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Le leadership dans l’Union européenne

 | 
Jean De Ruyt

Première partie. Les leaders de l’Europe, de la CECA au Traité de Lisbonne

Chapitre 4. 2001-2004 : La Convention et le Traité constitutionnel : vers des leaders « permanents »

Texte intégral

1L’image peu glorieuse donnée par la laborieuse négociation du Traité de Nice provoqua un sursaut parmi les États-Membres. Certains leaders nationaux avaient déjà donné le ton lors du débat sur « l’avenir de l’Union » pour le nouveau millénaire. De ce momentum résulta la Déclaration de Laeken et la convocation, dans la foulée, de la « Convention pour l’avenir de l’Europe ».

2La formule de la Convention permettait de surmonter plus facilement les réticences instinctives des états à accorder plus de pouvoir aux institutions. Le débat s’engagea à partir d’une constatation pragmatique : l’Union politique, pour être crédible et efficace, avait besoin de continuité dans le leadership et il fallait remplacer la présidence tournante par des leaders permanents.

3Mais lesquels ? La discussion se polarisa entre les grands pays qui voulaient un président permanent du Conseil européen et les partisans de la méthode communautaire qui défendaient la Commission et parvinrent à y faire entrer le haut représentant, baptisé « ministre des Affaires étrangères » européen.

4La formule du haut représentant à double casquette - triple même puisqu’il devait aussi présider le Conseil des ministres des Affaires étrangères, afin d’enlever tout rôle à la présidence tournante dans la gestion de la PESC - était un coup institutionnel audacieux. Mais elle s’imposa, malgré ou peut-être à cause de l’atmosphère troublée de la division des Européens à propos de la guerre menée par les États-Unis en Irak.

5Le Traité constitutionnel issu de la Convention fut conclu en juin 2004, au moment où dix nouveaux États-Membres rejoignaient les Quinze. L’euphorie du moment fut tempérée par l’épisode pénible du choix du successeur de Romano Prodi à la tête de la Commission : ce devait être Verhofstadt, Tony Blair s’y opposa et ce fut Barroso.

6La signature solennelle du traité eut lieu le 29 octobre 2004 à Rome, au Capitole, dans la salle des Horace et des Curiace où avait été signé le Traité de Rome, et le processus de ratification pouvait donc commencer…

1.4.1. La réflexion sur l’« avenir de l’Europe » et la Déclaration de Laeken

7Tout au début du nouveau millénaire, une réflexion commença à se développer sur « l’avenir de l’Europe », notamment dans le contexte du grand élargissement qui se préparait activement. L’échec relatif du Traité d’Amsterdam et les difficultés rencontrées dans la préparation du Traité de Nice qui devait le compléter imposaient un sursaut et la recherche pour l’Union agrandie d’un leadership plus élaboré.

8Le ton fut donné par Joschka Fischer, le ministre allemand des Affaires étrangères, dans un discours à l’Université Humboldt en mai 2000 :

  • 46 « Vom Staatenverbund zur Föderation-gedanken über die Finalität der Europäischen Integration », 12  (...)

Deux options se présentent pour l’exécutif européen (...). Soit nous décidons de développer le Conseil européen pour en faire un gouvernement (…) soit on passe, en se basant sur la structure actuelle de la Commission, à l’élection directe d’un président doté de vastes pouvoirs exécutifs46.

  • 47 « A vision of Europe », speech to the European Policy Centre, 21 septembre 2000.

9Comme on le constate, la vision d’avenir s’accompagne de propositions sur le fonctionnement institutionnel et la mise en place d’une certaine forme de leadership au niveau des institutions. Le premier ministre belge Guy Verhofstadt alla le plus loin en suggérant un président de la Commission élu directement qui présiderait aussi le Conseil européen47.

10Ces idées étaient donc dans l’air mais elles n’eurent pas beaucoup d’effet sur la volonté politique des chefs de gouvernement qui se réunirent à Nice en décembre 2000, pour tenter de trouver un accord sur les left overs du Traité d’Amsterdam. Il s’agissait de questions délicates qui n’avaient pas pu y être résolues : notamment le nombre de voix au Conseil suite à l’élargissement de l’Allemagne et la réduction du nombre des membres de la Commission dans la perspective du grand élargissement.

  • 48 Témoignage personnel de l’auteur - voir aussi, sur l’installation à Bruxelles, ci-dessous, 2.2.6.

11Le Conseil européen dura quatre jours, deux fois plus que prévu, et fut animé par les altermondialistes qui saccagèrent les environs du lieu de la réunion. Excédé, Jacques Chirac, qui présidait la réunion, suggéra que, dorénavant, toutes les réunions du Conseil européen aient lieu à Bruxelles et non plus dans la capitale de la présidence tournante - ce qui lui permettait de faire un clin d’œil au premier ministre belge Guy Verhofstadt qui devait avaler une révision de la répartition des voix au Conseil en faveur des Pays-Bas48.

12Les modestes résultats du Conseil européen de Nice et surtout l’atmosphère pleine d’acrimonie entre États-Membres qui l’avait dominé - « We cannot go on working like this », déclara Tony Blair en sortant de la réunion - eurent un effet salvateur. Dès le lendemain, et sur la base des réflexions faites lors du débat sur l’avenir de l’Europe, on commença à préparer ce qui allait devenir la Déclaration de Laeken, adoptée en décembre à la résidence du Roi des Belges, mise à la disposition du Conseil européen pour sa dernière réunion sous la Présidence belge de 2001. C’est à partir de cette déclaration que fut lancé le processus de la « Convention européenne » qui devait aboutir, après bien des détours, au Traité de Lisbonne.

13La déclaration reste prudente en matière de leadership mais pose des questions qui vont permettre à la Convention de réfléchir à ce sujet : Comment peut-on renforcer l’autorité et l’efficacité de la Commission européenne ? Comment doit être désigné le président de la Commission : par le Conseil européen, par le Parlement européen ou par l’élection directe par les citoyens ? Comment accroître la cohérence de la politique étrangère européenne ? Comment renforcer la synergie entre le haut représentant et le commissaire compétent pour ces questions ? etc.

1.4.2. Les clés du succès de la Convention

14Au Conseil européen de Laeken, il avait été décidé que la Convention serait présidée par l’ancien président français Valéry Giscard d’Estaing. On ne peut pas dire que les orthodoxes de la méthode communautaire étaient enchantés de voir le père du Conseil européen aux commandes de cet ambitieux exercice institutionnel. Les « petits », par ailleurs, voyaient dans ce choix une nouvelle prise en otage du système institutionnel par la France. Il fallut donc, pour rassurer tout le monde, flanquer le nouveau président de deux figures de proue de la tendance « fédéraliste » : Jean-Luc Dehaene, ancien premier ministre belge, et Giuliano Amato, ancien premier ministre italien, qui était aussi, à ce moment, l’âme de l’Institut universitaire européen de Florence.

15Comme on le sait, Giscard d’Estaing aborda sa fonction avec beaucoup d’ambition : il se voyait dans un remake de la Convention de Philadelphie de laquelle émana la Constitution américaine. L’ancien président français montra aussi beaucoup d’autorité et d’indépendance, ce qui lui permit de surmonter l’anarchie et les contradictions d’un exercice hybride qui donnait une voix à la fois aux représentants des États et à ceux des peuples.

16Mais Giscard avait aussi sa propre vision. Après que, dans les premiers jours de la Convention, les grands pays aient lancé l’idée d’un président permanent de « l’Union européenne », une idée qu’il défendait en privé depuis des années, il s’attacha à la soutenir à travers tout le processus.

17Rétrospectivement, et malgré tous les aléas qui s’ensuivirent, il faut bien admettre que la Convention fit un travail remarquable. En un an, elle fit opérer à l’Union une véritable révolution institutionnelle. Elle le fit d’abord dans la confusion et on aurait pu croire, par moments, que tout l’exercice allait tomber dans l’anarchie. Mais, petit à petit, une ligne directrice s’imposa, les différents projets s’harmonisèrent et le travail de substance accompli ne fut modifié que marginalement par la suite, que ce soit par la conférence intergouvernementale qui mena au Traité constitutionnel ou, ensuite, après l’échec de celui-ci, à travers le « petit traité » qui devint le Traité de Lisbonne.

18Comment expliquer ce succès ? Trois facteurs principaux intervinrent.

  • → D’abord les attentats du onze septembre et leurs conséquences : après avoir suscité en Europe un élan de solidarité qui se reflète dans la Déclaration de Laeken, ils devaient ensuite éloigner l’Europe des États-Unis, quand l’administration Bush choisit l’unilatéralisme et lança la guerre d’Irak. Le « ministre des Affaires étrangères » européen n’aurait peut-être pas été ce qu’il est si, au moment où on décida de son profil, l’Europe ne s’était pas sentie acculée à renforcer sensiblement - sur le plan institutionnel du moins - sa cohésion sur la scène internationale.
  • Le grand élargissement ensuite. C’est en 2002 que se conclut la négociation d’adhésion avec huit pays d’Europe centrale et orientale ainsi qu’avec Chypre et Malte. Les Traités d’Amsterdam et de Nice étaient déjà supposés adapter les institutions de l’Union à un quasi-doublement de ses membres ; mais ce n’est qu’au moment de la Convention que l’on se rendit compte de l’hétérogénéité qu’aurait le nouvel ensemble, du besoin, dès lors, d’une plus grande continuité dans l’action, et, puisqu’une majorité des nouveaux adhérents étaient de tous petits États, de l’impossibilité de leur confier, même pour six mois, la politique étrangère et le « gouvernement » de l’Union.
  • → Mais l’ampleur des nouveaux défis n’aurait pas en elle-même suffi à engranger les réformes. Le succès est dû aussi à la méthode de la Convention. Le traumatisme provoqué par la négociation du Traité de Nice en décembre 2000 était encore présent dans les esprits lorsqu’un an plus tard, à Laeken, on décida d’associer aux travaux non seulement les représentants des gouvernements mais aussi des représentants des parlements nationaux et du Parlement européen. La Convention, de surcroît, était présidée par trois personnalités indépendantes et s’attacha à développer des liens avec la société civile49. En réalité les gouvernements furent pris par surprise et quand ils réalisèrent que la Convention était parvenue à présenter un texte de nouveau traité cohérent et équilibré, ils n’eurent d’autre choix que de l’entériner.

19On pourrait ajouter un quatrième facteur : la relative prospérité de l’Europe au début du nouveau siècle et l’absence de crise économique majeure à l’horizon. Comme au moment du Traité de Maastricht, cette situation était propice à l’ambition institutionnelle. Mais elle eut aussi un effet pervers : la Convention négligea entièrement de s’occuper de gouvernance économique, ce dont nous allions nous mordre les doigts dès avant l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, lorsqu’éclata la crise financière de 2008.

1.4.3. Le débat sur le président permanent du Conseil européen

20Une des préoccupations de la Convention était de donner une plus grande continuité à l’action de l’Union en remettant en cause la rotation semestrielle de la présidence du Conseil, du Conseil européen et de toute l’action extérieure de l’Union. Le système de la présidence tournante était aussi remis en question du fait de la perspective - maintenant prochaine - de voir de nouveaux États, petits et sans moyens, présider le Conseil européen, organe moteur de l’activité de l’Union.

21On commença par imaginer qu’un chef de gouvernement présiderait pendant deux ans et demi ou plus le Conseil européen (solution que l’on appliqua pour la présidence de l’Eurogroupe) mais on se rendit vite compte que ce n’était pas réaliste : la présidence de l’Union est une lourde tâche même pour six mois et il aurait été impossible pour la plupart des premiers ministres de l’assumer pour une longue période et en même temps de gouverner leur propre pays. Il fallait donc quelqu’un qui puisse exercer la fonction à temps plein.

  • 50 Voir ci-dessus, 1.3.1.

22Le souci de donner plus de permanence aux travaux du « gouvernement » de l’Union était la principale préoccupation du Royaume-Uni. Du point de vue français, c’était aussi l’occasion de relancer l’idée d’un « président de l’Union européenne », vieille idée française reprise peu auparavant par Chirac dans les travaux préparatoires au Traité d’Amsterdam50. Le premier ministre espagnol Aznar, heureux sans doute de pouvoir jouer dans la cour des grands, défendit une idée semblable et c’est pourquoi, dès les débuts de la Convention, on qualifia le projet de président permanent de « projet ABC » (pour Aznar, Blair, Chirac).

23Berlusconi et Schröder, bien que leurs représentants manifestaient un plus grand respect pour la méthode communautaire, se joignirent aux trois, comme pour bien montrer que la proposition était dans l’intérêt des grands pays. Cette offensive suscita dès lors l’opposition virulente d’une coalition des petits qui se baptisèrent eux-mêmes « amis de la méthode communautaire » et surtout des pays du Benelux, soudés comme ils ne le seront jamais plus par la suite.

  • 51 Voir notamment Philippe de Schoutheete et Ellen Wallace, Le Conseil européen, op. cit.

24Confrontés à l’offensive ABC, ils se cantonnèrent dans leur approche traditionnelle, datant du plan Fouchet, et continuèrent jusqu’à la fin de la Convention à s’accrocher à la présidence tournante au Sommet. Ils laissèrent entendre qu’ils ne pourraient accepter le président permanent que si la fonction était confiée au président de la Commission, ce qui – ils en convenaient eux-mêmes - n’était pas une solution à court terme puisque celle-ci était difficilement compatible avec la collégialité de la Commission51.

25En parallèle du débat sur le président permanent du Conseil européen, se discutait une autre innovation institutionnelle : la transformation du haut représentant en un vrai ministre des Affaires étrangères européen qui serait à la fois dans le Conseil et dans la Commission. Cette idée répondait également au souci de permanence des travaux mais elle avait un caractère plus communautaire et fut rapidement utilisée comme monnaie d’échange pour faire accepter par les « petits »- et dans une certaine mesure par l’Allemagne - la proposition « intergouvernementale » du président permanent du Conseil européen.

26Comme on le verra, la synthèse fut faite dans une proposition franco-allemande du 15 janvier 2003 et la formule suggérée dans ce « compromis »- un président du Conseil européen et non pas un président de l’Union - allait s’imposer.

1.4.4. Le « ministre des affaires étrangères » de l’Union

27La discussion sur le ministre des Affaires étrangères à multiples casquettes eut lieu à l’automne 2002 dans les groupes de travail de la Convention présidés par Jean-Luc Dehaene (relations extérieures) et Michel Barnier (défense). Curieusement, cette discussion visant au renforcement du leadership européen en matière de politique étrangère eut lieu au moment où les européens se déchiraient à propos de la guerre que les États-Unis préparaient contre l’Irak.

28Deux préoccupations principales ont conduit à la formule retenue de double hatting du ministre des Affaires étrangères européen : le souci de continuité dans les travaux du Conseil et dans la représentation extérieure et celui d’une plus grande cohérence de l’action extérieure, entre la dimension communautaire (gérée par la Commission) et le « deuxième pilier » de la politique étrangère (gérée par la présidence tournante assistée, depuis Amsterdam, par le haut représentant).

29La Convention commença par discuter la question de la continuité des travaux de manière horizontale et imagina diverses formules - présidences en troïka, répartition des tâches entre trois pays sur trois semestres, etc. - mais beaucoup de ces idées se révélèrent boiteuses ou impraticables et ne furent pas reprises dans les travaux ultérieurs. Le système de la présidence tournante ne posait en réalité pas de problème et restait bien adapté à la gestion de l’activité législative du Conseil ; ce qui n’allait pas, c’était d’une part l’absence de continuité dans la représentation extérieure et d’autre part l’absence de continuité dans la gestion du Conseil européen.

  • 52 Voir ci-dessus, 1.3.2.

30Au niveau des ministres des Affaires étrangères, donner au haut représentant le rôle de la présidence tournante était perçu comme la suite logique de la réflexion qui avait mené à la création de la fonction de haut représentant. Le succès de Solana rendait cette évolution acceptable et même souhaitable pour la plupart des participants à la Convention. Les tiers, d’ailleurs, avaient, comme on l’a vu, déjà tendance à privilégier Javier Solana comme interlocuteur52.

31Mais même si on se débarrassait de la présidence tournante, deux personnes - le haut représentant et le Commissaire en charge des relations extérieures - continueraient à fonctionner sur le même terrain avec des responsabilités divisées en fonction d’une logique difficilement perceptible par les tiers, celle des fameux piliers de Maastricht.

32Dans ses mémoires, Chris Patten présente comme suit sa relation avec Solana :

  • 53 Chris Patten, Not quite a diplomat, Allen Lane (Penguin Books, 2005, pages 155 et suivantes.

Solana occupied the front office and I was in charge of the back office of European Foreign Policy… but at least in the back office, the levers were connected to machinery… moreover the back office often provided most of the content of a policy, or at least, most of the content that worked53.

  • 54 Not quite a diplomat, op. cit., page 158.
  • 55 Voir Jean De Ruyt, « Un ministre pour une politique étrangère européenne », IUE, Schu Center, polic (...)

33Les tiers voyaient souvent arriver dans le même avion Javier Solana et Chris Patten, l’un en charge de la PESC, l’autre de l’action extérieure communautaire ; mais Solana savait si bien jouer des aides communautaires pour convaincre ses interlocuteurs, et Patten leur tenait un discours si éminemment politique, que la séparation des deux fonctions était perçue de plus en plus comme artificielle. « We genuinely liked each other », commente Patten54. Solana et Patten, de ce fait, n’étaient pas eux-mêmes en faveur d’une fusion de leurs fonctions : puisque tout marchait bien entre eux, pourquoi ne pas continuer55 ?

34La recherche d’une solution institutionnelle pour renforcer la cohérence dans l’action extérieure avait déjà été discutée lors de la négociation du Traité d’Amsterdam : la suggestion avait été faite alors de faire participer le haut représentant aux travaux du collège des commissaires sans participation au vote. Jugée prématurée à l’époque, l’idée revint en discussion dans la Convention à partir d’une proposition un peu provocatrice de la Commission Prodi : simplement transférer le haut représentant dans la Commission !

35Ceci aurait évidemment donné à la Commission le pouvoir sur le deuxième pilier, ce qui, pour certains, était anathème. La solution fut donc de maintenir intacte la division en piliers mais de confier deux fonctions différentes à la même personne : c’est l’idée de la double casquette, qui permet par exemple au SACEUR, le commandant suprême des forces de l’OTAN, de commander en même temps les forces américaines en Europe. L’idée fut acceptée sans trop de difficulté dans le groupe Dehaene et reprise en janvier dans la proposition franco-allemande.

36En réalité, la nouvelle fonction de « ministre des Affaires étrangères européen » était à triple casquette car pour supprimer tout rôle pour la présidence tournante en matière de politique étrangère, il fallait aussi logiquement donner au « ministre » la présidence du Conseil des ministres des Affaires étrangères. Ce faisant, on brisait l’unicité du Conseil, qui de toute façon était devenue très théorique, mais on acceptait aussi, pour la première fois, que la Commission siège des deux côtés de la table.

1.4.5. La proposition franco-allemande et la fin de la Convention

37Après des mois de débats acharnés et souvent confus au sein de la Convention, la France et l’Allemagne sifflèrent la fin de la récréation le 15 janvier 2013.

38La France avait été jusque-là à la pointe du combat pour le président permanent de l’Union tandis que l’Allemagne défendait plutôt une Commission forte. Les représentants des deux pays se voyaient souvent dans le contexte de leur résistance à la guerre en Irak ; ils préparaient également le quarantième anniversaire du traité franco-allemand de janvier 1963. Ils profitèrent donc de cet anniversaire pour présenter ensemble une proposition qui devait permettre le compromis final.

39Avec le concept de la Dual Presidency, la proposition franco-allemande consacrait le président permanent du Conseil européen, choisi parmi ses membres et, pour satisfaire l’autre camp, prévoyait l’élection du président de la Commission par le Parlement européen ; elle reprenait aussi, et quasi tel quel, le profil assez « supranational » du « ministre des Affaires étrangères » défini par le groupe Dehaene. Pour bien répondre à la préoccupation de continuité dans les travaux du Conseil, la proposition prévoyait aussi des présidents permanents pour le Conseil des ministres des Finances, pour l’Eurogroupe et pour le conseil Justice-Affaires intérieures.

  • 56 Dans la pratique ultérieure, le rôle de ce trio se limita très largement à la programmation des tra (...)

40Ces dernières propositions, pas plus d’ailleurs que l’élection du président de la Commission par le Parlement européen, ne devaient survivre jusqu’au Traité constitutionnel. On finit par maintenir le système de la présidence tournante pour la gestion de l’activité législative du Conseil, en se limitant à l’innovation plutôt optique de la formule du « trio de présidences » qui organise une certaine continuité entre trois présidences successives56.

  • 57 Voir ci-dessous, 4.1.4.

41La proposition franco-allemande s’efforçait aussi, ce qui n’avait pas été fait au niveau des groupes de travail, de répartir les rôles entre le ministre des Affaires étrangères et le président du Conseil européen : « Le président du Conseil européen représente l’Union sur la scène européenne durant les réunions de chefs d’État et de gouvernement, sans préjudice des compétences de la Commission et de son président, sachant que la conduite quotidienne de la PESC appartient au ministre des Affaires étrangères », formule qui dans sa substance a survécu jusqu’au Traité de Lisbonne, sans qu’on ait tenté de résoudre les ambigüités et les conflits de compétence latents, qui, toutefois, on le verra, ne se révéleront pas trop difficiles à gérer dans la pratique quotidienne57.

42Deux modalités supplémentaires audacieuses étaient par ailleurs introduites par la proposition en ce qui concerne le ministre des Affaires étrangères : l’une était la création d’un « ministère des Affaires étrangères européen » regroupant des diplomates de la Commission, du Conseil et des États-Membres, qui deviendra le fameux « Service européen d’action extérieure » ; l’autre visait à introduire le vote à majorité qualifiée au Conseil Affaires étrangères de la manière suivante : si un État s’y oppose à une décision, le ministre est chargé de trouver une solution ; s’il n’y arrive pas, la question est renvoyée au président du Conseil européen et si lui n’y arrive pas, au Conseil européen lui-même qui devra voter à la majorité qualifiée !

43Cette dernière proposition, on peut le deviner, ne fut pas retenue mais elle s’explique assez dramatiquement dans le contexte de la guerre d’Irak, contre laquelle les deux pays tentaient à ce moment de mobiliser l’Union européenne. Il est vrai que si les États-Membres se divisaient comme ils le firent à ce moment, la PESC serait évidemment paralysée ; à quoi bon donc établir tout un système à partir d’un ministre européen si la première condition pour qu’il puisse agir, le consensus des États-Membres, était impossible à atteindre du fait des relations de chacun avec les États-Unis ?

  • 58 Un bon commentaire de cette bataille institutionnelle a été fait par Simone Bunse, Paul Magnette et (...)

44Les derniers mois de la Convention connurent une bataille acharnée entre le Benelux et les « petits » d’une part, les « grands » et le président Giscard d’autre part sur la présidence rotative ou permanente du Conseil européen, ainsi que sur l’élection du président de la Commission et la taille de celle-ci58.

45Au Conseil européen d’Athènes, le 16 avril 2003, la rupture entre les deux camps se confirma, même si un grand nombre de petits se distancèrent des propositions très « communautaires » du Benelux, qui suggérait par exemple de faire présider le Conseil Affaires générales par le président de la Commission en maintenant la présidence rotative du Conseil européen !

46Cette division fut exploitée par Giscard d’Estaing qui, dans les derniers jours de la Convention, en juin, imposa un compromis final revenant largement à la proposition franco-allemande de janvier - avec le président permanent mais sans l’élection du président de la Commission par le Parlement. Le compromis final reprend quasi telles quelles les propositions concernant le ministre des Affaires étrangères et son ministère.

47Les pays du Benelux durent s’incliner pour ce qui concerne le président du Conseil européen, mais les Britanniques durent accepter le ministre des Affaires étrangères avec son droit d’initiative et, à travers lui, un rôle pour la Commission en politique étrangère. Ils le firent sans doute pour ne pas exacerber les tensions avec la France et l’Allemagne, dans le contexte de la guerre en Irak.

1.4.6. La conclusion du Traité constitutionnel et la nomination de José Manuel Barroso

48Le 18 juillet 2003, le président Giscard d’Estaing, flanqué de ses deux vice-présidents, remit officiellement, au nom de la Convention, le projet complet d’un « traité instituant une Constitution pour l’Europe » à la présidence italienne du Conseil européen. Ainsi pouvait s’ouvrir la Conférence intergouvernementale que l’on comptait terminer en décembre, à la fin de la présidence italienne.

  • 59 L’échec du Conseil européen qui mit fin à la présidence italienne du deuxième semestre 2003 est bie (...)

49Cette échéance ne fut pas tenue, en partie du fait de l’étrange tactique de négociation de Silvio Berlusconi qui ne parvint pas à contrer une fronde menée par la Pologne et l’Espagne à propos du vieux problème de la pondération des voix au Conseil59.

50Le texte du traité, après un admirable travail de retricotage de la présidence irlandaise du premier semestre 2004 fut finalement approuvé lors du Conseil européen du 18 juin 2004. Cette date malheureusement restera dans l’histoire de l’Union européenne pour un autre événement significatif de la difficulté de concrétiser, par le choix de personnalités fortes, la volonté de renforcer le leadership européen.

  • 60 Voir ci-dessus, 1.1.3.

51Le Conseil européen en effet devait désigner le successeur de Romano Prodi qui arrivait à la fin de son terme de cinq ans. Et le scenario pénible du Conseil européen de Corfou en 199460 se reproduisit presque tel quel : le premier ministre belge, proposé par la France et l’Allemagne, fut rejeté par le premier ministre britannique !

52Le contexte politique était, il faut le dire, plus délicat qu’en 1994. Tony Blair s’était engagé dans la « coalition » menée par les États-Unis contre l’Irak et le premier ministre belge Guy Verhofstadt, soutenu par son bouillant ministre des affaires étrangères Louis Michel, s’y était déclaré farouchement opposé. Par ailleurs, Blair avait promis en avril qu’il soumettrait le Traité constitutionnel à un référendum et un président de la Commission trop « fédéraliste » aurait risqué d’ajouter aux arguments des eurosceptiques.

  • 61 Voir notamment ci-dessous, 3.1.1.

53Dans ce contexte, on évita prudemment de passer au vote, bien que le Traité de Nice prévoyait que le président de la Commission serait dorénavant désigné « par une majorité qualifiée du Conseil réuni au niveau des chefs de gouvernement avec l’approbation du Parlement européen »61. Opportunément, les chefs de gouvernement notèrent qu’aux élections du Parlement européen qui venaient d’avoir lieu, le PPE avait obtenu le plus de suffrages : Verhofstadt était libéral ; on chercha donc un démocrate-chrétien ! On pensa d’abord au premier ministre luxembourgeois Jean-Claude Juncker (déjà !) mais il se déclara non intéressé. On fit circuler le nom de Chris Patten, brillant commissaire britannique dans la Commission sortante, mais il fut rejeté par la France et l’Allemagne…

54Ainsi donc, un Conseil européen qui aurait dû être euphorique, puisqu’on avait conclu l’accord sur la « Constitution » et que l’on venait d’accueillir dix nouveaux États-Membres, se termina dans la rancœur. Il fallut une nouvelle réunion, le 29 juin, pour qu’on se mette d’accord sur le nom du premier ministre - démocrate-chrétien - portugais José Manuel Barroso. Celui-ci s’était distingué quelques mois plus tôt en réunissant, juste avant la guerre en Irak, les alliés des États-Unis aux Îles Açores.

55La nomination de José Manuel Barroso fut donc perçue avant tout comme une victoire britannique et d’ailleurs Tony Blair en rend compte comme suit dans ses mémoires :

  • 62 Tony Blair, A Journey, op. cit.

In June 2004, I had organized opposition to the French German demand that the Belgian Prime Minister Guy Verhofstadt become president of the Commission and instead got Jose Manuel Barroso appointed. My relationship with Gerhardt Schröder never recovered ; Jacques Chirac took it more philosophically62.

56La réunion du 29 juin devait aussi prolonger de cinq ans le mandat de Javier Solana en tant que haut représentant. Pour bien marquer que, dans leur esprit, Solana correspondait à l’image qu’ils se faisaient du « ministre » tel que créé par le Traité constitutionnel, les chefs de gouvernement adoptèrent une déclaration aux termes de laquelle Solana deviendrait automatiquement le ministre au jour de l’entrée en vigueur du nouveau traité, ce qui aurait amené la commissaire aux relations extérieures à changer de poste et au commissaire espagnol à quitter la Commission à ce moment.

57L’euphorie « constitutionnelle » continua pendant toute l’année 2004, avec la signature solennelle du traité dans la salle des Horace et des Curiace où avait été signé le Traité de Rome.

58Quant à la mise en place de la Commission Barroso, elle connut quelques péripéties avec le rejet du commissaire proposé par l’Italie, Rocco Butiglione, un homme politique pourtant respecté, mais dont les positions conservatrices sur les questions éthiques servirent de prétexte au Parlement européen pour affirmer son pouvoir sur le choix de la nouvelle Commission.

Notes

46 « Vom Staatenverbund zur Föderation-gedanken über die Finalität der Europäischen Integration », 12 mai 2000. Ce discours ainsi que ceux de Jacques Chirac au Bundestag et de Tony Blair à la Bourse de Varsovie peuvent être lus sur le site : www.EurActiv.com.

47 « A vision of Europe », speech to the European Policy Centre, 21 septembre 2000.

48 Témoignage personnel de l’auteur - voir aussi, sur l’installation à Bruxelles, ci-dessous, 2.2.6.

49 Autour des trois présidents, il y avait un « présidium » de douze personnes, dont les commissaires Barnier et Vitorino, qui ont présidé des groupes de travail. Il faut aussi noter le rôle important de John Kerr, ancien représentant permanent britannique, qui assura le secrétariat.

50 Voir ci-dessus, 1.3.1.

51 Voir notamment Philippe de Schoutheete et Ellen Wallace, Le Conseil européen, op. cit.

52 Voir ci-dessus, 1.3.2.

53 Chris Patten, Not quite a diplomat, Allen Lane (Penguin Books, 2005, pages 155 et suivantes.

54 Not quite a diplomat, op. cit., page 158.

55 Voir Jean De Ruyt, « Un ministre pour une politique étrangère européenne », IUE, Schu Center, policy paper 05/03, page 12.

56 Dans la pratique ultérieure, le rôle de ce trio se limita très largement à la programmation des travaux. Quant à l’élection du président de la Commission, on verra que le Traité de Lisbonne continue à utiliser le terme mais celle-ci ne porte que sur un seul candidat présenté par le Conseil européen - voir ci-dessous, 3.1.1.

57 Voir ci-dessous, 4.1.4.

58 Un bon commentaire de cette bataille institutionnelle a été fait par Simone Bunse, Paul Magnette et Kalypso Nicolaidis « Big versus small : Shared leadership and power politics in the Convention », in C. Mazzucelli and D. Beach (Eds), Leadership in the big bangs of European Integration, 2007.

59 L’échec du Conseil européen qui mit fin à la présidence italienne du deuxième semestre 2003 est bien raconté dans l’ouvrage de Yves Clarisse et Jean Quatremer, Les maîtres de l’Europe, Grasset, 2005.

60 Voir ci-dessus, 1.1.3.

61 Voir notamment ci-dessous, 3.1.1.

62 Tony Blair, A Journey, op. cit.

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