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Le leadership dans l’Union européenne

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Jean De Ruyt

Quatrième partie. Défis actuels et perspectives d’avenir

Chapitre 4. L’avenir : comment faire progresser le leadership au niveau des institutions ?

Texte intégral

1C’est dans le cadre institutionnel actuel que devra se développer à moyen terme le leadership des présidents de la Commission et du Conseil européen, ainsi que celui de la haute représentante et des principaux membres de la Commission. Il n’est pas question, en effet, de se lancer dans l’avenir proche dans l’aventure d’un nouveau traité.

2Personne n’y songe d’ailleurs, sauf ceux qui rêvent de construire une nouvelle Union à partir d’un noyau dur - et certains Britanniques qui voudraient rapatrier des compétences inscrites dans le marbre des traités européens. Pour la plupart des hommes politiques de l’Union, devoir repasser par le cauchemar du processus de ratification du Traité constitutionnel puis de celui de Lisbonne n’est tout simplement pas envisageable.

3Heureusement, l’expérience du passé démontre qu’un leader bien choisi peut donner à sa fonction une valeur ajoutée qui lui permet de dépasser largement la définition que le traité donne de ses compétences.

4Encore faut-il qu’il soit vraiment bien choisi ! Les principaux responsables nommés en 2014 sont d’un niveau plus que satisfaisant, mais la méthode utilisée pour leur sélection ne garantit pas qu’il en sera toujours ainsi. Si la politisation du processus de nomination est logique pour des leaders amenés à jouer un rôle de plus en plus « politique », la recherche à tout prix d’équilibres de tous ordres peut entraîner des erreurs de casting fatales - ou priver l’Union de leaders qui auraient fait un travail remarquable s’ils avaient eu le bon profil « politique ».

5Par ailleurs, la marge laissée par les traités aux leaders actuels pour développer leur domaine d’action est encore assez large. Elle l’est certainement pour le nouveau président « élu » de la Commission et pour certains de ses vice-présidents ; elle l’est aussi pour la haute représentante qui hérite d’une fonction très partiellement occupée jusqu’à présent.

6Quant au président du Conseil européen, un problème délicat risque de se poser s’il voulait devenir un véritable « président de l’Europe » : il risque en effet de se trouver très vite en conflit avec le président de la Commission. Le chevauchement des compétences entre les deux présidents n’a pas amené de trop grandes difficultés jusqu’à présent, mais si chacun des deux voulait agrandir son empire, on se rendrait compte rapidement qu’il n’y a pas de place pour les deux.

4.4.1. Consolider l’acquis sans nouveau traité

7Tant le président de la Commission que les premiers titulaires des fonctions créées par le Traité de Lisbonne ont su démontrer que leur fonction avait des potentialités dépassant le mandat qu’on leur avait donné. Ce qu’on leur reproche aujourd’hui, ce n’est pas d’avoir attenté à la souveraineté des États mais plutôt de ne pas avoir pris davantage les choses en main ou d’avoir laissé les leaders des grands pays dominer excessivement la scène.

8L’expérience des dernières années ne peut donc qu’inciter à consolider cet acquis mais aussi à le développer. Les nominations de 2014 ont donné des signaux encourageants quant à la volonté politique de développer le leadership institutionnel mais aussi des signaux en sens inverse.

9En tout cas, la réflexion sur le renforcement du leadership à partir des institutions doit, jusque dans le moyen terme, s’inscrire dans le cadre des traités existants. Le processus qui a mené à la ratification du Traité de Lisbonne a duré huit ans et provoqué des crises et des aventures référendaires que peu de gouvernements sont tentés de renouveler dans un avenir immédiat.

  • 208 Voir notamment ci-dessus, 4.2.4.
  • 209 Dans un rapport intitulé « Refaire l’Europe, esquisse d’une politique », rédigé en septembre 2013, (...)

10Quand on parle aujourd’hui de la mise en place de « l’Europe politique »208, il faut donc bien s’entendre : soit on parle d’une échéance lointaine ; soit on tente de la faire avec un « noyau dur » de pays ; soit on s’efforce de faire le maximum sans changer le traité209.

11Pour modifier des dispositions institutionnelles fondamentales du traité, comme une élection directe du président de la Commission, il faudrait d’abord une Convention ; si celle-ci est convoquée au bon moment et dotée d’un management efficace, il est possible que le miracle de 2002 -2003 se reproduise et que, après un an ou deux, un accord se fasse au niveau du Conseil. Mais, pour ce faire, un autre miracle aura d’abord dû se produire à Londres après les élections législatives de 2015…

12Le nouveau traité devrait ensuite, dans de nombreux pays, être soumis à référendum et on risque de voir les mêmes personnes qui aujourd’hui se déclarent en faveur d’un leader européen élu, voter « non » dans un référendum sur un changement de traité allant dans ce sens - ceci par réflexe contre un renforcement de l’intégration européenne ou pour d’autres raisons qui n’ont rien à voir avec elle.

13Faire ratifier un traité séparé prévoyant l’élection directe d’un président par un « noyau dur » de pays serait peut-être moins difficile ; mais des pays comme la France et les Pays-Bas, qui devraient être au centre de ce « noyau », risquent de ne pas être davantage prêts à dire « oui » qu’ils ne l’étaient en 2005 pour le Traité constitutionnel ; un tel président, de toute façon, ne pourrait être en même temps président de la Commission ou du Conseil européen qu’avec l’accord des États-Membres qui ne participent pas, ce qui est évidemment improbable.

14La réflexion institutionnelle visant à renforcer à court terme le leadership des institutions doit donc s’inscrire à l’intérieur des paramètres établis par le Traité de Lisbonne. Mais cela ne signifie pas nécessairement que l’on doive se contenter de fonctionner comme aujourd’hui. Des pas importants vers un leadership plus affirmé peuvent être faits, notamment par les nouveaux titulaires des grandes fonctions européennes eux-mêmes - si évidemment les États-Membres leur laissent la marge nécessaire.

4.4.2. La procédure de nomination des nouveaux leaders

15Les trois principales fonctions pour lesquelles un nouveau titulaire a été choisi en 2014 sont de très haut niveau. Elles requièrent une autorité et des qualités managériales équivalentes à celles d’un CEO de grande multinationale. Elles requièrent, en plus, un sens politique aigu et un grand charisme car les nouveaux leaders devront convaincre le citoyen européen et le séduire, comme des chefs d’État ou de gouvernement nationaux.

16Ceux qui les choisissent devraient donc être conscients des exceptionnelles qualités requises pour ces trois fonctions et tâcher d’échapper aux pièges classiques de la diplomatie multilatérale qui guettent le processus de sélection.

17Or, dans les couloirs des institutions bruxelloises, dans les capitales des États-Membres, dans les coulisses du Conseil européen, ce dont on parlait, depuis l’automne 2013 déjà, c’était surtout de l’équilibre politique à respecter : il faudrait nécessairement un démocrate-chrétien et un socialiste, au moins un Est-Européen ; au moins une femme, au moins un représentant d’un petit pays, etc.

18La procédure nouvelle de sélection du président de la Commission est venue perturber cette délicate recherche d’équilibres. C’est en cela surtout qu’elle aura été novatrice. Il y aura sans doute des aménagements à la procédure mise en place dans l’improvisation pour l’élection de 2014, mais un principe fondamental demeurera très probablement : le président de la Commission sera sélectionné après avoir fait « campagne » pour les élections européennes au sein d’un groupe politique.

19Le problème est que, une fois le président de la Commission élu, la tendance, qui s’est confirmée en 2014, a été de revenir aussitôt aux petits jeux d’équilibre mentionnés ci-dessus : Juncker étant chrétien-démocrate de sexe masculin venant d’un petit pays fondateur de l’Ouest de l’Europe, les autres candidats ne pouvaient qu’avoir d’autres caractéristiques.

20Le fait que l’élection de Juncker s’est faite sur la base d’un marchandage politique entre les deux grands groupes politiques, le PPE et le PSE a contribué, en réalité, à rendre le choix des autres leaders encore plus « politique » qu’il ne l’était précédemment. En l’occurrence, les équilibres politiques au sein du Parlement et du Conseil européen ont joué de manière conjointe et parfois confuse.

21Ainsi, au lendemain de l’élection de Juncker, le PPE et le PSE se « partagèrent » les deux autres grandes fonctions, ce qui fit que les libéraux de ALDE, bien qu’ils aient dans leurs rangs des personnalités politiques d’envergure, n’avaient d’autre choix que de se rabattre sur des postes de commissaire, ce qui eut pour effet de mêler directement la répartition des portefeuilles entre commissaires à la discussion sur les leaders institutionnels - donc de « politiser » la composition de la Commission. Juncker eut la sagesse d’attendre que ceux-ci aient été nommés avant de programmer sa « nuit des longs couteaux », mais il est évident que certains pays ont tenté de mettre leur commissaire dans la balance avant la réunion du 30 août.

22Des équilibres politiques sont nécessaires pour établir le consensus entre 28 gouvernements aux majorités diverses et un Parlement européen attaché à certains principes, comme celui d’un nombre minimal de femmes. Mais on ne peut s’empêcher de penser que c’est dans l’autre sens que le processus de sélection aurait dû jouer : d’abord, une définition claire du profil requis pour chacune des fonctions et des qualités à remplir pour les exercer efficacement ; ensuite, l’examen systématique du CV et de la performance passée des candidats potentiels et, ensuite seulement, la recherche de l’équilibre global qui permettra un accord.

23Ce n’est évidemment pas ce qui s’est passé. Pendant les mois qui ont précédé la sélection des candidats, la plupart des personnalités envisagées ont été essentiellement appréciées en fonction de leur couleur politique, de leur genre ou de leur origine géographique et ceux qui remplissaient les critères recherchés étaient pratiquement jugés interchangeables : Juncker était candidat à la présidence du Conseil européen avant de l’être à la présidence de la Commission ; on parla de Schulz comme haut représentant uniquement parce qu’il était socialiste ; dès qu’on évoquait la nécessité d’inclure une femme, les mêmes noms revenaient sans que les capacités de l’une par rapport à l’autre soient réellement examinées, etc.

24La politisation a aussi dominé les auditions des nouveaux commissaires : pour qu’elles ne tournent pas au jeu de massacre pour des personnalités pourtant tout à fait respectables comme Pierre Moscovici, Jonathan Hill, Miguel Arias Cañete et d’autres, il fallut que les grands groupes politiques se menacent l’un l’autre de représailles et finissent par conclure un pacte de non-agression !

4.4.3. Comment développer le leadership à l’horizon 2019 ?

25Il n’est pas réaliste, comme nous l’avons souligné, de vouloir faire adopter un nouveau Traité constitutionnel ni même de modifier les traités actuels dans les cinq ans à venir. Seules seront possibles, si nécessaire, de petites modifications techniques ponctuelles, comme on l’a fait sans drame lorsqu’il s’est agi de créer un mécanisme de sauvetage des États-Membres de la zone euro en difficulté budgétaire.

26Mais les nouvelles fonctions introduites par le Traité de Lisbonne n’ont pas encore révélé toutes leurs potentialités et les nouveaux acteurs choisis en 2014 pourront, sur la base de l’acquis et de l’expérience de leurs prédécesseurs, développer eux-mêmes leur capacité d’agir et de diriger, pourvu évidemment que les États nationaux leur laissent suffisamment d’espace et qu’ils soient capables de convaincre directement les citoyens européens.

27Un écueil à éviter est une querelle de compétences entre le président de la Commission et celui du Conseil européen. Ces compétences se chevauchent en effet hardiment. La querelle a pu être évitée entre Barroso et Van Rompuy mais il a fallu beaucoup de bonne volonté de part et d’autre pour répartir, souvent de manière purement pragmatique, les responsabilités de leadership allant au-delà de la lettre du traité.

28Tant qu’on reste modeste quant aux opportunités créées par chacune des deux fonctions, il n’y a pas de problème à avoir deux personnes distinctes qui devront seulement veiller à travailler en harmonie. Mais si l’on va plus loin, ce que les circonstances rendront sans doute rapidement nécessaire, il faudra éviter de tomber dans le travers de ces républiques médiévales qui nommaient deux leaders en même temps pour qu’aucun des deux ne puisse devenir trop puissant.

29La question est importante et difficile car elle touche au cœur des équilibres de droit et de fait qui sous-tendent la construction européenne. L’élection du président de la Commission par le Parlement donne à celui-ci un prestige et sans doute une légitimité démocratique plus grande mais il ne faut pas oublier qu’il n’est compétent que pour les matières communautaires et qu’il doit s’effacer quand sont abordées des questions qui ne relèvent pas du premier pilier de Maastricht.

30Il serait bon, de toute façon, sur la base de l’expérience de la cohabitation des deux leaders, qu’une réflexion se développe sur leur coexistence et sur les implications du renforcement de la légitimité démocratique du président de la Commission.

31En ce qui concerne le mandat de la haute représentante, nous avons déjà abondamment évoqué les initiatives qui devraient être prises pour qu’il soit exercé dans toute ses dimensions.

32Cathy Ashton n’a pas pu le faire. Elle a concentré ses efforts sur la gestion des crises - et encore sans être en mesure d’en gérer plusieurs à la fois. Dans ce domaine, elle a certainement, comme son prédécesseur Javier Solana, apporté une valeur ajoutée estimable, mais l’ambition du traité quant à sa fonction va bien au-delà, et Federica Mogherini a le devoir - et la capacité - d’assumer pleinement son mandat.

33La première chose que devrait faire tout nouveau haut représentant est de s’organiser - et de bien gérer son temps. Il doit absolument être capable de dominer son agenda pour pouvoir agir immédiatement lorsqu’une crise se déclare. L’exemple de John Kerry - son principal homologue ! - démontre que l’on peut avoir une fonction de responsabilité au plus haut niveau dans une structure complexe comme le State Department et en même temps être prêt à sauter dans un avion pour une visite impromptue ou entamer au pied levé une négociation de paix.

34Le haut représentant doit aussi asseoir son autorité dans la Commission, organiser régulièrement la réunion des commissaires « relex », répartir le travail avec eux et développer les passerelles entre les directions générales de la Commission et le SEAE. Le choix judicieux de Stefano Manservesi, ancien DG développement et Affaires intérieures de la Commission, comme chef de cabinet devrait, de ce point de vue, être pour Federica Mogherini d’un grand soutien.

35Autre exigence de la fonction : communiquer. La nouvelle haute représentante semble douée dans ce domaine mais il faudra évidemment, encore une fois, qu’elle soit bien organisée pour pouvoir le faire efficacement.

36Enfin, le plus important reste évidemment d’être en mesure de dominer le caucus des ministres des Affaires étrangères afin de définir avec eux une véritable politique européenne à propos des crises actuelles. Ce défi-là, elle ne peut pas le relever seule mais l’actualité devrait l’aider, puisque l’accumulation des crises aux frontières de l’Union et l’instabilité de plus en plus grande sur la scène mondiale devraient amener les Européens à serrer les rangs.

4.4.4. Le plus long terme : un grand président ?

  • 210 Voir ci-dessus, 1.3.1.

37Une formule pour renforcer le leadership au sommet de l’Union serait évidemment de laisser le président de la Commission redevenir ce que voulait le général de Gaulle et donner à la fonction de président du Conseil européen - et au Conseil européen lui-même - un profil qui dépasse celui que lui donne le traité ; c’est-à-dire faire du président du Conseil européen le « président de l’Europe ». C’est ce qui sous-tendait déjà l’initiative de Jacques Chirac avant le Traité d’Amsterdam210 et ce qui alimenta ensuite l’initiative du groupe ABC au début de la Convention pour l’avenir de l’Europe.

38Si on s’engageait dans cette voie, l’Union pencherait évidemment dangereusement du côté intergouvernemental et l’acquis communautaire, qui est en permanente évolution, serait sérieusement remis en cause. D’ailleurs, la petite phrase dans le Traité de Lisbonne qui demande au Conseil européen de « tenir compte » du résultat de l’élection du Parlement pour le choix du président de la Commission, et surtout les circonstances de l’élection de Jean-Claude Juncker en 2014, semblent fermer définitivement cette voie : le président de la Commission, dont le statut oscillait auparavant entre celui de haut fonctionnaire et de responsable politique, est clairement maintenant un homme politique « élu ».

  • 211 Voir ci-dessus, 1.4.1.

39Une autre formule est celle qui a été suggérée par plusieurs personnalités dans le débat sur « l’avenir de l’Europe » à l’aube du vingt et unième siècle211 et qui a aussi animé les travaux de la Convention : si l’on créait une fonction de président permanent du Conseil européen, pourquoi ne pas la confier au président de la Commission afin d’assurer la meilleure cohérence possible entre les piliers - et créer une véritable position de leader couvrant l’ensemble de l’activité de l’Union ?

40On dira qu’il ne sert à rien de se pencher sur cette question aujourd’hui puisqu’il n’est pas possible dans les années qui viennent, de modifier le traité en ce sens. C’est peut-être vrai d’un point de vue de l’opportunité politique mais pas nécessairement sur le plan juridique et institutionnel.

41Il n’est pas a priori impossible, en effet, tout en respectant le Traité de Lisbonne, de fusionner la fonction de président du Conseil européen et celle de président de la Commission. En effet, le président de la Commission est choisi selon une procédure impliquant à la fois le Conseil européen et le Parlement, mais le président du Conseil européen est choisi par le même Conseil européen, qui pourrait donc décider de choisir la même personne. Les conditions de sélection pour les deux fonctions sont tout à fait compatibles : le traité ne permet pas au président du Conseil européen d’exercer de mandat national mais rien ne l’empêche en principe d’exercer un mandat européen.

42On dira que le président du Conseil européen a un mandat de deux ans et demi, renouvelable seulement une fois, tandis que le président de la Commission est élu pour cinq ans et peut être renouvelé une ou plusieurs fois. C’est le principal obstacle juridique - mais cela n’empêche pas, par exemple, de désigner la même personne pour occuper les deux fonctions en 2019, de renouveler le président du Conseil européen à la mi-2022 et, en 2024, soit de désigner une autre personne pour les deux fonctions, soit de prolonger le même, moyennant une petite modification du traité qui sera acceptée si l’expérience est considérée par tous comme positive.

43Les arguments négatifs quant à l’opportunité de la fusion des deux fonctions sont plus importants à examiner.

44Passons sur l’argument qui sera sans doute le plus important aux yeux des chefs de gouvernement, mais qu’ils ne voudront pas avouer : en choisissant deux personnes, on élargit les choix et les possibilités de satisfaire les uns et les autres.

  • 212 Voir ci-dessus, 1.1.5.

45Un autre problème est celui de la Commission en tant que telle - institution « supranationale »-, de son rôle dans le triangle institutionnel et de la prise de décision collective « en collège » : le président a pour responsabilité propre de gérer la Commission et non l’Europe en général, au-delà du domaine communautaire proprement dit. Rappelons à ce sujet la distinction faite par Jean Monnet lorsqu’il suggéra la création d’un gouvernement provisoire de l’Europe212 : c’était justement pour gérer des situations qui dépassent celles que la Commission est en droit de gérer.

  • 213 Voir ci-dessus, 4.1.4.

46Encore une fois, ce problème est surmontable juridiquement ; il suffit de prendre comme modèle la double casquette du haut représentant : comme on l’a vu ci-dessus213, la formule de l’article 18, par. 4 TUE soumet le haut représentant/vice-président de la Commission aux procédures qui régissent le fonctionnement de la Commission uniquement pour l’exercice de ses responsabilités au sein de la Commission et encore « dans la mesure où cela est compatible » avec les autres fonctions qu’il assume. C’est bien le concept du double hat : la même personne exerçant des responsabilités distinctes, régies par des règles différentes.

47En réalité, la seule véritable question qui se pose est celle de l’opportunité politique - ou plutôt, pourrait-on dire, de la maturité politique : la construction européenne est-elle arrivée au stade où l’on pourrait se permettre de remettre en cause le triangle institutionnel communautaire ? Les États-Membres sont-ils prêts à ce que le président du Conseil européen fasse plus que présider le Conseil européen ? La mise en place d’une telle fonction n’impose-t-elle pas que le titulaire soit élu directement ou sur la base d’une procédure semblable à celle qui aboutit à l’élection du président des États-Unis - ce qui implique un changement de traité ?

48Le troisième argument est le plus valable. Si l’on veut créer une fonction de « président de l’Europe », on ne peut pas prendre les Européens en traître : il faut qu’ils aient clairement décidé qu’il en soit ainsi, ce qui n’a pas été le cas lors de la conclusion du Traité de Lisbonne.

49Les cinq années à venir seront à cet égard importantes : les nouveaux leaders nommés en 2014 devront confirmer si le système fonctionne suffisamment bien tel quel pour faire face aux défis actuels. Mais si, comme cet ouvrage le démontre, le besoin d’un véritable leadership au niveau des institutions s’intensifie, il faudra réfléchir à une formule moins boiteuse que l’actuelle, car on ne peut pas à la fois développer le profil des deux fonctions sans qu’à un moment donné le terrain commun dépasse trop ce qui les distingue.

Notes

208 Voir notamment ci-dessus, 4.2.4.

209 Dans un rapport intitulé « Refaire l’Europe, esquisse d’une politique », rédigé en septembre 2013, Pierre de Boissieu et quelques anciens praticiens de l’Union remettent même en cause tout besoin d’un nouveau traité, lequel « pourrait même être contreproductif s’il n’était qu’un substitut à l’action »- www.synopia.fr.

210 Voir ci-dessus, 1.3.1.

211 Voir ci-dessus, 1.4.1.

212 Voir ci-dessus, 1.1.5.

213 Voir ci-dessus, 4.1.4.

© Presses universitaires de Louvain, 2014

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