de l’État aux sociétés de l’agro-business détenues par les oligarques proches du pouvoir. L’expiration du moratoire prévue en mai 2014, a donné au pouvoir politique l’opportunité de revoir l’ensemble des règles s’appliquant aux transactions foncières. La nouvelle loi sur les transactions des terres agricoles et forestières (loi n° cxxii/2013), adoptée par le Parlement hongrois en date du 21 juin 2013, impose une série de limitations de l’accès à la propriété foncière (Csák, 2017).

  • 6 La loi annulait les droits d’usufruit de terres arables antérieurement acquis et ordonnait la suppr (...)

12Les mêmes dispositions restrictives s’appliquent aux Hongrois et aux citoyens européens. Toutefois, des mesures particulières ont été prises à l’encontre des citoyens européens. En décembre 2013, le Parlement hongrois a approuvé une loi mettant fin à certains contrats d’usufruit, conférant aux bénéficiaires l’usage et la jouissance de biens immobiliers, à compter du 1er mai 2014. La période de transition accordée aux usufruitiers n’était que de quatre mois, or cette mesure s’est substituée à une disposition annoncée précédemment qui prévoyait une période de transition de 20 ans. En décrétant la résiliation des contrats des investisseurs étrangers au 1er mai 2014, la Hongrie les a privés de la valeur de leurs investissements sans les indemniser6.

13La loi cxxii/2013 met en place un ensemble d’outils fonciers permettant d’orienter les transactions au bénéfice de certaines catégories d’acquéreurs, en restreignant le droit de cession de deux manières différentes. Tout d’abord, le nouveau système de régulation repose sur l’établissement de droits de préemption qui déterminent un ordre préférentiel entre les porteurs de ces droits : l’agriculteur qui exploite les terres depuis plus de trois ans est prioritaire ; viennent ensuite les agriculteurs qui ont une qualification professionnelle et résident dans un rayon de 20 kilomètres autour du bien mis en vente. Ces droits qui s’appliquent lors de l’offre d’achat affaiblissent la position des acquéreurs potentiellement intéressés. Cet ordre sélectif poursuit un objectif de politique foncière de promotion de structures d’exploitation saines, dans les mains de personnes en mesure de cultiver la terre. Le discours officiel qui accompagne sa présentation souligne la volonté de protéger la terre en tant que bien patrimonial tout en répondant aux attentes des petits et moyens producteurs.

  • 7 Le parti Fidesz, de son nom complet Fidesz-Union civique hongroise (Fidesz-Magyar Polgári Szövetség(...)

14Les nouvelles règles introduisent des procédures d’approbation des transactions d’achat par les autorités compétentes ainsi que des transferts de propriété opérés par voie d’héritage testamentaire, par la mise aux enchères après liquidation, etc. La mise en œuvre des procédures de vérification se fait sous l’autorité des offices fonciers de district. Au niveau local, la nomination de membres du parti au pouvoir (le Fidesz)7 dans les comités fonciers locaux en charge d’émettre un avis sur la conformité à la loi des transactions renforce encore la capacité de contrôle politique. Celle-ci a encore été accentuée par l’adoption d’un amendement à la loi sur les transactions foncières agricoles et forestières, entré en vigueur le 11 janvier 2019. L’amendement détermine les conditions qui doivent être prises en compte lors de l’évaluation de la conformité avec plusieurs points, tels que le prix d’achat du terrain, la superficie des terres déjà détenues par l’acheteur, ou encore l’accession à la propriété de jeunes agriculteurs ou de nouveaux producteurs agricoles. La loi foncière amendée revoit les conditions d’exercice des droits de préemption de diverses catégories d’agriculteurs.

15De fait, les dispositions introduites viennent faciliter les stratégies d’acquisition des terres par ceux qui disposent déjà des droits d’usage, en particulier les grandes exploitations détenues par des membres de l’oligarchie, proches du pouvoir. Si, en théorie, les entités légales ne peuvent se porter acquéreuses des terres mises en vente, en revanche les membres d’une même famille (ou d’un clan) peuvent chacun acheter jusqu’à 300 hectares et composer de la sorte une forme de « grand domaine familial » dont l’exploitation sera confiée à une seule structure sociétaire. Quelques milliers de grands domaines d’une taille moyenne de l’ordre de 1 200 hectares pourraient ainsi se constituer. Ce type d’investissement foncier est considéré comme sûr et rémunérateur, à condition que les prix du marché foncier ne soient pas tirés à la hausse par une concurrence d’origine extérieure. La loi sur les transactions foncières constitue un redoutable instrument de politique foncière dans les mains d’un pouvoir qui cherche à orienter les transactions au profit de catégories ciblées et qui, à cette fin, dispose des bonnes courroies administratives pour certifier leur conformité avec la loi.

16Une nouvelle étape dans la progression de l’accaparement* des terres a été franchie en avril 2020. Dans le contexte de l’état d’urgence et dans le cadre de la loi sur la protection contre le coronavirus, adoptée par décret le 11 mars 2020, qui renforce considérablement les pouvoirs de l’exécutif, le gouvernement s’est engagé dans une réorganisation à grande échelle de la propriété foncière afin de régler la question de la propriété des terres indivises, jusque-là cultivées par les anciennes coopératives de production. En vertu d’une nouvelle loi, soumise par le gouvernement, les droits de propriété* indivise8 des coopératives de production agricole, ceux des parcs nationaux gérant les terrains d’anciennes coopératives et fermes d’État, sont abrogés9. Il est dit que : « Le terrain sur lequel le droit d’usage coopératif est enregistré selon le registre foncier sera détenu par l’État et le Fonds foncier national au 1er janvier 2021 ». Les perdants sont les coopératives existantes, les parcs nationaux et les zones naturelles protégées, et les gagnants seront vraisemblablement ceux qui ont déjà profité de la politique foncière du Premier ministre10

En Slovaquie, un régime* foncier de statu quo

17Le régime* foncier de la Slovaquie est caractérisé par la prépondérance de grandes exploitations qui détiennent 90 % de la SAU et le poids écrasant du faire-valoir indirect (89 % de la SAU). La concentration foncière* par la tenure inversée* a été la voie dominante de la recomposition structurelle de l’agriculture slovaque. La trame agraire présente plusieurs points faibles : une extrême fragmentation du parcellaire de la propriété foncière, un déficit d’actualisation de l’enregistrement des droits de propriété, en raison des situations d’indivision et du manque d’information sur les titulaires des droits de propriété* (Lazíková et al., 2015).

  • 11 Si la propriété est garantie par la Constitution (article 20), les droits de propriété* ne sont pas (...)

18La protection de la terre agricole11, en tant que ressource renouvelable assurant des fonctions environnementales essentielles, la préservation des caractéristiques biologiques et physiques des sols, ainsi que la défense des surfaces agricoles exposées à l’extension rapide d’usages non agricoles figurent parmi les objectifs mis en avant à l’appui de la loi n° 140/2014 sur l’acquisition de la propriété foncière agricole. Une politique foncière visant à protéger la ressource des risques de détérioration de ses qualités peut justifier de limiter les droits de propriété* privée sur la terre. En soi légitime, cette argumentation masque d’autres préoccupations à l’origine du nouveau cadre législatif réglementant les transferts de propriété foncière. En réalité, sous couvert de vérifier les capacités de l’acquéreur à maintenir la terre agricole en bon état, la politique foncière entend définir qui peut prétendre à posséder la terre et dans quelles conditions. Les dispositions de la loi établissent un ordre d’accès à la ressource foncière en distinguant les diverses catégories d’acquéreurs, elle instaure une obligation de publication des offres de vente et de validation des conditions requises par la délivrance d’un certificat de conformité par l’Office foncier de district, qui doit être joint au contrat de vente au moment de l’inscription de la propriété du bien dans le registre foncier.

  • 12 Une exception est prévue en faveur des jeunes agriculteurs de moins de 40 ans.
  • 13 En outre les spécialistes de droit agraire mentionnent les difficultés inhérentes à l’interprétatio (...)

19Le transfert du droit de propriété* d’un bien foncier fondé sur un acte d’achat relève de deux procédures de nature différente, soit en fonction des règles du Code civil, soit en application des règles administratives fixées par la loi sur l’acquisition de terre. La première procédure s’applique aux jardins et aux petites surfaces sans intérêt pour l’activité agricole, aux agriculteurs ayant exercé au moins trois ans l’activité agricole, installés dans la même commune (ou zone cadastrale) que celle où se trouve le bien, ainsi qu’aux copropriétaires et aux membres de la famille du vendeur, en ligne directe. La deuxième procédure concerne la catégorie des exploitants agricoles ayant leur résidence permanente en Slovaquie, depuis au moins dix ans et exerçant une activité agricole depuis plus de trois ans12. Pour cette catégorie d’acquéreurs, la réalisation de la transaction fait l’objet de lourdes formalités administratives. L’offre de vente doit faire l’objet d’une annonce officielle portée à la connaissance du service d’enregistrement foncier du ministère de l’Agriculture ainsi qu’auprès de la municipalité où se situe le bien foncier. La validité de la transaction doit être établie par un certificat émis par l’Office foncier de district. Compte tenu de leur caractère bureaucratique, l’ensemble de ces démarches ne peut manquer d’avoir un effet dissuasif sur le fonctionnement du marché de l’achat-vente. La réduction du cercle d’acquéreurs autorisés, l’accroissement de la charge financière des coûts de transaction et l’insuffisance d’informations sur les prix du foncier peuvent cumuler leurs effets (Lazíková et al., 2015)13. En outre, de telles conditions restrictives portent directement préjudice au droit des propriétaires de disposer de leur bien en le mettant librement en vente. De fait, l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, le 1er juin 2014, a exercé un effet de blocage immédiat sur le nombre des transactions.

20Fondée sur l’idée que la protection de la terre serait mieux assurée par des acquéreurs exerçant déjà une activité agricole, la législation leur accorde un droit de priorité pour se porter acheteurs, en spécifiant de manière précise les conditions à remplir. Notons qu’elle ouvre l’acquisition de la terre à des personnes et des entités jusque-là exclues par la clause de la loi sur les échanges extérieurs (paragraphe 19a) qui privait les non nationaux de cette possibilité, mais à condition qu’ils respectent les conditions d’éligibilité requises. En privilégiant la qualité d’exploitant agricole, les nouvelles régulations sont de fait favorables aux grandes entreprises agricoles locataires des biens d’une multitude de petits propriétaires qui, tôt ou tard, se verront contraints de les offrir à l’achat de ceux qui les détiennent déjà. Dès lors, ils pourront les acquérir aux meilleures conditions d’accès et de prix puisque localement ils sont en situation de quasi-monopole. Dans l’immédiat, l’argument de protection de la terre agricole permet le maintien d’une sorte de statu quo du régime* foncier, c’est-à-dire d’un usage du foncier accumulé par de grandes structures sociétaires. In fine, l’impossibilité pour le vendeur de sélectionner l’acquéreur de son bien qui découle de l’application de clauses très restrictives devrait conduire les propriétaires fonciers à céder leurs parcelles aux entreprises qui les ont déjà prises à bail et qui en deviendront propriétaires.

En Pologne, protectionnisme et interventionnisme étatique

  • 14 Pour reprendre l’expression de Daniel Beauvois et titre de son ouvrage : La bataille de la terre en (...)
  • 15 Ces personnes doivent apporter la preuve de leurs liens avec la Pologne, en raison de leur origine, (...)
  • 16 Il s’agissait d’une promesse de campagne du parti Droit et justice (PiS), arrivé au pouvoir en 2015
  • 17 La mesure de gel de la vente des terres prive de fait les exploitants qui détenaient un bail de la (...)
  • 18 Les principales tâches du Centre national de soutien à l’agriculture (KOWR) comprennent le soutien (...)

21En Pologne, l’interventionnisme étatique en matière de politique foncière est une constante qui ne peut être détachée de l’histoire d’une nation longtemps privée de la souveraineté politique et dont l’assise territoriale a été remaniée à plusieurs reprises au cours du xxe siècle. Les contacts avec les peuples voisins ont été à l’origine de tensions ethno-nationales récurrentes, de « la bataille de la terre »14 mobilisant la noblesse des grands domaines à la fin du xixe siècle jusqu’à l’expulsion des junkers et des paysans allemands, en 1945. Le retour tardif à l’indépendance, au lendemain de la Première Guerre mondiale, n’a pas facilité la reconstruction d’un régime de propriété privée de la terre, sur la base d’institutions héritées du temps des partages et donc de régimes juridiques différents. La réforme agraire*, engagée par un décret de 1919 (amendé en 1925) et fixant des quotas annuels de terres assujetties au rachat obligatoire en vue d’un transfert de terres au bénéfice des petites exploitations paysannes, s’est révélée un autre défi face à la grande propriété (Halamska, 1988). Portée par les partis paysans, dans une visée agrarienne, la réforme a impliqué l’intervention directe de l’État pour superviser l’expropriation, la redistribution et l’administration du foncier, toutes actions qui ont entraîné des atteintes au droit de propriété. Durant l’entre-deux-guerres, la propriété foncière a été instrumentalisée au service d’une conception ethno-politique de la nation en mesure de justifier des intentions protectionnistes. C’est le sens qu’il faut donner à la loi du 24 mars 1920 qui soumettait l’acquisition de terres par les étrangers à une procédure d’agrément soumise aux ministères de l’Intérieur et de l’Agriculture et laissée à leur entière discrétion. Cette loi a été amendée en date du 20 février 2004, c’est-à-dire à la veille de l’entrée du pays dans l’UE. Les articles modifiés stipulent que la procédure s’applique aux personnes physiques15 comme aux personnes morales. Les entreprises sociétaires, basées à l’étranger, ou contrôlées par des étrangers mais ayant leur siège en Pologne, doivent recueillir l’accord des deux ministères pour acquérir de la terre. La loi précise la liste et la nature des documents requis à l’appui de la demande. L’Agence pour la propriété d’État peut exercer un droit de préemption en référence à la loi sur la constitution du système agricole, adoptée le 11 avril 2003. En outre, les deux ministères sont invités à consulter les administrations publiques, les organisations professionnelles, les services de l’État, sur l’opportunité de la demande d’acquisition qui leur est soumise. Depuis un amendement de 1996, introduit sous la pression de l’UE, des exemptions à la demande d’autorisation pouvaient s’appliquer aux cas de transmission par héritage mais elles excluaient les terres situées à proximité des frontières et celles dont la superficie excédait un hectare. La législation restreignant la vente de terres agricoles aux étrangers qui est l’une des plus anciennes en Europe centrale, est donc restée en vigueur jusqu’au terme de la dérogation accordée, en mai 2016. Au cours du mois d’avril de cette même année, le pouvoir polonais a pris de nouvelles dispositions législatives16 afin de protéger strictement les terres agricoles de l’achat par des étrangers ou par des institutions financières à des fins de spéculation. La loi du 14 avril 2016 suspend la vente de terres en possession de l’Agence agricole du Trésor d’État pour une durée de cinq ans17. Des dispositions complémentaires, adoptées le 30 avril 2016, imposent un cadre réglementaire très strict pour la régulation du marché foncier privé. Le texte réserve en effet l’achat de terres agricoles de plus de 0,3 hectare aux seuls « agriculteurs individuels », une désignation qui implique une qualification professionnelle et une condition de résidence d’au moins cinq ans dans la commune concernée par la transaction. La taille des exploitations agricoles individuelles est par ailleurs limitée à 300 hectares, et toute acquisition au-dessus de ce seuil est frappée d’illégalité. En outre, les acquéreurs ne pourront revendre leur bien durant une période de dix ans, sauf autorisation spéciale d’un tribunal. Les entreprises agricoles de type sociétaire et les coopératives sont quant à elles exclues de ce marché de l’achat-vente. Seules exceptions autorisées : les terres pourront être acquises par des proches des agriculteurs, des collectivités locales ou encore par des institutions religieuses. De fait, l’État polonais a élargi le champ d’application d’une mesure ouvertement discriminatoire à tous les citoyens polonais qui n’entrent pas dans la catégorie des agriculteurs individuels, un groupe social que le pouvoir entend privilégier au nom de la défense du modèle de l’exploitation familiale. De manière à renforcer son contrôle sur les structures agricoles, le pouvoir politique a remplacé les agences existantes (l’Agence des marchés agricoles et l’Agence de la propriété agricole) par une nouvelle institution gouvernementale, le Centre national de soutien à l’agriculture (KOWR), créé en septembre 2017 (après l’adoption de la loi du 10 février 2017)18 et qui détient des moyens d’action décisifs pour faire respecter la législation. La nouvelle institution gère la propriété agricole du Trésor public, conformément aux règles existantes, en louant ou en vendant des biens immobiliers agricoles en vue de l’agrandissement ou de la création d’exploitations familiales, en confiant la gestion de biens à des personnes physiques ou morales, ou en les remettant à un administrateur pour une durée déterminée. En outre, l’institution a pour mission de prendre des décisions administratives concernant le marché privé des terres agricoles. À cette fin, les demandes d’autorisation pour l’achat d’une propriété agricole devront être soumises aux services du Centre national de soutien à l’agriculture (KOWR) dans la voïvodie où se trouve le bien foncier faisant l’objet de la demande. Ce nouveau signe d’autoritarisme étatique peut être vu comme l’une des formes d’expression du régime de « démocratie anti-libérale » qui s’affirme en Pologne (Zalewski, 2016).

La volte-face politique de la Lituanie

22En Lituanie, les exploitations familiales et en responsabilité personnelle, largement majoritaires en nombre, occupent 87 % de la SAU. En petit nombre mais de plus grande taille, les sociétés agricoles se partagent le reste. Adopté en 2014, un amendement à la loi du 28 janvier 2003, Nno ix-1314, sur la propriété foncière a imposé des règles limitatives comparables à celles édictées par les autres États d’Europe centrale, des conditions de qualification professionnelle, une durée de résidence et d’activité agricole d’au moins trois ans. La disposition introduite soumettait l’achat de terres par les citoyens européens à une autorisation d’achat délivrée par le Service foncier national sur la base du respect des mêmes critères que ceux en vigueur pour les nationaux. Mise en demeure par la Commission européenne de revoir une législation considérée comme une entrave à la libre circulation du capital au sein de l’UE19, la Lituanie s’est résolue à amender la loi sur l’acquisition de la terre, amendement no xiii-801 en date du 23 novembre 201720, au lendemain de l’arrivée au pouvoir d’une coalition gouvernementale, animée par le Parti de l’Union lituanienne agraire et des verts (de centre-droit). Les objectifs avancés (article 1) concernent la prévention de la spéculation foncière, la préservation des formes traditionnelles d’agriculture ainsi que la promotion d’une utilisation rationnelle de la terre. Les clauses de la loi sur l’achat des terres agricoles ne s’appliquent pas aux surfaces utilisées par l’agriculture de subsistance, par l’horticulture et le jardinage, aux terres héritées et à celles restituées. Concernant l’acquisition de terres, les dispositions antérieures sont en partie maintenues, tandis que les discriminations pesant sur les citoyens européens non résidents ne figurent plus dans les pré-requis. La loi limite la superficie acquise en propriété par une personne ou des personnes associées, à 300 hectares s’il s’agit de terres publiques et à 500 hectares en tenant compte d’autres statuts. L’acquisition de terres publiques est réglementée par l’article 4 de la loi amendée qui fait explicitement référence aux clauses de la loi sur la réforme foncière, fondement du nouveau régime de propriété. L’ordre préférentiel des bénéficiaires des droits de préemption est ainsi défini : les copropriétaires, l’exploitant usager, l’exploitant voisin de la parcelle mise en vente, la personne résidente enregistrée dans la municipalité du lieu ou dans une municipalité adjacente (article 5). La loi impose à ceux qui acquièrent des terres du Fonds d’État de les réserver à un usage agricole pendant une durée minimale de cinq ans (article 6).

En Roumanie, un faux-semblant de libéralisation

  • 21 Les investisseurs ont commencé à s’intéresser au foncier à partir du moment où la gestion des terre (...)
  • 22 Une loi de 2005 interdisait la propriété de la terre agricole par les personnes étrangères mais des (...)
  • 23 Rappelons que la flambée des prix des denrées agricoles à l’échelle mondiale a soutenu un mouvement (...)
  • 24 On reprend ici la chronologie avancée par Anna Hajdu et Oane Visser qui distinguent trois vagues su (...)

23La formation d’un nouveau régime* foncier a emprunté une trajectoire historique et institutionnelle d’une grande complexité que les différenciations régionales accentuent encore. Les mésaventures traversées par le marché foncier éclairent les conditions dans lesquelles la Roumanie a redéfini la réglementation législative qui l’encadre depuis 2014. La fragmentation initiale entre une multitude de petits propriétaires, l’importance socio-économique d’une agriculture de subsistance, restent des traits de fond de l’agriculture roumaine, en dépit des transformations structurelles qui ont permis la constitution, à travers diverses formes juridiques (associations, sociétés agricoles, sociétés commerciales21) d’exploitations de grande taille fonctionnant en situation de tenure inversée*. Dès le milieu des années 1990, les investisseurs ont commencé à s’intéresser aux fertiles terres agricoles de ce pays. En raison du prix très bas de la terre, la Roumanie est vite devenue un des pays les plus attractifs pour les investisseurs étrangers. Le processus de concentration a pris de l’ampleur afin de restructurer un foncier émietté et d’agrandir la taille des exploitations. Des agriculteurs ont pris à bail des parcelles qu’ils ont agrégées de manière à former de grands blocs de culture plus opérationnels pour l’activité agricole. Sur un marché foncier immature, les terres ont parfois été acquises de manière illégale, avec l’aide d’intermédiaires locaux et d’opérateurs de courtage22. Lors de la période de pré-accession, puis de post-accession, l’arrivée d’investisseurs étrangers s’est accélérée et les acquisitions ont revêtu un caractère spéculatif, que la crise alimentaire et financière des années 2007-2008 a contribué à accentuer23. Ce temps de crise a correspondu à l’entrée de la Roumanie dans l’UE qui a ouvert aux investisseurs des perspectives de plus grande stabilité institutionnelle et d’accès aux paiements directs versés dans le cadre de la PAC*. Au lendemain de la crise financière, la progression des investisseurs à caractère spéculatif a eu tendance à ralentir24.

  • 25 Pour la vente de superficies inférieures à 30 hectares, au-delà, la décision relève du ministère de (...)

24Dans un tel contexte, la loi 17/2014 (publiée le 12 mars) poursuit plusieurs objectifs (Tredan, Colin, 2016). Tout d’abord, à l’expiration du moratoire, qui avait été accordé en 2007 pour une période de sept ans, elle met en conformité la législation roumaine avec les règles de l’UE, en autorisant l’achat et la vente de terres agricoles aux personnes physiques et morales des États membres de l’UE. Cette ouverture du marché foncier de l’achat-vente pourrait être perçue comme un signe de libéralisation du marché de la terre agricole susceptible d’entraîner un regain de la spéculation foncière. Or, l’examen attentif de la réglementation mise en place indique que le législateur a cherché à prévenir les risques d’accaparement* foncier. Les objectifs visés par la loi concernent la « sécurité alimentaire », la « protection des intérêts nationaux et des ressources naturelles », la défense des agriculteurs individuels grâce à l’application de dispositions permettant la « fusion de parcelles en vue d’augmenter la taille des exploitations, favorisant le développement de fermes économiquement viables ». Les termes mis en avant sont destinés à calmer les craintes des agriculteurs roumains confrontés à la ruée jusque-là incontrôlée d’investisseurs étrangers sur le marché de la terre. En reconnaissant un droit de préemption appliqué selon un certain ordre (les copropriétaires, les bailleurs, les voisins propriétaires de leurs terres, l’État roumain, par l’intermédiaire de l’Agence des domaines de l’État (Agenția Domeniilor Statului-ADS), la loi accorde un accès prioritaire aux propriétaires-exploitants et aux fermiers-exploitants. Toutefois, si aucun bénéficiaire d’un droit de préemption ne se manifeste dans un délai de 30 jours suivant le dépôt de l’offre de vente, celle-ci est déclarée libre et d’autres personnes peuvent prétendre se porter acquéreur. Les limitations portant sur la surface autorisée à l’achat, les critères de compétences applicables aux acquéreurs ont été supprimés du texte initialement proposé. En revanche, la procédure organisant le déroulé de la transaction s’avère très lourde pour les parties prenantes, et particulièrement exigeante pour les municipalités et les services administratifs concernés. Elle se décompose en une dizaine d’étapes destinées à assurer la transparence par la publication de l’offre, l’examen de conformité à travers les justificatifs demandés, le contrôle du dossier et l’approbation de l’acte de vente par la direction agricole du département (judeţ)25, enfin l’authentification de l’acte devant notaire. La complexité de cette procédure est aggravée par les difficultés que peuvent rencontrer le vendeur et l’acquéreur pour rassembler les documents exigés, et qui tiennent à l’absence de titre de propriété, de contrat de location, de non-enregistrement du bien au registre foncier, etc. En outre, la lourdeur de la procédure qui induit des coûts de transaction élevés, de l’ordre de 30 % de la valeur du terrain mis en vente, exerce un effet dissuasif sur les transactions.

  • 26 Dans une étude intitulée « Accaparement mondial des terres agricoles en 2016: ampleur et impact », (...)

25L’impact qu’une telle réglementation peut avoir sur le marché foncier reste difficile à apprécier. Si elle contribue à réduire la fluidité des transactions, elle risque aussi d’être détournée de ses objectifs dans un pays où sévissent corruption et passe-droits en tous genres26. L’offre de terres est alimentée par la sortie des agriculteurs âgés, l’exode rural des plus jeunes, les pressions exercées sur les petits propriétaires par les intermédiaires et courtiers en tous genres. Si une visée productiviste de soutien à la compétitivité et à la réduction du nombre des exploitations a prévalu dans la conception de la loi, sa mise en œuvre ne peut manquer de se heurter aux effets préjudiciables d’une situation généralisée d’insécurité* juridique. Oana Andreea Macovei l’analyse ainsi : « La possession sans titre ou la propriété sans possession ne sont que quelques illustrations de l’insécurité des rapports actuels de propriété dans le monde rural » (Macovei, 2017, p. 214). La figure idéelle du propriétaire-exploitant reste un objectif hors d’atteinte pour beaucoup de propriétaires parcellaires et de petits producteurs, victimes des diverses formes de l’insécurité juridique.

De nouvelles voies de conquête du foncier agricole

Réduire la compétition, sécuriser l’accès

  • 27 La notion de groupe d’intérêt implique la prise de conscience collective d’acteurs qui tentent de s (...)
  • 28 Toutes les catégories concernées par l’accès à la propriété foncière sont loin d’avoir atteint le s (...)
  • 29 Ces asymétries d’information procèdent de plusieurs facteurs : la fragmentation de la propriété, la (...)
  • 30 Dans une négociation, la relation de pouvoir peut s’exprimer à travers des dimensions de nature sit (...)
  • 31 En Pologne, le parti Paysan (PSL) est traditionnellement bien implanté dans les campagnes et les ag (...)

26Introduites de manière quasi simultanée, les nouvelles lois sur les transactions foncières présentent des similarités, que la grille d’analyse a permis de mettre en évidence. En dépit d’une grande diversité, les nouvelles régulations affichent une préférence nette en faveur des agriculteurs nationaux et en conséquence cherchent, d’une manière ou d’une autre, à réduire le champ de la compétition qui anime le marché foncier de l’achat-vente. Loin de s’appliquer dans les mêmes termes à toutes les personnes, certaines clauses réglementaires, notamment le droit de préemption, délimitent des catégories éligibles et définissent un ordre de priorité d’accès, en créant ipso facto des barrières à l’entrée pour tous les autres acquéreurs. Ces dispositions réglementaires ne peuvent être interprétées indépendamment des enjeux socio-économiques et de la configuration des groupes d’intérêt présents sur la scène politique et sociale27. Ni par leur positionnement socio-économique, ni par les modes d’action et les formes de pression auxquels ils recourent, les acteurs sociaux ne sont à égalité dans la compétition pour l’accès à la terre28. En raison des asymétries d’information29 qui caractérisent le marché foncier de l’achat-vente, les pouvoirs de négociation des vendeurs et des acheteurs sont très disparates. Très peu de vendeurs de biens fonciers sont des exploitants agricoles. L’offre de terres est en majorité le fait de personnes privées qui possèdent de petites surfaces (en lien avec les restitutions) et les ont le plus souvent mises en location avant de se décider à les céder. Les petits propriétaires terriens, dépourvus de moyens d’information pour appréhender le fonctionnement du marché foncier, peuvent être contraints de céder leur bien à un niveau de prix défavorable. La demande est le fait d’acquéreurs qui se recrutent parmi les exploitants agricoles, d’une part, les investisseurs non agricoles (quelle que soit leur origine, nationale ou extérieure), d’autre part. Les premiers entendent sécuriser l’accès au foncier dont ils disposent déjà en acquérant tout ou partie de la surface qu’ils exploitent en faire-valoir indirect. Les seconds cherchent à entrer sur le marché de la terre agricole pour réaliser un placement financier dont ils attendent un retour d’investissement. En concurrence plus ou moins affirmée pour acquérir un bien foncier répondant à un certain nombre de critères (qualité du sol, taille de la parcelle, localisation) au meilleur prix possible, les acquéreurs potentiels ne disposent pas de marges de manœuvre et de décision comparables30. Parmi les acteurs intéressés par l’achat de terres, certains sont suffisamment puissants pour plaider leur cause en amont auprès des instances en charge de la politique foncière. C’est le cas des investisseurs d’origine nationale, les oligarques et autres businessmen, en Hongrie, Tchéquie et Slovaquie. D’autres groupes sociaux tentent de s’appuyer sur des organisations politiques et professionnelles pour relayer leurs aspirations, sans écarter le recours à une forme protestataire31. Ces rivalités sont le produit des rapports de force qui se sont progressivement institués et dont la configuration est propre à chaque situation nationale. À travers les lois sur les transactions foncières mises en place, le pouvoir politique a procédé à une tentative d’arbitrage entre les groupes d’intérêts en présence. La gamme de régulations introduites est destinée à opérer une sorte de tri sélectif, via le levier des droits de préemption, au bénéfice de catégories ciblées, qu’il s’agisse des exploitations de type entrepreneurial ou familial en Lituanie et en Pologne, ou des grandes structures sociétaires ailleurs, c’est-à-dire du modèle d’exploitation que les politiques publiques cherchent à promouvoir. En accordant une priorité d’accès aux exploitants agricoles situés à proximité d’un bien mis en vente, l’exercice du droit de préemption peut créer un monopsone sur le marché foncier local. L’application de ces clauses renforce la situation d’incertitude dans laquelle se trouvent les autres acquéreurs ainsi mis en situation d’attente. La réduction du cercle des demandeurs aux dimensions d’un marché foncier local permet de sécuriser leur accès au foncier au détriment des vendeurs dont l’offre est ainsi contrainte, ce qui peut exercer une pression à la baisse des prix.

Le prétexte de l’accaparement* des terres, à l’origine d’un différend avec l’UE

  • 32 En octobre 2016, la Commission européenne a demandé à la Hongrie, à la Slovaquie, à la Bulgarie, à (...)

27C’est avant tout les effets de la concurrence émanant de la demande d’investisseurs extérieurs que les nouvelles régulations tentent de limiter afin de protéger les intérêts de leurs propres agriculteurs. Contraints de se mettre en conformité avec les principes et les règles du marché communautaire, la plupart des nouveaux États membres ont cherché à prévenir les effets d’une pénétration de leur marché foncier par des investisseurs extérieurs. Les exigences de libéralisation inhérentes au marché communautaire ont fait l’objet de dispositifs législatifs de contournement destinés à restreindre la capacité d’intervention des acteurs extérieurs sur la scène nationale. Dans plusieurs cas, les clauses des lois édictées ont été jugées incompatibles avec le principe de libre circulation des citoyens et des capitaux en vigueur dans l’UE. À l’initiative de la Commission européenne, des procédures d’infraction ont été engagées qui vont des lettres de mise en demeure, aux avis motivés et jusqu’aux actions en justice auprès de la Cour de justice européenne32. Cette série d’interventions révèle la gravité du différend qui oppose ces pays aux instances de l’UE. Mis en cause par celles-ci, les gouvernements est-européens tentent de justifier leur position au nom d’un principe de souveraineté nationale auquel ils sont viscéralement attachés et qu’ils affirment avec une grande détermination.

28L’intransigeance dont fait preuve le Premier ministre hongrois pour défendre une politique foncière ouvertement hostile aux investisseurs européens en donne une illustration éclairante. Le désaccord porte sur la loi approuvée par le Parlement hongrois, en décembre 2013, qui a mis fin à certains droits d’usufruit détenus par des agriculteurs européens, les privant de leurs droits acquis et de la valeur de leurs investissements sans aucune indemnisation. La Commission européenne soutient que le délai très court, entre la publication de la législation et sa date d’application (au 1er mai 2014), n’était pas suffisant pour donner aux investisseurs la possibilité de s’adapter au nouvel environnement juridique. La Commission condamne une décision qui enfreint les principes de libre circulation des capitaux et de liberté d’établissement. Le différend donne lieu à une véritable escalade de réactions. La Commission européenne envoie une lettre de mise en demeure en octobre 2014, puis un avis motivé en juin 2015, demandant aux autorités hongroises de mettre leurs règles en conformité avec le droit de l’UE. La réaction du parti conservateur au pouvoir, le Fidesz, n’attend pas : « derrière cette attaque se dissimulent les intérêts de milieux d’affaires puissants que dérange la nouvelle loi sur la terre favorisant les agriculteurs hongrois plutôt que les spéculateurs étrangers »33. L’aveu est clair en ce qu’il reconnaît que la mesure est destinée à défendre les intérêts d’exploitants agricoles exposés à la concurrence d’investisseurs extérieurs. Aucune mesure n’ayant été prise pour remédier à la situation, la Commission décide de poursuivre l’action en justice auprès de la Cour de justice européenne. Elle considère qu’en annulant sans compensation les droits d’usufruit sur des terres arables, la Hongrie a enfreint le droit de l’Union, à savoir le principe de la libre circulation des capitaux. Le 21 mai 2019, la Cour de justice européenne confirme que la Hongrie a violé les droits fondamentaux inscrits dans l’ordre juridique communautaire en annulant les droits d’usufruit sur les terres arables sans indemnisation des ayants droit. Ce grave désaccord juridique n’est qu’un signe parmi d’autres de la détérioration des relations entre le gouvernement hongrois et les instances européennes34.

29De manière générale, la Commission européenne a jugé trop restrictives, voire discriminatoires les clauses des nouvelles lois foncières35 et, en date du 26 mai 2016, elle a adressé un ultimatum à cinq États membres (Bulgarie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Slovaquie) pour qu’ils mettent leur législation en conformité avec le droit communautaire, sous peine de sanctions financières. Seule la République tchèque n’a pas cédé à la tentation de réguler le marché de la terre. Quelques États membres qui avaient pris des dispositions contraires au droit communautaire ont fait machine arrière, comme la Lituanie. En juillet 2017, la Bulgarie a préparé un amendement à la loi sur la propriété et l’usage de la terre agricole de 2014, supprimant l’obligation de résidence de plus de cinq ans pour les acquéreurs européens mais une large majorité au parlement s’est prononcée contre. Au même moment, en Lettonie, l’association des exploitants agricoles (Zemnieku Saeima) et d’autres organisations professionnelles ont exprimé publiquement leur refus concernant la demande d’amendement de l’UE, en dénonçant le fait que 15 % environ de la terre agricole serait déjà dans les mains d’investisseurs européens (principalement Allemands et Danois). De nombreux signes indiquent que, de manière générale, les terres arables situées à l’est de l’Europe ont attiré l’attention des investisseurs. La pénétration des marchés fonciers nationaux reste difficile à évaluer. Les stratégies adoptées par les groupes étrangers ont dans un premier temps consisté à s’implanter en louant des terres et/ou en reprenant des exploitations en difficulté ou sans capacité d’investissement, dans la perspective de les transformer en structures compétitives. Les exemples ne manquent pas. L’opérateur danois FirstFarms SA36 prévoit d’accroître la superficie de terres qu’il contrôle déjà en Slovaquie, Roumanie, Hongrie et République tchèque. En Slovaquie, où il exploite 9 300 hectares, il souhaite atteindre 12 000 hectares, en Roumanie, son objectif serait de passer de 6 800 hectares à 20 000 hectares, en quatre ans ! Dans ces deux pays, FirstFarms SA ne posséderait en propriété que respectivement 587 et 5 hectares. La stratégie de l’opérateur viserait avant tout le développement des exploitations prises en location, même s’il n’exclut pas l’achat des terres exploitées37. Les limitations imposées par la réglementation slovaque qui ont pour effet d’entraver les transactions foncières se comprennent mieux. L’importance réelle de la propriété étrangère en Roumanie est difficile à évaluer. Selon certaines sources, jusqu’à 10 % des surfaces agricoles se trouveraient dans les mains d’investisseurs originaires de pays tiers (Qatar, Arabie Saoudite, Liban), et 20 à 30 % seraient contrôlés par des investisseurs issus de l’Union européenne38. Ces derniers sont plutôt présents dans les régions de l’ouest, tandis que les groupes d’origine étrangère sont implantés dans les plaines fertiles du sud, dédiées aux cultures céréalières destinées à l’exportation. D’autres sources indiquent des superficies sensiblement plus faibles39.

30La libéralisation des transactions foncières est ressentie par les agriculteurs de ces pays comme une menace d’accaparement* par des investisseurs européens qu’ils tiennent pour responsables de la flambée des prix de la terre. Intervenant après l’arrivée d’importants investissements directs de la part de multinationales qui ont pris le contrôle de nombreux secteurs de l’économie, la concurrence d’investisseurs venus de pays européens voisins est mal vécue par la grande masse des agriculteurs et de leurs représentants. Plusieurs gouvernements jouent de ce ressentiment pour conforter leur aura de défenseur de la souveraineté nationale auprès d’un électorat rural qui leur est majoritairement acquis.

  • 40 Avis du Comité économique et social européen sur le thème de : « L’accaparement des terres : une so (...)
  • 41 Résolution du Parlement européen du 27 avril 2017 sur l’état des lieux de la concentration agricole (...)

31Confrontée à cette question de l’accaparement* foncier, l’UE n’exprime pas une position claire. Si de nombreuses voix s’élèvent pour dénoncer les effets nocifs du mouvement de land grabbing dans le monde, les instances européennes n’ont pas mené la réflexion à son terme40. L’état des lieux dressé par le Parlement européen reconnaît qu’« il existe à l’heure actuelle un manque de données exhaustives, actuelles, transparentes et de qualité sur les droits d’usage du sol, les structures de propriété et de location, les évolutions des prix et des volumes sur les marchés fonciers, mais aussi sur des indicateurs sociaux et environnementaux pertinents à l’échelon européen, que de nombreux États membres ne collectent et publient que de manière incomplète »41. Comment faciliter l’accès des agriculteurs aux terres, quand une complète dérégulation est prônée à l’échelle du marché communautaire ? Le constat d’une politique agricole commune qui combine des objectifs aussi contradictoires interpelle.

Conclusion

32Par leurs visées comme par les effets attendus, les dispositifs législatifs mis en place pour réguler l’accès à la propriété de la terre prennent sens dans un contexte de vive compétition qui met en scène des acteurs aux intérêts très divers : propriétaires versus locataires, petits agriculteurs versus grands exploitants, nationaux versus ressortissants étrangers. Après une assez longue période au cours de laquelle les nouveaux États membres ont pu réguler leur marché foncier comme ils l’entendaient en fonction de leurs choix politiques et économiques, les voici directement exposés à l’arrivée sur leur sol de concurrents mieux dotés en capital et recherchant des terres pour étendre leur capacité de production. La fin du moratoire a déclenché des réactions destinées à freiner, voire à bloquer leur pénétration. En imposant une série de prescriptions pour encadrer les conditions d’acquisition, en réduisant le cercle des personnes éligibles, en allongeant les délais des procédures administratives, en alourdissant le coût des transactions tant pour les vendeurs que pour les acheteurs, les nouvelles régulations vont peser sur la fluidité du marché de l’achat-vente. Ce durcissement va s’opérer au détriment des plus vulnérables. Ainsi, les petits propriétaires fonciers, démunis d’information fiable, souvent dépourvus des documents et titres de propriété exigés (en Roumanie, en Slovaquie), limités dans leur choix de mise en vente par les droits de préemption, peuvent être amenés à céder leur bien dans des conditions de transaction défavorables. Alors que beaucoup d’entre eux avaient misé sur une valorisation de leur patrimoine foncier à long terme, les voici confrontés à une nouvelle forme de dépossession qui ne dit pas son nom. Les petits exploitants, à l’étroit sur des parcelles dédiées à une agriculture de subsistance, ne sont pas mieux lotis. L’agrandissement de leur superficie qui autoriserait leur consolidation et la transmission éventuelle de leur bien dans de meilleures conditions, s’annonce compromis. Des perspectives plus prometteuses s’ouvrent à des catégories d’agriculteurs qui jusque-là avaient pu accéder au foncier en le louant. La forte protection accordée à l’exploitant agricole leur permet d’envisager de sortir du faire-valoir indirect sans affronter la concurrence d’acquéreurs éloignés du lieu où se situe le bien foncier mis en vente. La situation de tenure inversée* tournerait à leur avantage en leur offrant la possibilité de sécuriser leur assise foncière par l’accession à la propriété. Ainsi s’amorce l’ultime étape du processus d’accumulation foncière engagé par les managers des grandes exploitations au lendemain de la décollectivisation*.

Note

1 Notamment, avec le principe de libre circulation des citoyens et des capitaux. Loin d’avoir été résolu par le moratoire permettant aux nouveaux entrants de protéger leur marché foncier de l’arrivée d’investisseurs venus de l’ouest (en particulier les Autrichiens, les Néerlandais et les Allemands), le différend est exacerbé par la montée de la valeur du foncier agricole.

2 Ainsi que leur proximité relative par rapport aux dirigeants politiques.

3 En fonction de l’importance relative du secteur agricole dans l’économie nationale mais aussi de la place des formations partisanes héritières des traditions agrariennes.

4 Communiqué du Premier ministre Viktor Orbán, en date du 16 octobre 2014, en réponse à la lettre de mise en demeure adressée par l’UE, URL : https://www.farmlandgrab.org/24066..

5 L’usufruitier bénéficie par définition du droit d’usufruit. Cela signifie qu’il peut jouir d’un bien dont la nue-propriété appartient à une autre personne. Il peut soit utiliser le bien, soit en percevoir les fruits en le louant par exemple. L’usufruitier ne peut cependant pas en disposer librement (vente, destruction, etc.). En droit, l’usufruitier a l’usus et le fructus, mais pas l’abusus.

6 La loi annulait les droits d’usufruit de terres arables antérieurement acquis et ordonnait la suppression de ces droits du registre immobilier. Les bureaux fonciers hongrois ont supprimé environ 100 000 usufruits du registre immobilier en 2014, environ 5 000 étrangers étaient concernés. Certains titulaires des droits d’usufruit ont contesté la décision du bureau foncier devant les tribunaux locaux et ont engagé une procédure préjudicielle devant la Cour de justice de l’Union européenne.

7 Le parti Fidesz, de son nom complet Fidesz-Union civique hongroise (Fidesz-Magyar Polgári Szövetség) est un parti de droite.

8 Il s’agissait d’un droit d’usage coopératif qui portait sur les terres des anciens membres des coopératives sortis de celles-ci.

9 URL : https://nepszava.hu/3073051_semjen-salataja-a-kormanyzati-foldbizniszt-is-ujrainditja.

10 Voir le reportage sur le domaine d’Hatvanpuszta (district de Fehérvár), propriété du père du Premier ministre : « toute cette zone appartient aux proches ou aux relations de Viktor Orbán », URL : https://fr.euronews.com/2020/01/17/les-terres-agricoles-de-hongrie-vaches-a-lait-du-camp-de-viktor-orban..

11 Si la propriété est garantie par la Constitution (article 20), les droits de propriété* ne sont pas absolus et peuvent être limités par des dispositions prises dans l’intérêt public.

12 Une exception est prévue en faveur des jeunes agriculteurs de moins de 40 ans.

13 En outre les spécialistes de droit agraire mentionnent les difficultés inhérentes à l’interprétation de clauses mal rédigées qui ne manqueront pas d’ouvrir des litiges.

14 Pour reprendre l’expression de Daniel Beauvois et titre de son ouvrage : La bataille de la terre en Ukraine 1863-1914. Les Polonais et les conflits socio-ethniques (Beauvois, 1993).

15 Ces personnes doivent apporter la preuve de leurs liens avec la Pologne, en raison de leur origine, d’un conjoint de nationalité polonaise, d’une résidence permanente depuis au moins cinq ans, et d’une activité agricole continue dans le pays.

16 Il s’agissait d’une promesse de campagne du parti Droit et justice (PiS), arrivé au pouvoir en 2015.

17 La mesure de gel de la vente des terres prive de fait les exploitants qui détenaient un bail de la possibilité d’achat.

18 Les principales tâches du Centre national de soutien à l’agriculture (KOWR) comprennent le soutien au développement rural et la réalisation d’interventions à partir des ressources nationales, la restructuration et la privatisation* des biens du Trésor public utilisés à des fins agricoles ainsi que la vente de biens immobiliers et d’autres biens du Trésor public utilisés à des fins agricoles. Les activités du Centre visent « à améliorer, à stabiliser les marchés agricoles, à soutenir les agriculteurs et les entrepreneurs agricoles dans le développement de leurs activités ».

19 En octobre 2016, la Commission a demandé à la Hongrie, à la Slovaquie, à la Bulgarie, à la Lettonie et à la Lituanie d’amender les lois récemment adoptées.

20 URL : http://www.fao.org/faolex/country-profiles/general-profile/en/?iso3=LTU, Law n° xiii-801 « On purchase of agricultural land ».

21 Les investisseurs ont commencé à s’intéresser au foncier à partir du moment où la gestion des terres de l’ancien secteur d’État a été confiée à des sociétés commerciales. Par la suite, les concessions de terres appartenant au domaine public ont été saisies par de puissants intérêts privés, nationaux et étrangers, pour constituer de très grandes exploitations de plusieurs milliers d’hectares.

22 Une loi de 2005 interdisait la propriété de la terre agricole par les personnes étrangères mais des sociétés de droit roumain pouvaient l’acquérir. Les restrictions imposées n’ont pas empêché ceux qui le voulaient de s’installer !

23 Rappelons que la flambée des prix des denrées agricoles à l’échelle mondiale a soutenu un mouvement d’accaparement* des terres.

24 On reprend ici la chronologie avancée par Anna Hajdu et Oane Visser qui distinguent trois vagues successives d’investissements caractérisées par des stratégies différentes (Hajdu, Visser, 2019).

25 Pour la vente de superficies inférieures à 30 hectares, au-delà, la décision relève du ministère de l’Agriculture et du Développement rural (MADR).

26 Dans une étude intitulée « Accaparement mondial des terres agricoles en 2016: ampleur et impact », l’ONG GRAIN note qu’il n’est pas facile «de démontrer l’existence d’un lien entre un investissement dans les terres agricoles et des actes de corruption ou de criminalité», mais les auteurs constatent qu’ « en Roumanie, les tribunaux ont poursuivi de nombreux investisseurs pour évasion fiscale et blanchiment d’argent », URL :https://www.grain.org/fr/article/5508-accaparement-mondial-des-terres-agricoles-en-2016-ampleur-et-impact.

27 La notion de groupe d’intérêt implique la prise de conscience collective d’acteurs qui tentent de se mobiliser pour représenter un certain nombre d’intérêts qu’ils partagent.

28 Toutes les catégories concernées par l’accès à la propriété foncière sont loin d’avoir atteint le stade d’organisation grâce auquel des acteurs, plus ou moins professionnalisés, sont en mesure d’interagir avec les institutions et de peser sur les décisions politiques.

29 Ces asymétries d’information procèdent de plusieurs facteurs : la fragmentation de la propriété, la dissociation de la propriété et de l’usage, et la domination des formes sociétaires.

30 Dans une négociation, la relation de pouvoir peut s’exprimer à travers des dimensions de nature situationnelle, fonctionnelle (expertise) et relationnelle.

31 En Pologne, le parti Paysan (PSL) est traditionnellement bien implanté dans les campagnes et les agriculteurs professionnels n’hésitent pas à recourir aux manifestations et blocages pour défendre leurs revendications.

32 En octobre 2016, la Commission européenne a demandé à la Hongrie, à la Slovaquie, à la Bulgarie, à la Lettonie et à la Lituanie d’amender les lois récemment adoptées.

33 URL : https://www.farmlandgrab.org/24066.

34 La Hongrie se trouve sous le feu des critiques de l’UE : les réformes institutionnelles imposées par le gouvernement de Viktor Orbán ont suscité l’inquiétude des institutions européennes, en raison des atteintes qu’elles portent à l’état de droit.

35 La Bulgarie et la Slovaquie imposent aux acquéreurs d’être résidents dans le pays, la Hongrie exige que l’acquéreur exploite la terre tandis que la Lettonie et la Lituanie imposent que l’acquéreur apporte la preuve de sa compétence agricole.

36 FirstFarms SA investit dans l’agriculture en Europe de l’Est où la compagnie achète des sociétés agricoles dans le domaine de l’élevage pour les moderniser et les rendre compétitives en termes de prix et de qualité. URL : https://www.firstfarms.dk/en/about-firstfarms/.

37 URL : https://www.farmlandgrab.org/post/view/25925-firstfarms-unveils-plan-to-exploit-slovakian-land-sale-spree.

38 Avis du Comité économique et social européen sur le thème « L’accaparement des terres : une sonnette d’alarme pour l’Europe et une menace imminente pour l’agriculture familiale », 2015.

39 D’après le ministère de l’Agriculture de Roumanie (MADR), la superficie des terres agricoles exploitées par des personnes physiques et morales étrangères s’élevait à 422 000 hectares à la fin de l’année 2018. Cette surface est exploitée par 793 agriculteurs étrangers dont 33 Français, soit une moyenne de 532 hectares par exploitation, selon la lettre du conseiller agricole de l’Ambassade de France en Roumanie, en date de mai 2019.

40 Avis du Comité économique et social européen sur le thème de : « L’accaparement des terres : une sonnette d’alarme pour l’Europe et une menace imminente pour l’agriculture familiale », Journal officiel de l’Union européenne, (2015/C 242/03).

41 Résolution du Parlement européen du 27 avril 2017 sur l’état des lieux de la concentration agricole dans l’Union européenne : comment faciliter l’accès des agriculteurs aux terres ? [52016/2141(INI)]. URL : http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-8-2017-0197_FR.pdf.

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