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Le leadership dans l’Union européenne

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Jean De Ruyt

Première partie. Les leaders de l’Europe, de la CECA au Traité de Lisbonne

Chapitre 2. 1984 - 1991 : L’Europe gérée par ses institutions

Texte intégral

1La présidence de Jacques Delors coïncida avec une période faste pour la construction européenne. Le problème budgétaire résolu, les États-Membres pouvaient se montrer plus ambitieux pour l’Europe et le hasard - plus que le destin - leur donna un véritable leader, capable de tenir tête au Conseil européen.

2Delors imagina de lier la réalisation complète du marché intérieur - toujours en panne - avec un renforcement du vote à la majorité, pour lequel il fallait modifier le traité. La tactique réussit et engendra l’Acte unique européen, première modification substantielle du Traité de Rome vingt-huit ans après son entrée en vigueur.

3L’Acte unique intégra la coopération politique mais il lui manquait la dimension économique et monétaire : on confia à Delors la responsabilité d’un rapport qui devint le « Plan Delors », lequel permit, dix ans plus tard, le lancement de l’euro.

4Entretemps, le mur de Berlin était tombé et l’Allemagne manifesta la volonté de se réunifier. Pour que ses partenaires l’acceptent, Kohl et Genscher suggérèrent de mettre réellement en place l’Europe politique, à partir d’un nouveau traité. Les deux démarches - monétaire et politique - se trouvèrent réunies dans le Traité de Maastricht.

5Mais, malgré les efforts de Delors et des fédéralistes européens, le traité ne confia pas l’Europe politique aux institutions de la Communauté. Avec la fin de la guerre froide, les gouvernements européens reprirent le contrôle du développement de l’Europe et choisirent de privilégier son élargissement vers l’Est plutôt que son approfondissement.

1.2.1. La présidence de Jacques Delors

  • 17 Cheysson estimait que la guerre des Malouines était une « guerre coloniale » et qu’il fallait donc (...)

6Au départ de Gaston Thorn, le candidat de la France pour la présidence de la Commission était tout naturellement Claude Cheysson : celui-ci s’était fait remarquer pendant les Commissions Ortoli et Jenkins comme commissaire au développement et était devenu ministre des Affaires étrangères à l’arrivée de François Mitterrand en 1981. Mais sa candidature fut rejetée par Margaret Thatcher qui ne lui pardonnait pas d’avoir proposé que la France soutienne l’Argentine dans la guerre des Falkland17.

7C’est donc par défaut, si l’on peut dire, que la France proposa alors la candidature de Jacques Delors et que ce dernier accéda au poste de président de la Commission en janvier 1985.

8Mais il est clair qu’à ce moment déjà Delors était une personnalité politique de grande envergure.

9Il avait été ministre de l’économie et des finances dans les deux premiers gouvernements Maurois et y avait défendu des positions plutôt favorables à l’économie de marché. Il fut, avec Pierre Bérégovoy, un des principaux défenseurs du grand tournant de la rigueur décidé par François Mitterrand en 1984. On parla d’ailleurs de lui comme nouveau premier ministre mais Mitterrand, qui entretenait - et entretint toujours - avec Delors une relation personnelle complexe, lui préféra Laurent Fabius. On put donc oser dire que, pour l’ancien ministre de l’économie et des finances, la Commission européenne était avant tout « un lot de consolation ».

10Nul ne prévoyait à ce moment qu’il allait rester dix ans à Bruxelles et faire du président de la Commission, pendant cette période, un véritable leader de la communauté européenne. Delors « dirigea » en effet l’Europe communautaire comme aucun président de la Commission n’avait été capable de le faire jusque-là et comme aucun ne le fera après lui.

11C’est lui qui fit réussir l’Acte unique, en liant le projet institutionnel au programme de mise en place du marché intérieur ; c’est lui qui suggéra le premier cadre budgétaire pluriannuel, présenté comme le « Plan Delors » ; c’est lui enfin qui présida le fameux comité qui devait aboutir à la création de la monnaie unique - que l’on appela, évidemment, le « Comité Delors ».

12Arrivé à Bruxelles au moment où la Communauté sortait de la crise budgétaire clôturée péniblement au Conseil européen de Fontainebleau de 1984, il parvint d’emblée à dominer l’agenda et à s’imposer au Conseil européen, ce qu’aucun de ses prédécesseurs n’avait réussi à faire.

  • 18 Jacques Delors, Mémoires, Arthème Fayard, 1976, page 226.

13Le président de la Commission, en effet, comme on l’a vu, n’occupe pas une position privilégiée au Conseil européen où la Commission ne jouit pas de ses prérogatives institutionnelles. De plus, avant le Traité de Maastricht, il était simplement nommé par les chefs d’État et de gouvernement sans intervention du Parlement européen. Sa seule légitimité dépendait de ceux qui l’avaient choisi et il devait donc s’imposer par sa personnalité. Jacques Delors raconte dans ses mémoires qu’il avait bien saisi l’importance de ce défi : « Ma tâche essentielle », écrit-il, « était de m’assurer le contrôle intellectuel de l’agenda du Conseil européen »18.

  • 19 Christophe Lamfalussy, Ivo Maes et Sabine Peters, « Alexandre Lamfalussy, le sage de l’Euro », Lann (...)
  • 20 Plusieurs biographies de Jacques Delors ont été publiées, citons notamment celle de Charles Grant, (...)

14Ce qui l’aidait, évidemment, vis-à-vis des chefs de gouvernement, c’est qu’il était considéré en France comme un possible « présidentiable ». Mais il avait aussi un charisme très particulier : quand Jacques Delors prenait la parole au Conseil, en général comme premier orateur, tout le monde l’écoutait en silence et se trouvait rapidement pris au piège de sa dialectique. Parfois, il pouvait se fâcher et n’hésitait pas à dire ce qu’il pensait, même aux plus puissants ; mais très vite revenait ce petit sourire qui rassurait car on savait qu’il avait gagné, et que, quand il gagnait, c’était l’Europe qui gagnait. « Il avait le génie politique de ne pas énerver », note Alexandre Lamfalussy qui organisa des réunions du Comité Delors en marge des réunions à Bâle de la Banque des règlements internationaux19. Il était aussi d’accès facile, savait écouter et entretenait de bonnes relations avec la presse - qu’il utilisait à bon escient20.

15Son premier grand succès a été la conclusion, un an après son arrivée, du premier changement substantiel du Traité de Rome, l’Acte unique européen.

1.2.2. L’Acte unique, relance de la méthode communautaire

  • 21 Le terme « Acte unique » renvoie à l’inclusion, pour la première fois dans le traité, de la Coopéra (...)

16La conclusion de l’Acte unique, Jacques Delors se plaît à le rappeler, fut l’un des grands moments de l’histoire de l’Europe. Elle mit fin à la longue crise des institutions générée par le Compromis de Luxembourg. L’Acte par ailleurs introduisit pour la première fois dans le traité les engagements de la coopération politique21. Mais surtout, à ce moment, les institutions de la Communauté européenne ont démontré qu’elles étaient elles-mêmes capables de vision et de leadership.

17L’Acte unique n’est pas venu d’une proposition franco-allemande ; il n’est pas, contrairement à ce qu’a rapporté la presse anglo-saxonne, un compromis entre la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni ; il est né d’un projet de la Commission européenne - la réalisation du marché intérieur, via l’adoption de trois cents directives clairement répertoriées dans un « livre blanc » par Jacques Delors et Lord Cockfield, le commissaire britannique responsable du dossier.

18Les auteurs de l’Acte unique ne se sont pas contentés de déclarations politiques, comme celle de Stuttgart quelques années auparavant, trop vite oubliées parce que non contraignantes. Ils ont, pour la première fois en près de trente ans, modifié le traité afin de se donner les moyens nécessaires pour atteindre leurs objectifs. L’objectif premier étant la réalisation du marché intérieur, ils ont démontré qu’on n’y arriverait que si on prenait les décisions le concernant à la majorité qualifiée, ce qui imposait un changement du traité.

19Mais plusieurs États-Membres y étaient opposés et l’avaient clairement fait savoir à la veille du Conseil européen de juin 1985, qui devait se tenir au Castello Sforzesco à Milan. L’autorité de Jacques Delors, la subtilité du président du Conseil européen Bettino Craxi, et surtout de son ministre des Affaires étrangères Giulio Andreotti, le soutien technique du secrétaire général de la Commission Émile Noël concoururent à faire du Conseil européen de Milan un événement tout à fait exceptionnel.

  • 22 Voir à ce sujet Jean De Ruyt, L’Acte unique européen, commentaire, Éditions de l’Université de Brux (...)

20Malgré l’opposition affichée du Royaume-Uni, du Danemark et de la Grèce, en effet, le Conseil européen, transformé pour l’occasion en Conseil, vota, à la majorité simple - comme le règlement intérieur du Conseil le prévoit pour les décisions de procédure - la convocation d’une conférence intergouvernementale visant à modifier le traité. Le « miracle à Milan » fut ainsi une manifestation rare de leadership au niveau européen, après une longue période de stagnation22.

1.2.3. Le Traité de Maastricht et ses piliers

  • 23 Voir ci-dessus, 1.1.5.

21Au sommet de sa gloire au moment de la chute du mur de Berlin, Jacques Delors ne parvint cependant pas à étendre les pouvoirs de la Commission au-delà des limites mentionnées par Jean Monnet quand il recommanda la création de ce qui allait devenir le Conseil européen23.

  • 24 Bush père et son secrétaire d’État Jim Baker participèrent ainsi activement, en 1990, au leadership (...)

22Dans la période troublée de la fin de la guerre froide, et surtout de la réunification allemande - à laquelle tant Mitterrand que Thatcher, Andreotti et d’autres étaient plus que réticents - le leadership retourna rapidement aux États-Membres et particulièrement à l’Allemagne. Celle-ci, en un temps record, grâce au soutien très efficace de l’administration de Georges Bush, était parvenue à renverser la vapeur et à faire accepter sa réunification24.

23Le prix à payer pour le chancelier Kohl et son ministre des Affaires étrangères Hans Dietrich Genscher était de parvenir à démontrer à leurs collègues européens qu’ils voulaient une « Allemagne européenne et pas une Europe allemande » et c’est dans cet esprit que fut négocié et conclu le Traité de Maastricht qui allait pour la première fois mettre le concept d’« Union politique » dans un traité européen.

  • 25 Voir J. Cloos, G. Reinesch, D. Vignes et J. Weyland, Le Traité de Maastricht, Bruylant, Bruxelles, (...)

24Après des négociations confuses - auxquelles se mêlait la mise en œuvre des travaux du Comité Delors sur l’union économique et monétaire - les États-Membres se déclarèrent prêts à mettre en place une « Union », mais pas à en confier le leadership à la Commission. Malgré les efforts de Delors et de la présidence néerlandaise de 1991, le Traité de Maastricht, en effet, sépare clairement le « pilier » communautaire des deux autres fondements de l’Union politique : la politique étrangère et le domaine de la Justice et des affaires intérieures, que l’on appelait jusqu’alors « l’Europe des citoyens »25.

  • 26 Jacques Delors, L’Unité d’un homme, entretiens avec Dominique Wolton, Odile Jacob, 1994, pp. 271- 2 (...)

25Delors raconte lui-même comment il tenta de faire triompher la formule de « l’arbre avec plusieurs branches, la conception évolutive vers une fédération » contre celle des « trois piliers avec au-dessus un fronton ». Quelques jours avant Maastricht, il pourfendait encore devant le Parlement européen « le bricolage institutionnel » que constituait le projet final de traité : « On connait les limites de l’intergouvernemental ; or ma crainte aujourd’hui c’est que l’intergouvernemental ne pollue le communautaire et en réalité ne le fasse reculer »26.

26Le Traité de Maastricht maintient en substance le système de leadership - ou de non-leadership - tel qu’il fonctionnait jusque-là : il établit un Conseil commun pour les trois « piliers » de l’Union européenne, mais celui - ci continue à être présidé par la présidence tournante et la Commission n’y joue son rôle que dans le pilier communautaire. Comme souvent dans la construction de l’Europe, l’ambition affichée était élevée – celle de créer l’Europe politique et de lui donner des perspectives allant jusqu’au domaine de la défense – mais les moyens restaient prudemment traditionnels.

  • 27 Auparavant le terme de la Commission était de quatre et le président était nommé pour deux ans reno (...)
  • 28 Sur l’évolution du statut du président de la Commission, voir ci-dessous 3.1.1.et 4.1.2.

27Jacques Delors obtiendra toutefois un renforcement, à ses yeux essentiels, des pouvoirs du président de la Commission : celui-ci dorénavant sera non seulement nommé pour cinq ans27 mais il sera nommé dans un premier stade seul, ce qui permet qu’il soit « consulté » par les États-Membres sur le choix des autres commissaires. Le traité prévoit aussi que dorénavant les États-Membres devront consulter le Parlement européen sur le choix du président et que celui-ci devra approuver le choix de l’ensemble de la Commission28.

1.2.4. Le débat sur le « secrétaire général de l’Union »

28Le conservatisme des auteurs du Traité de Maastricht en matière de leadership s’explique en partie par le vieux débat sur le « secrétaire général de l’Union européenne » datant du plan Fouchet.

29Dès ses débuts, le Conseil s’est appuyé sur un « Secrétariat général » pour préparer ses travaux ainsi que ceux du Coreper et de ses groupes de travail. Le Secrétariat s’est vu aussi confier, en appui de la présidence tournante, la préparation des réunions du Conseil européen et, depuis Lisbonne, assiste aussi son président permanent. Il est doté d’un service juridique dont les avis sont reçus avec beaucoup de respect par les représentants des États-Membres, ainsi que d’un impressionnant service de traduction des textes législatifs.

30Mais, à la différence de la plupart des organisations dites « intergouvernementales », le secrétaire général du Conseil et ses collaborateurs ne président pas les travaux ; ils sont les auxiliaires de la présidence tournante et se contentent de lui chuchoter leurs suggestions. Même si, dans la réalité, du fait de sa « permanence » et du choix des personnes, le secrétaire général dispose, dans les coulisses, d’une grande autorité, son profil a été établi clairement pour ne pas faire d’ombre à la Commission européenne, afin de ne pas dénaturer la dialectique communautaire.

  • 29 Philippe de Schoutheete, La coopération politique européenne, op. cit., page 25.

31La suggestion de créer une fonction de secrétaire général « politique », en principe indépendant des gouvernements et responsable devant l’Assemblée, avait été faite dans le cadre des négociations du premier plan Fouchet pour encadrer les institutions intergouvernementales de « l’Europe des patries » proposée par le général de Gaulle. On soupçonnait le président français de vouloir neutraliser les éléments de supranationalité des communautés européennes à peine mises en place et, après de longues discussions sur la compatibilité de son « union politique » avec les Communautés, le projet échoua « par manque de confiance réciproque, par une querelle d’autant plus insurmontable qu’elle portait sur les arrière-pensées des uns et des autres »29.

  • 30 Voir Jean De Ruyt, L’acte unique européen, op. cit., pp. 59-65.

32Le débat sur le secrétaire général devint dès lors un sujet tabou. On le vérifia à la veille du Conseil européen de Milan qui devait générer l’Acte unique lorsque la France et l’Allemagne soumirent une proposition visant à créer une Union européenne dotée d’un secrétaire général. Cette proposition fut à ce point considérée comme une provocation par les autres États-Membres et la Commission européenne qu’elle ne fut même pas prise en considération pendant la réunion30.

33Il en resta toutefois quelque chose. En effet, les directeurs politiques des États-Membres qui avaient préparé l’insertion de la « coopération politique européenne » dans ce qui devint de ce fait « l’Acte unique » européen en profitèrent pour y insérer un « petit secrétariat » pour la gestion de la politique étrangère.

34Depuis longtemps en effet, du fait de son succès et de l’élargissement de son domaine d’action, il était clair que la présidence tournante ne pouvait pas à elle seule assumer la gestion de la coopération politique, préparer les documents, les déclarations, prendre les contacts avec les tiers, etc. Mais l’idée faisait peur : le Secrétariat, au départ, ne sera composé que d’un représentant de la présidence actuelle, des deux précédentes et des deux suivantes et il fut clairement établi qu’il ne visait qu’à « assister la présidence dans la préparation et la mise en œuvre des activités de la coopération politique européenne ainsi que dans les questions administratives ». Pour que les limites soient bien claires, le texte de l’Acte unique ajoute : « il exerce ses fonctions sous l’autorité de la présidence ».

  • 31 Voir : Jim Cloos et autres, Le Traité de Maastricht, op. cit., p. 489.

35Le Traité de Maastricht, curieusement, ne reprend pas la mention du Secrétariat de la PESC mais l’intègre implicitement – et discrètement ! - dans le Secrétariat du Conseil via une référence à l’article du traité communautaire relatif à celui-ci31. Cette intégration était dans la logique du traité mais ne s’imposait pas. Les deux Secrétariats étaient de nature différente et leur « fusion » aurait pu créer des malentendus ou des problèmes bureaucratiques - comme ceux que l’on connaîtra par la suite. Ce qui permit au petit Secrétariat de trouver sa place dans le système fut l’habileté et la vision du secrétaire général du Conseil Niels Ersböll qui, sans rien demander à personne, avait, dès sa création, donné à la nouvelle structure les moyens de s’épanouir dans le bâtiment du Conseil.

  • 32 Voir ci-dessous, 1.3.1.

36Cette petite structure se développa discrètement pendant les années 1990 et servit de base à « l’Unité politique » créée par le Traité d’Amsterdam en appui à la fonction confiée à Javier Solana. Le Traité d’Amsterdam en effet, suite à une longue discussion sur la nature de la fonction de haut représentant, prévoit que celui-ci sera en même temps le secrétaire général du Conseil32.

37Cette première version de la « double casquette » servait entre autres à marquer que le haut représentant restait bien l’auxiliaire de la présidence, mais elle illustre aussi le succès de la méthode des petits pas dans le développement du leadership au niveau des institutions européennes : il ne faudra pas attendre longtemps en effet pour qu’un pas supplémentaire soit fait, un pas de géant cette fois, du point de vue institutionnel, avec la création du poste de haut représentant/vice-président de la Commission et la mise en place du Service européen d’action extérieure.

Notes

17 Cheysson estimait que la guerre des Malouines était une « guerre coloniale » et qu’il fallait donc soutenir l’Argentine ; Mitterrand par contre estimait qu’il fallait soutenir la Grande-Bretagne qui avait soutenu la France dans les deux grandes guerres mondiales.

18 Jacques Delors, Mémoires, Arthème Fayard, 1976, page 226.

19 Christophe Lamfalussy, Ivo Maes et Sabine Peters, « Alexandre Lamfalussy, le sage de l’Euro », Lannoo, 2013, p. 127.

20 Plusieurs biographies de Jacques Delors ont été publiées, citons notamment celle de Charles Grant, Inside the house that Jacques built, London, Nicolas Brealey, 1994 et l’ouvrage de Ken Endo The presidency of the European Union under Jacques Delors, Mc Millan Press, 1999.

21 Le terme « Acte unique » renvoie à l’inclusion, pour la première fois dans le traité, de la Coopération politique qui était, jusque-là, régie uniquement par la « coutume » diplomatique.

22 Voir à ce sujet Jean De Ruyt, L’Acte unique européen, commentaire, Éditions de l’Université de Bruxelles, 1989.

23 Voir ci-dessus, 1.1.5.

24 Bush père et son secrétaire d’État Jim Baker participèrent ainsi activement, en 1990, au leadership d’une Europe en pleine transformation. Sur la réunification allemande, et le leadership des États-Unis dans le processus, lire l’ouvrage passionnant de Condoleezza Rice et Philip Zelikow, Germany unified and Europe transformed, Harvard University Press, 1995.

25 Voir J. Cloos, G. Reinesch, D. Vignes et J. Weyland, Le Traité de Maastricht, Bruylant, Bruxelles, 1993.

26 Jacques Delors, L’Unité d’un homme, entretiens avec Dominique Wolton, Odile Jacob, 1994, pp. 271- 273.

27 Auparavant le terme de la Commission était de quatre et le président était nommé pour deux ans renouvelables.

28 Sur l’évolution du statut du président de la Commission, voir ci-dessous 3.1.1.et 4.1.2.

29 Philippe de Schoutheete, La coopération politique européenne, op. cit., page 25.

30 Voir Jean De Ruyt, L’acte unique européen, op. cit., pp. 59-65.

31 Voir : Jim Cloos et autres, Le Traité de Maastricht, op. cit., p. 489.

32 Voir ci-dessous, 1.3.1.

© Presses universitaires de Louvain, 2014

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