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La Sûreté publique belge face aux Tsiganes étrangers

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France Nézer

Deuxième partie. La police des étrangers en Belgique. Quel statut pour les Tsiganes ?

Les acteurs

Texte intégral

1. À l’échelon central : l’administration de la Sûreté publique

1À l’indépendance, par décret du 15 octobre 1830, le gouvernement provisoire belge institue cinq administrateurs-généraux, chefs des départements ministériels. Parmi eux, figure celui de la Sûreté publique. Véritable police secrète garante de la pérennité de l’ordre public, le département de la Sûreté se voit confier de nombreuses prérogatives. Nommant Isidore Plaisant aux fonctions d’administrateur-général, l’arrêté du 16 octobre 1830 attribue à l’administration :

[…] la sûreté intérieure, la police générale, les prisons, maisons de dépôt et de bienfaisance, les passeports, les messageries et autres moyens de communication sauf les postes aux lettres ; les théâtres et autres établissements publics, consacrés à des représentations dramatiques et musicales ; la surveillance des usines en ce qui concerne les dangers qu’elles peuvent offrir .

  • 85 Pandectes belges. Encyclopédie de législation, de doctrine et de jurisprudence belges, t. VI, Bruxe (...)

2Le département ministériel de la Sûreté publique ne demeure pas longtemps. En mars 1831, il disparaît en même temps que les quatre autres. Conformément aux termes de la Constitution, ces derniers sont remplacés par des ministères avec, à leur tête, les ministres nommés par le régent. Mais la Charte fondamentale ne prévoit pas la mise en place d’une institution chargée spécialement de la Sûreté de l’État. Pourtant, l’administrateur-général de la Sûreté publique reste en fonction et conserve les attributions qu’il exerçait jusqu’alors85. L’administration de la Sûreté publique constitue désormais une administration spéciale dépendant d’un ministère. Placée par arrêté royal du 28 mars 1831 au sein du Ministère de l’Intérieur, elle n’y demeure que quelques mois. Le 10 janvier 1832, le service est déplacé au Département de la Justice. Il y reste moins de quatre années consécutives et est à nouveau transféré, en vertu de l’arrêté du 5 août 1834, au Ministère de l’Intérieur. Finalement, aux termes de l’arrêté royal du 18 avril 1840, l’administration de la Sûreté publique est une dernière fois placée sous la tutelle du ministre de la Justice et y demeure dans la suite. Le 17 juin 1840, l’institution subit à nouveau un changement, d’ordre interne cette fois. À cette date, en effet, un arrêté impose le rattachement de l’administration de la Sûreté publique à celle des prisons.

  • 86 Luc Keunings, « Les grandes étapes de l’évolution de la police secrète en Belgique au XIXe siècle » (...)
  • 87 Nicolas Coupain, « L’expulsion des étrangers en Belgique (1830-1914) », in Revue belge d’histoire c (...)
  • 88 Lode Van Outrive, Yves Cartuyvels, Paul Ponsaers, Les polices en Belgique. Histoire socio-politique (...)

3Si peu de choses sont connues aujourd’hui sur l’organisation de l’administration de la Sûreté publique, une constante apparaît jusqu’à la veille de la première guerre mondiale : le service dispose de peu de moyens humains, techniques et financiers. Constitué de cinq bureaux et d’un cabinet, le service se compose, outre l’administrateur, de deux commis, de deux expéditionnaires et d’un huissier, auxquels vient s’ajouter, en 1835, un chef de division chargé de seconder l’administrateur dans ses écritures86. Jusqu’en 1914, le budget que lui alloue annuellement le Parlement est minime : il varie entre quinze et quatre-vingts mille francs. Malgré ces contraintes, l’administration tient le cap. Elle parvient à tisser un réseau d’informations et de relations fort étendu et son fonctionnement est influencé par la personnalité de son chef dont le mandat est généralement assez long (de 1830 à 1914, seules huit personnalités se succèdent à la tête du service). Cette longévité permet à ce dernier de marquer le travail de l’institution de son empreinte personnelle87. Certains, tel Alexis Hody, parviennent à s’accaparer un pouvoir énorme avec l’accord tacite du gouvernement88. Les âpres critiques lancées à son encontre ne parviennent pas à ébranler ce pouvoir dont le caractère arbitraire se maintient au fil des décennies.

  • 89 Luc Keunings, Benoît Majerus, Xavier Rousseaux, « L’évolution de l’appareil policier en Belgique (1 (...)

4En 1830, le Congrès national s’annonce en faveur de l’institution d’un système policier compatible avec la Constitution libérale et progressiste du jeune État. Deux principes fondamentaux régissent la volonté d’une rupture nette avec les régimes hollandais et français : le contrôle de la force publique par le Parlement d’une part, et la décentralisation en matière d’ordre public de l’autre. Si ce souhait se matérialise dans l’établissement d’une autonomie communale – dès 1842, le bourgmestre est seul chef de sa police – de nombreuses zones d’ombre subsistent. L’administration de la Sûreté publique en est l’exemple le plus saillant89. Organe centralisateur soustrait au contrôle des Chambres et nullement organisé par la loi, l’institution conserve des pouvoirs aussi flous qu’étendus.

  • 90 De surcroît, en 1884, on se rend compte du caractère illégal de l’arrêté du 9 janvier 1832 parce qu (...)
  • 91 Ibid., p. 45.

5L’arrêté royal du 9 janvier 1832, concernant les attributions de l’administrateur de la Sûreté publique, supprime les nombreuses fonctions dont il était investi jusqu’alors et limite le rôle du chef du service au soin « de surveiller l’exécution des lois et des règlemens [sic] sur la police générale ». Par conséquent, l’administrateur ne tient plus désormais qu’un rôle de simple surveillant. Pourtant, chacun des chefs qui se succèdent à la tête de l’administration s’octroient des pouvoirs largement plus étendus. En cause, l’imprécision de l’arrêté précité qui n’est suppléé par aucune autre disposition ultérieure90. Les administrateurs ne se limitent pas à surveiller l’exécution des dispositions existantes. Ils n’hésitent pas à émettre, de leur propre plume, des mesures de police nouvelles et se placent, pour ainsi dire, au-dessus des lois91.

  • 92 Charles de Brouckère (1796-1860) : juriste et homme politique libéral, ministre des Finances et de (...)

6Dans leur ouvrage « Répertoire de l’administration et du droit administratif de la Belgique », publié en 1834, Charles de Brouckère et Jean-François Tielemans, anciens ministres de l’Intérieur, dénoncent déjà les pouvoirs arbitraires que s’arroge le chef de l’administration de la Sûreté publique92 :

  • 93 Charles De Brouckere, Jean-François TIELEMANS, Répertoire de l’administration et du droit administr (...)

L’administrateur de la police [est] improprement qualifié, car il n’y a rien à administrer, à régir dans la police. Au reste, le titre seul n’est pas un abus ; les fonctions en constituent un plus grave dans notre organisation. La police appartient de droit aux autorités locales, et elles l’exercent de fait, mais les agitations qui suivent toutes les grandes commotions politiques ont fait tolérer jusqu’ici par la législature, et conserver par le gouvernement, une police exceptionnelle, chargée plus spécialement de surveiller les étrangers, et de rendre les services secrets dont les gouvernemens [sic] nouveaux croient ne pouvoir point se passer. L’administrateur de la police est le chef immédiat de ce service93.

  • 94 Van Outrive, Cartuyvels, Ponsaers, Les polices en Belgique…, p. 45.

7Les critiques ne visent pas seulement l’autorité arbitraire du chef de l’administration de la Sûreté publique. Elles fustigent aussi la manière dont ce dernier communique avec les autres services. L’article 2 de l’arrêté du 9 janvier 1832 autorise l’administrateur à « correspondre directement avec tous les fonctionnaires publics, les officiers de la gendarmerie et les commandans [sic] des différentes brigades de ce corps. Il peut les requérir, chacun en ce qui le regarde, de faire les actes nécessaires pour l’exécution des lois et règlemens [sic] sur la police générale ». Par voie de circulaires principalement, l’administrateur de la Sûreté publique correspond notamment avec les ministres, les autorités de police locale et la gendarmerie. Mais la détermination du chef de la Sûreté à dominer le système policier et les attaques acerbes qu’il n’hésite pas à formuler à l’égard du travail des forces de polices et des responsables administratifs à l’échelon national, provincial ou communal, suscitent l’irritation94. L’étude singulière des circulaires réglant les instructions relatives aux Tsiganes étrangers et des réactions qu’elles suscitent au sein du corps policier illustre parfaitement ce propos.

  • 95 Ibid., p. 75.

8En dépit de nombreux reproches lancés à son encontre, un administrateur-général demeure à la tête de l’administration de la Sûreté publique jusqu’à la fin du XIXe siècle. L’arrêté royal du 26 mai 1891 supprime la fonction et la remplace par celle de directeur général de la Sûreté publique. Celui-ci dispose de pouvoirs moins étendus que ses prédécesseurs. Dorénavant, le Ministre de la Justice tient lieu d’administrateur. En théorie, ce dernier jouit seul du droit de correspondre avec les différents fonctionnaires publics et de prescrire, par circulaires, les mesures concernant la Sûreté publique. Dans la pratique pourtant, le Ministre délègue une grande partie de ses pouvoirs au directeur général dont les prérogatives, en conséquence, ne diffèrent généralement pas de celles de l’ancien administrateur95. Les compétences du service demeurent aussi larges qu’elles l’ont toujours été. Parmi elles figure, en première place, la police des étrangers.

9La présence en Belgique de nombreux étrangers exige l’élaboration progressive d’un système de surveillance administrative afin que l’administration de la Sûreté publique puisse prendre à leur égard, à tout moment et en connaissance de cause, les mesures que commande le maintien de la tranquillité publique. La surveillance de l’administration de la Sûreté publique à l’égard des étrangers est de double nature. Elle doit, d’une part, veiller à ce que des étrangers ne s’introduisent pas dans le royaume sans autorisation et, d’autre part, vérifier que les individus séjournant légalement dans le pays n’entravent pas, par leurs activités ou leur mode de vie, l’ordre politique et économique de l’État. L’essentiel de cette surveillance est opéré conjointement par les administrations locales et la gendarmerie nationale.

2. Sur le terrain : autorités communales et gendarmerie nationale

2.1. Administration et police communales

  • 96 Coupain, « L’expulsion des étrangers… », p. 43-44.

10Les administrations communales doivent informer l’administration de la Sûreté publique sur le compte de tout étranger qui se trouve dans leur commune. Elles lui signalent systématiquement les arrivées et les départs des étrangers, leur identité, le mariage ou le décès éventuel de l’un d’entre eux ainsi que les faits de quelque gravité qui peuvent être constatés à leur charge. De son côté, l’administrateur s’adresse fréquemment à elles pour obtenir des renseignements sur la conduite, les occupations ou les moyens d’existence de certains étrangers. Les administrations communales investissent une part importante de leur travail à renseigner l’administration de la Sûreté publique sur les étrangers établis dans leur commune. En témoigne le nombre de pièces qu’elles envoient à l’administration ou que celle-ci leur transmet : 250 à 300 pièces par jour, pour l’ensemble du territoire96.

  • 97 Guide pratique à l’usage des fonctionnaires et agents de la police de Bruxelles, 1904, cité dans Co (...)

11Sur le terrain, la surveillance et le contrôle des étrangers incombent aux agents de la police communale. Comme l’expose un guide pratique rédigé à l’égard des agents de la police bruxelloise, « la police est tenue de défendre le bon citoyen contre les individus nuisibles et improductifs qui le menacent ou sont susceptibles de le corrompre : les prostituées clandestines, les proxénètes, les étrangers suspects, les mendiants […]. Ce monde interlope ou errant doit faire l’objet d’un contrôle permanent »97. L’institution se divise en police communale proprement dite et en police rurale. Le pouvoir de la première s’étend sur tout le territoire de la commune. La seconde se charge d’assurer le maintien de l’ordre dans les campagnes. Vu les moyens réduits dont elle dispose, l’administration doit compter sur le concours infaillible des polices locales pour mener à bien les importants objectifs qu’elle se fixe.

  • 98 Keunings, « Les grandes étapes… », p. 7.
  • 99 Ibid., p. 8.

12Le bourgmestre est responsable de la police depuis 1842. Il est chargé de contrôler les agents et de faire exécuter les lois et règlements de police. Il doit collaborer avec l’administration de la Sûreté publique en lui envoyant des listes d’étrangers suspects, des renseignements divers et toutes sortes de documents administratifs relatifs aux personnes étrangères établies sur le territoire communal. Dans la majorité des communes, cette collaboration est satisfaisante. Mais dans les grandes villes comme Bruxelles, les rapports avec l’administration de la Sûreté publique ne sont pas toujours au beau fixe. Soucieux de conserver la pleine autorité sur « sa » police, le bourgmestre accepte mal les injonctions d’un chef de la Sûreté aux pouvoirs mal définis98. De son côté, l’administrateur cherche à étendre son pouvoir sur les polices locales dont il dénonce « la mauvaise volonté » et « l’incapacité chronique »99.

2.2. La gendarmerie nationale

13Institué par décret du Gouvernement provisoire le 19 novembre 1830, le service de la gendarmerie s’effectue sur l’ensemble de la Belgique selon un découpage organisé par le décret du 26 décembre 1830. Le pays est partagé en trois divisions territoriales (Mons, Gand et Liège). Chacune des divisions assure le service de trois provinces. Les neuf provinces comprennent chacune une compagnie divisée elle-même en trois lieutenances correspondant aux arrondissements judiciaires et administratifs. Les lieutenances sont divisées en brigades, à raison d’une par canton. Contrairement aux policiers astreints à une mission préventive, les gendarmes sont investis d’un pouvoir répressif. Affectés spécialement à un rôle de surveillance continue, les gendarmes, par groupes de deux agents au moins, sillonnent en permanence le territoire de leur canton en effectuant des tournées le jour et des patrouilles la nuit. Un général commandant, établi à Bruxelles, est à la tête de la gendarmerie nationale qui dépend de trois ministères : celui de la Guerre, celui de la Justice et celui de l’Intérieur.

14Parmi les nombreuses missions de la gendarmerie, figurent celles relatives à la police des étrangers. À l’instar des autorités communales, les commandants de gendarmerie doivent signaler à l’administration de la Sûreté tout étranger impliqué dans un événement susceptible de compromettre la sûreté ou la tranquillité publique. Par ailleurs, les gendarmes ont en charge l’éloignement des étrangers dont la présence en Belgique n’est pas souhaitée. Pour accomplir cette mission, les gendarmes en fonction dans les brigades situées à proximité de la frontière sont particulièrement sollicités. Ils doivent veiller à ce qu’aucun étranger indésirable ne s’avance dans l’intérieur du pays. Sur demande expresse de l’administrateur de la Sûreté publique, ils peuvent être détachés aux postes-frontières afin d’y assister les douaniers. Malgré cette surveillance étroite à l’entrée du territoire belge, de nombreux étrangers parviennent à s’avancer dans l’intérieur de celui-ci. Lorsqu’ils sont interpellés par les agents des forces de l’ordre – police ou gendarmerie – ils sont remis entre les mains des gendarmes qui les reconduisent à la frontière. Ici aussi, la collaboration soutenue entre l’administration de la Sûreté publique et la gendarmerie nationale est requise. Si les rapports entre les deux institutions ne sont pas dénués de quelques heurts, le travail des gendarmes est toutefois moins sujet aux plaintes de l’administrateur que celui des policiers.

Notes

85 Pandectes belges. Encyclopédie de législation, de doctrine et de jurisprudence belges, t. VI, Bruxelles, Larcier, v° Administration de la Sûreté publique, p. 434.

86 Luc Keunings, « Les grandes étapes de l’évolution de la police secrète en Belgique au XIXe siècle », in Bulletin du crédit communal de Belgique, n° 169, Bruxelles, 1989, p. 5.

87 Nicolas Coupain, « L’expulsion des étrangers en Belgique (1830-1914) », in Revue belge d’histoire contemporaine, XXXIII, Bruxelles, 2003, 1-2, p. 17.

88 Lode Van Outrive, Yves Cartuyvels, Paul Ponsaers, Les polices en Belgique. Histoire socio-politique du système policier de 1794 à nos jours, Bruxelles, EPO, 1991, p. 43.

89 Luc Keunings, Benoît Majerus, Xavier Rousseaux, « L’évolution de l’appareil policier en Belgique (1830-2002) », in Dirk Heirbaut, Xavier Rousseaux, Karel Velle (ed.), Politieke en sociale geschiedenis in Belgïe (van 1830 tot heden). Histoire politique et sociale de la justice en Belgique (de 1830 à nos jours), Bruges, La Charte-Die Keure, 2004, p. 271.

90 De surcroît, en 1884, on se rend compte du caractère illégal de l’arrêté du 9 janvier 1832 parce qu’un fonctionnaire ne peut recevoir de compétences spéciales par arrêté royal. D’après Van Outrive, Cartuyvels, Ponsaers, Les polices en Belgique…, p. 43.

91 Ibid., p. 45.

92 Charles de Brouckère (1796-1860) : juriste et homme politique libéral, ministre des Finances et de l’Intérieur en 1831 puis de la Guerre de 1831 à 1832.
Jean-François Tielemans (1799-1887) : juriste et homme politique libéral. La virulence de son opposition au gouvernement lui valut une condamnation et un bannissement de sept ans. Il fit sa rentrée dans la Commission de la constitution. Ministre de l’Intérieur sous le régent Surlet de Chokier.

93 Charles De Brouckere, Jean-François TIELEMANS, Répertoire de l’administration et du droit administratif de la Belgique, Bruxelles, 1834-1858, t. I, p. 42.

94 Van Outrive, Cartuyvels, Ponsaers, Les polices en Belgique…, p. 45.

95 Ibid., p. 75.

96 Coupain, « L’expulsion des étrangers… », p. 43-44.

97 Guide pratique à l’usage des fonctionnaires et agents de la police de Bruxelles, 1904, cité dans Coupain, « L’expulsion des étrangers… », p. 45.

98 Keunings, « Les grandes étapes… », p. 7.

99 Ibid., p. 8.

© Presses universitaires de Louvain, 2011

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