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Le leadership dans l’Union européenne

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Jean De Ruyt

Troisième partie. Élections et nominations en 2014

Chapitre 4. La composition de la nouvelle Commission

Texte intégral

1À peine élu, Jean-Claude Juncker se trouva confronté à l’exercice difficile de la mise en place de la nouvelle Commission. Il dut âprement discuter la répartition des portefeuilles avec les États-Membres - surtout les grands qui ne se gênèrent pas pour faire savoir publiquement quels postes ils « exigeaient ». Il dut aussi tenir compte des exigences du nouveau Parlement, obsédé comme le précédent par le nombre de femmes dans le Collège.

2Très peu de voix se firent entendre à l’occasion de la composition de la nouvelle Commission pour rappeler qu’en principe le traité prévoit une réduction du nombre de commissaires. On préféra débattre d’une structuration de la Commission en clusters et des avantages et inconvénients d’une hiérarchisation des fonctions à l’intérieur du Collège.

3Juncker annonça la composition de la nouvelle Commission le 10 septembre. Il surprit tout le monde en présentant une nouvelle structure qui permet à la fois de limiter le nombre des portefeuilles « opérationnels » et de faire passer un message politique correspondant aux priorités que le nouveau président de la Commission s’est fixées.

4La nouvelle structure du Collège, avec ses sept vice-présidents chargés de steer and coordinate est supposée renforcer l’esprit d’équipe et la cohésion au sein de la Commission tout en concentrant l’action sur les priorités définies par le nouveau président. Malgré les pressions dont il a été l’objet, Juncker a réussi un exercice d’équilibre assez remarquable et sa Commission, sur le papier du moins, semble être d’un niveau politique assez élevé pour surmonter les obstacles mis sur sa route.

5Cette nouvelle structure ne risque-t-elle pas de créer la confusion et de susciter des conflits de compétence ? On peut le craindre mais le chevauchement des compétences, lié au choix des personnes, pourrait aussi entraîner une plus grande collégialité que dans les Commissions précédentes.

6Jean-Claude Juncker ne s’est pas laissé impressionner par les critiques sur sa méthode ni par les tentatives de déstabilisation par le Parlement européen des maillons faibles de son équipe. Comme dans les deux Commissions précédentes, il y eut toutefois une victime : l’ancienne première ministre de Slovénie, qui avait commis l’imprudence de se nommer elle-même candidate de son pays avant de devoir abandonner le pouvoir.

3.4.1. Le débat sur la composition de la Commission

7Bien que les traités de Nice et de Lisbonne prévoient explicitement la réduction du nombre des commissaires, l’urgence et la nécessité de procéder à cette rationalisation ont considérablement perdu du terrain pendant le deuxième terme de José Manuel Barroso.

  • 153 Voir ci-dessus, 2.1.4.

8Dans les travaux préparatoires du Traité d’Amsterdam déjà, le constat avait été fait que la Commission devrait avoir au maximum entre 15 et 25 membres ; le Traité de Nice prévoyait une réduction une fois l’Union ayant atteint le nombre de 27 membres mais on n’eut pas le temps de mettre en œuvre la formule prévue puisque le Traité de Lisbonne la modifia - prévoyant une réduction du nombre de commissaires à deux tiers du nombre des États-Membres à partir de l’élection de 2014, celle-ci devant être décidée en temps utile par le Conseil européen. Toutefois, comme on le sait153, le Conseil européen, en décembre 2008, annonça son intention de ne pas procéder à cette réduction afin d’aider les partisans du « oui » dans le référendum en Irlande sur le Traité de Lisbonne.

  • 154 Décision 213/272/2013.

9Aucun effort sérieux n’a été fait depuis pour faire changer les Irlandais d’avis et tenter de relancer la procédure de l’article 17 par 5 TUE. La décision du Conseil européen du 22 juin 2013154 confirmant, à la veille de l’entrée de la Croatie, que la prochaine Commission continuerait à compter un commissaire par État-Membre a été prise par consensus, sans donner lieu à aucun débat.

10L’une des raisons de cette évolution est que les petits États-Membres, à l’exemple de l’Irlande, ont l’impression que le fait d’avoir un commissaire est le seul moyen pour eux d’avoir accès au processus décisionnel de l’institution. Une autre est que José Manuel Barroso a toujours considéré que la réduction du nombre des commissaires était un faux problème et a d’ailleurs démontré qu’il pouvait, avec l’aide du Secrétariat général, maintenir une cohésion suffisante entre les 28.

11Pourtant, le processus suivi en 2014 pour renouveler l’exécutif européen devrait faire réfléchir une nouvelle fois aux mérites de la formule inscrite dans le traité. Tant que chaque État aura son commissaire, en effet, non seulement il y en aura trop mais les gouvernements continueront à ne proposer qu’une personne, bonne ou mauvaise, le choix du président de la Commission se limitant à essayer de donner aux meilleurs les meilleurs portefeuilles.

12Jean-Claude Juncker, malgré la légitimité politique supplémentaire - assez relative - que lui donnait, son « élection » ne put évidemment pas plus que ses prédécesseurs choisir ses commissaires, ni répartir leurs fonctions sur la base de leurs seuls mérites. Mais il fit beaucoup d’efforts pour exploiter au maximum les pouvoirs que lui donne le traité en la matière.

  • 155 Voir ci-dessus, 3.1.1.

13Le Traité de Lisbonne (article 17 par 7 TUE) dispose que le Conseil, « d’un commun accord avec le président élu, adopte la liste des autres personnalités qu’il propose de nommer membres de la Commission. Le choix de celles-ci s’effectue sur la base des suggestions faites par les États-Membres ». Petite nuance par rapport au passé : l’article 214 du traite CEE indiquait que cette désignation était établie « conformément aux propositions faites par chaque État-Membre »155.

14Juncker utilisa prudemment cette minuscule marge de manœuvre pour encourager les États à proposer plus de femmes mais il n’alla pas plus loin.

  • 156 Voir ci-dessus, 1.3.4.

15Déjà sur la base du Traité d’Amsterdam, qui donna au président de la Commission le pouvoir de répartir les portefeuilles de commun accord avec les États-Membres, les proches de Romano Prodi avaient suggéré un système de clusters, en tout cas pour les relations extérieures et pour les questions économiques et monétaires. Mais Prodi se contenta de deux vice-présidents en charge de restaurer le crédit de l’institution malmenée du temps de son prédécesseur par le Parlement européen156.

16Quand Barroso fut choisi, en 2004, à la veille du grand élargissement, la question revint de manière plus aiguë puisque la nouvelle Commission devait passer de 15 à 25 États-Membres.

  • 157 Voir ci-dessus, 1.4.4 et 2.4.1.
  • 158 Voir notamment agence Europe, 12/08/2004.

17Le seul domaine dans lequel un cluster était prévu par le Traité constitutionnel était celui des relations extérieures157 mais on suggéra à Barroso d’établir une structure dans laquelle d’autres vice-présidents chapeauteraient un certain nombre de commissaires chargés de dossiers concrets. Le nouveau président ne retint pas l’idée ; au contraire, il mit en place sa Commission sans même anticiper le cluster « relations extérieures »- puisqu’il annonça qu’il présiderait lui-même la coordination « relex »158.

18Lorsque la deuxième Commission Barroso fut mise en place en 2009, le Traité de Lisbonne était sur le point d’entrer en vigueur et il était déjà accepté que, pour la Commission ultérieure (celle de 2014), le principe d’un commissaire par État-Membre serait maintenu. Néanmoins, Barroso organisa une nouvelle fois son équipe sans aucune hiérarchisation. Il nomma ainsi des commissaires en charge du développement, du commerce, de l’aide humanitaire et de la neighbourhood policy sans prévoir de subordination organique à la haute représentante Cathy Ashton.

19Barroso était parvenu à donner une fonction à ses 26 collègues et parvint même à en ajouter une pour le commissaire croate qui rejoignit l’équipe en juillet 2013. Certains portefeuilles évidemment recouvraient un terrain bien limité : l’action climatique - séparée de l’environnement d’une part, de l’énergie d’autre part ; la taxation, isolée de la politique économique ; l’agenda digital, séparé de la politique industrielle ; la protection des consommateurs, seule matière confiée au commissaire croate à son arrivée, etc.

20Ceux qui défendent le principe de la subsidiarité avaient beau jeu de dénoncer cet éparpillement, notant que la Commission serait moins tentée de faire des propositions superflues si ce n’était le seul moyen pour certains commissaires de prouver qu’ils existent. C’est notamment cette raison qui encouragea, dans la préparation à la mise en place de la Commission de 2014, un nouvel effort de réflexion sur l’organisation en clusters, la hiérarchisation et la création de postes de vice-présidents avec des pouvoirs propres.

  • 159 Policy Paper 115 du 7 juillet 2014 de Yves Bertoncini et Antonio Vitorino.
  • 160 Sur le site de Breughel, 9 juillet 2014.

21Plusieurs contributions académiques, dans le courant de 2014, ont présenté l’établissement de clusters comme la solution la plus rationnelle au trop grand nombre de commissaires. Parmi les plus élaborées, notons la contribution de l’institut « Notre Europe » créé par Jacques Delors qui suggère une structure avec six vice-présidents chapeautant les commissaires159 et celle du directeur de l’Institut Breughel Guntram Wolff avec l’économiste André Sapir qui suggère notamment la création d’un poste de senior vice president sans portefeuille, pour s’occuper de la croissance160.

3.4.2. La Commission de Jean-Claude Juncker

22C’est le mercredi 10 septembre que Jean-Claude Juncker annonça la composition de sa Commission. Après avoir travaillé tout l’été à préparer ce moment, il semblait assez fier de ce qu’il était parvenu à réaliser, en un temps somme toute assez limité.

23Outre celui de trouver la formule adéquate pour structurer son Collège, l’ancien premier ministre luxembourgeois était en effet soumis à trois autres défis : faire en sorte que les États-Membres présentent des candidats convenables - et si possible des femmes ; répartir les portefeuilles en résistant aux exigences excessives des uns et des autres pour parvenir à avoir the right (wo) man in the right place et veiller à ce que tout cela aboutisse à un équilibre d’ensemble acceptable - entre les trois grands groupes politiques, entre grands et petits pays, anciens et nouveaux, etc.

24Heureusement, Juncker est probablement pour ce faire l’un des leaders européens les plus expérimentés : il a été premier ministre de son pays et donc membre du Conseil européen pendant dix-huit ans, mais il a aussi pendant de nombreuses années présidé l’Eurogroupe, ce qui lui a permis de connaître « de l’intérieur » les institutions de Bruxelles. Son pays, par ailleurs, malgré sa petite taille, a déjà eu deux présidents de la Commission avant lui et est bien représenté dans l’administration communautaire. Juncker bénéficia de surcroît, des talents de Martin Selmayr, un jeune et brillant juriste allemand, qui était le chef de cabinet de la commissaire luxembourgeoise Viviane Reding dans la Commission Barroso et qui, après avoir dirigé sa « campagne », puis son « équipe de transition », est devenu son chef de cabinet.

25La Commission Juncker compte sept vice-présidents chacun responsable d’une « équipe de projet » (project team) et vingt (simples) commissaires. La « hiérarchie » entre les uns et les autres est établie de manière subtile pour respecter le principe, inscrit dans le traité, selon lequel tous les commissaires sont égaux au sein du Collège. Juncker insista dans son discours de présentation sur le fait que

La nouvelle Commission ne comprend ni commissaire de premier rang ni commissaire de second rang. Il s’agit d’une équipe composée de joueurs solidaires dont certains ont un rôle de leader. Ils travailleront ensemble dans un esprit de collégialité et seront mutuellement dépendants les uns des autres…

26L’autorité des vice-présidents sur les commissaires sera donc limitée : ils sont chargés de « diriger (steer) et coordonner » et pourront empêcher les membres des teams qu’ils encadrent de soumettre des projets au Collège ; ils bénéficieront des ressources du Secrétariat général mais c’est aux commissaires - et non aux vice-présidents - que devront rapporter les directions générales de la Commission. Celles-ci se voient par ailleurs restructurées pour mieux correspondre à la nouvelle répartition des responsabilités, qui reflète les priorités du nouveau président.

27Ces priorités sont regroupées en quatre grands ensembles qui correspondent aux portefeuilles de quatre vice-présidents : croissance et emploi, marché commun digital, « Union de l’énergie » et Union économique et monétaire. Le président a aussi fait passer des messages quant à ses priorités à travers quelques regroupements audacieux de portefeuilles : « Euro et affaires sociales », « environnement et pêche »« changement climatique et énergie » (dans l’ordre), etc. Mais ce qui compte pour Juncker, c’est surtout l’interaction entre commissaires et vice-présidents ainsi qu’entre les différents commissaires, ce qui devrait, selon lui, faire que la Commission dans son ensemble « représente plus que la simple addition de ses membres ».

3.4.3. Les « équipes de projet »

28Les équipes relevant des sept vice-présidents de la Commission sont à composition variable, les mêmes se retrouvant dans plusieurs équipes différentes.

  • → le « premier vice-président », le Néerlandais Frans Timmermans, responsable des relations interinstitutionnelles et de la « better regulation », devra veiller au respect de la subsidiarité ; il aura sur ce point autorité sur l’ensemble des commissaires mais collaborera particulièrement avec la commissaire à la justice et aux consommateurs, la Tchèque Vera Jourova ainsi qu’avec le commissaire en charge des affaires intérieures et de l’immigration, le Grec Dimitris Avramopoulos.
  • → La vice-présidente en charge du budget, la Bulgare Kristalina Georgieva, devra évidemment, à ce titre, traiter avec tous les commissaires.
  • → Sous la Vice-présidente/haute représentante Federica Mogherini, on retrouve les portefeuilles « Relex », les mêmes que sous la Commission précédente : commerce (la Suédoise Cecilia Malmström), développement (le Croate Neven Mimica), aide humanitaire (le Chypriote Christos Stylianides) et élargissement/politique de voisinage (l’Autrichien Johannes Hahn).
  • → L’équipe « Emploi, croissance, investissement et compétitivité », placée sous la Vice-présidence de l’austère Jyrki Katainen, ancien premier ministre de Finlande, regroupe parmi d’autres les commissaires de cinq grands États-Membres : le commissaire à l’économie (le Français Pierre Moscovici), au marché intérieur (la Polonaise Elzbieta Bienkowska), aux services financiers (le Britannique Jonathan Hill), à l’économie digitale (l’Allemand Gunther Oettinger) et à « l’action climatique et l’énergie » (l’Espagnol Miguel Arias Cañete). Il supervise aussi les commissaires à l’emploi et aux affaires sociales (la Belge Marianne Thyssen), à la politique régionale (la Roumaine Corina Cretu) et « aux transports » (la Slovène Violeta Bulc)161.
  • → On retrouve plusieurs de ceux cités ci-dessus dans l’équipe Digital single market dirigée par le vice-président Andrus Ansip, ex-premier ministre d’Estonie, l’un des pays les plus avancés dans ce domaine au sein de l’Union : les commissaires à l’économie digitale, au marché intérieur, à l’emploi et aux affaires sociales, à l’économie et à la politique régionale ; s’y ajoute la commissaire à la justice et aux consommateurs (Vera Jourova) et, curieusement, le commissaire à l’agriculture et au développement rural (l’Irlandais Phil Hogan).
  • → Une équipe Energy Union devait être dirigée par l’ancienne première ministre slovène Alenka Bratusek ; elle dut être remplacée en dernière minute à cette fonction par le commissaire slovaque Maros Sefcovic162. Elle comprend les commissaires déjà cités à « l’action climatique et l’énergie », aux transports et à l’espace, au marché intérieur, à la politique régionale et à l’agriculture auxquels s’ajoutent le commissaire à « l’environnement aux affaires maritimes et à la pêche » (le Maltais Karmenu Vella) et le commissaire à la recherche, le Portugais Carlos Moedas.
  • → Enfin, l’équipe A deeper and fairer economic and monetary Union est dirigée par l’ancien premier ministre letton Valdis Dombrovskis, qui s’est illustré par l’efficacité avec laquelle il a relancé l’économie de son pays durement touché par la crise financière. Son portefeuille s’intitule « L’euro et le dialogue social » et son équipe comprend les commissaires déjà cités à l’économie, à l’emploi et aux affaires sociales, aux services financiers, au marché intérieur, à la politique régionale, à la justice et aux consommateurs ainsi qu’un commissaire non inclus dans une autre équipe : le commissaire à « l’éducation la culture, la jeunesse et la citoyenneté », le Hongrois Tibor Navracsics163.

29La plupart des commissaires sont donc intégrés dans l’une ou l’autre équipe ou dans plusieurs à la fois. Ce n’est pas le cas de la commissaire à la concurrence, la Danoise Margrethe Vestager ; on peut en déduire qu’elle aura une certaine autonomie mais dans la « lettre de mission » qu’elle a reçu edu président Juncker, elle se voit tout de même priée d’établir les « lignes générales » de sa politique en liaison avec le vice-président en charge de l’emploi et de la compétitivité Jyrki Katainen et de coopérer également avec ceux en charge de l’agenda digital et de l’énergie.

30Il en va de même pour le commissaire à la santé, le Lituanien Vytenis Andriukaitis, qui n’est pas formellement intégré dans une des équipes de projet mais se voit toutefois prié de travailler lui aussi en liaison avec le vice-président Jyrki Katainen.

3.4.4. Choix des personnes et équilibres dans la nouvelle Commission

31Jean-Claude Juncker a manifestement voulu donner à sa Commission une dimension politique forte. Il fut aidé par le fait que de nombreux gouvernements proposèrent des candidats de haut niveau dans la hierarchie politique de leur pays. Il put ainsi, au départ du moins, afficher quatre anciens premier sministres - auquel il confia les quatre vice-présidences « thématiques ».

32Il parvint aussi, non sans peine, à réunir neuf femmes sur vingt-huit commissaires, ce qui n’est pas mieux que la Commission Barroso II, mais pas moins bien non plus. Il a, de surcroît, veillé à donner à plusieurs femmes de son équipe des fonctions importantes : la concurrence à la Danoise Vestager, le commerce à la Suédoise Malmström, le marché intérieur à la Polonaise Bienkowska, etc.. sans oublier évidemment la haute représentante Federica Mogherini. On lui reprocha d’avoir donné une vice-présidence à l’ancienne première ministre slovène qui n’avait pas laissé un très bon souvenir dans son pays, mais Juncker se défendit ingénument en disant qu’il ne pouvait pas se permettre de ne pas nommer vice-présidente la seule femme ex-premier ministre !

33Treize membres de la Commission, y compris Juncker, sont étiquetés PPE, huit (dont les vice-présidents Timmermans et Mogherini) PES, cinq ALDE (dont les poids lourds Ansip, Malmström et Vestager) ; le commissaire britannique Jonathan Hill est affilié au ECR ; la vice-présidente Georgieva - ancienne fonctionnaire de la Banque mondiale - est la seule à ne pas avoir d’affiliation politique.

34Dans l’attribution des portefeuilles, le nouveau président de la Commission a appliqué volontairement une formule qui peut, au premier regard, apparaître comme paradoxale : confier un dossier à une personne, parce qu’elle y a un intérêt particulier. Ainsi :

  • → l’économie, y compris donc le respect par les états des critères du pacte de stabilité, revient à l’ancien ministre français des finances Pierre Moscovici alors que la France est plutôt un mauvais élève en la matière ;
  • → le Britannique Jonathan Hill, leader of the Lords, mais ancien lobbyiste, reçoit les services financiers et donc la supervision de la City de Londres - « le loup en charge de la bergerie », ont dit certains ;
  • → Frans Timmermans, le charismatique ministre néerlandais des Affaires étrangères, est promu champion de la subsidiarité, alors que la « better regulation » est une obsession de son pays ;
  • → le commissaire grec Dimitris Avramopoulos, dont le pays a l’une des frontières extérieures de l’Union les plus mal défendues, se voit confier l’immigration ;
  • → l’Espagnol Cañete va s’occuper de l’énergie et du climat alors que sa famille a des intérêts dans des compagnies pétrolières ;
  • → l’Irlande, pilier de la PAC, voit « son » commissaire Phil Hogan chargé de l’agriculture ;
  • → la commissaire roumaine Corina Cretu reçoit la politique régionale alors que son pays en est un des plus grands (et des plus difficiles) bénéficiaires, etc.

35S’il est clair que les États, grands et petits, ont mis Juncker sous pression pendant l’été et qu’il a dû tenir compte de leurs demandes en composant sa Commission, il défend les choix mentionnés ci-dessus de manière plus subtile : ce qu’il souhaite faire, dit-il, c’est rapprocher la Commission du citoyen ; il faut donc que ses commissaires soient capables d’aller expliquer leur politique là où elle fait mal ou est mal appréciée. Interrogé sur Jonathan Hill, il nota « que ses actions seront bien mieux comprises si elles sont expliquées dans la langue de Shakespeare » !

36Au-delà de cette justification, somme toute assez pertinente, il y a aussi l’expérience de la vie au sein du Collège : un commissaire qui prend des positions marginales ou qui défend des intérêts partisans se trouve rapidement isolé et, puisqu’il ne peut rien décider seul, marginalisé. Les « conflits d’intérêt » apparents risquent donc d’avoir peu d’effets négatifs mais peuvent par contre renforcer la dimension politique du Collège, ce qui est l’ambition fondamentale du nouveau président.

37Les candidats commissaires, avant de prendre leurs fonctions le 1er novembre, durent se soumettre à l’exercice périlleux des hearings par les commissions compétentes du Parlement européen. Juncker heureusement, comme on l’a vu, avait bien su ménager l’équilibre entre les trois grands groupes politiques et, si sa méthode de sélection des candidats, décrite ci-dessus, eut pour effet de rendre certaines auditions pénibles, la crainte de représailles si les parlementaires d’un des trois groupes recalait un candidat appartenant à un autre joua à plein, les sauvant tous, sauf une.

38C’est l’ancienne première ministre de Slovénie, Alenka Bratusek, qui fut la victime expiatoire, celle qui rappelle, au cas où on l’oublierait, la toute-puissance que le vote final sur le Collège donne au Parlement européen. Sa faiblesse première est qu’elle s’était désignée elle-même comme la candidate slovène, sans l’accord du nouveau gouvernement. Elle fit ensuite une très mauvaise audition et le premier ministre slovène Miro Cerar la remplaça en dernière minute par une vice-première ministre de son gouvernement, Violeta Bulc.

39Femme d’affaires sans expérience politique, Violeta Bulc pouvait difficilement se voir attribuer un poste de vice-présidente. C’est donc le Slovaque Maros Sefcovic qui hérita de la vice-présidence (niveau qui était d’ailleurs le sien dans la deuxième Commission Barroso) et reçut la responsabilité de l’Union de l’énergie, laissant les transports à la commissaire slovène.

Notes

153 Voir ci-dessus, 2.1.4.

154 Décision 213/272/2013.

155 Voir ci-dessus, 3.1.1.

156 Voir ci-dessus, 1.3.4.

157 Voir ci-dessus, 1.4.4 et 2.4.1.

158 Voir notamment agence Europe, 12/08/2004.

159 Policy Paper 115 du 7 juillet 2014 de Yves Bertoncini et Antonio Vitorino.

160 Sur le site de Breughel, 9 juillet 2014.

161 Remplaçant le Slovaque Maros Sefcovic nommé initialement à cette fonction par Juncker - voir 3.4.4.

162 Voir ci-dessous 3.4.4.

163 Le choix de ce portefeuille pour un membre du parti Fidesz de Viktor Orban fut « rejeté » lors des auditions par le Parlement européen ; Juncker retira à Navracsics la citoyenneté pour la confier au Grec Avramopoulos…

© Presses universitaires de Louvain, 2014

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