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Le leadership dans l’Union européenne

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Jean De Ruyt

Quatrième partie. Défis actuels et perspectives d’avenir

Chapitre 1. Bilan « institutionnel » des cinq premières années de Lisbonne

Texte intégral

1Les nouveaux leaders introduits en 2009 suite à la ratification du Traité de Lisbonne étaient attendus depuis longtemps et se sont révélés immédiatement indispensables, ne fût-ce que par la continuité qu’ils assurent dans la conduite du Conseil européen et dans la gestion de la PESC. De ce fait, personne ne regrette l’effacement de la présidence tournante, qui demeure toutefois un acteur essentiel en matière législative.

2Le président du Conseil européen, tout en respectant scrupuleusement les limites imposées à sa fonction, a réussi à améliorer sensiblement le mode de fonctionnement de l’enceinte suprême de l’Union. Son leadership s’avéra indispensable pour gérer la crise de la zone euro. Il parvint même parfois à canaliser - sinon à dominer - l’action des grands États-Membres. Il n’est toutefois pas perçu comme le « président de l’Europe », titre auquel d’ailleurs il n’aspirait pas.

3Apres dix ans à la tête de la Commission, José Manuel Barroso quitte une institution à la fois plus faible et plus forte qu’auparavant. Plus faible parce que pléthorique et dangereusement à la merci d’un Parlement européen avide de pouvoir ; plus forte parce que bien organisée et fonctionnant de manière relativement cohérente.

4Du fait de la crise de l’euro, l’institution s’est aussi vu doter de pouvoirs nouveaux et intrusifs qu’elle va devoir gérer avec maîtrise si elle ne veut pas provoquer de réaction de rejet. À cet égard, la nomination « politisée » du nouveau président a autant d’avantages que d’inconvénients et Jean-Claude Juncker devra les aborder avec doigté.

5 Le poste de haut représentant, à lire le traité, devait permettre l’exercice d’un véritable leadership pour la politique étrangère. Pourtant, il est difficile d’affirmer que Cathy Ashton a fait mieux que son prédécesseur Javier Solana, qui ne disposait que d’un pouvoir de fait. Les cinq dernières années ont confirmé que les États-Membres restent les vrais maîtres de la politique étrangère et que le haut représentant ne peut agir que s’il parvient à transcender les divisions entre pays.

6Cathy Ashton a su s’imposer comme une négociatrice habile dans quelques dossiers sensibles mais on ne l’a pas laissée « conduire » la PESC. Elle n’a pas non plus été en mesure d’utiliser à son profit les capacités « externes » pourtant considérables de la Commission.

7La présidence tournante est revenue à son rôle premier : présider le Conseil et le Coreper dans leur activité législative. Le Traité de Lisbonne ayant généralisé la « codécision » avec le Parlement européen, la Présidence est plus que jamais un interlocuteur privilégié du Parlement.

4.1.1. Le président du Conseil européen : bien plus qu’un chairman

  • 164 Voir ci-dessus, 1.4.3., 1.4.5., 2.1.2.

8Comme on l’a vu, dans le Traité de Lisbonne, le profil du président permanent du Conseil européen a été plutôt raboté par rapport à ce qu’envisageait le groupe « ABC » dans les débats enfiévrés de la Convention164.

9Certes, le Conseil européen lui-même est devenu une institution mais les pouvoirs du président restent, en principe, modestes.

  • → L’article 15, par. 6, al. 1 TUE prévoit qu’il « préside et anime les travaux du Conseil européen ; assure la préparation et la continuité des travaux du Conseil européen en coopération avec le président de la Commission et sur la base des travaux du Conseil Affaires générales ; œuvre pour assurer la cohésion et le consensus au sein du Conseil européen ; présente au Parlement européen un rapport à la suite de chacune des réunions du Conseil européen ».
  • → L’al. 2 dispose qu’il « assure à son niveau et en sa qualité, la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la PESC »165.
  • → l’al. 3 précise qu’il ne peut pas exercer de mandat national.
  • 166 Herman Van Rompuy, L’Europe dans la tempête, op. cit., p. 103.

10Le leadership du président, tel que défini par le traité, s’exerce donc exclusivement en principe sur le Conseil européen lui-même. Van Rompuy lui-même, dès le début de son mandat, insista, pour éviter toute ambiguïté, sur le fait qu’il n’était pas « président de l’Europe mais du Conseil européen ». Dans son livre L’Europe dans la tempête, publié en 2014, il persiste : « Je n’ai jamais prétendu être un président de l’Europe clinquant ou comparable à Obama, Xi ou Poutine, mais plutôt un bâtisseur de ponts, un facilitateur d’accords entre États-Membres »166.

  • 167 Voir ci-dessus, 2.3.2.

11Pourtant, il est clair que depuis son arrivée, la présidence du Conseil européen, et le Conseil européen lui-même, ont profondément changé. Dès la première réunion qu’il présida167, sa fonction révéla des potentialités inattendues. Après deux ans, il expliqua lui-même, sur un ton modeste qui ne trompe pas vraiment, ce qui explique cette évolution :

  • 168 Herman Van Rompuy, préface de l’ouvrage collectif Le système présidentiel de l’Union européenne apr (...)

Sur le papier, je n’ai pas plus de pouvoirs que mes prédécesseurs. Mais trois choses ont changé, qui facilitent l’exercice de mes fonctions. Auparavant le mandat changeait tous les six mois, avec comme résultat un autre président toutes les deuxièmes ou troisièmes réunions (…) Deuxièmement un président choisi par ses pairs ; cela évite les écueils d’une rotation automatique et confère également une certaine légitimité à la personne choisie. (…) Troisièmement un président à temps plein. Dans les premières semaines de mon mandat, un de mes collègues m’a dit sous forme de boutade : mais qu’est-ce que vous allez bien pouvoir faire entre nos réunions ? Aujourd’hui aucun des collègues ne poserait encore cette question168.

12La troisième remarque est particulièrement intéressante : les auteurs du traité n’avaient probablement pas anticipé toutes les implications de cette disponibilité permanente. Travailler « à temps plein » au niveau où sa fonction le place permet au président de prendre d’innombrables initiatives, de contacter ses pairs à travers le monde dès que nécessaire et de réagir personnellement lorsqu’un événement a lieu, quel que soit le moment et même si l’événement n’a rien à voir avec l’agenda du Conseil européen.

13On dira qu’un président allemand ou italien a la même disponibilité de temps mais n’est pas pour cela un « leader » de son pays. Ce qui fait la différence est que Van Rompuy, de surcroît, préside les réunions du « gouvernement » européen, comme le président français préside le Conseil des ministres, et qu’il peut donc régulièrement tester la crédibilité de ses initiatives, rallier le support de tous et, de surcroît, l’expliquer personnellement à la presse puis au Parlement européen.

14Ainsi, la crise de la zone euro a été pour Van Rompuy un outil de popularité inattendu, au point que la question que l’on se pose aujourd’hui est : « Comment aurions-nous fait sans un président permanent du Conseil européen ? ». Les réserves de départ, le calibrage prudent du règlement intérieur, les frustrations des ministres des Affaires étrangères, les querelles de compétence avec le président de la Commission, tout cela a finalement été marginalisé pour permettre au président du Conseil européen de mener la bataille contre les marchés et d’organiser les compromis nécessaires avec l’Allemagne.

15La crise de l’euro est apaisée mais l’Europe reste en panne et de nombreux chantiers sont toujours ouverts qui devront être gérés par le successeur de Van Rompuy, sauf si le nouveau président de la Commission s’impose pour les récupérer.

  • 169 Voir ci-dessus, 2. 4.6.

16Le nouveau président du Conseil européen pourra aussi bénéficier des précédents créés pour développer la relation avec les partenaires stratégiques, une dimension essentielle de la fonction qui n’apparaissait pas clairement au départ169.

17Il continuera également, sans doute, à veiller à ce que le Conseil européen « encadre » la réalisation de l’agenda 2020 et le respect du « semestre européen ». Le fait que le cadre budgétaire pluriannuel lui-même ait été établi suite à l’implication personnelle du président du Conseil européen donne même à celui-ci et à ses successeurs un droit de regard dans la gestion budgétaire de l’Union elle-même.

  • 170 Voir ci-dessus, 3.3.2.

18Enfin, si un accident sérieux se produit avec le Royaume-Uni après les prochaines élections britanniques, il y fort à parier que c’est vers le président du Conseil européen - autant que vers le président de la Commission - que tout le monde va se tourner. Il n’est donc pas étonnant que, dès avant sa nomination, Donald Tusk se soit fait adouber par David Cameron170.

19L’importance prise par le président du Conseil européen dans l’activité de l’Union amène à se poser la question de sa relation avec le Parlement européen. Herman Van Rompuy a pris soin de venir régulièrement rendre compte devant le Parlement de l’action de son institution, mais il a toujours rappelé clairement qu’il n’était pas responsable devant lui ; la légitimité démocratique du président du Conseil européen émane de celle de l’ensemble de ses membres, responsables devant leur Parlement national.

  • 171 À ce sujet, voir notamment Sylvie Goulard, Mario Monti, De la démocratie en Europe, voir plus loin, (...)

20Mais la place que prend le président dans la vie quotidienne de l’Union est devenue telle que cette réponse n’est plus tout à fait suffisante. La question est bien abordée par Sylvie Goulard et Mario Monti dans leur réflexion commune sur la démocratie en Europe171.

4.1.2. Le président de la Commission : plus de légitimité démocratique ?

21Comme on l’a vu, l’autorité du président de la Commission sur le Collège, où il n’était au départ qu’un primus inter pares, a été renforcée progressivement depuis le Traité de Maastricht. Les modalités de sa nomination ont aussi évolué de manière à la rendre moins dépendante de l’arbitraire des grands États. Un pas prudent vers une certaine « légitimité démocratique » a été fait avec le Traité de Lisbonne en liant le choix du président au résultat des élections européennes. Le PE a su exploiter à fond cette ouverture mais les potentialités de cette évolution ne pourront être appréciées que lors de la prochaine législature.

  • 172 Voir ci-dessus, 3.1.1.

22Quels sont les pouvoirs propres du président de la Commission au titre du Traité de Lisbonne ? Ils sont précisés à l’article 17 par 6 TUE en des termes assez semblables à ceux qui avaient été établis par le Traité de Nice172 :

  1. (il) définit les orientations dans le cadre desquelles la Commission exerce sa mission ;
  2. décide de l’organisation interne de la Commission afin d’assurer la cohérence, l’efficacité et la collégialité de son action ;
  3. nomme des vice-présidents, autres que le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, parmi les membres de la Commission.

Un membre de la Commission présente sa démission si le président le lui demande. Le haut représentant (…) présente sa démission conformément à la procédure prévue à l’article 18 par. 1 si le président le lui demande.

23L’article 248 TFUE précise :

Les responsabilités incombant à la Commission sont structurées et réparties entre ses membres par le président (…) Le président peut remanier la répartition de ces responsabilités en cours de mandat. Les membres de la Commission exercent les fonctions qui leur sont dévolues par le président sous l’autorité de celui-ci.

  • 173 Dalli démissionna tout en déclarant que sa démission n’était pas justifiée et qu’il n’avait rien à (...)

24Les pouvoirs d’organisation et l’autorité du président sur les membres du Collège, inexistants au départ, sont donc devenus non négligeables. L’importance de la disposition qui lui donne le droit d’obliger un commissaire à démissionner sans avoir l’approbation du collège a pu être appréciée en octobre 2012 lorsque José Manuel Barroso n’hésita pas à demander au commissaire maltais John Dalli de démissionner suite à l’accusation, par l’organe anti-fraude OLAF, d’avoir couvert une tentative d’extorsion de fonds et de corruption liée à la présentation d’une proposition de directive sur le tabac173.

  • 174 Voir ci-dessous, 4.1.4.

25Le président de la Commission doit aussi donner son accord pour la nomination du haut représentant par le Conseil européen, ce qui est logique puisque celui-ci est également vice-président de la Commission ; mais ce n’est qu’à ce titre que le président a autorité sur lui : sous sa casquette de haut représentant, il échappe entièrement, en principe, au contrôle du président de la Commission174 et si ce dernier veut le faire démissionner, il faut une décision à la majorité du Conseil européen.

  • 175 Voir ci-dessus, 3.1.1.

26Les modalités de l’élection du président ont aussi beaucoup évolué depuis le Traité de Rome, au titre duquel il était choisi d’un commun accord par les États-Membres175. La procédure de l’article 17 par. 7 TUE toutefois n’est pas dépourvue d’ambiguïtés. Avant de se voir appliquée de manière audacieuse en 2014, elle avait déjà donné lieu à une controverse lors de l’élection de José Manuel Barroso pour un deuxième mandat : pour les États-Membres, Barroso a été « désigné », cette désignation ayant ensuite été « approuvée » par le Parlement européen ; pour le Parlement, il a été élu, sur la base du Traité de Lisbonne, bien que celui-ci n’était pas encore en vigueur.

  • 176 Le terme « domination » est de Jean-Claude Piris dans The future of Europe, towards a two speed EU  (...)

27Ce compromis entre les deux procédures, en fin de compte, ne lui a pas rendu la vie plus facile, les circonstances de l’« élection » ayant plutôt eu pour effet de renforcer la « domination » du PE sur le président de la Commission, lequel a dû promettre, plus que jamais, d’associer le Parlement à l’action de celle-ci176.

28Qu’en sera-t-il avec le nouveau président Jean-Claude Juncker ? Ce dernier a certes bénéficié de l’action déterminée du Parlement européen pour se faire élire, mais cela ne signifie pas nécessairement qu’il ne se donnera pas l’autonomie d’action nécessaire. Il est après tout un vétéran du Conseil européen et de l’Ecofin et on peut imaginer qu’il saura prendre appui sur ses anciennes chapelles pour contrebalancer la « domination » de ses électeurs.

  • 177 Voir sur ce sujet notamment Philippe de Schoutheete, « La crise et la gouvernance européenne », Rev (...)

29Du point de vue du management interne de l’institution, José Manuel Barroso, dès son premier terme, s’était organisé, avec le support très efficace de la secrétaire générale de la Commission Catherine Day, pour mettre en place au sein de l’institution un régime quasi présidentiel177. Mais pour que chacun ait un portefeuille, il a dû éparpiller excessivement les compétences.

30Son successeur Jean-Claude Juncker, comme on l’a vu, a abordé le problème d’une autre manière en créant deux catégories de commissaires, ce qui lui a permis de limiter les portefeuilles directement opérationnels à une vingtaine, en assurant la coordination via des vice-présidents sensés se réunir régulièrement avec lui et filtrer les dossiers arrivant aux réunions du Collège. Il faudra voir à l’usage laquelle des deux formules est la plus satisfaisante du point de vue de la cohérence de l’action.

4.1.3. Une Commission pléthorique mais quelques commissaires à forte personnalité

  • 178 Voir à ce sujet ci-dessus, 3.4.1., et ci-dessous, 4.1.3.

31Il reste que, comme nous l’avons signalé à plusieurs reprises, le principal problème auquel doit faire face la Commission en ce moment est moins l’autorité ou la légitimité de son président que celle de l’institution elle-même, du fait qu’elle continue à compter un commissaire par État-Membre178.

32En effet, outre le fait qu’il rend le Collège pléthorique, le maintien du principe d’un commissaire par État-Membre accrédite aussi l’impression que chaque commissaire est là pour représenter les intérêts de son pays d’origine plus que l’intérêt supérieur de l’Union ; c’est d’ailleurs victimes de cette perception que les « petits pays » tiennent à tout prix à garder leur commissaire.

  • 179 Voir ci-dessus, 3.4.1 et 3.4.2.

33Une Commission plus réduite travaillerait avec plus de cohésion et serait en principe composée de commissaires de qualité supérieure puisqu’ils auraient été sélectionnés et pas simplement délégués comme aujourd’hui par leur État d’origine. Le débat sur la composition de la Commission de 2014 a révélé toutefois que le maintien du principe d’un commissaire par État-Membre est considéré, pour le moment, comme un fait accompli, mais qu’il est possible, pour pallier les inconvénients qui en découlent, d’organiser le Collège en clusters ou, comme l’a fait Juncker, en mettant en place deux niveaux de portefeuilles179.

34Quels sont les portefeuilles les plus importants dans la Commission, c’est-à-dire ceux à partir desquels un bon commissaire, malgré les contraintes de la collégialité, peut exercer un leadership personnel assez fort ?

35Ceux auxquels on songe d’abord sont évidemment ceux qui couvrent des matières pour lesquelles la Commission a des pouvoirs de décision propres, comme la concurrence et le commerce.

36À la concurrence, il est de tradition de mettre des personnalités fortes et compétentes : Leon Brittan, Karel Van Miert, Mario Monti, Neelie Kroes et Joachim Almunia ont tenu bon, souvent en payant de leur personne, face à la pression des multinationales et de certains États trop généreux vis-à-vis de leur industrie. Juncker a pris soin de nommer à ce poste la Danoise Margrethe Vestager, qui avait su s’imposer brillamment à ses collègues de l’Ecofin comme ministre des finances de son pays.

  • 180 Voir ci-dessus, 2.4.7.

37Le commissaire au commerce joue un rôle encore plus essentiel qu’auparavant depuis que la Commission négocie des accords de libre-échange avec presque le monde entier, et le commissaire Karel de Gucht n’hésita pas à user de sa forte personnalité pour imposer ses vues et mener à bout de bras la difficile négociation du TTIP avec les États-Unis180. Son successeur, la Suédoise Cecilia Malmström, a été choisie - comme Margrethe Vestager - parce qu’elle s’est fait remarquer positivement dans les enceintes communautaires : comme parlementaire européenne, puis comme ministre des Affaires européennes et surtout comme commissaire aux Affaires intérieures, par sa gestion du difficile dossier de l’immigration.

38Le commissaire au commerce fait partie du groupe dit « relex »- qui, outre le président et la vice-présidente/haute représentante, compte aussi les commissaires au développement, à l’élargissement, à l’assistance humanitaire et aux affaires économiques et monétaires. Cathy Ashton a toujours négligé le groupe des commissaires relex que Barroso tenait à coordonner lui-même. Jean-Claude Juncker, lui, semble vouloir faire participer davantage la haute représentante aux travaux de la Commission : alors qu’Ashton avait installé son cabinet dans le beau bâtiment du SEAE, une des premières demandes du président de la Commission fut que Federica Mogherini revienne s’installer au Berlaymont avec les autres membres du Collège.

  • 181 Voir ci-dessus, 2.3.3.
  • 182 Angela Merkel avait même suggéré, en 2012, de donner à ce super commissaire un droit de veto sur le (...)

39Les commissaires qui ont été amenés à gérer la crise financière - surtout Olli Rehn en charge des affaires économiques et monétaires et Michel Barnier responsable du marché intérieur - ont fonctionné dans la commission Barroso II avec une plus grande harmonie que leurs prédécesseurs181. Le projet circulait régulièrement, durant la crise, de créer pour les affaires économiques et financières un poste de super-commissaire, à l’image de celui de Cathy Ashton pour les relations extérieures182. Ce n’est en tout cas pas, loin de là, la formule choisie par Jean-Claude Juncker : le commissaire en charge de l’économie, le Français Pierre Moscovici, se voit « supervisé » par deux vice-présidents : Jyrki Katainen, en charge de l’emploi et de la croissance et Valdis Dombrovskis, en charge de l’euro et de « l’approfondissement de l’UEM ». Moscovici devra, semble-t-il, partager la responsabilité du semestre européen avec le premier, celle de la politique monétaire avec le second !

40Le portefeuille du marché intérieur, que Michel Barnier a géré avec détermination à travers la crise financière et la nécessaire réglementation des marchés financiers, sera découpé sur la base de nouvelles priorités : le Digital single market supervisé par l’Estonien Ansip (avec l’économie digitale, nouveau portefeuille, partiellement hérité de celui de Neelie Kroes dans la précédente Commission et confié au commissaire allemand Oettinger) ; le marché intérieur traditionnel responsabilité de la commissaire polonaise Bienkowska, mais sous la supervision de quatre vice-présidents ; et la réglementation des services financiers, confiée au Britannique Hill, supervisé par le vice-président Katainen. Les services devront suivre et seront eux aussi restructurés mais c’est sans doute le prix à payer pour que le marché intérieur puisse être complété dans des domaines en développement, comme celui des nouvelles technologies.

41L’opinion publique a une mauvaise image de la Commission quand elle apparaît comme un monstre bureaucratique opaque et pratiquant la langue de bois. Elle réagit par contre plus positivement lorsque Neelie Kroes explique son « agenda digital » ou que Viviane Reding plaide passionnément pour la protection des données personnelles ; cette personnalisation dans la présentation de « leurs » dossiers et même des prises de position personnelles non approuvées par le Collège sont saines et rapprochent la Commission du public.

  • 183 Voir ci-dessus, 3.4.4.

42C’est ce qu’a compris Jean-Claude Juncker : il a insisté, lors de la présentation de sa Commission, pour que ses commissaires établissent un dialogue direct avec le citoyen. C’est une des raisons pour lesquelles il a confié certains portefeuilles à des commissaires qui y avaient un intérêt particulier183. Il a aussi décidé de revoir le système des porte-parole : il y en avait un par commissaire ; ils seront dorénavant centralisés, chaque commissaire étant prié d’expliquer lui-même son action à l’extérieur.

4.1.4. Le haut représentant : sur le papier, un véritable leader

43Le Traité de Lisbonne donne au haut représentant pour les Affaires étrangères et la politique de sécurité de l’Union européenne des responsabilités très étendues. Il est important de les énumérer.

  • → Il « conduit » la PESC et « contribue par ses propositions à l’élaboration de cette politique ». Il en va de même pour la Politique de Sécurité et de défense commune (PSDC) (art. 18 TUE). Il dispose donc du droit d’initiative, soit seul soit avec le soutien de la Commission, ce que confirme l’article 30 TUE.
  • → Il préside le Conseil des Affaires étrangères (art. 18 par 3 TUE) et « participe aux travaux » du Conseil européen (art. 15 par 2). Le Conseil Affaires étrangères est donc la seule formation du Conseil qui échappe dorénavant à la présidence tournante laquelle, de ce fait, n’a plus aucune compétence dans le domaine extérieur - ce qui était un des objectifs de la Convention. Au Conseil européen il remplace, seul, l’ensemble des ministres des Affaires étrangères qui, avant Lisbonne, y participaient directement (voir ci-dessus 2.2.6).
  • → Il « exécute » la PESC et la PSDC en tant que mandataire du Conseil (art. 18 par 2 TUE), conjointement avec les États-Membres « en utilisant les moyens nationaux et ceux de l’Union » (art. 26 par 3 TUE).
  • → Il « représente l’Union pour les matières relevant de la PESC ; il conduit au nom de l’Union le dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales » (art. 26 par 2 TUE). À noter toutefois que, pour le domaine de la PESC, il partage cette compétence avec le président du Conseil européen184 et que, pour les matières de compétence communautaire, c’est la Commission dans son ensemble et non lui seul qui assure la représentation extérieure.
  • → Il est l’un des vice-présidents de la Commission et, en cette qualité, « veille à la cohérence de l’action extérieure de l’Union » ; « il est chargé au sein de la Commission des responsabilités qui incombent à cette dernière dans le domaine des relations extérieures et de la coordination des autres aspects de l’action extérieure de l’Union » (art. 18, par. 4 TUE). Manifestement les auteurs du traité ont touché ici au principe de l’égalité entre les commissaires - voire aux prérogatives du président de la Commission. À noter aussi que sa position de commissaire lui donne le droit de voter au sein du collège sur toutes les questions qui y sont décidées, y compris celles qui n’ont pas de dimension externe.
  • → il « assiste » le Conseil et la Commission dans leur tâche de veiller « à la cohérence entre les différents domaines de l’action extérieure de l’Union et entre ceux-ci et les autres politiques » (art. 21, par. 3).

44Ces responsabilités sont très lourdes et doivent être exercées avec flexibilité puisque la même personne a des pouvoirs différents en fonction de la nature des questions qu’elle traite.

  • 185 Sur ce dernier point, voir notamment : Niklas Hewig, The High Representative, the Finish Institute (...)

45Par ailleurs, malgré ses pouvoirs propres impressionnants, le haut représentant demeure subordonné à la fois au Conseil qui décide de la politique, au président de la Commission, dont il est un des vice-présidents et au président du Conseil européen avec qui il partage la représentation extérieure pour la PESC185.

46Mais, tel Arlequin, le haut représentant peut se jouer de cette triple allégeance : étant à la fois dans le Conseil et dans la Commission, il dispose d’un avantage sur le président de la Commission (qui n’est pas au Conseil) et sur le président du Conseil européen (qui n’est pas dans la Commission). Le traité d’ailleurs lui vient en aide : pour éviter que son statut de commissaire ne le limite dans son action au titre de la PESC ou en tant que président du Conseil, il est précisé à l’article 18, par. 4 que : « dans l’exercice de ses responsabilités au sein de la Commission et pour ces seules responsabilités, le haut représentant est soumis aux procédures qui régissent le fonctionnement de la Commission », mais seulement « dans la mesure où cela est compatible » avec les autres fonctions qu’il assume…

47Le Traité de Lisbonne, très clairement, en ébranlant à l’extrême, mais sans les renverser, les fameux piliers de Maastricht, a voulu créer une fonction puissante. C’est la première fois que dans les traités européens se trouve exprimée la volonté de confier à une personne un véritable leadership qui dépasse l’autorité sur l’institution ou l’organe qu’il préside.

  • 186 Voir ci-dessus : 3.3.3.

48Le tout est qu’il soit démontré que la fonction est praticable. Pendant les cinq premières années de mise en œuvre du Traité de Lisbonne, les États-Membres ont plutôt donné l’impression de vouloir reprendre d’une main ce qu’ils avaient donné de l’autre. Et le choix de Federica Mogherini - plutôt que celui d’un des ténors en vue de la politique étrangère européenne - a été interprété comme une confirmation de ce refus par les gouvernements de jouer le jeu du « ministre des Affaires étrangères » européen186.

49Les ministres des Affaires étrangères des États-Membres doivent évidemment continuer à jouer un rôle essentiel dans le développement d’une véritable politique étrangère européenne. La capacité de leadership des acteurs bruxellois ne peut s’exercer que si les États-Membres ont la volonté de mener des actions communes ou du moins de donner une dimension européenne à leur action extérieure nationale.

50Lorsqu’il s’est agi d’aller en Libye, puis au Mali, de réagir à l’usage d’armes chimiques par la Syrie, d’imposer des sanctions à la Russie pour son action en Ukraine, les États-Membres sont restés trop divisés pour permettre une réaction européenne forte. La nouvelle haute représentante devra donc être, dans ce domaine, un « rassembleur » : la tâche est difficile mais pas impossible puisqu’il s’agit simplement de rétablir un consensus qui a brièvement existé au tournant du siècle. Elle est en tout cas tout à fait prioritaire.

51La France, malgré l’austérité budgétaire qui a touché jusqu’au cœur de son armée, n’hésite pas à déployer des troupes unilatéralement, comme si les enjeux auxquels elle fait face étaient encore purement nationaux ; le Royaume-Uni continue à empêcher, sans qu’on comprenne bien pourquoi, le développement de l’Agence européenne d’armement et à entretenir au sein de l’OTAN des batailles que les États-Unis eux-mêmes ont cessé de vouloir mener ; l’Allemagne laisse agir trop souvent ses instincts pacifistes - même si des signaux récents donnent l’impression que le gouvernement de coalition actuel est disposé à prendre davantage de responsabilités.

  • 187 Voir à ce sujet Jean De Ruyt, Un ministre pour une politique étrangère européenne, op. cit., chapit (...)

52Mais les tendances congénitales ont la vie dure et une des responsabilités du haut représentant est d’organiser au mieux la relation avec les États-Membres qui ont la volonté et la capacité d’agir dans la gestion des crises, ainsi qu’avec ceux dont l’expertise et la volonté politique peuvent être mises au service d’une politique étrangère commune. Les nominations dans le SEAE sont à cet égard un outil précieux qui est, en principe du moins, entièrement entre les mains du haut représentant187.

53Outre celui de s’affirmer auprès de ses ex-collègues, Federica Mogherini devra relever un autre grand défi : celui d’assurer la cohérence des relations extérieures au sein de la Commission et entre la Commission et le Conseil. Pour cela, elle aura besoin du soutien du président Juncker et de ses collègues concernés au sein de l’institution. Si elle continuait à être sabotée ou à devoir se battre quotidiennement pour exercer ses prérogatives au titre du traité, elle ne pourra pas mieux faire que Cathy Ashton.

54Dans la Review du SEAE de juin 2013, déjà citée, Cathy Ashton plaidait pour qu’on trouve pour le haut représentant un moyen plus formel de se faire remplacer. Puisque les auteurs du traité ont omis la possibilité de créer un poste de deputy, elle est obligée d’avoir recours régulièrement au ministre de la présidence tournante et à ses collègues commissaires. Elle propose de formaliser cette représentation et/ou d’utiliser aussi les autres ministres des Affaires étrangères des États-Membres. Ceci est à mon sens une fausse bonne idée qui ne ferait que créer la confusion auprès des tiers. Ce problème en réalité ne se pose que pour les relations avec le PE qui n’accepte qu’une personnalité politique comme interlocuteur ; dans la plupart de ses autres responsabilités, la haute représentante a avantage à se faire remplacer plutôt par les principaux responsables du SEAE - comme c’est le cas aux États-Unis, ou les assistant secretaries ne sont pas des représentants politiques mais ont accès au plus haut niveau dans les pays tiers.

55On peut donc conclure que pour créer enfin les bases d’une véritable politique étrangère et de sécurité commune européenne, les instruments sont là. Il ne faut pas de nouveau changements de traité mais seulement de la volonté politique. La position de leadership a été établie : il appartient à la nouvelle haute représentante de l’exercer pleinement - et aux États-Membres de l’y aider.

4.1.5. La présidence tournante : un nouveau rôle

56Depuis le Traité de Lisbonne, la présidence tournante du Conseil a profondément changé de rôle mais elle reste toujours importante.

57En perdant la présidence du Conseil européen et en devant renoncer à la représentation extérieure, les chefs de gouvernement et les diplomates du pays qui exerce la présidence rotative ont perdu l’occasion de jouer, à intervalles réguliers, un rôle de premier plan sur la scène internationale. Mais la perte est relative puisque, dans une Union à vingt-huit, la présidence ne revient que tous les quatorze ans - et tout cet ouvrage démontre à quel point il était important qu’ils cèdent ces responsabilités à des leaders installés dans les institutions.

  • 188 Voir ci-dessus, 2.2.6.

58Par ailleurs, le pays qui exerce la présidence continue à présider tous les autres Conseils et garde une responsabilité générale dans l’organisation des travaux. Ainsi, le Coreper continue à être présidé par la présidence tournante, même quand il prépare l’agenda du Conseil Affaires étrangères et les conclusions du Conseil européen ; de même, comme on l’a vu, le Conseil Affaires générales, présidé par la présidence tournante, continue à jouer un rôle important dans la préparation du Conseil européen et dans des dossiers extérieurs sensibles comme l’élargissement188.

  • 189 Dans « La XIIe présidence belge du Conseil de l’Union européenne, bilan et perspectives », op. cit.(...)

59Comme le dit joliment Vincent Dujardin, la présidence tournante « ne constituerait peut-être plus le berger en tant que tel mais plutôt le chien du berger qui doit veiller à ce que le troupeau avance ensemble »189.

60La perte est aussi compensée, si l’on peut dire, par un rôle de plus en plus important et délicat pour la présidence tournante dans le domaine législatif, du fait de la généralisation de la « codécision » avec le Parlement européen. Celle-ci amène la présidence tournante, depuis Lisbonne, à consacrer de plus en plus de temps et d’énergie à la négociation des directives et des règlements communautaires avec le PE.

61La procédure législative dite « ordinaire », prévue par le Traité de Lisbonne pour l’adoption de la plupart des textes législatifs, consiste en une « codécision » entre le Conseil et le PE ; si on la respecte à la lettre, cette procédure est très lourde : le Conseil et le Parlement prennent chacun leur décision séparément en « première lecture » et les deux doivent ensuite être formellement réconciliées, dans ce qu’on appelle une « deuxième lecture »- ce qui est politiquement difficile, chacune des deux « branches » du pouvoir législatif voulant évidemment avoir eu raison et ayant du mal à accepter de faire (publiquement) des compromis avec l’autre.

62Pour éviter ces difficultés, la seule solution est pour le Conseil et le Parlement de se mettre d’accord au niveau de la « premier lecture » ; pour ce faire, le rapporteur s’efforce d’obtenir dans la ou les commissions compétentes du PE une majorité informelle, et la présidence du Conseil, de même, tente d’obtenir au sein du Conseil une « approche générale », c’est-à-dire un texte qui, si l’on votait, rallierait une majorité qualifiée. C’est alors que le travail le plus délicat commence : la Présidence, le rapporteur et la Commission négocient, dans ce qu’on appelle un « trilogue », afin d’arriver à un texte de compromis qui sera ensuite agréé formellement par chacune des deux institutions.

  • 190 Voir ci-dessus, 2.4.7.

63La présidence a aussi gardé quelques responsabilités symboliques dans les relations extérieures : l’organisation annuelle d’une réunion informelle des ministres des Affaires étrangères - le « Gymnich » (du nom d’un centre de Conférence en Allemagne où eut lieu la première réunion de ce genre en 1974) ainsi que des ministres de la défense, et l’organisation de sommets multilatéraux avec des pays tiers, si l’un d’entre eux doit être convoqué par l’Union pendant leur semestre. Cette prérogative ne signifie toutefois pas que la présidence tournante peut imposer la tenue d’une réunion internationale pour satisfaire des objectifs nationaux. L’initiative de la présidence lituanienne de convoquer à Vilnius en novembre 2013 un sommet avec les pays membres du « Partenariat oriental » a été l’une des causes principales du déclenchement de la crise ukrainienne190.

64À noter aussi que la présidence tournante continue à présider les réunions du conseil Affaires étrangères qui traitent des questions commerciales, ceci vu le rôle particulier joué par la Commission dans les négociations commerciales, et bien que ce ne soit pas tout à fait orthodoxe du point de vue du traité.

Notes

164 Voir ci-dessus, 1.4.3., 1.4.5., 2.1.2.

165 Voir ci-dessous, 4.1.3.

166 Herman Van Rompuy, L’Europe dans la tempête, op. cit., p. 103.

167 Voir ci-dessus, 2.3.2.

168 Herman Van Rompuy, préface de l’ouvrage collectif Le système présidentiel de l’Union européenne après Lisbonne, ENA, Strasbourg, 4/2011. Voir aussi dans cet ouvrage les commentaires sur la nouvelle fonction après deux ans d’exercice, par Michel Mangenot « De la présidence au système présidentiel » André Gillisen « Le Conseil européen, un état des lieux » et Yann-Sven Rittelmeyer, « La présidence du Conseil européen entre rupture et continuité ».

169 Voir ci-dessus, 2. 4.6.

170 Voir ci-dessus, 3.3.2.

171 À ce sujet, voir notamment Sylvie Goulard, Mario Monti, De la démocratie en Europe, voir plus loin, Flammarion, 2012, pp. 62 et ss., et le beau livre de Luuk Van Middelaar, collaborateur de Herman Van Rompuy, The passage to Europe, Yale University Press, 2013.

172 Voir ci-dessus, 3.1.1.

173 Dalli démissionna tout en déclarant que sa démission n’était pas justifiée et qu’il n’avait rien à se reprocher ; les circonstances de sa démission demeurent controversées : l’affaire fut renvoyée à la justice maltaise qui blanchit l’ex-commissaire, lequel avait entretemps été remplacé par son compatriote Tonio Borg.

174 Voir ci-dessous, 4.1.4.

175 Voir ci-dessus, 3.1.1.

176 Le terme « domination » est de Jean-Claude Piris dans The future of Europe, towards a two speed EU ?, Cambridge, 2012 ; voir aussi les critiques de Joseph Weiler sur les accords interinstitutionnels entre la Commission et le PE dans « Dispatch from the Euro Titanic : and the orchestra played on », Editorial, European Journal of International Law, 21 (4), 2011.

177 Voir sur ce sujet notamment Philippe de Schoutheete, « La crise et la gouvernance européenne », Revue de politique étrangère, I, 2009.

178 Voir à ce sujet ci-dessus, 3.4.1., et ci-dessous, 4.1.3.

179 Voir ci-dessus, 3.4.1 et 3.4.2.

180 Voir ci-dessus, 2.4.7.

181 Voir ci-dessus, 2.3.3.

182 Angela Merkel avait même suggéré, en 2012, de donner à ce super commissaire un droit de veto sur les budgets nationaux.

183 Voir ci-dessus, 3.4.4.

184 Voir ci-dessous, 2.4.7 et 3.2.1.

185 Sur ce dernier point, voir notamment : Niklas Hewig, The High Representative, the Finish Institute of International Affairs, Briefing paper 155, May 2014.

186 Voir ci-dessus : 3.3.3.

187 Voir à ce sujet Jean De Ruyt, Un ministre pour une politique étrangère européenne, op. cit., chapitre 6 : « la PESC et les États-Membres ».

188 Voir ci-dessus, 2.2.6.

189 Dans « La XIIe présidence belge du Conseil de l’Union européenne, bilan et perspectives », op. cit., p. 4.

190 Voir ci-dessus, 2.4.7.

© Presses universitaires de Louvain, 2014

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