1La fin du système collectiviste est vécue sur le mode de la rupture par la grande majorité des acteurs du secteur agricole. Nouvel épisode d’une longue suite de réformes agraires*, la sortie du collectivisme ne peut être interprétée indépendamment des changements antérieurs. Le processus de démontage du système collectiviste fait explicitement référence aux structures agraires que la collectivisation* avait voulu effacer. Par une forme de rémanence des représentations et des stéréotypes, les choix idéologiques du passé sont réintroduits dans le présent et font revenir sur le devant de la scène une question agraire que l’on avait crue définitivement écartée. Les débats politiques ont trait à la nature même des principes organisant la redistribution de la terre et des moyens de production. Ils puisent leur ressort dans un passé marqué par la violence des luttes sociales et des dépossessions. Cet héritage mémoriel éclaire le caractère conflictuel des revendications et la virulence des antagonismes sur la scène politique de ces pays.

2Dans le contexte d’une situation économique et sociale dégradée par les effets du passage brutal à l’économie de marché, en particulier sur les conditions de l’activité agricole, les gouvernements post-communistes vont accorder la priorité à la demande de réappropriation des biens qui émanent de divers groupes sociaux. À quel rythme et selon quelles voies, une transformation difficile et à l’issue improbable devait-elle être menée ? Les interrogations et les débats vont prioritairement porter sur les conditions de sortie du collectivisme. Pour fonder la reconnaissance des droits de propriété* sur la terre, le législateur va tenter de concilier les attentes de groupes sociaux aux intérêts variés et souvent contraires. Conséquence logique du rétablissement de la propriété privée, les opérations de privatisation* de la terre prennent le pas sur les autres dimensions du changement. L’abandon du modèle collectiviste passe par une entreprise de démontage des institutions qui en forment l’architecture et qui vont conduire à désassembler les trois facteurs de production essentiels en agriculture, la terre, le capital et le travail. Cette première séquence de la transformation projetée s’engage, sans que la question d’un modèle économique de remplacement dans l’agriculture soit clairement posée et à plus forte raison tranchée. Entre une adaptation a minima des structures existantes et un alignement complet sur des formes inspirées des économies de marché, la conversion des structures collectivistes laisse éclore une pluralité de formes sociales de production. Dès ce moment initial, les voies de sortie du collectivisme* divergent et amorcent une diversité de trajectoires agraires.

La décollectivisation*, acte clé du changement de modèle agraire

Le contexte du changement de système

3Le passage d’une économie administrée à une économie de marché s’effectue selon des approches et à des rythmes variés, en fonction des situations politiques et économiques de chaque pays. Quels que soient les contextes nationaux, les changements concernent deux institutions-piliers, à savoir la construction du marché1 et le rétablissement de la propriété privée. En agriculture, les transformations s’appliquent à un tissu d’unités de production configurées en accord avec les principes du modèle collectiviste. La tutelle que l’administration d’État exerçait sur le mode de fonctionnement des coopératives de production et des exploitations du secteur étatique, ainsi que sur l’activité des petits producteurs individuels (notamment en Pologne), se relâche brutalement et ces structures accèdent à l’autonomie dans le contexte d’un environnement économique rendu incertain par la transition du plan au marché. En outre, les politiques de stabilisation macro-économique et de dérèglementation introduites par les gouvernements post-communistes ont pour effet immédiat de déclencher une crise économique et sociale2 sans précédent du monde agricole. Le choc économique du passage au marché et celui de l’ouverture aux échanges extérieurs mettent en évidence les handicaps du mode de production collectiviste en agriculture et sa nature incompatible avec la logique de l’économie de marché. Confrontées aux nouvelles règles du jeu économique, les directions des exploitations collectives ne disposent ni des capacités ni des moyens nécessaires pour s’adapter au nouvel environnement économique. Le durcissement des contraintes économiques, l’arrêt des subventions entraîne la détérioration rapide de la situation financière de la grande majorité des structures de production.

La propriété privée de la terre, enjeu prioritaire

4C’est dans un contexte de profonde désorientation des mondes agricoles que s’engage la décollectivisation*. Dans la plupart des pays, la rupture avec le mode de production collectiviste est appréhendée en termes de privatisation*, c’est-à-dire de réaffectation des droits de propriété* à des acteurs privés. C’est à un véritable changement de paradigme que l’on assiste dans les économies en transition3. Il ne se borne pas à reconnaître la légitimité de la propriété privée en lui accordant garantie et protection, il s’appuie plus largement sur l’idée que la propriété privée fonde la rationalité du comportement des acteurs économiques. Parce qu’elle induirait le sens de la responsabilité, l’esprit d’entreprise et l’autonomie de décision, la propriété privée est considérée comme meilleure. Une conception propre à l’économie libérale voit dans la privatisation* le principe moteur du changement de système, le moyen de libérer les valeurs de l’entreprise en créant des acteurs responsables et autonomes dans leur travail. Sous l’influence d’organismes internationaux, les gouvernements post-communistes privilégient cette option comme la solution pour déclencher les transformations structurelles facilitant l’adaptation au marché. En privatisant, ils entendent mettre un terme à l’appropriation sociale des moyens de production et transférer les droits de propriété* à des opérateurs privés (sociétés par actions, coopératives, ménages, individus), susceptibles de constituer des centres autonomes de décision et de gestion.

5Si la privatisation*4 revêt une portée générale, le terme de décollectivisation* a un usage plus spécifique et s’applique au seul secteur agricole de 1’économie. L’expression évoque l’idée d’un retour à l’avant-collectivisation*, comme s’il était possible de se dégager de la structure collective en faisant le chemin à rebours de celui accompli autrefois5. Lors de la collectivisation*, les terres et les moyens de production détenus par les exploitations paysannes avaient été volontairement « apportés » (selon la formule officielle) aux coopératives de production. La mise en commun de la terre, du capital et du travail fondait le modèle de l’exploitation collective. Démarche inverse, le processus de décollectivisation* revêt une triple dimension : réversion des droits de propriété* sur la terre, jamais formellement supprimés, réallocation des droits de propriété* sur les actifs non fonciers (le capital d’exploitation) et changement du mode d’organisation du travail accompagnant une mutation des rapports sociaux de production. D’autres acceptions du terme réduisent implicitement la démarche à l’une de ses dimensions, le rétablissement de la propriété privée sur la terre, bien durable par excellence, en négligeant l’importance des deux autres facteurs, le capital et le travail, de fait brutalement dissociés du foncier. Portée par des réformateurs d’inspiration libérale, à la demande de certains groupes sociaux, la décollectivisation* a donné la priorité au rétablissement du droit de propriété* privée6.

6La réhabilitation de cette institution-clé a donc fait l’objet d’une condition préalable à toute décision concernant la transformation des exploitations collectives ou leur démantèlement immédiat en Roumanie. Les gouvernements post-communistes ont été placés devant l’enjeu politique de la détermination des termes de la redistribution des terres et des moyens de production en tant que fondements d’une nouvelle réforme agraire*. Deux options étaient théoriquement envisageables : soit l’organiser autour des « ayants droit », à savoir les propriétaires originels et leurs héritiers, soit l’effectuer au bénéfice de ceux qui avaient contribué par leur travail à l’accumulation du capital d’exploitation et qui souhaitaient continuer à le mettre en valeur. Ces solutions alternatives engagent la vision même de la transformation du modèle. Dès les premiers mois, une revendication forte s’exprime dans la plupart des pays concernant la restitution des biens confisqués par le régime communiste aux anciens propriétaires. Avec un temps de décalage, ceux qui travaillent dans le secteur agricole et se trouvent directement confrontés aux effets déstabilisateurs du passage au marché sur leur activité, perçoivent une telle requête comme une menace pesant sur leur emploi. Face à la montée de demandes émanant de groupes d’acteurs divers, les États post-communistes doivent alors arbitrer entre des intérêts opposés. Le débat politique met en scène des acteurs dont les argumentaires diffèrent.

L’arrière-fond mémoriel

7La mémoire de la collectivisation* subie par la paysannerie constitue l’arrière-plan des privatisations* en agriculture, leur déterminant politique majeur. En 1990, la génération des aînés, de ceux qui ont vécu les réformes agraires de l’immédiat après-guerre et partagé l’idéal de la petite propriété paysanne, est encore présente dans les familles d’origine paysanne. Beaucoup entretiennent une représentation mémorielle mêlant ressentiment et frustration et leurs voix, portées par diverses associations, se font alors entendre. C’est tout un passé de spoliations et d’emprisonnements qui refait alors surface. En réalité, les solutions qui sont alors avancées sur la scène politique s’appuient sur des fondements libéraux tout en cherchant une sorte de légitimation dans les traditions agrariennes. Les discours politiques portent concurremment les marques du libéralisme et d’une idéologie agrarienne. Les législations prennent appui sur des principes juridiques et adoptent des solutions remontant aux divers régimes juridiques expérimentés au cours du xx^e siècle, qu’il s’agisse de l’entre-deux-guerres ou de l’immédiat après-guerre. Le déroulement compliqué des confiscations et dépossessions de toutes sortes, éclaire les origines troubles des revendications exprimées par diverses catégories de personnes qui se considèrent, à tort ou à raison, victimes de ces évènements.

8La mise en œuvre de ces réformes a revêtu des modalités variables selon les pays, en fonction des héritages sociaux de leurs profils structurels. Les différenciations tiennent à l’importance relative des grands propriétaires fonciers (d’origine nobiliaire et ecclésiastique) frappés par les mesures d’expropriation des lois agraires adoptées en 1945-1946. Les dispositifs juridiques fixaient les seuils dimensionnels au-delà desquels ces mesures s’appliquaient, variables selon les pays et les régions. D’importants transferts fonciers avaient suivi l’expulsion des populations allemandes7, intervenues dès la sortie de la guerre dans les régions frontalières de la Tchécoslovaquie, dans les territoires « recouvrés » en Pologne, ou encore dans les régions peuplées de Souabes en Hongrie et en Roumanie. Les terres confisquées avaient été transférées au Fonds national des terres (en Tchécoslovaquie), ou remises aux premières exploitations d’État, plus rarement attribuées aux petits paysans ou aux travailleurs sans terre. Par leur ampleur, les redistributions foncières (qui ont suivi ou accompagné d’importants déplacements de populations) s’apparentaient à une véritable « révolution sociale » distribuant la terre « à ceux qui la travaillent ». Elle éclaire le fait que nulle part les opinions publiques n’ont remis en question les réformes agraires de l’après-guerre parce qu’elles ont accompli l’idéal agrarien d’une société de petits paysans propriétaires et, à ce titre, constituent un événement politique fondateur. Dans des sociétés où le pouvoir communiste avait éradiqué les droits de propriété* privée, la question de la restitution en nature des biens confisqués aux anciens propriétaires ne pouvait manquer d’être posée par les victimes de préjudices (dépossessions, emprisonnements, déportations, etc.). Le mouvement de libération des sociétés était porteur d’une demande très forte de justice et de réparation.

Sortir de l’imbroglio juridique

9Les divers épisodes d’une histoire agraire tumultueuse sont à l’origine d’une situation d’imbroglio juridique difficile à trancher. En effet, le rétablissement des droits de propriété* sur la terre soulève des attentes contraires susceptibles de nourrir des différends entre les « ayants droit ». Qui sont les propriétaires légitimes ? Les anciens propriétaires expropriés de leurs grands domaines ? Les paysans, victimes de la collectivisation* ? Leurs enfants partis vers les villes et qui ont perdu tout lien avec l’agriculture ? Les travailleurs qui cultivent ces terres et ont contribué par leur travail à l’accumulation du capital dans l’agriculture collectivisée ? En schématisant le rapport de force, deux catégories d’acteurs ont animé la scène politique. D’une part, les anciens propriétaires regroupés au sein d’associations (ainsi en République tchèque, en Lituanie), ou appuyés par des partis politiques d’inspiration agrarienne, tel que le Parti des petits propriétaires indépendants8 en Hongrie, revendiquent le retour de leurs biens. D’autre part, les élites agricoles à la tête des coopératives et des fermes d’État, organisées en groupes de pression bien implantés à l’échelon central (les Unions de coopératives, par exemple), se présentent comme les défenseurs des intérêts du monde agricole. L’imminence de la décollectivisation* a nourri des tensions entre des acteurs aux intérêts divergents. Ces rapports de force ont incontestablement pesé sur l’adoption des modalités de distribution des terres et des actifs agricoles, et sur les agendas des réformes. Les gouvernements post-communistes ont tenté d’arbitrer leur affrontement, en faisant adopter, à l’issue de longs et houleux débats parlementaires, des lois marquées du sceau de compromis.

10Restitution ou distribution, laquelle de ces approches apparaissait-elle la plus légitime ? L’analyse des termes du débat politique concernant les lois encadrant la privatisation* des terres révèle l’antagonisme entre deux conceptions de la justice sociale. L’une prend appui sur la notion de réparation morale et matérielle pour réclamer la restitution des biens à leurs anciens propriétaires, elle a valeur de « justice réparatrice » et se traduit par la procédure de reprivatisation. L’autre se réfère à un principe d’équité et implique l’attribution à chacun de son dû (c’est-à-dire la reconnaissance de sa contribution à l’accumulation du patrimoine collectif). Le partage des biens fonciers et non fonciers doit alors venir reconnaître la contribution en travail de chacun et relève d’une forme de « justice distributive ». Si les principes qui fondent la redistribution des terres et des actifs constituent un premier fil conducteur pour caractériser les politiques de privatisation*, les modalités concrètes revêtues par leur application apparaissent plus discriminantes encore. Par les principes sur lesquels ils s’appuient, les dates auxquelles ils se réfèrent, les dispositifs législatifs qui établissent les droits de propriété, se réfèrent à des évènements historiques dont le sens n’échappe pas aux diverses catégories d’ayants droit. Les dates de référence adoptées pour les demandes de restitution, variables d’un pays à l’autre, montrent à quel point cette question est politiquement sensible. En Tchécoslovaquie, le choix de la date du 25 février 1948 (« le coup de Prague »), permet de ne pas remettre en cause les expropriations réalisées entre 1945 et l’accession des communistes au pouvoir, et ainsi d’exclure les Allemands expulsés du bénéfice des restitutions, sans porter atteinte aux droits des paysans attributaires des réformes agraires.

Des modalités complexes de redistribution de la propriété de la terre

11Les procédures d’attribution des droits de propriété* (désignation des ayants droit, modalités de redistribution) relèvent des principes de justice précédemment évoqués et parfois les combinent :

• La restauration des pleins droits de propriété* s’applique aux propriétaires dont les droits avaient été suspendus lors de l’entrée en vigueur de la collectivisation*. Dans la plupart des pays d’Europe centrale, aucun acte législatif n’était venu supprimer les droits de propriété* foncière des paysans lors de leur entrée dans les exploitations collectives. Leur titre de propriété avait simplement cessé d’être opératoire. Le rétablissement des pleins droits de propriété* de ce groupe d’anciens propriétaires membres des coopératives, consiste à reconnaître leurs droits d’usage et de jouissance de leurs biens. En conséquence, ils sont autorisés à retirer leurs terres des exploitations collectives ou à les louer à d’autres exploitants (y compris aux coopératives transformées)9.
• Les procédures de restitution ou de compensation ne s’appliquent qu’aux biens qui ont été confisqués de manière illégale. Les dates de référence, les catégories d’ayants droit et les procédures de restitution, sous forme physique ou sous forme d’indemnisation, les conditions de retrait des biens restitués sont précisées par les lois foncières que chaque pays a adoptées.
• L’attribution de parcelles de terre constitue une modalité de redistribution foncière répondant à un principe d’équité. La mesure concerne d’autres groupes sociaux que les anciens propriétaires, elle peut s’appliquer aux travailleurs des exploitations collectives, les employés des coopératives ou des fermes d’État en Hongrie, ceux participant à l’activité des coopératives depuis plus de trois ans en Roumanie, ou plus largement à l’ensemble des ménages ruraux en Lituanie.

12Un scénario de restauration ordonnancée des droits de propriété* foncière a prévalu en Europe centrale et dans les États baltes. Soutenue par une volonté globale de transformation du système économique, la demande de restitution a été portée par les anciens propriétaires, en partie extérieurs au monde agricole, dans le cadre d’un processus encadré par les forces politiques. En revanche, les travailleurs entrés sans terre dans les exploitations collectives, privés d’une représentation politique organisée par l’éloignement des lieux de pouvoir, n’ont guère eu les moyens de défendre leurs intérêts.

13Un tout autre schéma l’a emporté dans les pays où une base sociale agraire nombreuse était en mesure de faire pression sur le pouvoir, voire d’engager un processus largement spontané de démantèlement des coopératives. En Roumanie, où l’agriculture collective était restée proche du modèle stalinien et où des mesures coercitives avaient sévèrement réduit la taille des lopins attribués aux ménages, la décollectivisation* a été impulsée d’en bas, le gouvernement se bornant à accompagner un mouvement social de rejet du système collectiviste. La Bulgarie s’est singularisée par le caractère désordonné des réformes, résultant d’un affrontement social dur et d’une instabilité politique des gouvernements post-communistes.

Attribuer un droit de propriété* sur la terre

Des options politiques plurielles

14Les diverses approches du processus de décollectivisation* ont un point de départ commun, le rétablissement de la propriété privée comme institution-clé en agriculture comme dans le reste de l’économie. Là s’arrête le rapprochement. Les principes mis en avant pour légitimer cet objectif et, plus encore les solutions élaborées pour les combiner, participent de conceptions de la réforme foncière manifestement différentes. Ce constat éclaire l’ambiguïté des dispositifs d’attribution des droits de propriété* mis en œuvre. En effet, il s’est agi de démêler des relations de propriété embrouillées par les bouleversements agraires successifs et de sortir de l’ordre triple de la propriété socialiste instauré par le régime communiste. La distinction établie par le régime communiste entre la propriété étatique (ou « propriété du peuple tout entier ») qui s’applique aux biens gérés par les fermes d’État et la propriété coopérative (ou propriété de groupe) qui concerne les biens apportés aux coopératives agricoles, ne revêt qu’une valeur relative, pour l’essentiel d’ordre idéologique. Le schéma conforme à la doctrine faisait du secteur d’État le successeur des grands domaines expropriés et concédait au secteur coopératif des origines paysannes, en présentant les coopératives agricoles comme des associations volontaires de paysans coopérateurs. Les situations réelles étaient sensiblement plus complexes, des exploitations agricoles d’État ont pu absorber des terres d’origine paysanne, voire amalgamer des exploitations collectives lors de fusions, tandis que les premières coopératives ont pu se former à partir d’un noyau d’ouvriers agricoles exploitant les biens de grands domaines expropriés (Maurel, 1994)10. Quoi qu’il en soit, la distinction va justifier un traitement séparé des deux formes de propriété, étatique et coopérative, au moment même où s’engage la privatisation* de la terre et des biens.

15Pour défaire ce système social que formait le collectivisme agraire*, le législateur n’a pas eu d’autre choix que de dissocier la terre du capital de production et d’envisager séparément les processus d’attribution des droits pour chacun des secteurs. Il s’ensuit une diversité de procédures que l’on peut sommairement caractériser :

• Une première conception consiste à redistribuer les droits de propriété* sur la terre et dans la foulée à transformer les exploitations collectives en associant les diverses catégories d’ayants droit à la répartition de la valeur des biens collectifs ainsi qu’aux décisions concernant la gestion de leur usage. Une fois le cadre juridique de la transformation des coopératives, défini par la loi, les modalités de son application relèvent des dispositions que prennent les assemblées formées par les ayants droit, au niveau de chaque exploitation. Bien que le processus d’évaluation du capital et d’attribution des parts soit particulièrement complexe, son application est encadrée par la loi et négociée par les parties prenantes, à l’échelle de chaque exploitation.
• Une deuxième voie de décollectivisation* procède du démembrement des coopératives et du partage sur une base égalitaire des terres autorisant leur reprise immédiate par les ménages attributaires. Ce choix rend compte de la singularité du « retour paysan » qui s’empare de l’agriculture roumaine à la suite de la dissolution sans alternative des coopératives (Hirschhausen, 1997).
• Une dernière formule s’applique aux exploitations d’État dont la transformation fait l’objet de procédures spécifiques, qu’il s’agisse de leur capital (foncier et non foncier) et de leur statut. La privatisation* des fermes d’État s’est opérée sous le contrôle de l’État ou des agences constituées à cet effet et a revêtu des formes juridiques diverses : mise en vente, mise en gérance ou en location des biens, transformation en sociétés commerciales. En République tchèque ou en Lituanie, leurs terres ont été soumises aux procédures de restitution, en Hongrie, une partie de leur superficie foncière a été affectée à la procédure dite de compensation. En Pologne, où aucune loi de restitution n’a été adoptée, les terres du secteur d’État ont été prises en charge par une Agence de la Propriété du trésor d’État qui les a administrées, louées ou les a mises en vente11. En Roumanie, la loi du fonds foncier (18/1991) a exclu le retour à la propriété privée des terres du secteur d’État, en maintenant un régime domanial national, et a placé les exploitations agricoles d’État sous un nouveau statut juridique de « société commerciale » (Hirchhausen, 1996).

16De manière générale, il convient de considérer de manière distincte la conversion des structures d’exploitation étatiques et coopératives.

Un processus encadré et négocié en Hongrie et en Tchécoslovaquie

17Les opérations de décollectivisation* dans ces pays présentent des similitudes et des dissemblances, les premières tiennent aux héritages structurels, les secondes aux options politiques adoptées. Dans les deux cas, les coopératives de production agricole constituaient la forme sociale dominante, à côté d’un secteur étatique, à l’origine formé par les terres nationalisées lors des expropriations de l’immédiat après-guerre. Revêtant deux statuts distincts, ces très grandes exploitations présentaient des caractéristiques similaires quant à l’organisation du travail et au mode de fonctionnement au sein d’une économie administrée. L’importance du secteur individuel introduisait une différenciation plus significative entre les deux agricultures. L’économie auxiliaire, très fortement réprimée par le régime tchécoslovaque, avait été portée, en Hongrie, sous la forme d’une petite agriculture, aux dimensions d’un sous-système intensif, spécialisé et contractuellement intégré aux coopératives. Par sa dualité structurelle, associant les avantages de l’organisation collective et du travail familial, l’agriculture hongroise faisait ainsi figure de variante optimalisée du modèle collectiviste.

18Dans les deux pays, la question de la restitution ou de l’indemnisation des biens confisqués (en particulier des terres) a été posée en préalable à toute autre procédure de réaffectation des droits de propriété. Des groupes sociaux aux intérêts divergents ont fait valoir leurs conceptions de la redistribution des droits de propriété* : les anciens propriétaires demandant réparation, les travailleurs des exploitations collectives défendant l’accès à leur outil de travail et leur emploi. L’affrontement des forces politiques et sociales qui en a résulté, a retardé l’adoption du dispositif législatif conduisant à élaborer des compromis comme en témoignent les lois adoptées au printemps 1991. La transformation juridique des coopératives, objet d’un dispositif particulier, a été encadrée par un agenda tendu durant l’année 1992, tandis que la privatisation* des fermes d’État a progressé plus lentement selon des voies propres. Les modalités juridiques encadrant le processus de redistribution du capital foncier et non foncier en agriculture ont eu des implications immédiates. Dans ces deux pays, les membres des coopératives étaient formellement demeurés propriétaires de leurs terres même s’ils en avaient perdu le droit d’usage. Ils ont été autorisés à retirer leurs terres à condition de les mettre en culture. Le cas des anciens propriétaires dépossédés de leurs biens par le régime communiste ou ayant perdu leurs droits de propriété* du fait de leur sortie de l’exploitation collective apparaissait plus difficile à régler12. Ces questions ont été résolues différemment par le législateur dans chaque pays. Loi de restitution en Tchécoslovaquie et lois dites de compensation en Hongrie ont une portée plus large que la seule réparation des préjudices subis par les anciens propriétaires et comportent de fait des dispositions qui règlent la redistribution des terres et fondent de nouvelles références en matière de droit foncier.

19En Tchécoslovaquie, les restitutions sont apparues comme une exigence incontournable. La loi sur « la modification des rapports de propriété à la terre et aux autres biens agricoles », c’est-à-dire incluant les bâtiments et l’inventaire vif et mort (loi n^o 229 du 21 mai 1991) permet la restitution de leurs terres et de leurs biens aux citoyens expropriés après février 1948 (ou leur indemnisation dans le cas où ce retour se révélerait impossible), rétablit les droits de propriété* de tous les propriétaires fonciers originels ou de leurs héritiers, dont les terres et les biens ont été intégrés dans les exploitations collectives et fixe les conditions d’expiration du droit d’usage de ces dernières. La loi sur la terre comporte une dimension d’aménagement foncier prévoyant le remembrement des parcelles restituées. Les propriétaires demandant le retour de leurs terres sont tenus obligatoirement de les consacrer à un usage agricole (en les exploitant eux-mêmes ou en les louant). La gestion des terres non réclamées est confiée au fonds foncier d’État. Les propriétaires présumés ont eu jusqu’au 31 décembre 1992 (délai ensuite reporté au mois de mars 1993) pour faire valoir leurs droits, définitivement perdus au-delà de cette date.

20La stratégie hongroise a rejeté toute reprivatisation* automatique des terres au bénéfice des anciens propriétaires. La solution mise en œuvre a compensé la valeur du bien perdu (selon un barème dégressif) sous forme de « bons de propriété », qui permettaient à leurs titulaires d’acquérir des terres grâce à ces bons, dans le cadre de ventes aux enchères des terres que les coopératives et les fermes d’État, avaient mises en réserve à cet effet13. Au printemps 1992, les coopératives ont dû procéder sur leur périmètre d’exploitation à la désignation de divers fonds de terres destinés à la mise en vente aux enchères, à la constitution d’un fonds destiné à doter d’une parcelle les membres et les employés « sans terre » (sur la base de 30 couronnes d’or pour les premiers, 20 pour les seconds), tout en préservant le fonds des terres restées en propriété des membres de la coopérative. La mise en vente des terres auprès des porteurs de bons a commencé en août 1992, dans le cadre d’un programme prévoyant des opérations successives, au fur et à mesure que les requérants entraient en possession de leurs bons de compensation14.

21Dans les deux pays, la question du rétablissement des droits sur la terre a été réglée séparément par rapport au dispositif de transformation du statut des coopératives et de privatisation* des fermes d’État. L’affectation des droits de propriété* sur le capital d’exploitation a requis de déterminer les catégories d’ayants droit au partage et les critères de distribution des actifs une fois leur valeur globale établie. Les dispositifs juridiques hongrois et tchèques différaient quant aux critères de désignation des ayants droit.

22En Hongrie, la distribution des actifs non fonciers des coopératives, prévue par la loi dite de transition, adoptée en janvier 1992, établissait les modalités de partage du capital d’exploitation entre les ayants droit. Adoptée simultanément, la loi sur les coopératives définissait le cadre juridique de leur transformation et fixait un échéancier précis pour mettre leurs statuts en conformité avec les nouvelles dispositions avant la fin de l’année 1992. La détermination des droits de propriété* sur le capital d’exploitation a constitué une étape essentielle du processus de conversion des coopératives qui avait pour objectif de répartir les « parts d’entreprise » entre les membres et les autres ayants droit, dans le respect des critères d’attribution définis par la loi que les assemblées générales avaient le pouvoir de moduler. Le mode de calcul des parts devait tenir compte de l’apport initial, de la durée d’appartenance à la coopérative, de la participation au travail collectif. Une fois en possession de leurs parts, les membres pouvaient opter soit pour une exploitation en commun de leurs biens dans le cadre d’une coopérative renouvelée ou d’une autre forme juridique (société par actions, société à responsabilité limitée, etc.), soit encore pour le retrait de leurs parts sous forme de biens (machines, cheptel, bâtiments, etc.).

23En République tchèque, les enjeux de la transformation des coopératives ont opposé les anciens propriétaires, défendus par l’Association des entrepreneurs et les partis d’inspiration libérale, au groupe de pression des responsables des coopératives qui ne sont pas parvenus à faire obstacle aux intentions de démembrement. La portée de la reprivatisation* des terres a été considérablement amplifiée par la loi sur « l’ajustement des relations de propriété et l’établissement des droits de propriété* dans les sociétés coopératives », dite loi de transformation des coopératives (en date du 21 décembre 1991), qui reconnaît aux propriétaires fonciers le statut d’ayants droit aux parts de capital de la coopérative et le droit de participer aux décisions concernant les modifications de statut des coopératives ou de la procédure de conversion en d’autres formes juridiques. Pour mettre en œuvre ces dispositions, extrêmement complexes dans le détail, la loi prévoyait la mise en place dans chaque coopérative, d’un conseil de transformation chargé d’élaborer un projet de transformation proposant de nouveaux statuts juridiques (coopérative agricole, société commerciale, société à responsabilité limitée, société par actions, société en commandite, etc.) pour la ou les entreprises succédant à la coopérative. La principale difficulté de la procédure concernait le mode d’évaluation des actifs nets de la coopérative. La mise en œuvre à marche forcée de cet exigeant dispositif législatif a permis de rétablir le droit de propriété* sur la terre sans trop porter atteinte à l’activité de production.

Une réforme agraire* sous le signe de l’indépendance recouvrée en Lituanie

24Le retour à l’indépendance nationale, le 11 mars 1990, a permis d’engager un processus de rupture avec le système imposé par le pouvoir soviétique pour renouer avec le modèle issu de la réforme agraire* accomplie durant l’entre-deux-guerres. Les lois adoptées ont rétabli la propriété privée de la terre suspendue par l’occupation soviétique (loi de restitution du 18 juin 1991), et réglementé les rapports de propriété et les conditions d’accès à la terre (loi de la réforme foncière du 25 juillet 1991). Enfin, le dispositif de privatisation* des biens collectifs autres que la terre, détenus par les kolkhozes* et les sovkhozes* (loi du 30 juillet 1991), a organisé la dissolution des anciennes exploitations collectives et leur transformation juridique en associations agricoles. Ces dispositifs ont mis en place le cadre normatif dans lequel s’est réalisé un impressionnant mouvement de transfert des terres et de reconfiguration des structures d’exploitation. Si la réforme a pris appui sur la restitution des terres à leurs anciens propriétaires, des dispositions sont venues limiter les superficies restituables (plafond de 80 hectares dont 50 hectares de terres agricoles)15. La réforme a reconnu un droit d’usage aux autres utilisateurs, les associations agricoles et les ménages attributaires de l’usufruit de lopins, dans la limite de trois hectares. À l’échelle locale, les services de la réforme agraire* ont été chargés d’établir un projet d’aménagement foncier délimitant les terres affectées à ces trois catégories d’usagers. La privatisation* des biens non fonciers, adoptée sans grande concertation avec les acteurs concernés, s’est heurtée à plus de difficultés. La procédure prévoyait d’estimer la valeur des biens des exploitations collectives, de la répartir en parts de capital et d’organiser la privatisation* sous la forme d’entités privatisables appelées « complexes technologiques de production » (les ateliers de services des exploitations collectives, les entrepôts, les équipements de transformation, etc.). Les parts de capital pouvaient être souscrites sur la base de coupons d’investissement distribués aux citoyens et de coupons « verts » remis aux travailleurs agricoles. La privatisation* a conduit de fait à un véritable démembrement des exploitations collectives dont les équipements et les infrastructures ont été détachés des unités de culture et des ateliers d’élevage. Des modifications introduites en juin 1993, après un changement de majorité politique, ont fait évoluer les dispositions initiales. Le processus de réforme et d’aménagement foncier a progressé lentement, en raison de lenteurs administratives ralentissant l’examen des demandes de restitution.

Des décollectivisations* chaotiques en Roumanie et en Bulgarie

25À la différence des pays d’Europe centrale qui ont opté pour des formules combinant les restitutions et/ou les compensations, et la transformation juridique des structures collectives, la Roumanie a choisi de démanteler le secteur des coopératives en redistribuant les terres aux ayants droit. Un mois à peine après le renversement du régime de Ceaușescu, le décret 42 du 29 janvier 1990 « concernant certaines mesures pour l’encouragement de la paysannerie » a répondu aux revendications les plus pressantes du monde rural pour tenter de remédier à une situation d’urgence en matière d’approvisionnement alimentaire. Ce décret prévoyait d’attribuer la jouissance de 0,5 hectare à chaque ménage dont un des membres travaillait dans une coopérative et de 0,25 hectare à tout autre ménage villageois. Les paysans ont vu cette mesure comme une sorte de prologue au démantèlement complet du système coopératif. Localement, des destructions de bâtiments, des pillages et des partages de bétail se sont produits. Un an plus tard, la loi n^o 18 du « fonds foncier », adoptée en février 1991, a mis à plat l’ensemble de la législation encadrant l’appropriation des terres. Elle avait pour objectifs d’organiser la dissolution des coopératives (au nombre de 3800) et de restituer les terres collectives à leurs anciens propriétaires ou à leurs héritiers, qui résidaient souvent en ville. Les bénéficiaires de la restitution ont pu entrer en possession de leurs biens dans la limite de 10 hectares. En prévoyant d’attribuer une superficie allant de 0,5 à 1 hectare aux employés travaillant depuis au moins trois ans dans les coopératives, la loi manifestait une volonté de réforme agraire* fondée sur un principe égalitaire16. Au total, c’est un transfert de propriété intéressant 9,1 millions d’hectares, à distribuer entre 5,6 millions d’ayants droit, qui a été engagé. L’enjeu social et politique a pris le pas sur toute autre considération. L’application de cette réforme foncière a établi une masse de petits propriétaires fonciers, constituée pour 30 % d’anciens propriétaires, 20 % de salariés agricoles et 50 % de citadins. Les exploitations d’État couvrant 2,6 millions d’hectares (17,66 % de la surface agricole) ont été exclues de la redistribution foncière et sont devenues des « sociétés commerciales » à capital d’État majoritaire. La mesure visait à assurer l’approvisionnement alimentaire des villes. Cette même loi a organisé la privatisation* du capital d’exploitation des coopératives en reconnaissant les droits des anciens membres, établis proportionnellement à la superficie apportée à la coopérative et au travail accompli. Ces droits de propriété* pouvaient être rétrocédés aux sociétés agricoles et aux associations organisées à cet effet par les anciens coopérateurs17. Ces transformations ont revêtu une grande diversité de formes sociales de production, combinant appropriation collective et individuelle, en fonction des contextes locaux, tissant de fait une géographie complexe et multiple des espaces agricoles et des personnalités régionales qui a remis en question le « moule » socialiste homogénéisateur, imposé par le régime communiste (Hirchhausen, 1997).

26En Bulgarie, le processus de décollectivisation* a progressé dans le contexte d’une transition marquée par des choix idéologiques en relation avec d’incessants retournements de majorité politique qui ont entraîné à plusieurs reprises la révision de la « loi sur la propriété et l’utilisation des terres affermées », prise en février 1991 (Giordano, Kostova,1995). Dans sa première version, la loi concernait la restauration du droit de propriété* sur les terres collectivisées postérieurement à la date de 1946. Les dispositions prises avaient pour objectif de dissuader les propriétaires fonciers de sortir de l’indivision des coopératives. Ainsi se trouvait rétablie une masse de petits propriétaires virtuels qui n’avaient d’autre choix que de laisser leurs terres dans les coopératives réformées18. Décidée en mars 1992 par une nouvelle majorité de centre-droit, favorable au modèle de l’exploitation privée, une première révision de la loi foncière imposait de rendre chaque parcelle dans les « limites réelles »19. Ces limites devaient être établies selon un « plan de partage »20 sous le regard de commissions locales pour la redistribution des terres en charge de la validation des réclamations. La loi amendée levait les restrictions quantitatives concernant les superficies restituées ainsi que les obstacles à la revente des terres. Les nouvelles dispositions ordonnaient le démantèlement des coopératives confié à des conseils de liquidation chargés de dresser l’inventaire des biens (matériel agricole, cheptel, bâtiments), de l’évaluer et de le répartir entre les ayants droit sous forme de parts.

27Après un nouveau changement de majorité, la loi, amendée en mai 1995, a mis fin aux conseils de liquidation. L’article 12 de la nouvelle loi prévoyait le remembrement en un seul tenant des parcelles fragmentées dans la perspective d’une exploitation économiquement plus rationnelle. Seule une minorité de paysans avait tenté de reconstituer une exploitation individuelle et la majorité n’envisageait pas de le faire. En réalité, l’objectif politique était de favoriser le transfert des terres aux nouvelles coopératives de propriétaires tandis que les exploitants individuels se voyaient attribuer des parcelles éloignées ou de moindre qualité. Loin d’avoir été démantelées, les biens des anciennes coopératives ont été transférés au bénéfice de cadres institutionnels nouveaux, de statut coopératif ou associatif. Le grand chambardement introduit par une réforme agraire* radicalisée s’est soldé par un processus de restitution largement inachevé quatre années après son démarrage.

28En Roumanie comme en Bulgarie, la reprivatisation* a provoqué l’émiettement de la propriété foncière entre les mains d’une multitude d’ayants droit. Là s’arrête le rapprochement. Les réactions de la paysannerie au changement de régime diffèrent :

« Les paysans bulgares se maintiennent dans des structures coopératives tandis que leurs voisins roumains s’empressent de jeter bas le système agraire édifié par les autorités communistes (…) En Bulgarie, les coopératives demeurent sur pied et leur statut est simplement réformé ce qui permet à la majorité des paysans d’y rester engagés ; en Roumanie, des sociétés agricoles sont formées qui visent à regrouper les terres de petits paysans » (Roger, 2003, p. 178).

29Deux conceptions de la réforme agraire* ont coexisté. La première a organisé les opérations de restitution aux ayants droit dans le cadre des organisations agricoles existantes en décentralisant à leur niveau le traitement des réclamations et la délimitation des fonds de terre destinés aux diverses catégories de bénéficiaires ou d’attributaires (Keremidtchiev, 1993). Dans le même temps, un dispositif législatif encadrait l’évaluation et la redistribution de leurs actifs entre les ayants droit ainsi que la transformation des exploitations collectives en d’autres formes (coopératives de propriétaires, sociétés, associations, etc.). Ce type de solution a permis d’engager une transition agraire plus progressive et moins destructrice du capital d’exploitation. La deuxième voie part du préalable de la restitution physique de la terre et passe par la dissolution des exploitations existantes (principalement les coopératives), avant la création de nouvelles structures de production. Dans un contexte de chaos administratif, la complexité et la lenteur des procédures ont exercé un impact négatif sur l’activité de production agricole, notamment en raison du décalage temporel entre la liquidation des anciennes structures et la mise en place de nouvelles. Il s’est alors avéré difficile d’amender ou de corriger le cours d’une transition agraire mal partie.

Conclusion

30En procédant au rétablissement des droits de propriété* privée sur la terre et les biens non fonciers, cette première séquence a engagé un processus de décollectivisation* fondé sur la transformation des formes de propriété en laissant l’initiative de leur mise en exploitation aux attributaires des droits de propriété* sur ces biens. Par les procédures mises en œuvre, la décollectivisation* a revêtu la portée d’une nouvelle réforme agraire* entraînant un processus de fragmentation de la propriété foncière. Là où la restitution aux anciens propriétaires a prévalu, les nouvelles structures de propriété présentent des similitudes avec celles qui existaient à la veille de la collectivisation*. L’attribution de parcelles aux membres des coopératives comme aux employés des fermes d’État a encore accru le nombre de petits propriétaires parcellaires. Les choix politiques qui ont sous-tendu les réformes foncières ne peuvent manquer d’avoir des effets durables sinon irréversibles. D’une part, en réallouant la terre à des propriétaires dont un grand nombre n’était pas actifs en agriculture, les procédures de privatisation* ont contribué à dissocier la propriété de l’usage du sol. D’autre part, les modalités de privatisation* séparée de la terre et du capital d’exploitation ont entraîné le découplage de ces deux facteurs de production auparavant assemblés sous une même direction dans le cadre des exploitations collectives. Dans une majorité de cas, la possession de la terre et la détention du capital ont été remises à des groupes d’acteurs distincts. À l’issue de cette première séquence de démontage du collectivisme agraire* et quelles qu’en aient été les modalités, tout apparaît joué. La reconfiguration des relations de propriété va s’inscrire dans le cadre d’un inégal rapport de force entre les petits propriétaires fonciers et les entrepreneurs qui parviendront à contrôler puis à détenir le capital d’exploitation. Un tel état de fait ouvre la voie à des solutions de portage* foncier, sous la forme de la « tenure inversée* »21, consistant à confier les droits d’usage à une structure de type sociétaire, dans le cadre d’un contrat de bail. Les régimes de propriété du post-collectivisme portent la marque durable d’une transition agraire qui a désarticulé la terre, le capital et le travail.