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Institutions et gens de finances en Franche-Comté

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Roger Humbert

Cinquième partie. La Chambre des comptes et le Bureau des finances

Chapitre 5. La suppression de la Chambre des comptes et la création d’un Bureau des finances a Besançon

Texte intégral

Le cérémonial des adieux

1Le mardi 19 novembre 1771 à 8 heures 30 du matin, le maréchal duc de Lorges, chevalier des ordres du roi, lieutenant général du comté de Bourgogne et commandant en chef, gouverneur du château Trompette et M. de Lacoré, chevalier, maître des requêtes honoraire, intendant de justice, police et finances, commis et députés par lettre de S.M. donnée à Fontainebleau le 12 novembre précédent pour assister le maréchal, gouverneur de la province, se présentent au palais de la Cour pour faire procéder à l'enregistrement de l'édit portant suppression de la Chambre des comptes et création d'un Bureau des finances siégeant à Besançon.

2Le duc de Lorges, en habit de cérémonie et l'intendant, en robe de soie, rabat plissé et bonnet carré — le concierge leur ayant ouvert les portes sans difficulté — sont entrés dans la Grand-Chambre où le maréchal prend place avec au côté de lui, l'intendant et au-dessus de la place du doyen des conseillers ; après cette entrée, les présidents, conseillers et greffiers étant arrivés successivement : M. de Choisey, président en l’absence de M. de Monnier, Premier président, et MM. Pourcheresse de Vertières et Gay de Marnoz, présidents, les gens du roi mandés et entrés, le maréchal assis et couvert dit : « Messieurs, je vous apporte les ordres du roi notre souverain seigneur et maître » ; ensuite il présenta sa lettre de créance, les lettres patentes portant sa commission et celles de M. de Lacoré. La lettre ayant été close et pour donner à M. de Lacoré la première place, place au-dessus du doyen des conseillers maîtres et s'adressant tant à la Cour qu'aux présidents de la compagnie pour l'enregistrement de la commission et après qu’il en eut été fait lecture, M. d’Audelange, procureur général, a requis l'enregistrement des « très exprès commandements du roi ».

3M. de Lacoré s'est alors levé et, après avoir salué le président de Choisey et les autres présidents et conseillers et s'être assis et couvert a demandé l’enregistrement de la commission puis, après quelques congratulations, il a poursuivi :

« Messieurs, le roi en accordant aux vœux de ses peuples l'exercice de la justice a restitué en même temps à la magistrature la splendeur et la pureté de son état primitif par la suppression de la vénalité des charges. La diminution du nombre des tribunaux, la suppression d'une multitude de privilèges onéreux, ont dû également entrer dans le plan d'une nouvelle administration de la justice dont le soulagement des peuples était le principal objet, S.M., en détruisant ce mélange et ce partage d'attributions confiées alternativement à ses juges ordinaires et à des tribunaux momentanés, a pensé que l'ordre de ses finances exigeait que la comptabilité des fonds de son royaume ne fut point divisée et que le dépôt des titres de son domaine fut rapproché et remis sous les yeux dans un seul et même tribunal. »

4Lacoré indique ensuite pour conclure que « ces principes ont déterminé la suppression de la Chambre, mais qu'il sera procédé au remboursement des offices et que la bonté du roi leur permettra de montrer leur zèle à son service », étant entendu « que les places de la magistrature seront désormais la récompense du mérite ».

5Le maréchal de Lorges ayant fait ouvrir les portes, l'édit fut remis au procureur général puis transmis au greffier ; M. de Lacoré donna alors lecture de l’arrêt prescrivant son enregistrement et sa publication.

6Après le prononcé de l'arrêt, le maréchal de Lorges ordonna de fermer les portes et fit remettre à chacun des membres de l'assemblée, à l'exception du président de Choisey, des gens du roi et du greffier en chef, un ordre du roi leur enjoignant de se retirer chez eux et de ne point former d'assemblée. Il fit ensuite transcrire par le greffier sur le registre des enregistrements les lettres patentes portant sa commission ainsi que l'édit et après avoir fait faire les transcriptions nécessaires, il remit au greffier un ordre du roi lui enjoignant de fermer les portes de tous les greffes et archives avec défense d'y laisser entrer, la même défense étant faite au concierge.

7Un procès-verbal fut ensuite dressé et signé par le maréchal de Lorges, Richardot de Choisey, Bouhélier d’Audelange, Viénot, le greffier et Lacoré. Ce procès-verbal était suivi d'un additif signé du maréchal, de Lacoré et de Richardot de Choisey, faisant état de ce que ce dernier avait remis au maréchal, en vue de sa transmission au Chancelier, un mémoire de trois pages contenant les « très humbles prières et suppliques que la compagnie adressait au roi ». Ce mémoire évoque d'abord « l'amertume d'un sacrifice qu'on n'eût pas exigé d'eux si on leur eut permis de se faire entendre » ; il attirait ensuite l'attention sur quelques objets qui ne paraissaient pas pouvoir leur être refusés, soit :

  • l’octroi de lettres d'honneur,
  • le remboursement des dettes de la compagnie pour le paiement des offices créés et rachetés par elle,
  • le remboursement en deniers comptant de leurs offices, ainsi que des offices de présidents et conseillers maîtres qu'ils avaient rachetés,
  • l'octroi d'emplois dont les gages, épices et autres émoluments sur les états des salines et domaines pour les années 1769, 1770 et 1771 ne leur avaient pas été payés,
  • un dédommagement à la ville de Dole pour le préjudice que la suppression de la Chambre des comptes lui apportait.

8La minutie de la procédure suivie, la répartition des rôles entre le gouverneur militaire et l'intendant, le mémoire de Richardot de Choisey conduisent à supposer que l'événement ne devait rien à l'improvisation.

9Indépendamment de la décision elle-même et de la méthode expéditive du maréchal, c'est la déclaration de Lacoré qui mérite attention en la situant dans son contexte historique. Elle ne comporte pas de jugement de valeur quant à l'activité de la Chambre elle-même, elle place la mesure prise dans le cadre d'une politique du pouvoir royal, menée à l'époque par le chancelier Maupeou.

10Effectivement, la réforme de la justice entreprise par ce dernier comportait le principe de sa gratuité, ainsi que la suppression de la vénalité des charges. La Chambre des comptes de Dole n’était pas la seule à subir des suppressions d'offices et des transferts d'attributions au profit d’autres juridictions, c'était notamment le cas du parlement de Metz et de la Chambre des comptes qui lui était attachés, pour être réunis au parlement de Nancy, ces mesures intervenant dans un climat de crise affectant plusieurs parlements, ceux de Rennes, de Bordeaux, de Paris, ainsi que la Cour des aides de Paris.

11La plupart de ces mesures n'ont pas résisté à l'épreuve, après la mort de Louis XV et l'effacement de Maupeou. La seule qui ait subsisté de façon durable est celle de la suppression de la Chambre des comptes de Dole et de la création du Bureau des finances de Besançon, encore que, pour ce dernier les modalités initiales de sa mise en œuvre par l'édit d'octobre 1771 aient été passablement amendées.

12L’exposé des motifs de l'édit d'octobre 1771 était moins favorable à la Chambre des comptes que la déclaration de Lacoré ; ce dernier avait sans doute préféré, suivant ainsi sa méthode de conciliation, apporter quelques nuances à la sévérité des considérants. Le texte, en effet, relevait que la Chambre

« n'avait plus toute l'utilité que s'était proposé lors de son établissement son Auguste Prédécesseur et qu'il avait paru bon de réunir et incorporer à la chancellerie du Parlement les offices rendus inutiles ou faisant double emploi. La plupart des matières qui, dans les autres provinces, étaient de la compétence de la Cour des Aides, ayant été attribuées aux Intendants en raison de leur liaison avec l'administration soit des finances, soit d'autres domaines, il avait paru plus conforme aux traditions en vigueur dans le royaume qu'un Bureau des finances soit établi, qui connaîtrait de plusieurs matières relevant antérieurement soit de l'Intendant, soit de la Cour des Aides et en se proposant également d'accroître les compétences des juges ordinaires ».

La création du Bureau des Finances : composition et compétence

13Les premiers articles de l'édit fixent la composition du Bureau des finances ; il est présidé par l'intendant, un Premier président, assisté d'un second président qui assure sa suppléance, de dix trésoriers de France, d’un procureur, d’un avocat et d'un greffier. Par rapport à l'effectif de la Chambre des comptes, il s'agit donc d'une réduction très sensible du personnel affecté à la nouvelle institution. La réception de l’intendant dans ses fonctions ne donnera lieu à aucune formalité ; il n'aura pas à prêter serment, celui prononcé en qualité d'intendant étant valable pour la nouvelle fonction. Quant aux autres membres du Bureau, ils devaient prêter serment devant le chancelier, l'intendant ayant reçu commission pour le suppléer à cet effet.

14Le bureau des finances reçoit compétence pour toutes les matières attribuées aux autres bureaux des finances : répartition de l'impôt ordinaire, confection des rôles des communautés ; il juge tant au civil qu'au criminel de tout ce qui concerne les traites, le commerce des tabacs étrangers, l'appel des juridictions des gabelles et des salines, la voirie. Par contre, le Parlement se voit attribuer la juridiction de toutes les questions de noblesse, la garde des archives est confiée à son procureur général. Il est également compétent pour juger des contestations de « surtaux » déférées en première instance aux bailliages, ainsi que des questions relatives aux Domaines.

15Les dispositions les plus curieuses et les moins homogènes sont celles applicables à l'apurement des comptes des comptables : les comptes du receveur général des finances et ceux du receveur général des Domaines et des bois doivent être présentés à la Chambre des comptes de Paris et doivent compter par « états au vrai », soit au Conseil du roi, soit au Bureau des finances, selon la nature des deniers, pour y être jugés conformément à l'édit d’août 1669.

16Les receveurs particuliers doivent également compter par « états au vrai », les comptes étant arrêtés par le Bureau des finances pour servir de base aux comptes du receveur général des finances.

17Ces dispositions concernant l’apurement des comptes verront leur application remise en cause de façon telle qu'elles aboutiront à un dessaisissement de fait du bureau des finances et ceci pour plusieurs raisons. Pour les comptes des receveurs généraux des finances et ceux du receveur général des Domaines et des bois, la Chambre des comptes de Paris a décliné cette mission en raison de son désir de subordonner l’acceptation de cette nouvelle compétence à son extension à la juridiction sur les fiefs et sur le droit féodal. La seule explication émise encore qu'elle soit vague, est celle donnée par le Premier président Perreney de Grosbois devant l'assemblée du Parlement de Besançon du 14 mai 1774 au cours de laquelle il rend compte des conversations qu'il a eues à Compiègne, Versailles et Paris, pendant lesquelles il a eu l'occasion d'évoquer divers problèmes concernant la Franche-Comté. Il a rencontré les plus hautes autorités de l'Etat qui lui ont réservé un accueil qu’il estime flatteur : le duc d'Aiguillon, le prince de Soubise, le chancelier, et monsieur de Boyne, ministre de la marine, ce dernier évoqué dans des termes témoignant d'un oubli certain des imprécations entendues quelques années plus tôt lorsqu'il présidait la juridiction.

18Il a obtenu, grâce à la compréhension de monsieur de Monteynard, secrétaire d'état chargé de la province, une réduction de 92 000 l. pour l'excédent de fourrage. Il considère comme un témoignage particulier d’estime pour le Parlement le fait que ce dernier ait été chargé de la juridiction sur la comptabilité générale de la province. Cette mission confiée par l'édit d'octobre 1771 à la Chambre des comptes de Paris avait été revendiquée par d'autres tribunaux — il n'indique pas lesquels — mais il s'agit sans doute du Bureau des finances de Besançon ; différentes circonstances s'y étaient opposées. Le succès que constituait pour le Parlement l’attribution de la compétence était de « la plus grande importance pour la distinction de la compagnie ». D'ailleurs le Parlement avait donné son accord à la mesure en enregistrant immédiatement les lettres patentes la concernant. Notons que cette séance du 14 mai 1774 avait commencé par une allusion au Bureau des finances selon laquelle il fallait espérer que ce dernier conserverait son titre avec soin. Or Perreney de Grosbois en mai 1774 ne pouvait guère ignorer la déclaration 21 janvier précédent qui « rétablit la province dans son privilège et leur juste fonction ».

La Déclaration du 21 janvier 1774

19En effet, la déclaration du roi du 21 janvier 1774 avait attribué la compétence au Parlement de Besançon pour juger les comptes des receveurs généraux des finances et du receveur général des Domaines et des bois. Cette mission n'était pas confiée à l'ensemble du Parlement, mais à une chambre spéciale présidée par le Premier président et formée spécialement à cet effet, mais les réformes apportées à l'organisation des comptables, postérieurement à l'édit de 1771, ont affecté les conditions dans lesquelles la compétence du Parlement va s'exercer. La déclaration précise d'ailleurs que le nouveau rôle de ce dernier en ce qui concerne le jugement des comptes n'implique pas une subordination du Bureau des finances à son égard. Comment d'ailleurs imaginer qu'une juridiction présidée par l'intendant qui exerce l'autorité du roi dans la province dans son acception la plus générale puisse être soumise à une autre instance que le roi lui-même ou son Conseil ?

20En outre, les compétences concernant le jugement des comptes avaient été redistribuées, la comptabilité des receveurs particuliers a été modifiée ; une lettre de l'abbé Terray, contrôleur général des finances, adressée le 28 juillet 1772 à messieurs les officiers du Bureau des finances, leur communique la déclaration du roi du 8 mai 1772 qui supprimait la comptabilité des receveurs des tailles et des receveurs particuliers et ordonnait que les charges, rentes et intérêts qui devaient être payés par lesdits receveurs soient acquittés à compter de 1771 par les receveurs généraux des finances ; les receveurs particuliers n'avaient plus désormais à fournir de cautionnement au Bureau des finances et ils étaient dispensés de compter devant lui par « états au vrai », mais ils étaient toujours tenus de prêter serment devant celui qui continuait à parapher leurs registres et journaux. En cas de dérangement ou faillite de ces comptables, les Trésoriers de France étaient chargés de poser les scellés et de veiller à la sûreté des deniers du roi. L'abbé Terray concluait sa lettre en affirmant que la déclaration ne changeait rien aux fonctions des officiers du Bureau et que les anciens règlements concernant la sûreté des deniers royaux subsistaient entièrement. Cette dernière assurance, en dépit de ses termes rassurants, demeurait vague ; en pratique, dès lors que les receveurs particuliers ne comptaient plus devant le Bureau des finances, par quels moyens et en vertu de quel règlement pouvaient-ils être responsables des fonds qu'ils étaient chargés d'encaisser ?

21Dans cette période d'aménagements successifs du système financier, ces dispositions ne devaient pas connaître un sort durable.

22En effet, le 9 février 1775, Turgot, le successeur de l'abbé Terray au contrôle général des finances, fait part en se référant à la lettre du 8 juillet 1772, que la suppression de la comptabilité des receveurs particuliers et la dispense de compter par état au vrai « avaient fait l'objet de remarques de la part de certains d'entre eux indiquant » que pour leur tranquillité et la sûreté de leur famille, ils estimaient préférable de compter par « état au vrai » pour ce qui concerne les impositions du premier et second brevets de la taille et que, ayant reconnu le bien-fondé de ces observations, il demandait aux bureaux des finances de ne faire aucune difficulté pour arrêter les comptes lorsqu'ils leur seraient présentés.

23Dans cette période d’hésitation et de recherche quant à l'organisation d'une nouvelle structure de système financier, le témoignage de Malesherbes montre la difficulté d'aboutir à une conclusion, ce témoignage qui ne vise pas les juridictions comtoises éclaire le contexte de cette période.

24La suppression de la Chambre des comptes intervient dans un moment de véritable crise entre le pouvoir royal et les Cours supérieures, et en particulier lors du conflit avec la Cour des aides de Paris qui a conduit à l'exil, son Premier président Guillaume de Malesherbes. Dans une lettre au chancelier Maupeou sur un projet de fusion entre la Chambre des comptes de Paris et la Cour des aides, Malesherbes écrit le 6 janvier 1772 :

« Je ne suis pas surpris que la vue que je vous avais donnée sur la Chambre des comptes vous ait paru mériter une grande réflexion. Je me la suis permise que par le désir extrême de procurer une sortie et un état honnête à ceux de nos confrères pour qui il est fâcheux de se trouver sans état... »

25Plus loin, il poursuit :

« Les fermiers généraux font des démarches, il est vrai. Mais ils ne les font que dans l'espérance qu'au lieu de la Cour des aides on leur donnera pour juges des commissaires à leur dévotion. Ils sont d'ailleurs un peu excités par l'abbé Terray qui par-là, veut jeter un chat entre les jambes du chancelier... il faut toujours entendre ce que M. de Boynes a à vous dire et ne rien dire à personne des idées que nous nous sommes communiquées. »

26De Boynes alors ministre de la marine depuis 1771, est le voisin, dans son château des Mousseaux, de Malesherbes. On aimerait ainsi connaître les avis qu'il avait pu donner dans ses conciliabules avec ce dernier. Mais on ne peut s'empêcher de rapprocher la suppression de la Cour des aides de Paris de celle de la Chambre des comptes de Dole dont les remontrances n'avaient eu ni la même ampleur, ni la même constance. Mais la suppression laissera beaucoup de ses membres sans état, le Bureau des finances qui lui succédera ne sera pas composé de commissaires à la dévotion de la Ferme générale. Comme nous le verrons, ils sauront s'opposer à ses exigences.

L'installation à Besançon

27La création du Bureau des Finances et son installation à Besançon impliquaient de trouver des locaux susceptibles d'accueillir ses réunions. Les vues de l'intendant de Lacoré semblent s'être portées très rapidement sur l'hôtel d'Emskerque (44 Grande rue) ; il est vrai qu'il avait occupé lui-même ces lieux prestigieux, qui étaient alors la propriété de l'abbé Jean-Claude Boisot, abbé commanditaire de l’abbaye royale de Saint-Paul ; leur dernier occupant avait été le Premier président du Parlement, Jean Claude Perreney de Grosbois. Un bail était signé le 20 mai 1772 entre l'abbé Boisot et l'intendant pour un montant de 2 400 l. par an « pour servir d'auditoire » au Bureau des finances. Mais comme ce genre d'affaire est rarement simple, l'hôtel était occupé par l'abbé Morel, maître de pension, et le sieur Prévost, professeur de mathématiques au collège royal d'artillerie. Les intéressés ayant fait quelques manières avant de quitter les lieux, un arrêt du Conseil du 4 avril 1772 avait été nécessaire pour autoriser l'intendant à faire évacuer l'immeuble y compris « en jetant leurs meubles sur le carreau ». Cette menace avait sans doute été efficace puisque le bail devait prendre effet à compter du 1er juillet 1772.

28Il était entendu que les aménagements nécessaires pour transformer les locaux d'habitation en un auditoire seraient faits aux frais de l'intendance et que le prix du bail serait réglé sur le compte des domaines.

29Le Bureau des finances pouvait donc s'installer dans un immeuble dont le portail était surmonté de la devise Fac bene, ne timeas (fais bien et ne crains pas), maxime prémonitoire opportunément adaptée à la mission d’un Bureau des finances. L'affaire du bail n'était pourtant pas terminée ; entre temps, l'hôtel avait été acquis par Jean Baptiste-Marie d'Olivet de Chamolle, président à mortier au Parlement de Besançon. Le nouveau propriétaire commença par un beau geste, il proposa à l'intendant de Lacoré de ramener le prix du bail à 1 200 l. par an ; solidarité maçonnique ; il était membre de la loge Parfaite égalité à laquelle Lacoré appartenait — ou bien désir de faire valoir ses droits sur l'immeuble. Une partie de l'immeuble avait été affectée au logement du second président du Bureau des finances, Bouhelier d'Audelange, pour 600 l. par an. Olivet de Chamolle insista pour que le bail ne soit pas renouvelé et qu'il soit en principe libéré pour le 1er juillet 1779.

30C'est à ce moment-là qu'une autre solution pour le siège du Bureau a apparemment été envisagée. La nouvelle rue de l’intendance (rue de la Préfecture) vient d’être percée, le séminaire de Besançon possède un terrain qui ouvre sur cette nouvelle rue. La décision est prise : le séminaire construira des locaux pour le Bureau des finances qui donneront lieu à un bail de location. Les travaux sont confiés à l’architecte Bertrand ; un devis est établi, il s'élève à 46 305 l. 7 s. 8 d. et se décompose de la façon suivante : fouilles et murs, 25 351 l. 3 s. 6 d., charpente, 7 272 l. 6 s., 8 d., couverture et tuiles ; 3 505 l., 6 s., menuiserie, 23 321 l. : 16 s. 6 d., serrurerie et gros fers ; 4 140 l., peinture ; 338 l., 11 s., vitrerie ; 864 l., postes auxquels il faut ajouter une somme à valoir pour imprévus de 300 l. et 2 250 l. d’honoraires pour l'architecte. Le loyer annuel fixé par le bail initialement prévu pour 1 500 l. est porté à 1 900 l. pour tenir compte du fait que le séminaire devra régler le droit d'amortissement dont il avait demandé à être dispensé et qu'il accepte de prendre à sa charge la transformation des locaux en logements au cas où le roi déciderait le transfert du Bureau des finances dans un autre lieu.

31Après autorisation des conventions passées en juillet 1782 entre l'intendant de Lacoré et les supérieurs et prêtres directeurs du séminaire par le ministre des finances Joly de Fleury, un traité ratifiant l'ensemble des travaux et la location est passé le 16 août 1782. Il prévoit que les supérieurs et prêtres directeurs prendront toutes les mesures nécessaires pour que tout soit terminé pour le 1er mai 1784 et à défaut le 1er novembre. Le prix de la location devra être prévu par le brevet général dans l'état du roi. Le Bureau des finances ne devait pas jouir très longtemps de ces nouvelles installations.

La formation du Bureau des Finances

32La suppression de la Chambre des comptes et la création du Bureau des finances ne représentaient pas seulement des problèmes d'attribution de compétences ou de répartition de rôles, mais aussi celui du sort réservé aux « officiers » de la Chambre des comptes qui ne pouvaient trouver place dans la nouvelle institution.

33Par rapport à l'effectif pléthorique de la Chambre en 1771 : un Premier président, sept présidents, cinq chevaliers d'honneur, deux conseillers ecclésiastiques d'honneur, trente-quatre conseillers maîtres, neuf correcteurs, douze auditeurs, un procureur général, deux avocats généraux, deux substituts, un greffier en chef et quelques offices de moindre importance : procureurs, receveur des gages, garde-livres, greffiers au plumitif, etc., on passe à un effectif réduit de façon draconienne, soit, abstraction faite du Premier président, l'intendant, investi d'autres fonctions, un second président, dix trésoriers de France, un procureur du roi, un avocat du roi et un greffier. Il ne pouvait donc être question d'offrir à l'ensemble des membres de la Chambre supprimée de nouvelles charges, surtout si on les souhaitait équivalentes dans leur prix et leur notoriété. Le rachat des offices et l'indemnisation de leurs propriétaires étaient donc la seule voie possible. Certes, plusieurs membres de la Chambre trouveront de nouvelles fonctions au sein du Parlement, d'autant plus aisément que celui-ci, à la même époque, était modifié en application de la réforme mise en oeuvre par le chancelier Maupeou ; se trouveront dans ce cas Marguier d'Aubonne, président, Fariney et Bourges de Maill, conseillers maîtres ; d'autres membres de la Chambre trouveront place dans le nouveau Bureau des finances : Bouhelier d'Audelange, procureur général, comme second président, et en tant que trésorier de France : trois conseillers maîtres, Henri de La Grange de Saint-Pierre, Charles-François-Joseph Madelaine, et Jean-Antoine Guyottet, un auditeur, François-Alexis Rance de Guiseuil, un substitut du procureur général, Nicolas-Bonaventure Bouveret et le greffier en chef Jean-Baptiste Viennot. Mais il sera fait appel également à d'autres personnalités, ayant une expérience différente de l'administration, deux subdélégués de l'intendant, l'un Droz de Rozel, subdélégué à Pontarlier, l'autre Claude Brun, subdélégué à Besançon, ce dernier comme procureur. D'autres personnalités s'y joindront, trois d'entre elles ayant exercé des fonctions de maire de Besançon : Charles de Menou, Lobrereau de Vitreux, Rance de Guiseuil, ou ayant acquis leur notoriété dans le barreau, c'est le cas notamment de Nicolas de Ronchaux et de Louis Philipon de La Madeleine ; ce dernier participant à l’Encyclopédie, correspondant de Voltaire, fera état dans une de ses lettres de « son discours sur la nécessité et les moyens de supprimer les peines capitales », il présidera en 1783 l'Académie des sciences, arts et belles lettres de Besançon.

34Les critères, dirait-on aujourd'hui, utilisés pour la désignation des membres du Bureau ne peuvent être déterminés de façon certaine. L'intendant de Lacoré a sans doute exercé une influence déterminante. Mais, comme il l'indiquait dans la déclaration de la séance au cours de laquelle il notifiait la suppression de la Chambre des comptes, l'exigence du mérite et de la compétence y a pris une part certaine ; il faut relever que, parmi les membres du Bureau, certains d'entre eux avaient apporté leur concours aux travaux de la « commission » : Jean-Baptiste Brenot, Claude Brun, Lobereau de Vitreux, Thomas-Louis Rance de Guiseuil et Barthélemy Groussot, ancien greffier de la Maréchaussée.

35Sur une période relativement brève, 1772-1789, le Bureau connaîtra une certaine mobilité de son personnel en raison des décès et des démissions. Lors de la suppression du Bureau, seuls six de ses membres à l'origine étaient encore en fonction : Bouveret, Brenot, Droz de Rozel, Rance de Guiseuil, Viennot et Groussot. La Grange de Saint-Pierre et Charles-François Madelaine ayant démissionné, seront remplacés respectivement par Joseph-Théodore Marin, conseiller au parlement Maupeou, issu d'une famille de banquiers bisontins connus, et par Nicod de Ronchaux, avocat au Parlement.

36Marguier d'Aubonne, entré au Parlement en tant que conseiller, dans le cadre du recrutement Maupeou, deviendra en mars 1787 second président, à la suite du décès de Bouhelier d'Audelange. Guyottet de Menou, Lobereau de Vitreux, décéderont également en fonction. Avec la nomination de personnages comme Claude-Joseph Perreciot, auteur ouvrage de droit civil savant, membre de l'Académie de Besançon et futur membre du conseil général du Doubs en 1790 et qui apporte au Bureau son expérience de président de la juridiction des traites de Baume-les-Dames, Antoine Joseph-Hubert Lange, fils d'un professeur d'Université renommé, et Jean Fenouillot, un recrutement de niveau élevé sera maintenu même si l'on peut admettre que l'influence maçonnique dans le sillage de Lacoré pouvait ne pas être étrangère à certaines désignations.

37Mais au-delà du choix des personnes, le plus important, ce qu'il faut souligner et retenir, est que le statut des membres du Bureau des finances apporte une novation fondamentale au statut qui prévalait dans les juridictions de l'Ancien régime : Parlement, Chambre des comptes, cour des aides, Présidiaux. Ils sont reçus et appelés à exercer leurs fonctions en vertu de lettres de provision, consacrant leur qualité d'officier inamovible « sans payer aucune finance ». Tous les officiers du Bureau des finances seront choisis par le roi, lors de la vacance des offices, soit à la suite du décès, ou soit à la suite de la démission du titulaire, les successeurs seront désignés sur la base de « trois sujets présentés par le Bureau des finances » lui-même. Cette disposition marque une rupture avec le système d'accession aux charges : l'inamovibilité dans les fonctions garantit l'indépendance des officiers ; la nomination sur présentation du Bureau se substitue à la transmission patrimoniale des offices inhérente à la propriété. C’est une sorte de banc d’essai pour la suppression de la vénalité des charges. La création du Bureau des finances était certes une réforme limitée ; mais dans ses fondements, elle représente une réforme profonde.

Le sort des membres de la chambre des comptes

38La lettre en forme de requête de Richardot de Choisey, annexée au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1771, demandait le remboursement des offices de la Chambre des comptes supprimés. Dès le 2 décembre, une lettre de l’intendant adressée en réponse à cette démarche faisait état de l'accord du Chancelier pour les demandes formulées : « J’ai eu l'honneur de rendre compte à monsieur le chancelier du mémoire que vous m’avez remis pour être annexé à notre procès-verbal. Les demandes que vous avez formées au nom de votre compagnie lui ont paru justes... Il est disposé à accorder aux officiers de la Chambre des comptes des lettres de conservation de leurs privilèges. » La lettre ajoute : « Quant aux autres objets qui dépendent du ministre de la finance, il faudra que vous les fassiez solliciter directement. Monsieur le chancelier veut bien m'annoncer qu’il ne négligera rien pour déterminer M. le contrôleur général de les accueillir favorablement ». La formule finale empreinte d'une grande courtoisie témoigne de la part de l'intendant d'une volonté d'apaisement. Le 6 décembre, tous les membres de la Chambre recevaient individuellement confirmation des indications ci-dessus.

39Ces engagements ne devaient pas demeurer sans suite. En novembre 1771, une évaluation du prix des offices est effectuée par la Chambre des comptes pour chacun des offices et par ordre hiérarchique : 300 000 l. pour le Premier président, 60 000 l. pour chacun des sept présidents, 24 000 l. pour les chevaliers d'honneur, 14 000 l. pour les conseillers ecclésiastiques, 34 000 pour chacun des trente-quatre conseillers maîtres, 27 000 l. pour les correcteurs, 25 000 l. pour les auditeurs, 70 000 l. pour le procureur général, 21 500 l. pour les avocats généraux, 10 000 l. pour les substituts, 40 000 l. pour le greffier en chef, des sommes moindres étant prévues pour les autres titulaires d'office, le premier huissier concierge étant toutefois estimé à 20 000 l.

40Les modalités de remboursement de ces sommes ne devaient être effectuées ni au comptant, comme le mémoire le demandait, ni pour les montants indiqués dans l'évaluation. Une déclaration du roi du 23 avril 1773 en fixe les conditions ainsi que les modalités du financement. Elles s'appliquent à la fois aux offices du Parlement de Besançon supprimés par l'édit de juillet 1771 à la suite de la réforme Maupeou, et à ceux de la Chambre des comptes. L'état de liquidation pour les deux corps s'élève à 3 151 211 l. 15 s. 8 d. ; il classe le montant à rembourser à chaque officier en quatre classes, la première vise les officiers des deux Cours composant le Parlement « actuel », soit pour la Chambre des comptes : Marguier d'Aubonne, 49 000 l., Fariney, 36 000 l., Bourges de Maill, 37 000 l., Belon d'Aligny, 33 000 l., Guigue, 29 500 l. ; la seconde classe concerne les membres du Parlement à l'exclusion des membres de la Chambre devenus membres du Bureau des finances : Bouhelier d'Audelange, 70 000 l. en deux quittances, Guyottet, 17 853 l., 6 s., 8 d., La Grange de Saint-Pierre, 11 853 l., 6 s., 8 d., Madelaine, 16 853 l., 6 s., 8 d., Bouveret, 2 213 l., 6 s., 8 d., Viennot, 26 400 l. ; la quatrième classe concerne les membres de la Chambre qui ne sont entrés ni au Parlement, ni au Bureau des finances, constituant ainsi la très grande majorité.

41Aucune indication n'est donnée sur les modalités de calcul de ces remboursements, sinon que ces derniers ne correspondent pas, et de loin, au barème hiérarchisé établi par la Chambre en novembre 1771. Le Premier président se voit allouer 42 666 l., 13 s., 4 d., Richardot de Choisey, président, 40 500 l., et Pourcheresse de Vertières, autre président, 32 000 l. On pourrait multiplier les exemples. Il est prévu qu'une quittance leur sera remise, elle portera intérêts à 5 % à compter du 1er juillet 1773. Au lieu du paiement comptant, le remboursement s'étalera sur dix ans, moyennant une somme de 300 000 l. par an prévue à cet effet par l'état des finances.

Mais, comme celui-ci ne permettait pas de régler la totalité de cette somme, « nous avons cru qu'une partie de celle-ci pourrait être supportée par les habitants des villes, bourgs, villages et communautés de la province pour y contribuer, étant entendu que le trésor affecterait 195 000 l. sur l’état de la recette générale, 70 000 l. devant au surplus provenir de l'octroi d'un sol par pain de sel rosière, la contribution des villes, bourgs et communautés, étant fixée à 35 000 l., par an pendant le temps nécessaire pour régler le montant total. »

42Ces conditions de liquidation manquent évidemment de limpidité. Indépendamment d'une protestation de principe du Parlement de Besançon demandant en 1772 le rétablissement de la Chambre des comptes au nom du principe de l'inamovibilité des offices, la suppression et les conditions de liquidation n'entraînèrent pas de mouvement perceptible dans l’opinion ; il faudra attendre février 1790 pour qu'une protestation se manifeste sous la forme d'une adresse à l'Assemblée nationale émanant de plusieurs membres de la Chambre des comptes : Bachelu, de Montmirey, conseiller maître honoraire, auquel se sont associés Moréal de Grozon, Boisson de Souniac, Nélaton et Masson, conseiller maîtres, Froissard de Bersaillin et Maréchal de Longeville, chevaliers d’honneur. En août 1790, une adresse supplémentaire est envoyée au comité de liquidation des offices et n'est plus alors signée que de Bachelu, Boisson et Nélaton.

43L'adresse rappelle brièvement les incohérences qui avaient précédé la suppression de la Chambre des comptes et notamment l'édit d'avril 1770 qui l'avait rétabli dans sa compétence sur les fermes, antérieurement exercée par l’Intendant. Elle dénonce l’attitude du Parlement de Besançon qui a profité de la « Révolution » de 1771 puisqu’une moitié de ses membres a été séduite par les « avantages pécuniaires qui leur étaient offerts » et est entrée « en négociation avec un des coopérateurs de monsieur de Maupeou » —il s'agissait de Bastard, conseiller d'Etat. La complaisance de Bouhelier d'Audelange qui, en plus de 1 900 l. de pension, d'un traitement annuel de 6 000 l., avait obtenu la liquidation de son office pour 70 000 l. alors que ses aïeux ne l'avaient payé que 28 ou 32 000 l., et les cinq autres officiers qui avaient accepté des sommes inférieures à l'évaluation : Guyottet, Madelaine, La Grange de Saint-Pierre, Viennot et Bouveret, avaient été dédommagés par des contrats de rente sur l’hôtel de ville de Paris ; d'ailleurs, ils étaient entrés au Bureau des finances.

44« Il était très choquant », ajoute l'adresse, et on avait « commis la plus grande injustice et ôté toute confiance aux lois » lorsque des quittances plus fortes avaient été attribuées à Fariney, Marguier d'Aubonne, Bourges de Maill, Belon d'Aligny et Guigue, qui avaient pris place dans le tribunal créé en 1771 et ensuite supprimé ; il s'agit du parlement Maupeou. Le remboursement des offices avait été déprécié en proportion de la dépréciation de la monnaie ; le marc d'argent avec lequel les finances avaient été payées valait 31 l. 12 s., 3 d., alors que, en 1773, sa valeur s'élevait à 53 l. 9 s. 3 d., c'est-à-dire que pour une même somme en l., la contre-valeur en argent avait été diminuée d'un tiers. Une augmentation du prix des offices aurait donc été justifiée. L'office du Premier président avait été liquidé à 42 666 l. 13 s. 4 d., quoique par arrêt du Conseil, contradictoirement rendu avec les créanciers de son père, le marquis de Monnier avait été condamné à leur payer environ 100 000 l. Pour illustrer les différences dans le sort réservé à chacun, on pouvait relever le cas de monsieur de Courbouzon qui avait obtenu 30 000 l. pour le remboursement d'un office qui ne lui avait rien coûté, le roi lui en ayant fait cadeau. Ce qui en raison des services rendus était justifié ; Lacoré. d'ailleurs décédé depuis 1784, n'est pas épargné par cette demande de réparation non exempte d'amertume ; la création du Bureau des finances avait eu pour conséquence une augmentation considérable de son traitement.

45L'Assemblée nationale qui avait voté l'abolition des privilèges avait sans doute alors d'autres préoccupations. Bachelu et ses collègues n'avaient pas saisi le sens de l'histoire.

Les embûches du changement

46En dépit de l'autorité qui aurait dû s'attacher à une institution présidée par l'intendant, le Bureau des finances rencontrera certaines difficultés pour s'imposer, même dans le cadre réduit de compétence qui lui étaient réservée ou du statut personnel de ses membres.

47Le bailliage de Dole, suivi par le Parlement de Besançon, refuse la qualité ou l'appellation de Messire à certains des membres, comme Bouveret et Marin, l'un et l'autre, Trésoriers de France. L'obligation d'enregistrer au greffe des bureaux les provisions des officiers de justice est contestée par certains des intéressés et par le Parlement, plusieurs nouveaux membres de ce dernier n’ont pas respecté cette règle pourtant établie de façon formelle par la jurisprudence. Un problème de principe plus important est posé par le conflit qui surgit avec le procureur général du Parlement Doroz au sujet de l'affichage à la potence des jugements prononcés par le Bureau des finances ; celui-ci ayant condamné aux galères deux auteurs d'infractions en matière de contrebande, le greffier du Bureau, Groussot, communique à l'exécuteur des hautes œuvres les jugements en question, mais le procureur général s'oppose à un affichage en arguant du fait qu'il est le seul habilité à donner des instructions à l'exécuteur des hautes œuvres qui relève, d’après lui, exclusivement du Parlement. L'exigence du procureur général implique donc un lien de subordination du Bureau au Parlement, ce qui est contraire aux dispositions mêmes de son édit de création. A la suite d'une démarche de Lacoré auprès du Conseil du roi, il sera admis que les condamnations à la potence devront seulement être communiquées au procureur général et que l'exécuteur des hautes œuvres devra procéder à leur affichage.

48D'autres contestations visent le statut personnel des membres du Bureau. La question est posée de savoir si la fonction de Trésorier de France est attributive de la qualité de noble et si elle confère un des privilèges les plus appréciés, celui de la portion colonique. Il faut d'ailleurs noter que certains d'entre eux sont déjà membres de la noblesse au moment de leur nomination, pour les autres, une réponse négative entraînait la suppression de leurs exemptions. Ils rencontrent des difficultés plus immédiates ; plusieurs années seront nécessaires pour que les états des finances prévoient le paiement de leurs gages et ceci à tel point que l'intendant devra prescrire aux receveurs généraux des finances d'en faire l'avance.

49Pourtant par rapport au coût de la Chambre des comptes inscrit aux états des finances, le Bureau des finances représente une sensible économie.

50L'état des finances de 1790 permet de préciser, sur le plan financier, les dépenses représentées par le Parlement et sa chancellerie, la chancellerie de la Chambre des comptes qui lui a été rattachée après 1771 et celle du Bureau des finances. Pour fixer les ordres de grandeur correspondant aux trois catégories d'« officiers », y compris ce qu'il était convenu d'appeler les menues nécessités, les montants sont les suivants :

  • Parlement : 61 266 l., 17 s., 3 d.,
  • Chancellerie du Parlement : 64 164 l., 6 s., 4 d.,
  • Chancellerie de la Chambre des comptes : 59 1241., 19 s., 4 d.,
  • Bureau des finances : 20 640 l.,

51Pour ce dernier, les dépenses se répartissent ainsi :

  • gages des officiers, d'après la déclaration du 21 août 1773 : 16 380 l.
  • droits de chevauchée : 900 l.,
  • pension du doyen : 360 l.,
  • menues nécessités : 3 000 l.

52Les sommes attribuées à chacun des membres du Bureau ne sont pas individualisées, elles sont sans doute réparties en fonction des provisions d'office : 2 000 l. pour le second président, 1 400 l. pour le procureur, 1 200 l. pour les trésoriers de France. Du côté du Parlement, les membres de la Chambre spéciale sont également rémunérés ; l'état comporte également le montant de leurs gages sous la forme d'augmentation de gages alloués pour juger les comptes par la déclaration du 21 janvier 1774. Le montant ainsi affecté, soit 14 040 l., soit déduction faite du dixième, 13 600 l. sur la base des gages anciens, soit 2 000 l. pour le Premier président auxquelles s'ajoutent 1 200 l. au titre de la Chambre des Tournelles et 1 200 l. pour la Grand-Chambre, en tout donc 4 400 l. ; pour les neuf conseillers il est prévu chacun 800 l., 1 200 l. pour le procureur général, 400 l. pour le greffier. Une déclaration du 5 avril 1777 attribuait 2 000 l. supplémentaires à titre d’augmentation de gages au bénéfice de cette Chambre.

L'apprentissage de la fonction

53Quelles que soient les difficultés de préséance, de répartition des rôles, les problèmes posés par l'installation d'une juridiction nouvelle, avec ses divers correspondants locaux comme le prévoyait Malesherbes, l'interlocuteur le plus constant et le plus retors a été la Ferme générale désignée habituellement par les vocables « le fermier» ou « les fermiers généraux ». Celle-ci peut représenter une partie dans les procès jugés par le Bureau, elle est alors une sorte de justiciable dans la personne de ses agents, soit faire l'objet de contestations de la part du Bureau dans le cadre réglementaire qu'elle entend imposer à la province, cas dans lequel les observations du Bureau des finances représentent une limite ou même un obstacle à ses initiatives.

54Le champ de ces difficultés est très varié. Ainsi quand le greffier du Bureau, Groussot, demande à être indemnisé pour les expéditions qu'il est amené à établir lors de la communication des jugements du Bureau aux intéressés au sujet des droits de contrôle des actes des notaires, des insinuations et du centième denier, la Ferme générale conteste le bien-fondé de la demande. Depuis les déclarations de 1706 et 1710, la compétence en cette matière était exercée par l'intendant gratuitement. L'édit d'octobre 1771 ayant attribué compétence au Bureau des finances, la Ferme générale demande le maintien de la délivrance sans frais des expéditions. Le greffier fait valoir qu'il n'a pas d'autres gages que ceux de son travail de greffier et que la copie des ampliations des décisions du Bureau ne peut être effectuée que grâce au concours d'employés qu'il doit rétribuer, d'autant plus que les dispositifs des jugements sont parfois longs et qu'il faut les transcrire sur des registres. En outre, en cette matière, l'intendant ne peut agir seul, il est nécessairement assisté d'un membre du Bureau et, en son absence, lorsque les décisions sont rendues par le second président, celui-ci doit être assisté par un autre membre du Bureau. La demande du greffier sera finalement admise, mais les sommes qu'il perçoit à ce titre feront l'objet de contestations et d'une vérification de ce qu'il aura perçu.

55Autant qu'on puisse en juger par les sources accessibles, l’activité du Bureau des finances en tant que juridiction, apporte un progrès sensible par rapport aux méthodes de la Chambre des comptes : moins d'actes de pure procédure, plus de sobriété dans le vocabulaire correspondant à une expression plus technique des causes jugées. Ces qualités correspondent sans doute à la formation plus diversifiée des membres du Bureau dont l'expérience de l'administration a pour conséquence une appréhension plus concrète des matières jugées. Il faut noter aussi que les membres du Bureau ont un rôle personnel dans l'instruction des affaires et qu'ils correspondent directement avec les services compétents du contrôle général et de la Chancellerie.

56Certaines des attributions du Bureau des finances ne donneront pas lieu à contestation. Il en va ainsi pour l'établissement des états de répartition de l'impôt ordinaire, tâche antérieurement dévolue à l'intendant assisté de deux conseillers maîtres de la Chambre des comptes. Il est chargé de la répartition du sel, mission qui prendra quelque importance après la réforme introduite par Necker et qui consiste à ramener les multiples et obscures classifications antérieures à trois grandes catégories, le sel ordinaire, le sel rosière et franc-salé, le sel de redevance.

57Plus importantes et mêmes essentielles à son activité sont les affaires de contrebande. Il juge en première instance les affaires contentieuses concernant le tabac, avec appel au Conseil du roi, en dernier ressort, au civil et au criminel, les affaires de traites, les infractions au règlement des gabelles et, en appel, les jugements rendus par la juridiction des salines. Suivant un arrêt du Conseil du 10 janvier 1774, il est compétent pour toutes les contestations relatives aux toiles peintes ou imprimées. André Ferrer, dans sa thèse sur la contrebande et sa répression en Franche-Comté au xviiie siècle, a établi que le Bureau des finances avait prononcé, entre 1772 et 1789, 139 condamnations aux galères dont 66 par contumace, 21 à perpétuité dont 11 par contumace ; si les peines de galère représentent presque la moitié des sanctions prononcées (44,7 %), la prison, le bannissement et les amendes sont d'autres formes de sanction. Toutefois la justice du Bureau n'est pas aveugle puisque plus d'un quart des prévenus a été libéré sans autres suites.

58Le bureau des Finances est conduit à s'opposer à certaines initiatives de la Ferme générale lorsque celles-ci mettent en cause certains des privilèges de la province.

59Le conflit le plus important qui l'ait opposé à la Ferme générale découle de l’organisation particulière appliquée à la Franche-Comté pour l’entrée et la sortie des denrées ou objets manufacturés qui obéissent à des règles rigoureuses ; il se produit, se manifeste dans deux affaires : la création de bureaux supplémentaires de la Ferme et les conditions d'application « des acquis à caution » affectant la circulation des marchandises. La Ferme générale devra s'incliner.

60Le sort que l'histoire a réservé à la Chambre des comptes de Dole et au Bureau des finances de Besançon illustre les difficultés et les hésitations qui ont marqué la formation d'un droit financier et des institutions appelées à le formuler et à le faire respecter.

61La durée de l'expérience du Bureau des finances a été trop brève pour qu'il soit possible d'en tirer des conclusions en dépit des innovations intéressantes qu'il pouvait apporter par sa composition, le choix de ses membres, en faisant prévaloir le critère du mérite sur celui de la propriété et de la transmission héréditaire des charges. Une des faiblesses du système financier de l'ancien régime a sans doute résidé dans la confusion qu'il entretenait entre le statut de droit privé, la propriété de l'office pour les comptables de d. royaux et le caractère d'intérêt public des fonds qu'ils étaient appelés à manier. Les cas de Durey d'Harnoncourt et de Richemont sont éclairants à cet égard, de même que les mésaventures de certains des receveurs particuliers.

62L'abolition de la vénalité des charges par l'Assemblée nationale en 1789 pouvait permettre d’établir une distinction plus claire entre ce qui relevait de l'ordre de l’administration et ce qui appartenait à l’ordre patrimonial privé. La suppression générale des Chambres des comptes en septembre 1790 entrait dans cette logique ; mais elle ne prévoyait pas de pourvoir à la nécessité d’assurer un contrôle de l’usage fait des fonds publics. L'illusion que celui-ci pouvait être confié à des instances relevant de la représentation nationale a persisté jusqu'à la création en 1807 de la Cour des comptes.

63Faut-il noter qu'au cours des discussions qui ont pris place au sein de l'Assemblée constituante en 1791, il était revenu à un député comtois, Claude-Alexis Cochard, de soutenir, contre le sentiment alors dominant, la nécessité de la création d'un corps indépendant et spécialisé de magistrats.

Bibliographie

Sources

ADD : B 594, 619, 1023, 1071, 1283, 3813 ; 1 C 338, 388, 2371, 2383 ; C(inv. Babey) 206, 207, 208, 209, 210 ; Q539

AMB : AA 50 (f. 154v -161v).

AN : E 3631 ; V1 532

BMB : ms, Fonds Dunand, no 19 (f. 67-76).

BM Dole : Fonds ancien, no 1570

Recueil des édits..., t. IV, p. 670, 703, 724, 748.

F. Bessot, Le Bureau des finances...

© Presses universitaires de Franche-Comté, 1996

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