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Le leadership dans l’Union européenne

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Jean De Ruyt

Deuxième partie. Le Traité de Lisbonne et sa mise en œuvre

Chapitre 4. Politique étrangère et représentation externe

Texte intégral

1La fonction confiée à Cathy Ashton est d’une nature nouvelle dans le système de l’Union puisqu’elle donne à un leader « européen » le droit de prendre des initiatives en matière de politique étrangère, de présider une formation du Conseil, de coordonner l’action extérieure de la Commission et de gérer le dialogue avec les tiers.

2À son arrivée, Cathy Ashton n’était évidemment pas en mesure d’exercer pleinement des responsabilités aussi lourdes. Ses débuts furent particulièrement difficiles. Elle dut non seulement se plonger dans le monde de la diplomatie, qui ne lui était pas familier, s’attacher à définir ses priorités - sous l’œil vigilant des médias - mais aussi faire face à la querelle bureaucratique engagée entre la Commission, le Conseil et les États-Membres, chacun voulant s’approprier le service d’action extérieure censé la soutenir.

3Les États-Membres s’étaient rapidement mis d’accord sur le fait que le Service devait être sui generis, c’est-à-dire être établi en-dehors de la Commission et du Secrétariat du Conseil. Mais beaucoup d’efforts furent nécessaires pour mettre en œuvre concrètement ce principe. La décision établissant le SEAE fut toutefois prise dès juillet 2010 et le Service lui-même mis en place le 1er décembre. La transition avec la présidence tournante se passa en douceur, la présidence belge ayant délibérément organisé son propre effacement, afin que la « rupture » ne puisse plus être remise en cause par la suite.

4Moins d’un mois après la mise en place du SEAE, la nouvelle diplomatie européenne dut faire face à un défi auquel elle n’était absolument pas préparée : ce qu’on appela le « Printemps arabe ». La Commission réagit rapidement avec ses armes classiques, à travers le slogan more for more - plus d’aide pour plus de démocratie - mais les crises prirent vite une tournure différente dans chaque pays et l’Union fut très largement dépassée par les événements.

5La crise qui éclata en Ukraine à la fin de 2013 aurait pu faire l’objet d’une action commune de l’UE puisqu’elle trouvait son origine dans l’offre - un peu trop voyante - d’un partenariat privilégié avec l’Union. Mais ce qui joua face à la réaction démesurée de Vladimir Poutine fut plutôt le vieux leadership transatlantique, seul à même de transcender les divisions intra-européennes sur les relations avec la Russie.

6Cathy Ashton toutefois confirma ses talents de négociatrice en réconciliant les Serbes et les Kosovars, en présidant avec succès les réunions des 5+1 avec l’Iran, devenues plus fructueuses sous le président Rouhani, et en rééquilibrant, avant les États-Unis, la difficile relation avec l’Égypte.

7Le SEAE eut du mal à s’imposer aux Nations-Unies où le principe de la représentation par les seuls États est plus sacré que ne le croyait la haute représentante. La mise en œuvre de Lisbonne ne fit pas progresser non plus la présence de l’Union dans les enceintes économiques internationales.

8Par contre, le fait d’avoir un président permanent du Conseil européen exerçant à son niveau - en tandem avec le président de la Commission - la représentation extérieure eut un effet positif sur le développement du dialogue avec les « partenaires stratégiques », auquel Herman Van Rompuy consacra d’emblée une partie importante de son temps.

2.4.1. Les trois casquettes de Cathy Ashton

  • 100  Voir l’analyse de la fonction ci-dessous, 4.1.4.

9La fonction attribuée à Cathy Ashton est une véritable fonction de leadership, voulue comme telle par les auteurs du traité, et ce depuis les débats de la Convention100. Mais, pour elle, il était difficile, sinon impossible, d’assumer d’emblée ce leadership lorsqu’elle entra en fonction le 1er décembre 2009, sans aucune préparation, à l’improviste, et sans le soutien d’une administration propre.

10Cette faiblesse de départ, la nouvelle haute représentante la paya cher. Pendant ses six premiers mois, elle ne put rien faire ou ne pas faire sans être d’office critiquée. On lui reprocha ainsi de ne pas s’être rendue à Haïti au lendemain du tremblement de terre qui avait éclaté un peu plus d’un mois après son entrée en fonction : la critique était profondément injuste - surtout que l’Union disposait d’une remarquable commissaire en charge de l’action humanitaire, Kristalina Georgieva - mais elle était aussi difficile à contrer sur le plan de la communication médiatique.

11Dotée d’un sens politique aigu, Cathy Ashton parvint à surmonter ce handicap de départ et se révéla rapidement capable d’interagir personnellement avec ses principaux interlocuteurs dans le monde. Elle noua une relation à la fois cordiale et professionnellement efficace avec Hilary Clinton et ne manqua pas d’utiliser à son profit le réseau des femmes politiques pour appuyer son action diplomatique.

12Elle parvint aussi à imposer une plus grande rigueur aux réunions du Conseil des ministres des Affaires étrangères (CAE). Pour ce type de défi, en tant que politicienne anglaise, elle ne manquait pas d’expérience et elle l’utilisa pour donner à cette enceinte une opérationnalité qu’elle avait rarement acquise auparavant. Le CAE, en effet, au gré des présidences tournantes, fonctionnait souvent comme une sorte de « café du commerce », où les ministres racontaient leur dernier voyage au Moyen-Orient ou, lorsqu’il le fallait, planchaient laborieusement sur des projets de conclusions cryptiques, sans souvent pouvoir apprécier la portée de la virgule déplacée par les diplomates du Comité politique et de sécurité (le « COPS ») qui avaient préparé leurs travaux.

13Avec Ashton, le Conseil devint davantage un lieu d’élaboration d’une politique européenne commune, mais l’approfondissement des travaux mit aussi mieux en lumière le fait que les grands États-Membres étaient moins disposés que jamais à tenir compte de la dimension européenne dans leur politique étrangère nationale. Cela se vérifia dans la réaction au Printemps arabe et avec les opérations au Mali et en Centrafrique lancées unilatéralement par la France. Quant à la crise ukrainienne, elle mit davantage encore en valeur les différences d’approches - et d’intérêts - entre les États-Membres et fut, comme on le verra, laissée à l’initiative de quelques pays - dans une configuration plus « atlantique » qu’européenne.

  • 101  Voir ci-dessous, 2.4.4.

14Dans le domaine de la gestion des crises, la nouvelle haute représentante ne parvint donc pas à imposer une politique européenne commune ni à jouer le rôle de rassembleur qui, au vu de l’expérience, est crucial si l’Europe veut exister lorsqu’une crise éclate dans son domaine d’action. Elle marqua toutefois quelques points, notamment en Égypte101, dans la question du Kosovo et, bien sûr, pour gérer les négociations nucléaires avec l’Iran.

15La patience avec laquelle elle participa aux difficiles négociations entre les Serbes et les Kosovars, obligés de s’entendre pour maintenir leur perspective d’adhésion à l’Union, fut saluée par tous. Elle manifesta une patience et une ténacité encore plus grande dans la négociation dite 5+1 avec l’Iran sur le démantèlement de son arsenal nucléaire.

16C’est sous la présidence de Javier Solana que ce qu’on appela les « E 3 », (France, Allemagne, Royaume-Uni) commencèrent en 2003 une négociation avec l’Iran, dont on venait de découvrir qu’il tentait de développer une capacité nucléaire militaire. La négociation, qui connaissait plus de bas que de hauts, s’élargit aux autres membres permanents du Conseil de sécurité des Nations-Unies quand celui-ci condamna les efforts iraniens en 2006. Mais elle continua à être présidée par Solana, et l’Allemagne, bien que n’étant pas membre permanent, continua à y être associée - d’où la formule « 5+1 ». Ashton reprit la présidence du groupe et les négociations prirent un tour plus positif dès l’arrivée à la présidence de Hassan Rouhani. Comme on le sait, un accord intérimaire fut conclu en novembre 2013 avec l’espoir d’arriver à un accord définitif fin 2014 ; cette échéance dut encore être prolongée jusqu’au milieu de 2015.

17Le temps que Cathy Ashton dut consacrer à cette négociation « de bazar » a rendu plus difficile son implication dans les autres dossiers de gestion de crises en 2013 et 2014. La crise ukrainienne fut à cet égard une épreuve difficile pour elle : elle multiplia les interventions au début du conflit mais passa la main rapidement aux ministres des Affaires étrangères des pays susceptibles d’influencer les parties (voir ci-dessous 2.4.5).

  • 102  Voir ci-dessous, 4.1.4.

18On reproche aussi à Cathy Ashton de ne pas avoir assumé comme il le fallait sa casquette de vice-présidente de la Commission. Pas assez présente aux réunions du Collège - ce que lui reprochèrent ses compatriotes ! - elle ne donna pas l’impression d’assurer la « cohérence » de l’action extérieure de l’Union, que prescrit le traité. Les commissaires au commerce, au développement, à l’élargissement et à l’assistance humanitaire et tous ceux qui négociaient des accords sectoriels avec les tiers gardèrent une très large autonomie ; la coordination dite « relex »102 est restée longtemps une prérogative du président de la Commission et, lorsque il a été décidé en principe qu’elle serait présidée par la haute représentante, personne ne se préoccupa d’organiser la première réunion !

  • 103  Dans l’introduction à la review sur le fonctionnement du Service, publiée en juin 2013 - voir le s (...)

19Mais si les liens entre la haute représentante et la Commission s’établirent, au départ, dans une atmosphère tendue, c’est aussi et surtout du fait de la bataille bureaucratique sans précédent que suscita la mise en place du Service européen d’action extérieure. La haute représentante résume cette bataille en un mot : « It was, in a word, tough »103.

2.4.2. Un SEAE sui generis

20Le traité (article 27 TUE) prévoit que « dans l’accomplissement de son mandat, le haut représentant s’appuie sur un service européen pour l’action extérieure. Ce service travaille en collaboration avec les services diplomatiques des États-Membres et est composé de fonctionnaires des services compétents du Secrétariat général du Conseil et de la Commission ainsi que de personnel détaché des services diplomatiques nationaux ».

  • 104  Voir ci-dessus, 2.2.1.

21Comme on l’a vu, la réflexion et les travaux préparatoires à la mise en place du service avaient commencé dès la conclusion du Traité constitutionnel mais avaient dû être interrompus et repris à plusieurs reprises du fait de la gestation difficile de ce qui allait devenir le Traité de Lisbonne. Même après que celui-ci ait été conclu, il fallut attendre les derniers mois avant son entrée en vigueur pour que l’on commence sérieusement à esquisser son profil104.

22À travers toutes ces péripéties, deux approches contradictoires s’affrontaient :

  • la Commission se jugeait maîtresse de l’action extérieure de l’Union, notamment dans le domaine du commerce, où elle a toujours occupé le siège du négociateur, et dans celui du développement, ou elle était devenue, grâce aux ressources du FED qu’elle gérait, un des grands acteurs mondiaux. Elle considérait donc comme logique que le nouveau service soit établi à partir des siens.
  • Les États-Membres, eux, voyaient dans le service essentiellement un service diplomatique collaborant à la gestion des crises et à la politique étrangère mondiale, en appui des diplomaties nationales, qui y délégueraient des agents. Pour eux, il n’était donc pas question d’établir le service dans la Commission mais au contraire de faire sortir de la Commission tout ce qui relevait des relations extérieures.

23La solution, agréée très tôt par le Coreper, qui en discuta dès la conclusion du Traité constitutionnel, était donc de mettre le service dans une structure séparée sui generis hors de la Commission mais également hors du Secrétariat du Conseil, où fonctionnait jusque-là l’équipe de Javier Solana (qui était, rappelons-le, secrétaire général du Conseil).

24Pour établir le SEAE, il fallait une décision du Conseil, sur proposition de la haute représentante - mais après approbation de la Commission ! Le Parlement européen devait seulement donner un « avis » préalable mais, comme l’accord du Parlement serait requis pour modifier le règlement financier et le statut du personnel, il était important aussi, si possible, d’avoir son accord sur la décision avant qu’elle soit prise. Or, les leaders de la commission institutionnelle du Parlement, attachés à la plus grande « communautarisation » possible du Service, soutenaient la Commission dans son approche intégrationniste.

  • 105  Témoignage de l’auteur.

25Comprenant qu’elle marchait sur des œufs, Cathy Ashton commença par mettre en place un comité, composé des principaux responsables dans l’administration de l’UE : les secrétaires généraux du Conseil et de la Commission, Pierre de Boissieu et Catherine Day, les jurisconsultes des deux institutions Jean-Claude Piris et Luis Romero, le président en exercice du Coreper Carlos Bastarece et son successeur Jean de Ruyt, etc. Mais les tensions étaient trop fortes et chacun prenant des positions défensives, les réunions du groupe n’aboutirent qu’à compliquer les choses105.

  • 106  Poul Christoffersen avait été le favori de la plupart des États-Membres et du milieu bruxellois po (...)

26Dès le mois de mars, dès lors, Carlos Bastarece proposa de confier à une personne la charge de faire une proposition. On choisit Poul Skytte Christoffersen, brillant diplomate danois qui avait l’avantage d’avoir été représentant permanent, chef de cabinet du secrétaire général du Conseil Nils Ersböll et plus tard de la commissaire danoise à l’agriculture Marian Fischer Boël106.

27Le travail fut dès lors rondement mené. Les préoccupations principales des États-Membres avaient déjà été couvertes dans les débats du Coreper : statut sui generis, présence substantielle dès le départ de diplomates nationaux, équilibre géographique, etc. Des formules furent trouvées qui permettaient, sans nuire à l’efficacité, de développer au sein du Service une vraie « culture diplomatique ».

28Avec la Commission, outre la dimension psychologique - une direction générale entière et le tiers d’une autre devait déménager dans le Service - se posait la question de la responsabilité en ce qui concerne la politique de développement ; la solution dégagée veille à garantir la cohérence dans la programmation d’ensemble des relations extérieures tout en sauvegardant l’expertise accumulée par la Commission dans la conception et surtout l’exécution des programmes de développement.

29Avec le Parlement, la principale difficulté vint du caractère sui generis voulu par les États-Membres ; certains, comme le puissant rapporteur Elmar Brok, longtemps président de la commission des affaires étrangères, craignaient que l’ensemble des relations extérieures ne retourne dans la sphère intergouvernementale ; d’autres espéraient carrément en profiter pour communautariser la PESC.

30Ils ne gagnèrent pas cette bataille : la décision « fixant l’organisation et le fonctionnement » du SEAE confirme qu’il est un « organe autonome » de l’UE, « distinct du Secrétariat général et de la Commission » ; elle fut approuvée par le Conseil le 26 juillet 2010. Les modifications requises du statut du personnel et du règlement financier furent ensuite approuvées en codécision avec le Parlement à l’automne et le Service put commencer officiellement à fonctionner à partir du 1er décembre 2010, premier anniversaire de l’entrée en vigueur du traité, comme le souhaitait vivement Cathy Ashton.

2.4.3. La mise en place du Service

  • 107  Sur la présidence belge de 2010, voir « La XIIe présidence belge du Conseil de l’Union européenne, (...)

31La présidence belge du deuxième semestre 2010 fit beaucoup d’efforts pour imposer la haute représentante dans le système bruxellois. Elle se fixa comme objectif d’organiser la « rupture » avec le passé en effaçant autant que possible - souvent de manière purement optique puisque le SEAE n’était pas encore en place - la présence de la présidence tournante dans la représentation extérieure, et ceci à tous les niveaux, même celui des groupes de travail et des représentations à l’étranger. Le but était d’éviter la confusion vis-à-vis de l’extérieur mais surtout de décourager les futures présidences de mener des batailles d’arrière-garde quant au rôle de la présidence tournante dans les relations extérieures107.

  • 108  Témoignage de l’auteur, alors président du Coreper.

32Pour ce faire, la présidence belge renonça à avoir un programme propre pour les Affaires étrangères et mit ses diplomates « à disposition » de la haute représentante. Le président de l’organe préparatoire aux réunions du Conseil Affaires étrangères, le Comité politique et de Sécurité (COPS), les présidents des groupes de travail, les ambassadeurs belges à l’étranger fonctionnèrent pendant six mois « on behalf of the High Representative », même si celle-ci n’avait pas vraiment les moyens de donner des instructions ni de contrôler ce qui se passait108.

33Entretemps, Cathy Ashton élaborait l’organigramme du Service et procédait au recrutement de ses cadres dirigeants. Elle décida d’emblée, inspirée par les structures du secteur privé, de mettre en place un Conseil d’administration, un Corporate Board supposé superviser, sous sa présidence, l’ensemble de l’activité.

34Cette instance assez théorique, et à laquelle elle n’eut jamais vraiment le temps de donner une substance opérationnelle, se composait, outre la haute Représentante elle-même, de quatre personnes :

  • → le « secrétaire général exécutif » Pierre Vimont : diplomate français de haut vol, ancien représentant permanent auprès de l’Union européenne, directeur de cabinet de Dominique de Villepin quand il était ministre des Affaires étrangères, il était, jusqu’à son adjonction au SEAE, ambassadeur de France à Washington. Catherine Ashton prit l’habitude de ne jamais agir sans avoir demandé son avis ;
  • → un « directeur général administratif » (en anglais Chief Operating Officer), David O’Sullivan : son rôle au départ était surtout d’établir le lien avec la Commission, au sein de laquelle il avait exercé les activités les plus nobles : chef de cabinet du président (Prodi), secrétaire général et directeur général au Commerce. Il devint, avec le temps, une sorte de deputy de la haute représentante pour la représentation diplomatique et la relation avec l’Asie ;
  • → une « secrétaire générale adjointe pour les affaires politiques », Helga Schmidt : diplomate allemande, proche collaboratrice de Joschka Fischer, elle était le chef de l’Unité politique de Javier Solana et était donc supposée représenter les structures politiques venant du Secrétariat général du Conseil ; elle travailla surtout sur le Moyen-Orient, prenant souvent la place du représentant spécial, fonction que Cathy Ashton fit tout ce qu’elle put pour supprimer ;
  • → un secrétaire général adjoint pour les affaires institutionnelles, Maciej Popowski : diplomate polonais qui fit toute sa carrière dans les affaires européennes, fut l’ambassadeur polonais au COPS et était, à sa nomination, chef de cabinet du président du Parlement européen, Jerzy Buzek. Popowski développa son activité notamment dans le domaine de la sécurité.
  • 109  EEAS review, op. cit., à consulter sur le site web du Service.

35Une équipe bien équilibrée donc, dans laquelle on retrouve les trois grands États-Membres, le plus actif des nouveaux États-Membres en matière de politique étrangère et une des personnalités les plus respectées de la Commission européenne. Mais la structure était sans doute trop lourde et la haute représentante ne l’a jamais vraiment utilisée comme un « conseil d’administration ». Dans la review sur le fonctionnement du SEAE publiée en juin 2013109, Ashton suggère elle-même de revenir à une structure plus classique avec un secrétaire général et deux adjoints.

36Outre les membres du Corporate board, les directeurs géographiques et thématiques furent aussi rapidement choisis. La haute représentante tint à présider elle-même les panels devant les sélectionner, comme elle le fera plus tard pour une bonne partie des chefs de délégation dans les 139 délégations de l’Union à l’étranger. Ces choix furent dans l’ensemble bons et respectèrent l’équilibre entre les trois composantes d’origine du SEAE : la Commission, le Secrétariat et les États-Membres. Cathy Ashton veilla aussi, bien sûr, à respecter l’équilibre hommes-femmes, comme d’ailleurs la décision sur la création du Service le prescrivait.

37Mais évidemment, du fait du poids respectif de chacune des trois composantes de départ, il était inévitable que les fonctionnaires originaires de la Commission dominent l’effectif du SEAE et y importent leur culture. Ce fut une bonne chose à certains égards car le SEAE put, dès sa mise en place, utiliser toute l’infrastructure administrative et informatique ainsi que le réseau des délégations de la Commission dans le monde.

  • 110  Témoignage de l’auteur.

38Mais cette influence dominante de la Commission eut aussi pour effet que les diplomates nationaux insérés dans le Service eurent du mal à y introduire leur manière de fonctionner. Un exemple révélateur est la difficulté qu’ils eurent à introduire dans le Service le principe de la circulation de l’information, indispensable si on veut agir efficacement dans la gestion des crises au niveau mondial, mais contraire à l’esprit de la bureaucratie communautaire, où le principe est plutôt que l’information (que les autres n’ont pas), est le pouvoir110.

39Un autre problème de départ fut que, pendant plus d’un an, les fonctionnaires de la Commission et du Conseil détachés dans le Service continuèrent à travailler dans leur bureau d’origine. Cathy Ashton et son cabinet étant installés, avec les autres membres de la Commission, dans l’immeuble du Berlaymont, des gens qui devaient travailler ensemble constamment se trouvaient dispersés dans au moins trois bâtiments différents.

  • 111  Cathy Ashton y installa elle-même son cabinet, quittant le Berlaymont - et donc les autres membres (...)

40Comme on avait calculé au plus juste le budget du service, il n’était pas facile de remédier à cette importante difficulté de fonctionnement. La haute représentante remporta toutefois la bataille : elle obtint de pouvoir louer pour le SEAE un superbe bâtiment sur le Rond-Point Schuman, où les agents commencèrent à s’installer progressivement à partir du début de 2012111.

2.4.4. La mise à l’épreuve : le Printemps arabe

  • 112  Conversation avec l’auteur.

41La mise en place du SEAE se passa donc de manière plutôt positive, compte tenu de l’ampleur du défi et des appréhensions des uns et des autres. C’est le constat que Pierre Vimont faisait au milieu du mois de décembre 2010. Toujours prudent toutefois, le secrétaire général du Service, tout fraîchement entré en fonction, nota que tout allait bien « pour autant qu’il n’y ait pas de grande crise internationale »112.

42C’était quelques jours avant le suicide, le 17 décembre, de Mohamed Bouazizi, marchand de légumes à Sidi Bouzid en Tunisie, qui déclencha le « Printemps arabe ».

43On ne pouvait imaginer épreuve plus difficile pour le SEAE naissant : les événements devaient être encouragés car, en principe, ils rapprochaient nos voisins méditerranéens de nos valeurs, mais ils risquaient aussi de déstabiliser une région qui, du fait de la proximité, de l’histoire et des mouvements de population, se trouve étroitement imbriquée dans l’Union. De surcroît, la remise en cause des régimes dictatoriaux du monde arabe était une source d’embarras pour beaucoup de gouvernements européens qui avaient, jusqu’à la veille des événements, entretenu avec leurs leaders des relations tout à coup perçues comme coupables.

44L’Union était donc très mal équipée pour faire face à la crise, non seulement parce que le SEAE était encore embryonnaire mais aussi parce que la politique méditerranéenne de l’UE était devenue relativement confuse et en tout cas inefficace quant à l’influence exercée.

45À l’époque des accords d’Oslo, en 1995, l’Union avait lancé avec les pays du Sud et de l’Est de la Méditerranée (y compris Israël), le « Processus de Barcelone », un dialogue global à trois volets : dialogue politique et de sécurité, partenariat économique et partenariat dans le domaine social, culturel et humain. Dans le domaine économique, le processus fonctionna plutôt bien, menant à la conclusion d’accords de partenariat avec la plupart des participants. Mais le dialogue politique devint rapidement l’otage des relations Israël-Palestine. Quant au troisième volet, il donna lieu au développement d’actions ponctuelles mais leur effet sur la politique d’ensemble souffrit des faiblesses du dialogue politique, lequel d’ailleurs ne remettait pas en cause la nature des régimes de la région.

46Nicolas Sarkozy voulut donner un coup de pied dans cette fourmilière lors de la présidence française de 2008 en prétendant transformer le processus en une « Union pour la Méditerranée » dotée d’institutions propres ; mais celle-ci ne démarra jamais car elle fut, d’emblée, comme on aurait pu s’en douter, victime elle aussi de la paralysie du processus de paix israélo-palestinien.

  • 113  Témoignage de l’auteur.

47Le grand héros du « Sommet de Paris » qui lança la fameuse Union en juillet 2008 était Bachar el-Assad, venu en famille et objet de tous les empressements113. Quant à Kadhafi, son pays n’était heureusement pas membre de l’Union pour la Méditerranée, mais il parvint encore à jouer les hôtes à l’occasion du troisième Sommet UE-Afrique, organisé à Syrte, en novembre 2010, deux mois avant le déclenchement de la guerre civile en Libye et moins d’un an avant son assassinat !

48Avec des bases aussi solides, il n’était pas facile pour l’Union de prendre le contrôle de la réaction internationale au Printemps arabe. La Commission européenne réagit la première : elle était seule à disposer de moyens d’action à travers la « politique de voisinage », une construction diplomatique complexe à travers laquelle l’aide aux pays voisins de l’Union est chichement équilibrée entre les voisins du Sud et ceux de l’Est. À son habitude, la Commission utilisa les conditionnalités liées à l’octroi de l’aide pour influencer les événements dans le sens du respect des valeurs de l’Union. Son slogan politique More for more eut un certain effet, même si il n’était pas toujours facile à appliquer concrètement.

49En juin 2011, Cathy Ashton annonça la création d’une « taskforce pour le Sud de la Méditerranée » regroupant le SEAE, la Commission, la BEI et la BERD et destinée à agir comme point focal pour l’assistance à l’Afrique du Nord. Elle nomma dans la foulée un « représentant spécial » pour le Sud de la Méditerranée, Bernardino Leon, un diplomate espagnol qui avait travaillé avec Miguel Moratinos quand celui-ci était représentant spécial pour le Moyen-Orient et était un proche du premier ministre espagnol José Luis Zapatero. Pour l’anecdote, ce n’est pas la haute représentante qui annonça sa nomination mais Zapatero et Sarkozy, sortant du Conseil européen de juin 2011…

50Cathy Ashton, en effet, n’a jamais vraiment accepté les « représentants spéciaux » qui sont nommés par le Conseil et ne sont donc pas entièrement sous son contrôle. Dans la EEAS Review de 2013, déjà citée, elle note que le statut des représentants spéciaux est une anomaly post Lisbon et qu’ils devraient être pleinement intégrés dans le Service.

51Ainsi, elle renvoya rapidement après son arrivée le représentant spécial pour le Moyen-Orient Marc Otte et ne nomma un successeur, Andreas Reinicke, que sous la pression des États-Membres, qui ne lui laissèrent même pas le choix de la personne. Au moment où le processus de paix reprit à l’été 2013, sous l’impulsion de John Kerry, elle essaya même de se débarrasser de Reinicke et il fallut que l’ensemble des membres du COPS s’y opposent pour qu’elle accepte de continuer à travailler avec lui, pendant quelque temps encore.

52Quant à Bernardino Leon, il fut évidemment rapidement dépassé par l’ampleur de la tâche. En mai 2014, il fut nommé représentant personnel de la haute représentante pour la Libye et, dès le mois d’août, Ban Ki Moon le récupéra comme représentant des Nations-Unies dans ce pays au bord de la guerre civile.

53L’Union a confirmé sa capacité d’agir dans le domaine où elle dispose de l’expérience et des moyens, celui de l’assistance conditionnée au respect de certains principes ou d’un plan d’action adopté conjointement. Mais elle a aussi confirmé, avec le Printemps arabe, sa difficulté à réagir à des changements politiques brutaux.

  • 114  À l’initiative de la France et du Royaume-Uni, une intervention militaire fut décidée mais elle ne (...)

54La réaction « politique » de l’UE aux troubles qui, à partir de la Tunisie, se développèrent dans presque tous les pays arabes, fut et reste aujourd’hui assez confuse. Non seulement l’UE n’a pas assumé une position de leadership mais son intervention a oscillé entre le non-interventionnisme excessif, comme en Tunisie, la réaction extrême, comme en Libye114, la paralysie, comme en Syrie et la confusion, comme en Égypte.

55En Égypte, l’UE misa - comme d’ailleurs aussi les États-Unis - sur une conversion miraculeuse des frères musulmans en démocrates pluralistes, ce qui la mit en porte-à-faux avec ses alliés « naturels ». Le geste de Cathy Ashton rendant visite à Mohamed Morsi dans son lieu de détention secret en août 2013 avait un certain panache, mais il fut sans beaucoup de lendemains.

56Lorsque Bachar-El-Assad utilisa des armes chimiques contre son peuple, en août 2013, seuls la France et le RU étaient prêts à lancer avec les États-Unis des frappes « punitives » ; mais, comme on le sait, le Parlement britannique refusa de soutenir David Cameron et Obama, à la surprise générale, annonça qu’il demanderait l’avis du Congrès sans être sûr de l’obtenir ; la France se retrouva isolée mais incapable d’agir seule et c’est Vladimir Poutine qui tira les marrons du feu en obtenant que la Syrie accepte le démantèlement de son arsenal chimique.

57Quant à Angela Merkel, qui avait déjà fait s’abstenir l’Allemagne au Conseil de Sécurité dans l’affaire libyenne, elle n’hésita pas, comme d’ailleurs d’autres chefs d’État de l’Union, à se déclarer opposée à une intervention militaire en Syrie, même circonscrite. Dans un tel contexte, la voix de l’Union était, bien sûr, devenue inaudible.

58Les victoires militaires de « ISIS », devenu « État islamique » en Irak et en Syrie pendant l’été 2014, imposèrent un changement de ton. Avec la découverte dans les zones occupées de comportements médiévaux, avec des exécutions de prisonniers américains et britanniques diffusées sur les réseaux sociaux, le soft power de l’Union européenne était manifestement dépassé. La mobilisation fut organisée par les États-Unis comme une coalition of the willing et, au moment de la publication de cet ouvrage en tout cas, si quelques États-Membres l’ont rejointe, l’Union européenne en tant que telle n’y participe pas.

59La défense européenne, d’ailleurs, ne s’est mobilisée que de manière très modeste lorsque des groupes terroristes, au début de l’année 2013, ont tenté de descendre sur Bamako au Mali, menaçant de déstabiliser tout le Sahel ; la France lança une opération sans rien demander à personne et ne tenta même pas de faire flotter sur Tombouctou le drapeau européen, comme elle l’avait fait flotter en Ituri en 2003. L’UE se limite à entraîner l’armée malienne, comme elle en entraîne d’autres à travers le monde, sans plus convaincre personne de ses capacités propres d’intervention.

60Le même scénario se reproduisit en République centrafricaine - avec toutefois moins de gloire pour l’armée française et une remise prudente et progressive du dossier aux Nations-Unies. L’Union européenne encore une fois intervint en appui, mais sans qu’on puisse parler d’un véritable engagement.

2.4.5. La crise ukrainienne

61Jusqu’à la mi-2013, les relations entre l’Union européenne et l’Ukraine se développaient de manière plutôt encourageante. Le président Yanukovich, malgré ses liens « historiques » avec la Russie, entretenait une relation positive avec José Manuel Barroso et Herman Van Rompuy. La Commission préparait la conclusion d’un accord de partenariat qui était un outil précieux pour venir en aide à ce pays ruiné et corrompu, tout en lui faisant comprendre en même temps que l’adhésion à l’Union n’était pas à l’ordre du jour.

62Il y a presqu’autant de désaccord sur les causes de la crise qui éclata soudain à l’automne 2013 en Ukraine qu’il y en a sur les causes de la première guerre mondiale : il est clair que l’annonce en juin dans le « programme » de la présidence tournante lituanienne d’un sommet à Vilnius en novembre avec les états du « partenariat oriental » ne pouvait qu’être perçue comme une provocation par Vladimir Poutine et l’amener à réagir comme il l’a fait. Il est étonnant d’ailleurs que personne dans les institutions n’ait réagi négativement à cette initiative, venant d’une présidence qui en principe n’avait plus à s’occuper de politique étrangère !

63Une autre explication au changement d’attitude de Yanukovich - lequel a sérieusement surpris ses interlocuteurs de l’Union - est la pression qu’il subissait, via l’accord de partenariat, pour améliorer la situation de l’ancienne première ministre Yulia Tymoschenko : le président de l’Ukraine avait du mal à accepter qu’avec les charges pesant sur elle, elle avait encore tant de partisans à l’Ouest complotant pour son retour.

64D’autres évidemment font porter toute la responsabilité par Vladimir Poutine, qui n’aurait qu’attendu cette occasion pour faire progresser la réalisation de son grand dessein de reconstitution de l’Union soviétique - qu’il aurait poursuivi de toute façon.

65Ce qui est malheureux en tout cas est que cette crise a démontré au président russe que la résistance de l’Union à ses ambitions était toute relative et, pire, que l’Union était divisée quant à la manière de réagir.

  • 115  Voir ci-dessus, 2.4.1.

66Cathy Ashton s’est occupée de la crise tant qu’il s’agissait de soutenir les insurgés de la place Maidan. Mais elle céda rapidement la main aux ministres des Affaires étrangères de l’Allemagne, de la France et de la Pologne, arguant de la nécessité pour elle de consacrer le maximum de son temps aux négociations avec l’Iran sur le nucléaire115.

  • 116  Lehne Stefan, A window of opportunity to upgrade EU Foreign Policy, Carnegie Europe, 2014.

67Il faut reconnaître, comme le remarque le vétéran de la PESC Stefan Lehne, que la réaction occidentale à la crise ukrainienne rappela davantage le bipolarisme de la guerre froide qu’une nouvelle ère de développement de la politique européenne116.

68Herman Van Rompuy s’offrit à un moment pour s’occuper de la crise, mais le président Poutine prit soin de ne pas le reconnaître comme un interlocuteur et il se limita dès lors à intervenir uniquement en sa qualité de président du Conseil européen, c’est-à-dire surtout pour arbitrer, entre des chefs de gouvernement plus que divisés, le débat sur les sanctions.

69Quand la crise prit une ampleur stratégique de premier plan, c’est incontestablement l’Allemagne qui exerça le leadership européen. Le ministre des Affaires étrangères Frank Steinmeier s’imposa comme un des principaux acteurs et la chancelière s’impliqua personnellement, en maintenant un contact personnel direct avec Vladimir Poutine - et Barack Obama. Leur rôle a été utile dans la mesure où il fallait maintenir le dialogue ouvert et proposer des compromis, mais les initiatives allemandes ont parfois été confuses et, de toute façon, s’agissant d’une crise « européenne », l’action d’un seul pays ne peut évidemment pas remplacer celle de l’Union en tant que telle.

70Même si le conflit est plus ou moins gelé sur le plan militaire au moment de leur arrivée, on ne peut donc qu’encourager Donald Tusk et Federica Mogherini - dont les pays d’origine sont aux deux extrêmes de la position de l’Union - à tenter de reprendre le contrôle de la relation avec la Russie et avec l’ensemble du « partenariat oriental ». La Russie est évidemment trop proche de nous pour que nous puissions nous permettre de l’aborder de manière dispersée.

2.4.6. Les limites de la représentation extérieure

71Le Traité de Lisbonne charge clairement le haut représentant de la représentation extérieure de l’Union pour la PESC : il « représente l’Union pour les matières relevant de la PESC ; il conduit au nom de l’Union le dialogue politique avec les tiers et exprime la position de l’Union dans les organisations internationales et au sein des conférences internationales » (art. 26, par. 2 TUE). À noter qu’il partage cette compétence avec le président du Conseil européen, qui « assure à son niveau et en sa qualité la représentation extérieure de l’Union pour les matières relevant de la PESC sans préjudice des attributions du Haut représentant » (art. 15, par. 2).

  • 117  Voir ci-dessous, 2.4.7.

72La Commission quant à elle continue, selon le traité, à représenter l’Union pour les matières communautaires, représentation que Barroso décida d’emblée d’assumer lui-même au niveau supérieur, à côté du président du Conseil européen. Si donc la même personne peut intervenir au nom de la PESC et des matières communautaires « au niveau » de Cathy Ashton, les tiers voient encore toujours paraître devant eux, pour représenter l’Union au niveau suprême, deux personnes : le président du Conseil européen et celui de la Commission. C’est le cas dans les « sommets » bilatéraux avec les partenaires stratégiques117 ; c’est le cas aussi dans les sommets multilatéraux et dans les réunions du G 8 et du G 20, ce qui y perpétue l’image d’une Union incapable de se donner un véritable leader.

  • 118  Voir ci-dessus, 1.1.6.
  • 119  Blair Tony, A Journey, op. cit.

73La participation au G 8 est un défi aux institutions européennes depuis le temps de Roy Jenkins118 ; dans ses mémoires, Tony Blair raconte comment, au sommet du G 8 en 2001 à Gênes, il dut expliquer à G. W. Bush ce que venait y faire Guy Verhofstadt, présent au titre de la présidence en exercice de l’UE : « He is the president of Europe » expliqua Blair. « You got the Belgians running Europe ? » répondit Bush en secouant la tête – « Now aghast at our stupidity », commente Blair119.

74Au G 20, où sont présents les quatre mêmes États-Membres de l’Union (avec en plus l’Espagne qui y a gagné un strapontin), il est encore plus difficile aux présidents du Conseil européen et de la Commission de faire bonne figure. Leurs compétences se chevauchant, Van Rompuy et Barroso ont dû pragmatiquement se répartir les rôles dans la deux enceintes - et même se partager les « sherpas » : comme il ne peut y avoir qu’un seul « sherpa » européen pour la délégation de l’Union, Van Rompuy et Barroso ont dû couper la poire en deux, le sherpa de la Commission couvrant le G 20, celui de Van Rompuy le G 8.

  • 120  Herman Van Rompuy, L’Europe dans la tempête, op. cit., p. 33.

75Mais la crise de la zone euro devait donner aux réunions « mondiales » une utilité opérationnelle faisant fi des contingences institutionnelles : Herman Van Rompuy raconte lui-même qu’au G 20 de Cannes de novembre 2011, deux réunions eurent lieu entre le président Obama, les quatre membres européens du G 20, lui-même et Barroso et que « le président américain fut si désireux d’assurer un résultat positif à cette réunion qu’il donna parfois l’impression de vouloir la diriger à la place de son hôte français Nicolas Sarkozy »120.

76La représentation de l’UE dans les institutions de Bretton Woods, qui sont nées avant la Communauté européenne, a toujours été difficile et le Traité de Lisbonne et ses nouveaux leaders n’ont rien changé à la situation. Les cent quatre-vingt-huit membres en effet y sont regroupés dans vingt-quatre constituencies dont les leaders participent à l’Executive Board. Les membres de l’UE se retrouvent dans dix constituencies différentes, souvent mélangés avec des pays tiers : ainsi l’Espagne est avec l’Amérique latine, l’Irlande avec le Canada, etc. Le regroupement de la Belgique, des Pays-Bas et du Luxembourg dans une seule constituency, décidé en 2012, a été considéré comme une révolution, même si la constituency compte comme autres membres, outre Chypre, la Roumanie, la Bulgarie et la Croatie – qui sont membres de l’UE - l’Ukraine, Israël, l’Arménie, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine, la Moldavie et le Monténégro !

  • 121  Sur les hearings, voir ci-dessous, 3.4.4.

77Quant aux institutions de l’UE, elles sont largement absentes, la Commission devant se contenter d’apparaître lors de la semaine ministérielle de Washington et d’occuper un siège d’observateur dans le Comité monétaire et financier international du FMI et dans le Comité de Développement de la Banque mondiale. Curieusement, c’est le nouveau commissaire français Pierre Moscovici qui plaida pour un siège unique pour la zone euro dans le hearing au Parlement européen préalable à sa confirmation121 !

  • 122  À noter que dans deux organisations du système des Nations-Unies, la FAO depuis 1991 et l’OMC depu (...)

78Mais l’enceinte où les innovations du traité ont été le plus difficile à mettre en œuvre, et suscitent toujours des problèmes irritants, est l’Assemblée générale des Nations-Unies. Composées uniquement d’États, les Nations-Unies, en principe, n’admettent pas que des représentants d’organisations régionales puissent se voir octroyer un statut équivalent à ceux-ci122.

79La CEE a été la première organisation régionale à obtenir, depuis 1974, un statut d’observateur auprès de l’organisation des Nations-Unies, ce qui permettait aux représentants de la Commission de participer notamment aux travaux du Conseil économique et social (ECOSOC) mais pas d’intervenir dans les débats de l’Assemblée générale en même temps que les États. Ceci ne posait pas de problème puisque, en-dehors du domaine strictement communautaire, la représentation extérieure était exercée par la Présidence tournante : représentant un État, le ministre des Affaires étrangères du pays de la Présidence, le représentant permanent et ses collaborateurs intervenaient au nom de l’Union, sans que les principes de base soient donc remis en cause.

80Les interventions au nom de l’Union avaient en général lieu au début des débats et elles étaient devenues, avec le temps, un pôle de référence en fonction duquel les autres interventions des pays « occidentaux » s’articulaient par rapport à celles des pays du tiers monde, réunis dans le groupe dit « des 77 » ou des « non-alignés ». Paradoxalement, la volonté de mettre en œuvre trop précipitamment le Traité de Lisbonne à New York a remis en cause cette position dominante et a plutôt fait reculer la représentation de l’Union dans l’organisation mondiale.

81Selon le Traité de Lisbonne, les représentants de l’UE - Van Rompuy, Ashton, le représentant permanent et ses collaborateurs - étaient dorénavant supposés remplacer la présidence tournante. Dans l’enthousiasme de l’entrée en vigueur du traité, l’UE demanda donc, déjà pour la session de 2010 -2011, que ses représentants puissent s’exprimer « d’une façon appropriée » devant l’Assemblée générale. Mais, prétextant du caractère tardif de la demande et surtout pour marquer leur mauvaise humeur, 76 États (contre 71 + 26 abstentions) demandèrent d’en « reporter » l’examen.

82La haute représentante lança dès lors une vaste opération de lobbying afin d’obtenir le droit de parole pour l’Assemblée générale suivante commençant en septembre 2011. Cette campagne se heurta à de grandes réticences, surtout des petits pays menés par la Jamaïque et les pays des Caraïbes, mais aussi de ceux qui souhaitaient en profiter pour obtenir les mêmes avantages - la Ligue arabe, l’ASEAN et d’autres groupes régionaux. Il était difficile d’apprécier sur quel compromis la majorité des deux tiers requise pourrait être obtenue mais Cathy Ashton choisit de demander le minimum et de rallier le maximum de pays.

83Finalement, lors de l’Assemblée générale des Nations-Unies du 3 mai 2011, 180 pays sur 192, par la Résolution 65/275, accordèrent aux représentants de l’Union d’intervenir dans les débats « early among major groups » et de présenter des propositions orales et des amendements. Ceci ne permet pas aux représentants de l’Union d’intervenir avant que les représentants des États ne se soient exprimés, sauf dans le débat général de septembre ou, dorénavant, Van Rompuy ou Ashton pourront présenter la position de l’Union en même temps que les représentants d’États - ce qui du point de vue de la visibilité a été jugé l’essentiel.

84Quant à la présence de l’UE au Conseil de sécurité, la mise en œuvre du Traité de Lisbonne n’a rien changé à la situation antérieure : la France et le Royaume-Uni sont membres permanents, l’Allemagne ne l’est toujours pas et il n’est pas plus facile pour Cathy Ashton que pour Javier Solana de s’exprimer devant le Conseil. La perspective de voir le Conseil accepter le membership de l’Union en tant que telle reste aussi éloignée que lorsque le débat à ce sujet a commencé dans les années quatre-vingt-dix. On avait espéré une évolution à l’occasion du Sommet des Nations-Unies de 2004, de nombreuses idées ayant circulé dans les travaux préparatoires, mais en fin de compte rien ne changea.

85À noter qu’aux Nations-Unies les membres de l’Union continuent à siéger dans trois groupes régionaux différents : l’Europe occidentale et autres (WEOG), le groupe des pays de l’Est européen et le groupe asiatique (Chypre) !

2.4.7. La relation avec les partenaires stratégiques

86L’Union européenne, pôle de puissance parmi de nombreux autres, a progressivement développé une relation organisée avec un certain nombre de « puissances ». On prit l’habitude de focaliser ces relations sur des « sommets » plus ou moins réguliers entre les institutions de l’Union et le chef d’État ou de gouvernement de l’État tiers. C’est le premier ministre de la présidence tournante, flanqué du président de la Commission, qui assurait cette relation jusqu’à la mise en œuvre du Traité de Lisbonne ; mais elle ne pouvait évidemment pas se développer de manière très substantielle tant que l’interlocuteur européen changeait tous les six mois.

87Herman Van Rompuy comprit rapidement qu’il pouvait apporter une valeur ajoutée à ces sommets, du fait de la continuité de sa fonction. Le traité d’ailleurs lui donne la responsabilité de la représentation extérieure pour la PESC « à son niveau » et il s’organisa pour l’exercer de manière proactive, recevant les lettres de créances des ambassadeurs de pays tiers et établissant petit à petit une relation personnelle avec les grands leaders mondiaux.

88Le principal de ceux-ci est évidemment le président des États-Unis. Des relations formelles sont établies entre l’Union et les États-Unis depuis la première déclaration transatlantique de 1991 : à travers celle-ci, les États-Unis acceptaient que le dialogue politique avec l’UE ne doive plus avoir lieu exclusivement à l’OTAN. Ce dialogue, mené pour la partie européenne par la Commission, s’est malheureusement bureaucratisé, rendant les sommets bilatéraux de moins en moins attrayants pour les présidents américains.

89Si Bill Clinton aimait venir à Bruxelles, Georges W. Bush, dès son arrivée à la Maison-Blanche, fit savoir qu’il ne participerait qu’à un sommet avec l’UE par an, renonçant donc au sommet semestriel organisé jusque-là avec chaque présidence tournante. Barack Obama, lui, attendra plus de cinq ans avant de se décider à venir à Bruxelles !

90Il rencontra les leaders de l’UE à Prague, à l’occasion de la présidence tournante tchèque en 2008, puis à Washington en 2009 ; mais quand la présidence espagnole programma un sommet à Madrid en 2010, le président américain fit savoir qu’il ne viendrait pas ; viendrait-il à Bruxelles à l’automne ? Las, alors que Van Rompuy et Barroso l’attendaient à Bruxelles, Obama préféra les rencontrer au Portugal en marge du Sommet de l’OTAN. En 2011, le sommet devait avoir lieu aux États-Unis et il eut lieu effectivement à Washington, à un des moments difficiles de la crise de la zone euro. En 2012, du fait des élections, le sommet fut reporté et en 2013 Obama déçut une nouvelle fois le petit monde de Bruxelles en choisissant plutôt de rencontrer les leaders européens à la réunion du G 8 à Lough Erne en Irlande du Nord, avant de se rendre à Berlin pour encourager la campagne électorale d’Angela Merkel.

91C’est le 26 mars 2014 seulement que Barack Obama vint pour la première fois à Bruxelles, dans la foulée d’un sommet sur la sécurité nucléaire à La Haye. Le sommet fut marqué par la crise ukrainienne et permit au président de secouer les torpeurs des membres de l’Union. Il revint moins de trois mois plus tard pour un sommet du G 7, convoqué - une fois n’est pas coutume ! - au Juste Lipse pour remplacer le G 8 qui devait avoir lieu à Sotchi, mais qui fut annulé du fait de l’intervention russe en Ukraine.

  • 123  Témoignage de l’auteur.

92En marge du sommet OTAN de Newport, début septembre 2014, le président américain confirma son peu de souci des structures de l’Union européenne : il convoqua une réunion des membres européens du G 7 - France, Allemagne, Royaume-Uni et Italie - pour parler de l’Ukraine, mais sans y associer Van Rompuy et Barroso pourtant présents sur place. Le résultat fut une semaine de cacophonie à Bruxelles ensuite, pour « recomposer » une position européenne cohérente sur les sanctions123.

93Les relations transatlantiques sont marquées depuis 2013 par la négociation d’un ambitieux accord de libre-échange, le Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Il s’agit non seulement de réduire les barrières tarifaires mais surtout d’harmoniser tant que possible, sinon d’assurer la reconnaissance mutuelle entre les réglementations et normes établies des deux côtés de l’Atlantique, avant que la Chine devienne assez puissante pour imposer les siennes.

94Le TTIP était soutenu à bout de bras du côté européen par le commissaire au Commerce Karel de Gucht. Mais la négociation, entamée dans l’enthousiasme, a fait l’objet de fortes critiques de la société civile et les multiples échéances électorales de part et d’autre de l’Atlantique ne facilitent pas les compromis. Un faible espoir demeure, si la nouvelle commissaire Cecilia Malmström y met autant de détermination que son prédécesseur, que la négociation puisse se terminer avant la fin de l’administration Obama, fin 2016.

95Les réunions bilatérales entre l’Union européenne et la Chine ont longtemps constitué une sorte de psychodrame, tournant essentiellement autour des droits de l’homme et du traitement des opposants politiques au régime communiste chinois. L’importance prise par la Chine dans l’économie mondiale a évidemment rééquilibré le dialogue, qui est devenu aujourd’hui un véritable dialogue de puissance à puissance. le premier sommet avec le nouveau premier ministre Li Keqiang a eu lieu en novembre 2013 à Beijing ; à cette occasion, pour la première fois, le président chinois, en l’occurrence Xi Jinping, reçut personnellement les présidents du Conseil européen et de la Commission. Et lorsque Xi est venu à Bruxelles en mars 2014, dans le cadre d’une tournée européenne, il a rencontré à nouveau Van Rompuy et Barroso, cette fois en-dehors du cadre formel des « sommets » bilatéraux. Ce faisant, il ne pouvait que satisfaire le président du Conseil européen qui s’efforce - avec difficulté - de « dédramatiser » les relations avec « ses collègues » des pays tiers en les rencontrant aussi en-dehors des sommets formels.

96Les sommets sont difficiles avec l’Inde dont les dirigeants ont du mal à accepter la « légitimité » de leurs interlocuteurs européens et n’aiment pas discuter avec eux de problèmes politiques régionaux comme la question du Cachemire. L’Union est pourtant engagée depuis 2007 avec l’Inde dans la négociation d’un accord de libre-échange qui n’a de chance d’être conclu que si suffisamment d’attention y est accordée au niveau politique. Le dernier sommet bilatéral a eu lieu en février 2012. Apres son élection en mai 2014, le nouveau premier ministre Narendra Modi laissa entendre que le prochain sommet - et la relance des négociations commerciales - pourrait bien attendre l’année 2015.

  • 124  Voir ci-dessus, 2.4.5.
  • 125  Lors de son audition au Parlement européen, préalable à la confirmation de la nouvelle Commission.

97Il y a en principe deux sommets bilatéraux par an avec la Russie. Ils étaient déjà tendus sous les premières présidences de Poutine - surtout depuis le grand élargissement - mais devinrent plus agréables sous Medvedev, au point que, dès le premier, en juin 2008, on parla d’une « nouvelle phase » dans l’approfondissement des relations. C’est pourtant peu après ce sommet qu’eut lieu la guerre de Géorgie, provoquée par une imprudence fatale du président Saakashvili. Comme on le sait, Nicolas Sarkozy utilisa la présidence française pour s’offrir en médiateur - offrant ainsi à la présidence tournante son dernier baroud d’honneur avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, qui lui enlève, en principe, tout rôle dans la politique étrangère. Depuis le retour de Poutine à la présidence, la relation est redevenue plus tendue - et s’est rapidement exacerbée à la fin de l’année 2013 avec la crise ukrainienne124. À ce jour, comme l’a dit joliment Federica Mogherini125 en octobre 2014, la Russie n’est plus un partenaire stratégique - du fait de ses violations du droit international – mais elle reste « stratégique pour l’Union dans le long terme ».

98Moins de problème avec les autres partenaires stratégiques, avec lesquels les sommets ont repris de la substance depuis que l’UE négocie des accords de libre-échange avec la moitié de la planète. Outre les États cités ci-dessus, sont reconnus officiellement comme « stratégiques » le Japon, le Canada, le Brésil, le Mexique et l’Afrique du Sud.

99Dans les sommets multilatéraux avec des organisations régionales d’autres continents, les leaders de l’UE se sentent assez à l’aise, la structure de préparation s’accommodant bien de la manière de fonctionner de l’UE, tant dans le domaine de la PESC que dans le domaine communautaire. Les principaux sont les sommets ASEM avec l’Asie, CELAC avec l’Amérique latine et des sommets plus ou moins réguliers avec l’Union africaine.

  • 126  Voir ci-dessus, 2.4.5.

100Le fait que les réunions au niveau des chefs d’État et de gouvernement se multiplient a renforcé la position « extérieure » de Herman Van Rompuy, qui n’est décrite qu’en termes assez modestes dans le Traité de Lisbonne126. C’est une bonne chose pour la visibilité de l’Union dans le monde, même si, comme déjà mentionné ci-dessus, l’image serait encore bien meilleure si les chefs d’État et de gouvernement étrangers n’avaient affaire qu’à un seul interlocuteur à leur « niveau », comme les ministres des Affaires étrangères qui traitent avec Cathy Ashton.

Notes

100  Voir l’analyse de la fonction ci-dessous, 4.1.4.

101  Voir ci-dessous, 2.4.4.

102  Voir ci-dessous, 4.1.4.

103  Dans l’introduction à la review sur le fonctionnement du Service, publiée en juin 2013 - voir le site web du SEAE.

104  Voir ci-dessus, 2.2.1.

105  Témoignage de l’auteur.

106  Poul Christoffersen avait été le favori de la plupart des États-Membres et du milieu bruxellois pour devenir le secrétaire général adjoint de Javier Solana lorsque celui-ci prit ses fonctions de Secrétaire général/Haut représentant en 1999. Mais, suite à un accord conclu entre la France et l’Allemagne, ces deux pays firent nommer l’ancien représentant permanent français Pierre de Boissieu, qui occupa la fonction pendant dix ans avant de devenir secrétaire général pendant les deux premières années ayant suivi l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne.

107  Sur la présidence belge de 2010, voir « La XIIe présidence belge du Conseil de l’Union européenne, Bilans et Perspectives », dans Annales d’études européennes 2011 de l’UCL, ouvrage collectif sous la direction de Vincent Dujardin, Bruylant 2011.

108  Témoignage de l’auteur, alors président du Coreper.

109  EEAS review, op. cit., à consulter sur le site web du Service.

110  Témoignage de l’auteur.

111  Cathy Ashton y installa elle-même son cabinet, quittant le Berlaymont - et donc les autres membres du « Collège » des commissaires. Federica Mogherini, dès avant son entrée en fonction, promit toutefois d’y retourner.

112  Conversation avec l’auteur.

113  Témoignage de l’auteur.

114  À l’initiative de la France et du Royaume-Uni, une intervention militaire fut décidée mais elle ne fut pas soutenue par l’Allemagne et d’autres États-Membres et c’est l’OTAN qui en vint à commander les opérations, les États-Unis d’Obama développant l’étrange doctrine du leading from behind.

115  Voir ci-dessus, 2.4.1.

116  Lehne Stefan, A window of opportunity to upgrade EU Foreign Policy, Carnegie Europe, 2014.

117  Voir ci-dessous, 2.4.7.

118  Voir ci-dessus, 1.1.6.

119  Blair Tony, A Journey, op. cit.

120  Herman Van Rompuy, L’Europe dans la tempête, op. cit., p. 33.

121  Sur les hearings, voir ci-dessous, 3.4.4.

122  À noter que dans deux organisations du système des Nations-Unies, la FAO depuis 1991 et l’OMC depuis 1995, l’UE est membre à part entière avec droit de vote. l’UE est aussi partie à plus de 50 conventions des Nations-Unies, comme par exemple la Convention-cadre sur le changement climatique.

123  Témoignage de l’auteur.

124  Voir ci-dessus, 2.4.5.

125  Lors de son audition au Parlement européen, préalable à la confirmation de la nouvelle Commission.

126  Voir ci-dessus, 2.4.5.

© Presses universitaires de Louvain, 2014

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