1Le passage du socialisme au capitalisme s’est traduit par une transformation radicale de la propriété en tant qu’institution. La réhabilitation de la propriété privée, condition nécessaire à la liberté d’entreprendre, est intrinsèquement liée à l’instauration des mécanismes du marché comme coordinateur des activités économiques1. Le processus s’est étendu non seulement à la reconnaissance des principes et des valeurs qui lui sont attachés mais également à la création des conditions qui permettent sa régulation. Dans les faits de tels changements demandent du temps, d’autant que l’on doit compter avec un hiatus de quatre décennies pour restaurer les principes qui fondent l’institution et rétablir les mécanismes qui garantissent son fonctionnement. Point de départ et socle des réformes économiques, ces changements s’avèrent mal aisés à mettre en œuvre. L’analyse de leur lente et difficile progression est l’objet de ce chapitre qui dresse un état de la situation antérieure au durcissement de la législation encadrant les transactions foncières récemment adoptées et qui est examiné au chapitre 10 de cet ouvrage.

2Devenue un objet d’appropriation privée, la terre agricole revêt de nouvelles significations venues se substituer au statut indéterminé de bien collectif que le système socialiste lui avait réservé. Elles ont trait à la valeur d’usage du foncier en qualité d’outil de production et à sa valeur d’échange en tant que bien marchand, objet de transaction. Une telle mutation appelle la définition des droits de propriété* et d’usage ainsi que la formation des conditions d’échange des droits portant sur le foncier. De nouvelles règles sont élaborées et se traduisent en termes normatifs pour régir le « faisceau de droits* et d’utilités* »2 sur la terre, droits d’usage, de disposition et de transfert. Elles s’édifient dans le cadre de l’institutionnalisation de systèmes d’administration foncière3 en mesure de garantir la protection et la sécurité* des droits de propriété.

Le cadre juridique de la régulation

Un nouvel ordre de la propriété

3L’entreprise de reconstruction de l’institution impliquait de définir le contenu de la propriété, les conditions d’acquisition, de protection de la propriété et de limitation des droits en raison de la prise en compte d’autres intérêts. Le régime socialiste avait mis l’accent sur les obligations sociales de la propriété, sous ses différentes formes, étatique, coopérative, personnelle. Les régimes politiques de la période postsocialiste mettent en place des systèmes juridiques reconnaissant l’usage privé de la propriété, en l’assortissant d’un ensemble de limites. La décision de laisser la régulation à l’action du marché ou de l’organiser par la loi, est un choix éminemment politique qui dépend de la culture juridique et des traditions propres à chaque société. Ces héritages ont pesé sur des politiques qui s’apparentent davantage à des réformes agraires* qu’à l’invention de nouveaux modèles institutionnels.

4Lors de la transition, la plupart des sociétés en Europe centrale ont été de manière simultanée confrontées à l’impératif de refonder l’ordre de la propriété et l’ordre des biens de propriété4. En même temps qu’ils refondaient les bases du système juridique, les régimes du post-socialisme ont dû procéder à l’attribution des droits de propriété* sur la terre agricole. Leur distribution a revêtu la dimension d’une véritable réforme agraire*, dont les objectifs et les modalités ont été spécifiés par des lois organisant la restitution, la compensation des biens confisqués, mais aussi l’allocation de biens à des personnes n’en ayant pas possédé par le passé. Cette situation inédite rend compte de la complexité d’un cadre juridique dont la formation emprunte à des règles héritées de systèmes de propriété ayant existé par le passé.

5La régulation des relations de propriété s’est inscrite dans le nouveau système juridique prenant sa source dans la Constitution et le Code civil, en tant que piliers du nouvel ordre. La primauté revient à la loi fondamentale, source de niveau supérieur et fondement du système juridique. Dans les deux années qui ont suivi le changement de régime politique, la plupart des États ont adopté une nouvelle Constitution5. La Pologne s’est d’abord contentée d’amender, en 1989, l’article 7 de la Constitution existante6. Avec un temps de retard, le pays s’est doté d’une nouvelle Constitution en date du 2 avril 1997, approuvée par référendum le 25 mai 1997. La Hongrie a suivi la même voie, en amendant (en date du 18 octobre 1989) le texte de la Constitution qui remontait au 20 août 1949. D’autres amendements sont venus modifier certains des articles de la Constitution7. Finalement, à l’initiative du Premier ministre Viktor Orbán et de son parti le Fidesz, la Hongrie s’est dotée d’une loi fondamentale approuvée par le parlement en 2011 et entrée en vigueur au 1^er janvier 2012.

6Toutes les constitutions ont introduit le principe de l’économie de marché, en incluant la garantie constitutionnelle de la liberté d’activité économique, de l’égalité des droits de propriété* quel que soit le propriétaire, et indépendamment de la forme de propriété concernée, publique ou privée. Ces textes marquent le retour au pluralisme des formes de propriété. Le cœur des droits de propriété* réside dans la reconnaissance et la garantie d’un usage privé, affranchi des entraves imposées par le régime socialiste. Si la revendication de sécurité* concernant la propriété privée est forte, la consolidation de cette liberté est, de fait, limitée par l’insuffisant développement de l’ordre des biens de propriété, une grande partie de la population n’en possédant pas ou pas encore suffisamment. Lorsque la possibilité d’une expropriation est mentionnée, elle est assortie d’une procédure réglementaire reposant sur un contrôle de légalité. Certains textes constitutionnels font mention des obligations inhérentes à la propriété. De manière générale, ces textes juridiques invoquent une régulation équilibrée de l’usage de la propriété privée et des obligations sociales qui lui sont attachées dans le respect du bien commun. La Constitution polonaise va plus loin que la plupart des autres lois fondamentales. Elle pose les bases d’un régime spécial de la propriété foncière et de l’agriculture. C’est ainsi qu’il est déclaré dans l’article 23 : « La base du système agricole de l’État doit être l’exploitation familiale. Ce principe ne peut enfreindre les clauses des articles 21 et 22 ». Ces deux articles portent respectivement sur la protection de la propriété, le droit d’héritage et l’expropriation (article 21), et sur les limitations apportées à la liberté de l’activité économique pour d’importantes raisons d’intérêt public (article 22), c’est-à-dire des dispositions introduites par un amendement à la précédente Constitution.

7Les principes du nouvel ordre de la propriété ont également été introduits dans le champ du droit privé. La plupart des textes de lois dataient de la période d’établissement de l’ordre communiste et reflétaient les principes et l’idéologie les sous-tendant. Ils ont dû être progressivement amendés. Il en est ainsi des Codes civils8. Dans le contexte du système socialiste, les dispositions du Code civil servaient à réguler les activités économiques reposant sur une base contractuelle, tandis que les compétences de l’État en matière de direction et de contrôle de l’économie étaient réglementées par une législation appropriée. Au prix d’un effort consistant à généraliser un concept uniforme de propriété et à réduire les règles spécifiques appliquées à la propriété collective, il était possible d’adapter les dispositions des codes civils aux besoins de l’économie de marché.

8Le contexte historique de ce travail de refondation éclaire les spécificités des législations des divers États. Elles témoignent de régimes de la propriété foncière dont les modalités portent la marque de représentations juridiques et culturelles formées lors des périodes présocialiste et socialiste. Dans la plupart des cas, à la suite des privatisations*, les règles spécifiques concernant la terre agricole ont été édictées dans le cadre de dispositions législatives, sans faire référence à une base constitutionnelle particulière. Ces lois fixent des objectifs plus ou moins précis tels que la juste distribution de la terre entre les ayants droit, la création ou la consolidation de structures économiques durables dans l’agriculture, la gestion de la terre, ressource rare, en vue du meilleur résultat économique, la capacité de l’agriculture privée à garantir la gestion et la préservation des richesses naturelles.

L’encadrement des acquisitions foncières

Une réglementation inégalement contraignante

9L’instrument de régulation le plus largement mobilisé par les législations concerne les restrictions portant sur l’acquisition de la terre agricole. Le souci de prévenir la spéculation foncière est généralement avancé pour justifier l’adoption de dispositions contraignantes.

10Des limitations du droit de propriété* peuvent s’appliquer au statut du propriétaire et à la taille du bien foncier. En Hongrie, la loi nº lv de 1994 sur les terres productives a été adoptée pour encadrer les relations de propriété dans les conditions résultant de l’adoption d’une série de lois organisant la réforme foncière9. La loi reconnaît la propriété individuelle sur la terre agricole, dans une limite maximale de 300 hectares, et exclut la possibilité pour les entités de type sociétaire et les coopératives d’acquérir la propriété d’un bien foncier. Autre exemple, en Lituanie la taille maximale a été fixée à 500 hectares pour les personnes physiques comme pour les sociétés.

11L’encadrement des transactions foncières peut porter sur la réglementation des prix du foncier, la taille limite des exploitations en fonction de leur statut juridique, l’obligation d’enregistrement des transactions, le droit de préemption en cas de vente10, etc. Une analyse des règles d’accès à la propriété foncière conduit à distinguer les mesures de protection à l’égard des diverses catégories impliquées, les exploitants preneurs, les propriétaires-exploitants, les propriétaires, ainsi que les mesures destinées à prévenir la fragmentation (Swinnen, Vranken, 2006).

12Le souci de protéger le preneur conduit à réglementer la durée et les conditions de renouvellement du bail, à lui reconnaître un droit de préemption en cas de mise en vente des terres. Des mesures restrictives à l’égard de l’exploitant-propriétaire concernent l’obligation de cultiver la terre (obligation légale en Hongrie) ou la justification d’une compétence professionnelle en agriculture (en Pologne). Un droit de préemption peut être reconnu lors de la mise en vente d’une parcelle voisine de l’exploitation.

13Les mesures concernant le propriétaire portent sur la durée du bail (en Hongrie et en Pologne), le prix minimal de location (en République tchèque, en cas de désaccord entre les parties). Pour prévenir l’excès de fragmentation, une taille minimale en dessous de laquelle une transaction est rendue impossible est fixée en Bulgarie (0,3 hectare), Estonie, Lituanie (0,01 hectare), Slovaquie. Pour réduire les cas d’indivision, un droit de préemption est reconnu au copropriétaire en République tchèque, Hongrie, Lituanie, Pologne, Slovaquie. À partir d’un décompte de ces diverses règles d’accès à la terre, les économistes ont élaboré des indices de protection permettant de comparer le positionnement des pays européens en matière de régulation de la propriété foncière. Leur étude fait ressortir une propension à réglementer très forte en Hongrie11, modérée en Pologne, sensiblement plus faible en République tchèque ou en Roumanie (Ciaian et al., 2012).

14Inscrits dans des dispositifs législatifs inégalement empreints de libéralisme selon les pays, ces modes de régulation ont un impact sur l’évolution de l’offre et de la demande. De manière générale, le marché foncier de l’achat-vente est plus strictement encadré que celui de la location. En conséquence, ce dernier marché joue un rôle essentiel dans la transformation des structures d’exploitation.

Le contrôle de l’achat de terre par les étrangers

15Les restrictions les plus significatives encadrent de manière stricte les conditions d’acquisition de la terre agricole par les étrangers. Une quasi-interdiction d’accès à la propriété les frappe, les dérogations à cette règle étant soumises à des conditions d’antériorité de résidence et d’exercice d’une activité agricole dans le pays. La mise en place de ces dispositions limitatives par les gouvernements a été justifiée par le contexte de marchés fonciers émergents faiblement consolidés. Les arguments mettent en avant les effets négatifs d’une menace de concurrence par les acquéreurs étrangers sur les prix du foncier et en conséquence le souci de protéger des exploitants agricoles désireux d’agrandir leur bien mais dont les moyens financiers seraient insuffisants pour l’envisager. Ces arguments qui mériteraient d’être discutés de manière approfondie ne suffisent pas à expliquer l’ampleur de restrictions dont les raisons sont plus fondamentalement d’ordre politique et qui prennent sens dans l’histoire agraire propre à ces pays12.

16La terre agricole revêt un statut particulier en tant que bien fixe, non mobile. Par conséquent, la loi qui lui est applicable est celle du lieu (selon le principe lex rei sitae13) et le contrôle exercé sur les biens fonciers est une affaire domestique. Au-delà de l’importance économique de la terre agricole, une représentation symbolique est attachée au sol national, en lien direct avec le principe de souveraineté étatique et le sentiment de sécurité que recherche une communauté nationale14. La terre agricole est une ressource naturelle qui a valeur de bien commun, de bien patrimonial, dont le contrôle et la protection figurent au rang des priorités de la plupart des États centre-européens, ainsi que l’expriment les textes constitutionnels ou les lois ayant trait à la terre. La prégnance des aléas de l’histoire éclaire ce fort attachement au sol national qui rend compte de l’obstination mise par les gouvernements à interdire l’accès de la propriété foncière aux étrangers, en exigeant de l’UE l’obtention puis la prolongation de périodes dérogatoires au droit communautaire (voir ci-dessous le chapitre 8). La sensibilité au thème du sol national explique la vigueur des réactions de défense à l’égard des citoyens européens, en particulier les ressortissants de pays voisins, l’Allemagne, l’Autriche ou l’Italie, qui tenteraient d’acquérir, par un moyen ou un autre, de la terre agricole. Les dispositions juridiques présentent des points comparables, des autorisations d’achat de la terre sont accordées aux personnes mariées avec un citoyen du pays et aux résidents qui exploitent un bien depuis une durée minimale de trois ans. Certains pays, la Hongrie, la Lettonie, les assortissent de conditions plus dures (Swinnen, Vranken, 2009)15.

17En parvenant à négocier des périodes transitoires avec l’UE (d’une durée de sept à douze ans) leur permettant de déroger aux règles de la libre circulation du capital, les nouveaux États membres ont voulu garder le contrôle des marchés fonciers nationaux afin de les protéger de l’arrivée des investisseurs étrangers16. Les restrictions à leur égard ont prioritairement porté sur les marchés de l’achat-vente plutôt que sur le marché de la location. Elles ont pour effet de circonscrire le périmètre des acquéreurs éligibles aux acteurs domestiques.

18L’analyse de la législation polonaise qui remonte à une loi édictée au lendemain de l’indépendance du pays (loi sur l’acquisition des biens fonciers en date du 24 mars 1920), montre clairement la volonté d’établir le contrôle sur le sol, considéré comme le garant de la survie d’une nation longtemps privée d’existence étatique. Le mythe d’une paysannerie préservant l’assise territoriale de la nation face aux puissances occupantes, s’est forgé au cours de la longue histoire des partages et des dominations étrangères. La vente de terres agricoles aux étrangers est soumise à une autorisation spéciale accordée par le ministère de l’Intérieur et de l’Administration et le ministère de l’Agriculture17. Les mêmes règles s’appliquent lorsqu’un étranger veut acquérir ou prendre des parts au capital d’une société propriétaire ou usagère de terres afin de prévenir la prise de contrôle par un étranger. Ces restrictions concernent les personnes physiques comme les entités de type sociétaire. Tant que la participation étrangère au capital de la société reste minoritaire, l’achat peut être autorisé. Une clause d’exception concerne les citoyens européens ayant loué de la terre pour une période déterminée, d’une durée de trois ans dans les voïvodies de la partie orientale du pays, de sept ans dans les territoires occidentaux. Cette dernière disposition, dont la résonance territoriale est évidente, indique que la mesure entend décourager en premier lieu les acquéreurs de nationalité allemande. Ces règles sont assorties d’un nombre significatif de dispositions administratives destinées à dissuader le dépôt des demandes d’autorisation par les étrangers.

19Moins restrictive, la législation tchèque, en vigueur depuis 1995, ménage un plus grand nombre d’exceptions. Elle exclut l’achat de terres par les étrangers, sauf ceux qui ont acquis la citoyenneté tchèque ou sont mariés avec un(e) tchèque. L’acquisition dans le cadre d’un héritage ou d’un droit de préemption procédant d’une situation d’indivision est possible. Les citoyens européens établis en tant qu’exploitants agricoles et résidant de manière permanente depuis au moins trois ans sont éligibles pour l’achat des terres exploitées. Des dispositions complémentaires concernent la vérification de l’aptitude professionnelle, la connaissance de la langue tchèque, l’obligation de s’enregistrer en tant qu’exploitant. Il en est de même des exploitations en société à capital mixte tchèque et étranger. Tous les acquéreurs doivent être officiellement enregistrés, il n’y a pas de plafond de superficie pour l’achat.

20La Slovaquie a introduit des conditions similaires. Les restrictions d’accès à la propriété foncière s’appliquent à tous les étrangers, à l’exception des citoyens européens ayant un permis de résidence qui louent et exploitent la terre depuis au moins trois ans (conformément à une loi sur les échanges extérieurs adoptée en 2004). Ils peuvent accéder à la propriété par héritage ou par l’exercice d’un droit de préemption dans le cas d’une indivision. En outre, les étrangers peuvent créer une entité légale de type sociétaire enregistrée dans le pays et acheter la terre par l’intermédiaire de cette société.

21En Hongrie, selon les dispositions définies par la loi sur la terre adoptée en 1994, amendée en 2004, des exceptions sont accordées aux étrangers ayant résidé et exploité des terres agricoles depuis au moins trois ans18. Les conditions d’achat sont alignées sur celle des personnes privées, de nationalité hongroise, à savoir une acquisition limitée à un plafond maximum de 300 hectares. Les acquéreurs sont assujettis à la présentation d’un ensemble de documents officiels (certificat de résidence, certificat d’activité agricole délivrés par les autorités ad hoc). Deux autres exceptions sont prévues pour les étrangers qui veulent acquérir une parcelle de terre d’une superficie maximale de 6 000 m² pour établir un bâtiment d’exploitation ou installer un élevage industriel intensif. L’interdiction pour les entités juridiques d’acquérir la propriété foncière s’applique à toutes les exploitations en société quelle que soit l’origine du capital, étrangère ou domestique.

22En Lituanie, des dispositions comparables sont applicables aux étrangers résidents et exploitants ainsi qu’aux entités juridiques ayant établi leur siège dans le pays à condition que leur revenu provienne de l’activité agricole pour au moins la moitié de son montant.

23En Estonie, les restrictions concernent les superficies de plus de dix hectares et ne s’appliquent pas dans le cas de personnes physiques, des sociétés et des filiales de sociétés, à condition qu’elles soient officiellement enregistrées. En Lettonie19, les restrictions sont plus sévères et s’appliquent aussi aux forêts, aux réserves naturelles et aux zones frontalières. L’acquisition de propriété foncière y est soumise à l’accord des autorités locales.

24Dans leur conception et leur formulation, toutes ces dispositions juridiques révèlent des différences mineures. Pendant toute la période transitoire prévue par le moratoire négocié lors de l’adhésion, les conditions d’achat ont été étroitement contrôlées tandis que celles concernant la location restaient très ouvertes et simplement soumises aux réglementations en vigueur, indépendamment de la nationalité des preneurs. Cette disposition a constitué pour eux une porte d’entrée sur le marché de l’achat puisqu’au bout de quelques années ils pouvaient se porter acquéreurs. Elle a eu des effets variables sur la dynamique des marchés fonciers. La pénétration des investisseurs étrangers a été, en apparence au moins, très limitée en Hongrie, en Pologne, plus active en République tchèque, Slovaquie et Lituanie (Swinnen, Vranken, 2009, p. 82)20. Il ne s’agit là que de données reposant sur les transactions officiellement enregistrées. Sous la forme de « contrats de poche », c’est-à-dire d’arrangements officieux, de nombreuses acquisitions auraient réussi à échapper à la réglementation.

Les systèmes d’administration foncière

25La mise en place d’une administration foncière moderne constitue un préalable à une gestion efficace des terres en vue d’une application effective des nouveaux droits fonciers. Les propriétaires comme les exploitants agricoles attendent de l’administration foncière qu’elle leur délivre les titres fonciers, qu’elle enregistre les transactions foncières, qu’elle aide à résoudre les litiges fonciers. Son bon fonctionnement est indispensable à l’établissement de marchés fonciers fonctionnels et transparents.

26La réponse à ces diverses attentes, impliquait une vaste réorganisation des services comme des outils de l’administration foncière. Après une interruption de plusieurs décennies de l’enregistrement des droits de propriété, la tâche de mise à jour des documents cadastraux s’annonçait considérable et fort complexe. Par rapport aux décisions orientant les privatisations*, il s’agissait d’une question de seconde génération de la politique foncière.

Les systèmes cadastraux hérités du passé

27Dans un premier temps, indépendamment des formules adoptées, la reconstitution des droits de propriété* sur la terre a pris pour référence les données des systèmes cadastraux antérieurs à la période communiste et dont l’origine pouvait être ancienne. Dans les territoires d’Europe centrale autrefois sous domination habsbourgeoise, le travail de cadastration remonte au règne de Marie-Thérèse d’Autriche (1740-1780). Le système cadastral dit de Marie-Thérèse, adopté en 1766, se composait du livre foncier* enregistrant les titres de propriété et de l’office du cadastre* établissant l’inventaire des parcelles sur des plans cadastraux21. Lorsqu’ils n’ont pas été détruits, les documents cadastraux des territoires autrefois sous domination habsbourgeoise, portent la marque d’une histoire de la propriété foncière émaillée par une série de réformes agraires* durant l’entre-deux-guerres, puis d’expropriations, d’expulsions et de transferts de population à la fin de la Seconde Guerre mondiale22. Au lendemain des réformes agraires promulguées à l’initiative de gouvernements de front populaire, dominés ou manipulés par les partis communistes, les procédures de remise des titres de propriété et de mise à jour des cadastres ne sont généralement pas arrivées à leur terme. Dès le lancement des premières campagnes de collectivisation*, les formalités d’enregistrement de la propriété ont été interrompues. Toutefois, lors de l’entrée des paysans dans les premières coopératives, leur apport23 en terre, en têtes de bétail et en matériel de culture a été consigné dans des registres qui ont pu être conservés par les services ad hoc des exploitations collectives. Lorsqu’elles étaient encore disponibles, au début de la décennie 1990, ces données ont permis d’établir la liste des ayants droit au rétablissement de leurs droits de propriété. Dans certaines situations24, l’absence d’information et leur caractère peu fiable ont contribué à ralentir les procédures de restitution.

L’impératif des standards européens

28Dans un second temps, un travail de plus grande ampleur a été entrepris pour introduire les instruments indispensables à toute politique de gestion du foncier ainsi qu’au fonctionnement des marchés fonciers. La perspective de l’adhésion à l’UE et l’obligation de la reprise de l’acquis communautaire*, ont conduit les pays candidats à procéder à une complète réorganisation de leur administration foncière25. La mise en œuvre de systèmes d’administration foncière répondant aux standards européens impliquait un renforcement des institutions (capacity building) et l’introduction des outils nécessaires à la mise en œuvre des mesures de la PAC*, tels que le système intégré de gestion et de contrôle (SIGC)26. Ce système est composé des bases de données informatisées et interconnectées27 qui sont utilisées pour recevoir et traiter les demandes d’aide, notamment les paiements directs. Le système garantit une identification unique de chaque agriculteur ainsi que de toutes les parcelles agricoles. Il doit être établi sur la base d’un plan cadastral à jour. Le respect de l’ensemble de ces exigences par les pays candidats appelait un considérable travail de mise à niveau des institutions responsables de ces tâches. Le soutien financier et l’assistance technique accordés par le Programme PHARE puis par l’instrument de préadhésion SAPARD* devaient permettre de refonder une administration foncière moderne en charge du travail de cadastration et de la mise à jour des registres fonciers. Dans le respect des normes imposées par l’acquis communautaire*, chaque pays a tracé sa voie institutionnelle, en tenant compte de ses traditions juridiques et administratives. Divers modèles d’organisation de l’administration foncière ont vu le jour.

La diversité des systèmes nationaux

29En République tchèque, la reconstruction de l’administration foncière remonte à une loi concernant l’enregistrement des droits de propriété* (loi 265/1992) et à la loi sur le cadastre (loi 344/1992). Elles ont autorisé la mise en place d’un instrument unique qui intègre les fonctions de livre foncier* et de cadastre foncier (Katastr Nemovitostí)28. De 1994 à 1998, les fichiers ont été numérisés et l’ancien plan cadastral a été digitalisé, il couvre les 13 078 unités cadastrales du territoire. La mission d’enregistrement du droit de propriété* et des autres droits matériels (tels que les contrats de location, ou de concession) est confiée à une administration d’État dont l’organe supérieur est l’Office pour l’arpentage, la cartographie et le cadastre, dont le siège est à Prague et qui relève de l’autorité du Premier ministre. Le système d’administration foncière est composé d’un réseau de quatorze offices régionaux du cadastre, complété par une centaine de bureaux établis dans des villes de moindre importance, de sept services d’inspection de l’arpentage et du cadastre, et d’un institut de recherche en géodésie, topographie et cartographie. L’administration foncière est chargée de superviser l’ensemble des opérations d’arpentage, de cartographie et le cadastre. L’adoption d’une nouvelle loi sur le cadastre (n° 256/2013) et d’un nouveau Code civil en 2014 attestent des progrès accomplis par l’administration tchèque pour moderniser le cadastre des biens fonciers du point de vue de leur inventaire et de leur description en termes de spécification géométrique et de leur emplacement29.

30Comme en République tchèque, en Hongrie, le rétablissement de la propriété foncière a bénéficié de l’existence d’un système cadastral éprouvé, héritier d’une longue tradition. Après une première expérience sous le règne de Joseph II (en 1786), interrompue à sa mort, la réalisation d’un cadastre à des fins de taxation foncière a été relancée en 1850, puis confirmée lors du Compromis de 1967 entre la Hongrie et l’Autriche, sous le nom de « cadastre permanent », placé sous l’autorité du ministère des Finances. L’entretien du cadastre a fait l’objet de l’attention du pouvoir communiste qui a introduit une importante innovation à partir de 1972, avec la mise en place d’un système unifié d’enregistrement foncier mettant en relation les registres fonciers et les plans cadastraux. Ainsi, au début de la décennie 1990, la Hongrie disposait-elle d’un enregistrement continu de la propriété des biens fonciers, ce qui a facilité la mise en œuvre de la « troisième réforme foncière », fondée sur la reprivatisation* et la compensation des biens confisqués. L’administration foncière a pour mission de garantir les droits réels de propriété, de manière géo-référencée, afin de faciliter la sécurité* des transactions et d’offrir aux usagers une infrastructure et des services à finalité économique, environnementale et sociale30. Elle gère un ensemble complexe de données publiques concernant la terre et les autres biens fonciers dans le cadre du système unifié d’enregistrement foncier31 qui inclut le cadastre et le registre foncier (Grundbuch), les deux piliers fonctionnant de manière intégrée tant du point de vue juridique qu’institutionnel. Ce système cadastral est à usages multiples* (multi-purpose). L’administration foncière est directement placée sous l’autorité du ministère de l’Agriculture qui établit son budget, définit sa politique et ses procédures édictées sous forme de règlements. À sa tête, le Département de l’administration foncière32 est l’organe principal de gestion, de planification stratégique et d’audit financier des offices fonciers en région. L’institut de géodésie, de cartographie et de télédétection est sous sa tutelle. Au niveau des départements (comitats), les 19 offices fonciers, dotés de la personnalité morale, ont la responsabilité du fonctionnement de plus d’une centaine de bureaux établis au niveau des districts, qui sont en charge des opérations courantes de l’administration foncière. Les offices fonciers départementaux sont responsables du contrôle de qualité, de l’assistance administrative et fonctionnent comme une sorte de « cour d’appel » des décisions de niveau local. Les offices fonciers effectuent les tâches de mise à jour des registres (données juridiques et géodésiques, fiches de propriété, cartes). Les transferts de propriété doivent être obligatoirement déclarés à cet échelon pour être inscrits dans le livre foncier. Cette procédure administrative permet d’attester de la bonne foi des propriétaires, de procéder à l’émission des titres de propriété et d’assurer la sécurité* des transactions.

31En Pologne, deux systèmes d’information foncière distincts coexistent : le livre foncier*, le registre des terres et des bâtiments, c’est-à-dire le cadastre*. Dans le livre foncier* sont saisies et conservées les informations concernant les biens fonciers et immobiliers, leur description, leur désignation, les droits, restrictions et responsabilités qui leur sont attachés. Ces livres sont gérés par les cours de justice. Le cadastre* concerne la description spatiale des objets de propriété (parcelles, bâtiments), leurs attributs, leur valeur et les documents officiels qui leur correspondent. Ces deux systèmes portent la marque des bouleversements de tous ordres intervenus au cours du xx^e siècle. Les modifications de l’assise territoriale de la Pologne, à la suite de la Première Guerre mondiale, puis de la Seconde Guerre, ont juxtaposé des héritages institutionnels divers, responsables d’une diversité de coutumes juridiques et de pratiques, reprises par les autorités locales. Les changements politiques ont eu pour effet d’affaiblir la cohérence des enregistrements entre les deux systèmes, un bref moment recherchée en 1947. En 1955, à la place du cadastre, un système d’enregistrement foncier a été introduit, qui renonçait au maintien de la cohérence du cadastre avec le registre foncier. Les numéros d’identification des parcelles et des bâtiments ont été modifiés, alors que dans le registre foncier, ces modifications n’ont pas été reportées. Les dirigeants communistes ont voulu marginaliser un outil institutionnel qui garantissait la propriété privée individuelle. La réforme de l’administration territoriale, intervenue en 1975, a transféré la responsabilité de l’entretien du registre des biens fonciers du district (powiat) à la commune (gmina). Enfin, en vertu d’une loi sur la géodésie et la cartographie, adoptée en mai 1989, la conservation du registre des terres et des bâtiments a cessé d’être une tâche au sens administratif, pour devenir une activité relevant du domaine de la géodésie et de la cartographie33. À partir de là, les bases du cadastre*, son contenu et son mode opératoire ont été redéfinies par le ministère de l’Administration publique34. En 2000, la notion de cadastre a fait sa réapparition dans le système juridique. Il est défini comme un inventaire, une description des terres, des bâtiments, une base de référence pour les institutions d’État, notamment s’agissant de la protection juridique des droits de propriété. La modernisation du système cadastral a été engagée dans le cadre d’un plan d’action (2001-2006) visant à développer une société de l’information (« ePoland ») et à doter le pays d’une infrastructure moderne et performante pour l’information spatiale. De manière à créer un système cadastral moderne, l’Office de géodésie et de cartographie a lancé une série de projets financés par le programme PHARE (2000-2003) et la Banque mondiale, dans la perspective de développer un système intégré des biens immobiliers (zintegrowany system informacji o nieruchomościach – ZSIN), reliant, via une plate-forme électronique, un grand nombre de bases de données se rapportant au cadastre des biens immobiliers, au registre des prêts hypothécaires, au système fiscal, au registre des entreprises, à celui de la population, aux limites et aux divisions territoriales ainsi qu’aux registres des exploitants agricoles, des demandes de paiements au titre de la PAC*, etc. Après une série de changements, le modèle polonais de cadastre a fait l’objet d’une réglementation édictée par le ministère de l’Administration et de la Numérisation en 201535. Au prix de certains tâtonnements, le développement de l’administration foncière a progressé en mobilisant d’importants moyens, en vue d’améliorer le système cadastral du point de vue technologique.

32Au lendemain de l’indépendance, en 1991, la Lituanie a souhaité restaurer la propriété privée de la terre et a entrepris de construire un nouveau système de gestion de la propriété. Le cadre juridique du système administratif a été redéfini sur la base de la nouvelle Constitution adoptée le 25 octobre 199236, et d’une série de lois37. Une première loi régit les conditions de restitution de la terre et des autres biens (18 juin 1991), une autre loi encadre la réforme foncière (17 juin 1993), une autre encore portant sur la terre (1994) réglemente la propriété, la gestion et l’usage de la terre, elle a été amendée à la suite de l’adoption d’un nouveau Code civil en juillet 2001. Le processus d’organisation d’un système d’administration foncière a commencé en 1992, il s’est heurté à un certain nombre de difficultés d’ordre technique. Lors de la mise en œuvre de la réforme foncière*38, largement fondée sur la restitution des biens aux anciens propriétaires, les données de propriété ont été enregistrées sur la base de documents cartographiques inadéquats, des cartes topographiques (au 1/10000^e) qui convenaient pour représenter l’utilisation du sol par les kolkhoz* et sovkhoz* de la période soviétique. Dès 1993, on les a complétées par des cartes au 1/5000^e convenant mieux à la délimitation des parcelles de 2 à 3 ha remises aux ménages ruraux. En 1997, la décision a été prise de créer un Centre d’État des registres ayant pour mission d’intégrer les registres de la propriété immobilière et les données du cadastre au sein d’une seule et même organisation prenant en charge l’entretien du cadastre foncier et celui du registre foncier. Les données du registre de propriété immobilière et les données sur la terre, les bâtiments et les diverses constructions ont été rassemblées en un seul système d’information immobilière. Pour mener à bien cette importante opération, la Lituanie a bénéficié de l’assistance du Danemark et de l’aide financière du programme PHARE. À partir de 2005, un processus de rectification et de mise à jour du cadastre a été engagé. Le cadre institutionnel de l’administration foncière s’est progressivement complexifié. Le ministère de l’Agriculture exerce les fonctions d’administration concernant la terre, l’alimentation, les pêcheries et le développement rural, il est responsable des politiques concernant ces divers domaines. Sous la tutelle de ce ministère, le service foncier national est en charge de la gestion et de l’administration foncière39, ainsi que de la réforme foncière, du cadastre, de la géodésie et de la cartographie. Le Centre d’État des registres dépend lui du ministère de la Justice40, de même que le Bureau central des hypothèques.

33Vingt-cinq ans après la mise en œuvre de la décollectivisation* (loi du fonds foncier n° 18/199), fixant le cadre légal de l’établissement de la propriété foncière privée, la Roumanie n’est pas sortie d’une situation d’imbroglio d’une réforme agraire* qui a entremêlé restitution et redistribution des terres. L’affaiblissement de la sécurité* juridique des rapports de propriété découle du manque de clarté d’un cadre normatif remanié à plusieurs reprises et des défaillances des modalités d’établissement effectif du titre de propriété. L’absence d’un cadastre parcellaire41 couvrant le territoire national a retardé et entravé les indispensables formalités de publicité immobilière. Faute de système cadastral et en raison de l’existence d’une grande diversité de traditions historiques et de pratiques, l’identification concrète, lors de la redistribution des terres, s’est réalisée selon « un système dual de règles coutumières et de droit moderne » (Macovei, 2017). La majorité des ayants droit s’est contentée de récupérer un certificat provisoire de propriété42, certains ont rejeté une délimitation des parcelles et des métrés incomplets ou incorrects. Le manque de précision et de rigueur de ces modalités d’évaluation est à l’origine de nombreux litiges fonciers. Tardivement réglementé, par la loi du cadastre et de la publicité immobilière (loi n° 7 du 13 mars 1996), le cadastre remplit une fonction d’identification et une fonction juridique d’inscription dans le livre foncier* comprenant « la description des immeubles, ainsi que l’inscription des droits réels immobiliers, des droits personnels, des actes, des faits ou des rapports juridiques attachés aux immeubles » (article 1^er, § 3 de la loi n° 7, 1996). Cette procédure d’inscription est seule à même de faire naître les droits réels de propriété. Elle requiert de constituer un dossier commun du cadastre et du livre foncier* dont le montage comporte plusieurs étapes43. La réforme du cadastre* et de la publicité immobilière a mis en place les structures d’une administration foncière, constituée d’un Office national de cadastre, de géodésie et de cartographie et d’offices de cadastre au niveau des départements, doublés d’offices cadastraux agricoles qui ont fonctionné pour un temps très bref (1997-2001), avant d’être unifiés avec les premiers, pour former l’échelon régional d’un service public décentralisé. En 2004, une nouvelle réorganisation a institué l’Agence nationale de cadastre et de publication immobilière, sous la tutelle du ministère de l’Administration et des Affaires internes. Cette institution publique est en charge du cadastre* et de l’inscription foncière. Les responsabilités de l’administration foncière sont réparties à deux autres échelons : au niveau intermédiaire, les offices cadastraux départementaux ; à la base, les services agricoles des communes et des municipalités disposent de pouvoirs étendus, dans les domaines de la restitution des terres, de la fiscalité, de l’aménagement foncier, des changements d’usage du sol, et des litiges. Le fonctionnement de la gouvernance locale qui détient des leviers clés sur le contrôle des ressources foncières est critiqué par les populations concernées en raison de pratiques de corruption largement répandues44. Le manque de cohérence d’un corpus normatif qui n’a cessé d’être retouché, les lenteurs de la réalisation du cadastre45, le maintien de l’incertitude sur l’existence juridique du titre de propriété sont autant de graves faiblesses qui rendent compte de la situation d’insécurité* juridique qui affecte la propriété foncière en Roumanie et handicape la restructuration de son agriculture.

Conclusion

34Si le rétablissement du principe de la propriété privée de la terre a figuré comme l’une des priorités du changement de système, sa reconstruction institutionnelle a pris du temps. Elle s’est accomplie à travers une refonte d’envergure des outils juridiques et techniques. La mise en œuvre d’un corpus de lois établissant les principes et les modalités de la réaffectation des droits de propriété* sur la terre, a été suivie de l’élaboration des dispositifs normatifs encadrant les rapports de propriété et réglementant le transfert des droits de propriété, de manière à garantir leur sécurité. Les objectifs et les modalités de la régulation foncière répondent à des choix d’ordre politique dont les enjeux vont bien au-delà de la dimension proprement juridique pour s’inscrire dans une histoire agraire marquée par les luttes pour la terre, les dépossessions et les réappropriations foncières. Le récit des heurs et malheurs de la propriété foncière en Europe centrale éclaire les orientations des politiques publiques comme la variété des systèmes d’administration foncière. Les traditions juridiques ont eu un impact tantôt positif, tantôt négatif, notamment lorsque les héritages superposés de divers systèmes d’enregistrement ont rendu plus difficile la convergence vers un modèle unifié d’administration foncière. Loin de s’aligner sur les standards et les normes promues par l’UE, la plupart des politiques foncières portent la marque du souverainisme et ce dès le moment initial du retour des anciens propriétaires. Le fort attachement à la terre de nations à assise identitaire paysanne a joué sur les dispositions prises de réserver à leurs citoyens l’accès au foncier. L’instauration d’un ordre juridique renforçant la souveraineté de la nation a pris le pas sur l’objectif de standardisation considéré comme un prérequis par l’UE. Ce dessein visant à réactualiser le passé est à l’origine de divergences significatives par rapport au référentiel européen.