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Le leadership dans l’Union européenne

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Jean De Ruyt

Troisième partie. Élections et nominations en 2014

Chapitre 2. Vers l’élection de Jean-Claude Juncker

Texte intégral

1Vainqueur de la procédure des spitzenkandidaten, Jean-Claude Juncker, vieux routier de l’Europe - et du Conseil européen - avait de quoi rassurer les chefs de gouvernement. Cependant beaucoup d’entre eux restaient, au lendemain de l’élection, réticents par principe à accepter la procédure utilisée par le Parlement européen, qui avait pour effet de modifier l’équilibre interinstitutionnel en sa faveur.

2Angela Merkel, qui avait, jusque-là, rejeté tout automatisme dans la procédure de sélection par le Conseil, décida pourtant dès la fin mai de donner son appui à Jean-Claude Juncker. Elle cédait ainsi aux pressions de la presse et du monde politique allemand ralliés à la procédure des spitzenkandidaten - rassurée de toute façon par le fait qu’elle n’avait pas abouti au choix de Martin Schulz.

3Malgré un dernier effort du premier ministre suédois pour créer un front anti-Juncker, le changement d’attitude de la chancelière entraîna le Conseil européen à se rallier de plus en plus massivement au candidat du PPE. Les consultations du président du Conseil européen avec les groupes politiques du Parlement confirmèrent qu’il n’y avait pas d’alternative autre que le chaos.

4David Cameron toutefois refusa - avec le Hongrois Viktor Orban - de joindre le consensus et lorsque le Conseil européen prit sa décision, le 27 juin, ils demandèrent un vote et votèrent contre le Luxembourgeois - en insistant toutefois sur le fait que leur vote visait plus la procédure que la personne.

5Entretemps, non sans difficultés et combats d’arrière-garde, le PPE et le S & D s’étaient mis d’accord pour soutenir Juncker et en même temps pour « réélire » Martin Schulz, pour un premier demi-terme, à la présidence du Parlement qu’il venait de quitter.

6Juncker, après avoir élaboré et présenté un programme « bipartisan », fut élu par le nouveau Parlement européen le 15 juillet avec plus de voix que n’en avait eu Schulz deux semaines plus tôt pour la présidence du Parlement.

7Les deux principaux groupes politiques s’étaient entendus pour la « répartition » des postes mais aussi pour se partager la programmation de l’activité de l’Union pour les cinq prochaines années.

3.2.1. La réaction du Conseil européen après l’élection du 25 mai 2014

8Herman Van Rompuy avait programmé un dîner des chefs d’État et de gouvernement dès le 27 mai, le surlendemain des élections européennes, afin de garder le contrôle du processus de sélection du président de la Commission et de ne pas se trouver devant un fait accompli.

9Le PPE ayant remporté le plus grand nombre de sièges, Jean-Claude Juncker, son candidat, était bien placé pour obtenir le poste mais il n’était pas question pour les chefs de gouvernement de considérer que cela allait de soi.

10Le Conseil européen n’avait jamais évoqué formellement la procédure des spitzenkandidaten mais, même si leurs déclarations publiques à ce sujet demeuraient prudentes, plusieurs de ses membres étaient opposés, par principe, à la méthode utilisée par les groupes politiques du PE et tenaient à respecter la lettre du traité. Il fut donc bien entendu que le Conseil européen attendrait sa réunion ordinaire des 26 et 27 juin pour se prononcer et que, dans l’intervalle, il s’attacherait surtout à l’établissement d’un « agenda stratégique pour les années à venir », autrement dit à l’élaboration d’un mandat pour la nouvelle Commission.

  • 140 La déclaration numéro 11 annexée au Traité de Lisbonne précise notamment que le président du Consei (...)

11Le Conseil européen donna aussi mandat à son président de mener des consultations avec le PE sur la nomination du président de la Commission. Le par 7 de l’article 17 TUE prévoit en effet que la sélection par le Conseil européen du candidat président de la Commission doit être précédée de « consultations appropriées »140. Ainsi, déjà le 10 avril, la Conférence des présidents du Parlement (c’est-à-dire le président du PE et les leaders des groupes politiques) avait rencontré le président du Conseil européen pour lui confirmer que de son point de vue le président de la Commission devrait émaner de la procédure des spitzenkandidaten.

  • 141 Voir Euractiv, 10 octobre 2013.

12À titre personnel, comme déjà mentionné ci-dessus, Herman Van Rompuy n’était pas en faveur de cette procédure et, dès l’automne 2013, ne s’était pas gêné pour le faire savoir. Ainsi par exemple, dans un débat organisé par le magazine français Le Nouvel Observateur à Bruxelles le 10 octobre 2013, il avait contesté que cette procédure comblerait le déficit démocratique de l’Union141. Sa décision, annoncée dès février, de convoquer une réunion des membres du Conseil européen deux jours après l’élection avait aussi été lue comme signifiant clairement que le Conseil européen entendait garder la main.

13Angela Merkel s’était également, jusqu’au moment de l’élection, montrée plutôt réticente quant à la procédure des spitzenkandidaten, affirmant à plusieurs reprises qu’il n’y avait pas d’automatisme quant au choix du candidat du fait du résultat de l’élection du PE. La chancelière voulait, semble-t-il, surtout ménager le plus longtemps possible le britannique David Cameron qui était farouchement contre et aurait même pris des engagements avec lui en ce sens.

14Mais qui d’autre proposer ?

  • 142 Voir notamment The Economist du 8 février 2014.

15Depuis plusieurs mois, nombreux étaient ceux qui mentionnaient Christine Lagarde, directrice générale du Fonds monétaire international, comme la candidate alternative idéale pour le poste142. Christine Lagarde avait été la ministre de l’économie et des finances de Nicolas Sarkozy et s’était illustrée par sa conduite des travaux de l’Ecofin aux moments les plus durs de la crise financière, lors de la présidence française du deuxième semestre 2008.

  • 143 Voir notamment Reuters, 03/06/2014 - cette rumeur fut démentie par le porte-parole du gouvernement (...)

16Les circonstances firent qu’Angela Merkel rencontra Lagarde à deux reprises dans le courant du mois de mai et le bruit courut dès lors qu’elle l’envisageait comme candidate alternative. Elle en aurait même encore parlé à François Hollande et David Cameron après l’élection143. Ce dernier aurait évidemment été prêt à tout pour faire échouer la procédure du Parlement européen, mais le président français aurait réagi négativement et Christine Lagarde déclara elle-même dans une conférence de presse le 6 juin qu’elle n’était pas intéressée : « I have a job, I happen to think it is a rather important job and I intend to complete my term ».

3.2.2. Le ralliement autour de Juncker et l’isolement de Cameron

17Dès le 30 mai, d’ailleurs, tandis que l’agitation continuait autour de possibles candidats alternatifs, le discours de la chancelière allemande avait changé : elle déclara que « dorénavant elle mènerait les négociations dans l’esprit que Jean-Claude Juncker devrait devenir le président de la Commission ».

18Comment expliquer ce changement d’attitude ? Il semble qu’Angela Merkel aurait préféré (notamment pour ménager David Cameron) garder ses options ouvertes jusqu’au Conseil européen des 26 et 27 juin mais qu’elle dut céder devant les critiques de la presse et de nombreux hommes politiques allemands ; ceux-ci en étaient venus à considérer que ne pas suivre la procédure recommandée par les groupes politiques du PE serait un déni de démocratie.

19Quant à François Hollande, il s’était, dès avant les élections, engagé publiquement en faveur de la procédure, en participant à Rome en mars au Congrès des socialistes européens qui choisit Martin Schulz comme candidat du groupe socialiste. Il ne fit donc pas objection au choix de Juncker, malgré la réticence des socialistes français du Parlement européen.

20Mais les dés n’étaient pas encore jetés. C’est en tout cas ce que crut le premier ministre suédois Fredrik Reinfeldt. Il invita Angela Merkel, David Cameron et le premier ministre néerlandais Mark Rutte le 9 juin dans sa résidence d’été à Harpsund près de Stockholm, avec le but avoué de constituer un front anti-Juncker. L’histoire retiendra les photos, diffusées mondialement, des quatre leaders dans un petit bateau, munis de gilets de sauvetage.

21Mais l’initiative venait trop tard : Angela Merkel était coincée par le débat intérieur en Allemagne ; les deux grands groupes politiques du PE s’étaient mis d’accord - malgré une bataille d’arrière-garde des supporters de Martin Schulz - pour soutenir le candidat du PPE ; et la plupart des autres chefs de gouvernement de l’Union, sollicités par leurs milieux politiques nationaux, commençaient à se faire à l’idée que le processus était devenu irrésistible.

  • 144 Pour les détails, voir le site web de Jean-Claude Juncker candidat.

22Juncker d’autre part, qu’on présentait au départ comme un reluctant candidate, s’était lui aussi pris au jeu. Il fit une tournée des capitales et, à sa manière, bonhomme, sympathique, mémoire vivante de l’Union, rallia ainsi bon nombre d’anciens collègues chefs de gouvernement. Il annonça aussi un programme fondé sur cinq priorités : croissance et emploi via notamment le Digital Single Market ; Energy Union, TTIP, approfondissement de l’UEM et solution à la situation du Royaume-Uni dans l’Union144.

23Herman Van Rompuy réalisa que les jeux étaient faits après avoir, le 12 juin, rencontré, l’un après l’autre, dans son bureau du Juste Lipse, les leaders des groupes politiques du Parlement européen. Le nouveau président du groupe PPE, l’allemand Manfred Weber, lui confirma qu’une large majorité du Parlement s’attendait à ce qu’il propose la candidature de Jean-Claude Juncker lors de la réunion du Conseil européen du 26 juin. Le président sortant du S & D, Hannes Swoboda, confirma : certes, tout le monde dans son groupe n’était pas enthousiaste de Jean-Claude Juncker, mais il lui revenait d’être « le premier à proposer un programme » (ce qui était une manière de faire pression pour que le programme soit plutôt de centre-gauche). Le groupe ECR, toutefois, dominé par les conservateurs britanniques et les Polonais du PIS, refusa d’endosser Jean-Claude Juncker.

  • 145 Voir notamment Le Monde du 14 juin, page 17.

24Mais David Cameron refusa de se déclarer vaincu. Il publia dans plusieurs journaux européens un éditorial145 expliquant pourquoi il continuait à s’opposer à la candidature de l’ancien premier ministre luxembourgeois. Plutôt que de s’en prendre à la personne - ce que les tabloïds britanniques, pour leur part, n’avaient pas hésité à faire de manière éhontée - il contesta la procédure imposée par le PE :

Cette conception n’a jamais été débattue par le Conseil européen, elle n’a pas fait l’objet de négociations entre institutions européennes et n’a jamais été ratifiée par les parlements nationaux… Monsieur Juncker n’a figuré sur aucun bulletin de vote… ne s’est présenté nulle part et n’a été élu par personne.

25Il reprit ensuite les arguments de fond contre la méthode : détournement de pouvoirs, impossibilité pour les leaders en fonction de se faire élire, neutralité politique perdue de la Commission, etc.

26Ce qu’écrivait le premier ministre britannique était, quelques mois plus tôt encore, l’opinion dominante du Conseil européen. Mais il était trop tard : à ce stade du processus, ne pas se rallier au consensus qui était en train de s’établir devenait déraisonnable. Sa démarche fut considérée comme étant essentiellement une opération de politique intérieure et il apparut, à la veille du Conseil européen du 26 juin, pratiquement isolé dans son opposition à Jean-Claude Juncker - avec le premier ministre hongrois Viktor Orban, ce qui ne le mettait pas en très bonne compagnie.

3.2.3. Le Conseil européen d’Ypres

27La réunion de la fin juin est, chaque année, pour le Conseil européen, une réunion importante. C’est à ce moment en effet que les chefs de gouvernement doivent approuver les recommandations par pays sur les réformes structurelles, les budgets nationaux, l’emploi et les politiques fiscales, clôturant ce qu’on appelle le « semestre européen ».

28Mais la réunion de 2014 devait être originale à divers titres.

29Le centenaire, le 28 juin, de l’assassinat de l’archiduc Franz Ferdinand d’Autriche incita Herman Van Rompuy à saisir cette occasion pour commémorer le centième anniversaire du début de la première guerre mondiale. Il invita le Conseil européen pour le premier jour de sa réunion à Ypres, qui fut l’un des champs de bataille les plus sanglants de la guerre.

30Les observateurs extérieurs s’attendaient à ce que ce Conseil européen soit l’occasion non seulement de proposer le prochain président de la Commission européenne mais aussi de choisir, dans un « paquet », le nouveau président du Conseil européen, le nouveau haut représentant et un président full time pour l’Eurogroupe.

31Mais le fait que le président de la Commission était déjà pratiquement choisi avant que la réunion commence rendait la discussion sur les autres postes plus difficile : ainsi, vu l’importance du poste de président de la Commission, attribué à un chrétien-démocrate, les socialistes considéraient que le président du Conseil européen et le haut représentant leur revenaient - ce qui n’était évidemment pas l’avis des libéraux - ni des chrétiens-démocrates eux-mêmes ; mais ni les socialistes ni les libéraux n’avaient par ailleurs la possibilité de remettre en question le choix de Juncker, ce qui rendait leurs exigences moins convaincantes qu’elles ne l’auraient été si tout avait été discuté en paquet.

32On nota dès lors opportunément que, la nomination du haut représentant impliquant l’accord du président de la Commission, il valait mieux attendre pour y procéder que le président de la Commission ait été « élu » par le Parlement, ce qui devait avoir lieu le 15 juillet. Le choix du successeur de Van Rompuy, par ailleurs, n’était pas de la première urgence puisque le mandat de celui-ci ne prenait fin qu’en décembre.

  • 146 Voir ci-dessous, 3.3.1.

33Le Conseil européen se limita donc à proposer au PE la candidature de Jean-Claude Juncker comme président de la Commission et une nouvelle réunion fut programmée pour le 16 juillet pour décider des autres nominations - en tout cas celle du haut représentant146.

34Le malaise provoqué par le processus ayant conduit à la nomination de Jean-Claude Juncker se reflète dans un passage des conclusions du Conseil européen qui annonce qu’une fois la prochaine Commission européenne effectivement en place, il « examinera le processus futur de nomination du président de la Commission européenne, dans le respect des traités européens ».

35David Cameron en effet n’était pas le seul à ressentir un malaise quant à la manière par laquelle Jean-Claude Juncker avait été choisi. Ce choix signifiait en effet une victoire importante pour le PE et était susceptible d’entraîner un bouleversement de l’équilibre institutionnel dont il était difficile de prévoir les implications. Certains regrettaient que le Conseil européen n’ait pas, dès le début, enrayé le processus en engageant une discussion sur la base d’un avis du service juridique du Conseil. Ce débat devrait donc avoir lieu en 2015.

36Le Conseil européen approuva aussi un « programme stratégique des principales priorités pour les cinq prochaines années », ce qui était une manière de rappeler que le Conseil européen (et non seulement le Parlement européen) a des responsabilités quant à l’élaboration du programme de la Commission.

37En tout cas, le premier ministre britannique, comme il l’avait annoncé à grand fracas, et bien que cela ne soit pas dans la culture du Conseil européen, insista pour pouvoir exprimer un vote négatif sur la nomination de Juncker. À titre de compensation sans doute pour sa mise en minorité, il obtint satisfaction sur l’une des revendications qu’il avait exprimées dans le contexte de la préparation du référendum de 2017 sur le maintien ou non du Royaume-Uni dans l’Union : la question de « l’Union sans cesse plus étroite », une phrase du traité qui donne l’impression aux eurosceptiques qu’ils sont nécessairement engagés à davantage d’Europe, alors qu’ils souhaitent au contraire rapatrier des compétences. Le par. 27 des conclusions du Conseil européen précise à cet égard que « le Conseil européen a noté que la notion d’union sans cesse plus étroite permet aux différents pays d’emprunter différentes voies d’intégration en laissant aller de l’avant ceux qui souhaitent approfondir l’intégration tout en respectant la volonté de ceux qui ne souhaitent pas poursuivre l’approfondissement ».

38Mais il en aurait fallu plus pour que le premier ministre britannique émette un jugement positif à la sortie du Conseil européen : « This is a bad day for Europe », dit-il, annonçant une longue bataille pour que l’Europe se réforme - dans le sens qu’il souhaite.

3.2.4. La « réélection » de Martin Schulz comme président du Parlement

  • 147 Voir ci-dessus, 3.1.6.

39Après un mois de juin fébrile consacré à la recomposition des groupes politiques147 et au choix des présidents et vice-présidents des commissions parlementaires, le nouveau Parlement européen entra en fonction le 1er juillet et procéda immédiatement à l’élection de son président.

40Comme il semble devenu une tradition, les deux principaux groupes politiques, le PPE et le S & D s’étaient entendus à l’avance pour se partager la présidence en deux périodes de deux ans et demi. Il aurait été logique que, comme il y a cinq ans, le PPE préside pendant la première mi-temps mais les deux groupes en décidèrent autrement pour des raisons qui sont, évidemment, directement liées au seul game in town du moment : la sélection du nouveau président de la Commission, qui avait d’ailleurs déjà été le principal thème « européen » pendant la campagne électorale.

41Les dirigeants des deux principaux groupes politiques du Parlement étaient préoccupés de voir réussir ce « coup » institutionnel qu’ils avaient préparé pendant plus de six mois et, pour ce faire, se devaient de manifester la plus grande unité de vues possible. Toute faille dans la position du Parlement pourrait, pensait-on, être utilisée par le Conseil européen pour remettre en cause le choix de Jean-Claude Juncker et rouvrir le débat.

42Pour consolider leur entente, le PPE et le S & D décidèrent donc qu’il fallait donner une compensation à Martin Schulz. Le socialiste allemand, vétéran du Parlement européen, avait en effet sinon inventé, du moins contribué fortement à développer la stratégie des spitzenkandidaten dans l’espoir qu’elle le mènerait lui-même à la fonction de président de la Commission.

43Il ne cachait pas son amertume dans les semaines qui ont suivi l’élection ; certains de ses partisans ont même tenté de rallier des votes d’autres groupes pour donner à Schulz plus de voix que Juncker le jour où le PE devrait « élire » le président de la Commission ; le principal intéressé lui-même tenta aussi de se faire désigner comme le commissaire allemand, tentative qu’Angela Merkel étouffa dans l’œuf.

44Restait donc la présidence du Parlement européen qu’il venait de quitter. Schulz était loin d’être populaire auprès de ses collègues démocrates-chrétiens, surtout français, mais, pour consolider leur accord de législature, les deux groupes se mirent d’accord pour que l’ancien président du Parlement se succède à lui-même pour deux ans et demi, la deuxième moitié de la législature devant être présidée par un démocrate-chrétien. Schulz fut donc élu le 1er juillet, avec 409 voix (sur 751).

3.2.5. L’élection de Jean-Claude Juncker par le Parlement européen

45Bien qu’il fût le seul candidat proposé par le Conseil européen, Jean-Claude Juncker dut mener « campagne » avant de se faire élire président de la Commission le 15 juillet à Strasbourg. Le deal conclu entre chrétiens-démocrates et socialistes n’était, comme on l’a vu, pas très solide et il faut bien dire que, jusque-là, la « politisation » de la fonction ne s’était pas vraiment traduite en un débat de fond sur la politique à suivre.

46C’est ce que comprit Jean-Claude Juncker qui présenta dans les deux semaines avant son élection un certain nombre de positions personnelles sur les dossiers en cours de discussion au sein de l’Union.

47Ainsi, il annonça « un ambitieux programme digital » pour les six premiers mois de son terme ; il promit 300 milliards d’investissements pour les années 2014-2016 afin de relancer la croissance ; il se déclara en faveur d’une « Union des marchés de capitaux » visant à améliorer le financement de l’économie ; il annonça la création d’un poste de commissaire en charge des droits fondamentaux et un autre pour les migrations - avec un encouragement renouvelé à l’immigration légale ; il se prononça pour un accord commercial « raisonnable et équilibré » avec les États-Unis - et pour une procédure plus ouverte pour décider de l’importation d’OGM, etc.

48Il alla même jusqu’à mettre par écrit, dans la nuit précédant le scrutin, un programme « for jobs, growth, fairness and democratic change » dans lequel tant les socialistes que les libéraux et même les écologistes pouvaient trouver des éléments de leurs propres priorités. Le jour de l’élection, il reprit l’énoncé de ce programme dans un discours émotionnel, passant allègrement de l’anglais au français et à l’allemand.

49Dans le scrutin (secret), sur 729 suffrages exprimés, il obtint 422 votes favorables, 250 votes négatifs et 47 abstentions. On nota qu’il obtint davantage de voix que Schulz quinze jours plus tôt pour la présidence du Parlement (409) et que Barroso lors des élections de 2004 (413) et de 2009 (382).

Notes

140 La déclaration numéro 11 annexée au Traité de Lisbonne précise notamment que le président du Conseil européen et des « représentants du PE » doivent mener « les consultations nécessaires » au bon déroulement du processus…

141 Voir Euractiv, 10 octobre 2013.

142 Voir notamment The Economist du 8 février 2014.

143 Voir notamment Reuters, 03/06/2014 - cette rumeur fut démentie par le porte-parole du gouvernement allemand Steffen Seibert qui nota que Merkel avait entretemps annoncé son soutien pour Juncker mais il semble que ces conversations ont bien eu lieu.

144 Pour les détails, voir le site web de Jean-Claude Juncker candidat.

145 Voir notamment Le Monde du 14 juin, page 17.

146 Voir ci-dessous, 3.3.1.

147 Voir ci-dessus, 3.1.6.

© Presses universitaires de Louvain, 2014

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