Version classiqueVersion mobile

L’école, six ans après le décret « missions »

 | 
Mariane Frenay
, 
Christian Maroy

Le rôle des conseils de zone dans la régulation des rapports inter-établissements

Bernard Delvaux, Julie Colemans, Silvia Giraldo, Christian Maroy et Audrey Van Ouytsel

Note de l’éditeur

Cette recherche a été rendue possible grâce au soutien de la Commission européenne, DG Recherche, 5ème programme cadre, contrat n°HPSE-CT2001-00086.

Texte intégral

1Dans le système éducatif de la Communauté française de Belgique, les relations entre établissements étaient jusqu’il y a peu presque exclusivement régies par un double mode de régulation : institutionnel d’une part, puisque les établissements scolaires s’inscrivaient dans des pouvoirs organisateurs et des réseaux structurés ; de marché d’autre part, puisque les établissements étaient en concurrence pour la répartition des élèves entre eux. Or, à partir du début des années nonante, s’ajoutent à ces deux modes de régulation un troisième mode, celui de la concertation entre établissements d’une même zone géographique.

2Le texte qui suit tente de comprendre l’apparition de ce troisième mode de régulation, les règles de fonctionnement et la manière dont il s’articule aux deux autres modes de régulation préexistants. L’analyse proposée ici est cependant partielle car elle ne s’intéresse q’aux conseils de zone. Ceux-ci, créés en 1992, sont des instances de concertation entre pouvoirs organisateurs. Au niveau de l’enseignement secondaire, ils interviennent principalement en matière d’offre d’enseignement puisque tout projet d’ouverture d’une nouvelle option doit transiter par eux. Ils constituent donc un élément important de ce que nous nommons les régulations intermédiaires organisées, c’est-à-dire les dispositifs de coordination et de concertation se situant entre, d’une part, l’établissement scolaire et, d’autre part, le pouvoir politique et l’administration centrale de la Communauté française. Cette régulation intermédiaire organisée a fait l’objet d’une recherche menée en commun par le Cerisis et le Girsef dans le cadre d’un programme européen analysant le changement des modes de régulation et la production sociale des inégalités dans les systèmes d’éducation.

3D’emblée, signalons que la monographie qui fait l’objet du présent article ne traite que d’un des vingt conseils de zone existant en Communauté française. Elle porte donc la marque d’une région particulière et de l’enseignement de caractère non confessionnel. Dans le conseil de zone observé siègent les représentants de trois pouvoirs organisateurs : la Communauté française, une Province et une Commune. Ensemble, ces pouvoirs organisateurs gèrent les vingt-deux établissements secondaires de la zone. Cet ancrage particulier nous amène à convier le lecteur à ne pas extrapoler aux autres conseils de zone les observations que nous ferons dans ces pages, même si les réactions de membres d’autres conseils de zone à la présentation de cette analyse laissent supposer que certains traits importants du fonctionnement observé dans cette monographie se retrouvent aussi dans d’autres conseils de zone, y compris confessionnels.

4N’ayant pas eu l’autorisation d’observer directement les réunions du conseil de zone, nous faisons reposer notre analyse essentiellement sur de longs entretiens effectués auprès des principaux membres du conseil de zone ainsi que de plusieurs chefs d’établissements qui avaient déposé des demandes de programmation.

5Notre texte se structure en quatre parties. La première vise à comprendre les raisons de la création des conseils de zone et de l’élargissement progressif des domaines couverts par ce niveau de régulation. La deuxième partie, essentiellement descriptive, présente le processus officiel mais aussi effectif de régulation de l’offre. Vient ensuite une partie plus conceptuelle où nous tentons de faire apparaître les principes organisateurs des actions de chaque catégorie d’acteurs et de leurs interactions. La quatrième et dernière partie traite de ce que tend à produire le dispositif en matière d’offre et de régulation.

1. Une instance située historiquement et institutionnellement

6Les années nonante ont été marquées par une mutation profonde des modes de régulation en vigueur dans le système d’enseignement de la Communauté française. Quatre tendances peuvent être dégagées. La première est l’intervention accrue des instances centrales dans la régulation du travail enseignant. Celle-ci se manifeste notamment par la définition des socles de compétences et des compétences terminales auxquels doivent désormais se référer les programmes et les épreuves certificatives, mais aussi par l’insertion dans la législation de références à des pratiques pédagogiques, références qui autorisent désormais les inspections de la Communauté à empiéter quelque peu sur un domaine jusqu’alors réservé aux pouvoirs organisateurs. La seconde tendance est la réduction du champ d’autonomie des établissements et le rapprochement des conditions d’exercice de cette autonomie dans les différents réseaux. Ainsi, désormais, suite au rapprochement des statuts, la gestion des carrières des personnels se différencie moins nettement. De même, des normes communes règlent maintenant des matières telles que l’inscription des élèves, le projet d’établissement, le rapport d’activité ou la participation des diverses catégories d’acteurs aux décisions des établissements. Cette participation est précisément l’un des éléments constitutifs du troisième axe d’évolution des modes de régulation. On note à ce niveau un double mouvement de démocratisation et de clientélisation des rapports internes aux établissements : démocratisation souvent plus formelle que réelle, à travers les conseils de participation et les organes de concertation ; clientélisation à travers l’extension et la formalisation des droits individuels des familles ou des jeunes. La quatrième tendance est celle du développement de la concertation entre établissements et entre pouvoirs organisateurs partageant un même territoire. C’est dans cette dernière tendance que s’inscrivent les conseils de zone.

1.1. Les fondements de la création des conseils de zone

  • 1 Décret du 29 juillet 1992 portant organisation de l’enseignement secondaire de plein exercice et ar (...)

7La création des conseils de zone en 19921 découle du croisement de trois logiques : logique d’efficacité en réponse aux contraintes budgétaires, logique de défense de l’enseignement officiel et logique de responsabilisation des acteurs locaux.

8La première logique s’inscrit dans le registre économique. La « fédéralisation » des institutions de l’Etat central, qui avait débouché sur la communautarisation de l’enseignement en 1989, avait considérablement restreint les marges financières de la Communauté et conduit celle-ci à diminuer le nombre d’enseignants et à rationaliser l’offre scolaire. Au niveau secondaire, cette rationalisation de l’offre visait en partie à limiter le nombre de petits établissements et à réduire le nombre d’options fréquentées par peu d’élèves. Il importe de noter que cette logique ne visait pas seulement à diminuer le volume global des dépenses mais aussi à utiliser plus efficacement les ressources en évitant leur trop grande dispersion.

  • 2 Porté par le président du PS et le Ministre de l’enseignement, qui étaient à cette époque Philippe (...)

9La deuxième logique est proche de cette préoccupation d’efficacité mais se focalise sur un seul pan de l’offre d’enseignement. Il s’agissait en effet de défendre l’enseignement officiel en impulsant une coopération entre les pouvoirs organisateurs de ce type d’enseignement afin d’accroître leur efficacité collective vis-à-vis de l’enseignement libre. Cette préoccupation s’était d’abord concrétisée par un projet de création d’un seul réseau officiel2 par fusion des enseignements communaux, provinciaux et communautaires. La création des conseils de zone peut être analysée comme une concrétisation partielle de ce projet qui s’était heurté à de fortes oppositions.

10La troisième logique est celle de la responsabilisation des acteurs locaux. La délégation des décisions à des instances de concertation infra-communautaires est, pour les décideurs, une manière de faire reposer sur d’autres la responsabilité de traduire concrètement les économies budgétaires rendues indispensables. Plus positivement, cette délégation peut être lue comme un souci de tenir compte des contraintes et ressources de chaque territoire, mieux connues des acteurs locaux. Enfin, cette responsabilisation des acteurs locaux est une manière de respecter l’autonomie légalement garantie aux pouvoirs organisateurs.

1.2. L’hybridation du dispositif de régulation de l’offre

11La combinaison de ces trois logiques explique le caractère hybride du dispositif de régulation de l’offre d’enseignement. Hybride, le dispositif l’est à un double niveau : d’une part parce qu’il combine une dimension territoriale et une dimension institutionnelle ; d’autre part parce qu’il articule les niveaux méso et macro.

12En premier lieu, les instances intermédiaires créées ne sont pas purement « territoriales ». A cette dimension s’ajoute une autre renvoyant aux régulations intermédiaires « traditionnelles », à savoir les pouvoirs organisateurs et les réseaux. En effet, dans chacune des dix zones, deux conseils ont été créés, chacun compétent dans un caractère d’enseignement, soit d’une part dans l’enseignement confessionnel et d’autre part dans l’enseignement non confessionnel. Dans le premier cas, le conseil de zone correspond à un seul réseau, celui de l’enseignement libre catholique. Le second conseil réunit quant à lui trois réseaux : l’enseignement organisé par la Communauté, le réseau officiel subventionné et le réseau libre non confessionnel.

13Par ailleurs, les conseils de zone, situés au niveau méso, sont articulés à des instances centrales de concertation, situées au niveau macro. Deux comités de concertation (un par caractère) et un conseil général (inter-caractères) ont en effet été créés au même moment que les conseils de zone. Ils ont entre autres missions d’intervenir en matière de programmation pour trancher les désaccords locaux en tant que chambre de recours ou pour statuer directement sur la programmation d’options rares pour lesquelles le législateur veut éviter la surenchère inter-caractères.

1.3. La structuration progressive d’un niveau de régulation zonal

14La régulation de l’offre d’enseignement a été la première mission confiée à des dispositifs de concertation intermédiaire. Par la suite, se sont constitués au niveau intermédiaire d’autres dispositifs de concertation qui, désormais, forment un ensemble complexe composé de nombreuses instances distinctes (puisque la concertation à ce niveau intermédiaire s’est structurée le plus souvent par réseau et par matière) et combinant divers niveaux territoriaux (puisque, pour certaines matières, des réseaux ont préféré établir leurs instances à d’autres échelles territoriales que la zone).

15Certaines matières sont gérées à l’échelle zonale par certains réseaux. Il en est ainsi pour la gestion collective d’une part des dotations en personnel. Un décret autorise en effet le prélèvement, par un pouvoir organisateur ou un groupement de pouvoirs organisateurs, d’un maximum de 1 % de la dotation de chaque établissement en faisant partie. La constitution et l’utilisation de ce « pot de solidarité » sont de la responsabilité des conseils de zone dans le seul enseignement catholique. Dans les autres réseaux, cette responsabilité est du ressort des pouvoirs organisateurs. L’enseignement libre est également le seul réseau mobilisant le niveau zonal pour les espaces de concertation supra-établissements de plus petite taille que la zone (entités au niveau fondamental et centres d’enseignement secondaire au niveau secondaire). Par contre, pour la gestion des dossiers de refus d’inscription ou de réinscription d’élèves après procédure de renvoi, seule la Communauté a décidé d’organiser l’instance de régulation au niveau zonal, l’enseignement catholique le faisant au niveau diocésain et le réseau officiel subventionné au niveau communautaire.

  • 3 Le 5 juin 2001, les quatre partis francophones signaient les accords de la Saint-Boniface, qui prog (...)

16Il est d’autres matières où la zone est le niveau territorial utilisé par chacun des réseaux, mais de manière séparée. C’est le cas en matière d’affectation du personnel aux écoles. Y sont traités les dossiers qui n’ont pu être résolus au niveau inférieur (pouvoir organisateur, centre d’enseignement secondaire). La zone sera aussi dans l’avenir probablement mobilisée pour la gestion des mesures de différenciation positive : lors de l’accord politique de la Saint-Boniface3 les partis politiques ont en effet décidé qu’une partie des subventions de fonctionnement variera en fonction des caractéristiques socio-économiques du public accueilli et que cette répartition sera partiellement gérée au niveau zonal.

17Seules deux matières donnent lieu à des instances zonales inter-réseaux : d’une part, la programmation et l’harmonisation de l’offre, objet de notre étude, mais à propos desquelles subsiste une frontière entre écoles confessionnelles et non confessionnelles ; d’autre part, la répartition d’une portion marginale des discriminations positives, qui, dans l’enseignement fondamental, est gérée par une commission regroupant l’ensemble des réseaux (Chasse & Delvaux, 2003).

18La zone, créée pour gérer l’offre, est donc devenue un territoire intermédiaire de référence investi par le législateur ou les réseaux pour structurer la concertation entre pouvoirs organisateurs ou entre établissements. Il faut noter cependant que les compétences zonales demeurent limitées. Elles portent en effet toujours sur la gestion d’une part marginale des ressources. Par ailleurs, il arrive souvent que les décisions les plus significatives se prennent à un niveau inférieur ou supérieur, comme dans le cas des affectations de personnel. Au niveau secondaire, la compétence de programmation et d’harmonisation de l’offre est assurément la compétence principale du niveau zonal, et c’est à cette compétence que nous allons maintenant nous intéresser, pour en décrire à la fois les processus officiels et effectifs, dans la zone observée.

2. La programmation : un processus en trois temps à trois niveaux

19Programmation et harmonisation constituent les deux compétences du conseil de zone. Programmer consiste à accorder à un pouvoir organisateur le droit d’annoncer l’ouverture d’une nouvelle option. Annoncer et non organiser car l’ouverture effective d’une nouvelle option nécessite que soit remplie une seconde condition, à savoir que le nombre d’inscriptions soit au moins égal à la norme de création. L’harmonisation, quant à elle, consiste à envisager certaines restructurations de l’offre existante.

2.1. Harmonisation et programmation : deux compétences distinctes

  • 4 Sauf en cas de recours ou pour les options réservées.

20Les deux compétences de programmation et d’harmonisation sont complémentaires mais clairement distinctes. La première doit être obligatoirement assumée par le conseil de zone, puisque toute demande de programmation exige la remise d’un avis, tandis que la seconde est facultative, aucun conseil de zone n’étant tenu de proposer une restructuration de l’offre. Autre différence : la première compétence se présente comme une réponse à une initiative d’un pouvoir organisateur ou d’un établissement, tandis que la seconde implique une initiative du conseil. La troisième différence est relative au pouvoir du conseil : l’avis de celui-ci s’impose de manière contraignante au pouvoir organisateur dans le cas d’une programmation4 alors que l’avis en matière d’harmonisation n’est nullement contraignant. Les destinataires des avis constituent la quatrième différence : les avis de programmation sont adressés aux instances de concertation supérieures qui statuent en dernier ressort lorsqu’il y a recours ou qu’il s’agit d’une option réservée ; ceux en matière d’harmonisation de l’offre sont adressés aux pouvoirs organisateurs, qui gardent en la matière leur pleine autonomie de décision.

21Le terme de programmation, utilisé pour désigner la première compétence, recouvre en fait trois cas de figures : la programmation d’une nouvelle option n’existant pas dans l’établissement ou ayant été jadis fermée ; le sauvetage d’une option en péril parce que l’option compte un nombre d’élèves inférieur à la norme de maintien ; ou la transformation d’une option existante parce que l’autorité centrale a décidé de modifier la liste des options pouvant être organisées.

  • 5 Ces demandes de dérogation ne sont pas traitées par le conseil de zone mais directement par le comi (...)

22La programmation à titre conservatoire – deuxième cas de figure – est l’une des stratégies utilisées par les pouvoirs organisateurs qui souhaitent maintenir une option risquant de tomber sous les normes de maintien. Cette stratégie implique cependant que l’école atteigne au 1er octobre les normes de création, plus exigeantes que les normes de maintien. La programmation à titre conservatoire est donc une stratégie développée préventivement au cas où n’aboutit pas la demande de dérogation aux normes de maintien, permettant de continuer à organiser une option qui compte moins d’élèves qu’exigé5.

23La transformation d’une option existante est le troisième type de programmation. Cette forme de programmation résulte des décisions prises par le pouvoir central. Deux grandes opérations de redéfinition des listes d’option ont été effectuées au cours des douze dernières années. La première, contemporaine de la mise en place des conseils de zone, visait essentiellement à remettre de l’ordre et à limiter une liste enrichie de manière anarchique par les établissements qui, pour se distinguer parfois artificiellement, avaient inventé de nouveaux intitulés pour des programmes d’études peu différenciés. La seconde opération, plus récente, a découlé du travail de définition des profils de qualification. Elle a abouti à un nouveau resserrement de la liste et surtout à une redéfinition des intitulés.

24Ces trois types de programmation correspondent à trois positionnements différents des établissements. Dans le cas de la programmation d’une nouvelle option, l’établissement est clairement pro-actif, même s’il propose cette nouvelle option parce qu’une autre périclite ou a dû fermer ses portes. Dans le cas de la programmation à titre conservatoire, l’établissement adopte une attitude réactive, du fait qu’il risque de ne plus être en mesure de respecter les normes de population définies par le pouvoir central. Dans le dernier cas de figure, celui de la transformation d’option, l’initiative vient clairement du pouvoir central.

25La programmation de l’offre se déroule en trois étapes. Chacune correspond à un niveau organisationnel spécifique. La première est celle de la préparation des demandes d’ouverture d’option ; elle se déroule toujours au sein d’un pouvoir organisateur. La deuxième est celle de la confrontation entre pouvoirs organisateurs ; elle se déroule au niveau zonal. Vient ensuite la troisième étape, celle de l’examen des recours ou des demandes portant sur des options « réservées » ; cette étape se déroule au niveau territorial supérieur, celui de la Communauté, au sein des conseils de concertation ou du conseil général.

2.2. Première étape de la programmation : au sein du pouvoir organisateur

26Le processus de programmation commence donc au sein de chaque pouvoir organisateur, selon des modalités qui sont nettement différentes dans chaque pouvoir organisateur. Ces différences tiennent pour l’essentiel à la nature des acteurs intervenant aux principaux moments de cette première étape de la procédure. Trois grandes catégories d’acteurs peuvent être distinguées : les enseignants, les chefs d’établissements et les coordinateurs. Cette dernière catégorie est hétérogène. Elle regroupe tous les acteurs qui ne sont pas attachés à un établissement et interviennent dans la répartition des ressources et des élèves entre établissements.

  • 6 Dans la Commune observée, il s’agit du directeur de l’administration de l’enseignement et de l’acti (...)

27Dans le réseau officiel subventionné, les coordinateurs disposent toujours d’un pouvoir hiérarchique. En haut de la hiérarchie se situent les responsables politiques qui agissent en tant que pouvoir organisateur : députation permanente au niveau provincial et collège des bourgmestre et échevins au niveau communal. Dans chacune de ces instances, qui doivent in fine en référer aux conseils élus (conseil provincial dans le premier cas et conseil communal dans l’autre), un acteur politique est particulièrement chargé de la gestion de l’enseignement : l’un des députés permanents à la Province et l’échevin de l’enseignement à la Commune. Puisqu’il s’agit de responsables politiques élus démocratiquement, ils disposent d’un pouvoir décisionnel non négligeable, quoique soumis à la règle de la collégialité, contrôlé par des conseils élus et dépendant des compétences techniques des responsables administratifs qu’ils ont désignés pour prendre en main la gestion de leur enseignement. Ces cadres administratifs6 constituent la seconde catégorie de coordinateurs. Désignés par le politique, ils travaillent sous statut de fonctionnaire et se chargent de la supervision hiérarchique des établissements de leur pouvoir organisateur et de la représentation de ceux-ci dans les instances de concertation.

28Dans l’enseignement organisé par la Communauté française, les responsables politiques ne font pas partie des instances intermédiaires : le responsable est en effet directement le Ministre, impliqué collégialement dans le conseil des Ministres et contrôlé par le Parlement de la Communauté Française. Il est épaulé par l’un des services généraux de l’administration spécifiquement en charge de la gestion du « réseau » de la Communauté. Mais ces acteurs interviennent peu en matière de programmation. Dès lors, dans cette matière du moins, les seuls acteurs coordinateurs sont de type administratif et sont dépourvus d’un pouvoir hiérarchique. Il s’agit des super-préfets qui travaillent sous le statut de détachés de leur mandat de chefs d’établissement. Initialement désignés par le pouvoir politique pour se charger de la rationalisation de l’offre scolaire, ils ont, au fil du temps, pris en charge d’autres tâches de coordination.

29Ces diverses catégories d’acteurs n’ont pas les mêmes prérogatives dans les trois pouvoirs organisateurs de la zone étudiée. Les différences peuvent se marquer au niveau des enseignants, ceux-ci pouvant être ou non associés au moment de la gestation du projet. Mais l’association de cet acteur à cette étape du processus dépend moins du pouvoir organisateur que du mode de direction plus ou moins participatif du chef d’établissement. Les variations dépendent davantage du réseau pour ce qui est de la concertation officielle entre pouvoir organisateur et délégation syndicale. Alors que les comités de concertation de base (CoCoBa), propres à l’enseignement organisé par la Communauté, se tiennent au niveau de l’établissement, les comités paritaires locaux (CoPaLoc), spécifiques au réseau officiel subventionné, s’organisent au niveau des pouvoirs organisateurs qui, dans le cas de la Ville et plus encore de la Province, regroupent un grand nombre d’établissements.

Tableau 1 : Interventions respectives des chefs d’etablissements, des coordinateurs et des pouvoirs organisateurs sur divers elements du processus de programmation

Communauté

Province

Commune

Qui élabore les projets de programmation ?

Chef d’établissement (*)

Directeur
régional
et chef d’établissement (**)

Directeur administratif, conseiller pédagogique et chef
d’établissement (**)

Qui décide quelle demandes seront présentées ?

Chef d’établissement (**)
(après consultation coordinateur et district)

PO

PO

Qui nomme les représentants du
PO au conseil de zone ?

Assemblées des chefs d’établissement (**)

PO

PO

A quel niveau se situe la concertation avec les syndicats ?

Etablissement (*)

PO

PO

Légende : le symbole (*) indique les domaines où interviennent les chefs d’établissements en association avec les coordinateurs ; alors que l’indication (**) spécifie les domaines où interviennent exclusivement les chefs d’établissement.

30La répartition des pouvoirs entre chefs d’établissement et coordinateurs constitue la différence principale du processus de programmation des différents pouvoirs organisateurs. A la Communauté, les chefs d’établissements jouent un rôle significatif : ce sont eux qui élaborent les projets, eux qui, en dernier ressort, après consultation du coordinateur et du district, décident ou non de présenter le projet au conseil de zone, eux enfin qui, collégialement, nomment les représentants de la Communauté au conseil de zone. A la Commune et à la Province, les chefs d’établissement voient leur rôle limité à la maturation des projets, auxquels sont très vite associés les coordinateurs administratifs. Après, c’est le pouvoir organisateur qui détient la haute main sur le processus, les coordinateurs politiques et administratifs maîtrisant toutes les étapes selon des procédures légèrement différentes à la Commune et à la Province.

2.3. Deuxième étape : au niveau du conseil de zone

31La première étape permet déjà une décantation et un tri des propositions. Si bien qu’au conseil de zone, deuxième étape du processus de programmation, « on a rarement eu des choses farfelues… Elles ne passent – j’ai envie de dire – pas les filtres préalables. Un préfet qui voudrait programmer quelque chose… on lui dira "ça ne va pas", ou… à la province, il y a la direction générale qui va dire "je ne suis pas d’accord"… » (permanent syndical). Cependant, tous les projets déposés ne reçoivent pas un avis positif. Le conseil de zone n’est donc pas pure formalité.

32Les conseils de zones sont composés d’au moins un représentant par pouvoir organisateur. Ceux-ci peuvent cependant disposer d’un représentant supplémentaire par tranche de 2.000 élèves. Dans le conseil de zone étudié, on ne compte que trois pouvoirs organisateurs : la Communauté, la Province et une Commune. Seuls les deux premiers comptent plus de 2.000 élèves et ont donc droit à des représentants supplémentaires. La Province dispose ainsi au total de deux représentants et la Communauté de six. Province et Commune sont représentées par un cadre administratif, accompagné, dans le cas de la Province, par un chef d’établissement. Pour la Communauté, les membres du conseil de zone sont tous des préfets, mais le représentant du pouvoir organisateur (le super-préfet) siège en tant que représentant du Comité de Concertation, c’est-à-dire sans voix délibérative (mais avec un pouvoir d’influence indéniable).

33Le nombre de représentants syndicaux siégeant au comité de concertation est identique à celui des représentants des pouvoirs organisateurs, mais cette fois, la répartition ne s’opère plus en fonction des réseaux mais du poids respectif (en termes d’adhérents) des différents syndicats au sein de l’enseignement non confessionnel. Dans le conseil de zone étudié, on compte donc cinq délégués du syndicat socialiste, deux du syndicat libéral et deux du syndicat chrétien. Le syndicat socialiste est par ailleurs attentif à se faire représenter par des délégués ou permanents issus des différents réseaux.

34Formellement, le conseil de zone et le comité de concertation coexistent de manière largement autonome, le premier réunissant exclusivement les représentants des pouvoirs organisateurs et des établissements, le second étant composé seulement des représentants syndicaux. Dès lors, formellement, un premier temps de réunion commun aux deux groupes est consacré à la présentation des différentes demandes de programmation. Ensuite, les deux parties se séparent pour élaborer leur avis. Dans un troisième temps, chaque partie communique à l’autre ses avis, sans que doive être recherché un consensus. L’avis du conseil de zone est déterminant, les syndicats ne pouvant le contrer que s’ils déposent un recours. Au sein du conseil de zone, les décisions sont soumises à la règle de la double majorité : 2/3 des voix de l’ensemble du conseil et majorité simple dans chaque réseau, ce qui donne de facto un pouvoir de veto au réseau de la Communauté et, au sein du réseau officiel subventionné, à la Province.

35Le processus effectif diffère quelque peu de ce schéma formel. La première et plus importante différence tient à l’existence d’une réunion informelle des coordinateurs administratifs de la zone. Avant le conseil officiel, les trois pouvoirs organisateurs se concertent par l’intermédiaire de leur coordinateur administratif. L’objectif est double : pouvoir anticiper les réactions des autres parties et, sur cette base, revoir éventuellement la liste des demandes qui seront officiellement déposées ; éviter tant que faire se peut l’expression des éventuelles dissensions devant les syndicats.

« Ce n’est pas une véritable négociation. C’est plutôt une analyse des situations, en disant "est-ce que c’est plausible d’aller jusqu’au bout ? est-ce qu’on peut décemment soutenir cela ?". Mais on ne prend pas de décision avant. On dégrossit la situation… » (coordinateur provincial).
« La question étant surtout de ne pas se chamailler devant les syndicats. Qui viennent mettre leur grain de sable.[…] Ici, on a toujours dit que plutôt que de se chamailler en réunion, on conseillait de dégager les grandes lignes avant » (coordinateur de la Communauté).

36La seconde différence entre la procédure formelle et la procédure effective concerne la nature des interactions entre pouvoirs organisateurs et syndicats. On observe que les syndicats ne délibèrent pas « à l’aveugle », mais qu’il leur est souvent possible d’obtenir des informations concernant les éventuelles divergences de vue entre pouvoirs organisateurs, et de faire apparaître les conflits entre pouvoirs organisateurs dès le premier temps de la concertation. De plus, il n’est pas impossible que les pouvoirs organisateurs ou la délégation syndicale change d’avis suite à la confrontation des points de vue.

2.4. Troisième étape : au niveau central

37Les avis du conseil de zone sont ensuite transmis au comité de concertation de l’enseignement non confessionnel. Celui-ci est composé de six représentants de l’enseignement officiel subventionné et de six représentants de la Communauté. Le conseil général, quant à lui, est commun à tous les réseaux d’enseignement, et est composé paritairement des représentants de chaque caractère (sept chacun), de trois représentants de l’autorité centrale (le directeur général de l’enseignement secondaire et les deux inspecteurs généraux) et de trois représentants par organisation syndicale.

38En matière de programmation, les compétences de ces instances de concertation centrales sont de trois types. D’une part, elles prennent les décisions concernant les options réservées pour lesquelles le conseil de zone n’a pas de pouvoir de décision : certaines de ces options doivent avoir l’aval du comité de concertation tandis que d’autres, plus rares, sont traitées par le conseil général. D’autre part, elles statuent sur les demandes de dérogations que les établissements introduisent souvent complémentairement aux demandes de programmation à titre conservatoire. Enfin, elles tranchent les recours introduits à propos des avis des conseils de zone.

39Ces recours peuvent provenir de quatre sources. Les recours les plus fréquents trouvent leur origine dans les conseils de zone contigus et sont justifiés par le fait qu’une option programmée dans telle zone risque de porter ombrage à la même option déjà existante dans la zone contiguë. Généralement, ces recours sont déposés avec l’accord de tous les membres du conseil de zone, solidaires de la démarche. Sans doute un tel consensus est-il facilité par le fait que les pouvoirs organisateurs couvrant plusieurs zones (comme la Province ou la Communauté) ne déposent guère des demandes de programmation qui risquent d’être perçues comme concurrentielles par un des établissements du même pouvoir organisateur implantés dans une zone voisine. Un recours peut être aussi déposé par un des pouvoirs organisateurs de la zone ou, dans le cas de la Communauté, par l’un des préfets puisque le ministre, du fait de sa double casquette, ne peut pas « se mouiller ». Troisième source potentielle de recours : le représentant du comité du concertation au sein du conseil de zone. Ce pouvoir qui est octroyé à ce membre sans voix délibérative confère à celui-ci un poids indéniable lors de la délibération. Les syndicats sont la quatrième source de recours. Ils peuvent introduire ceux-ci collectivement ou séparément, mais ils utilisent rarement ce droit même lorsqu’ils ont remis un avis contraire à celui des pouvoirs organisateurs.

« Quant à aller déposer un recours, il y a peut être bien au niveau des délégations syndicales une personne, deux personnes, trois personnes qui sont d’accord avec le PO mais qui vont respecter le consensus. Pour déposer un recours, là, il faut se découvrir… » (permanent syndical).

3. Modes de régulation et logiques d’acteurs

40Cette analyse descriptive des processus de décision nous amène à mobiliser les outils de l’analyse sociologique pour tenter de faire plus clairement apparaître les principes directeurs des actions et interactions observées. Nous étudierons ainsi successivement les modes de régulation en vigueur, puis les logiques d’action des différentes catégories d’acteurs, et enfin les processus de décision.

3.1. Des modes de régulation spécifiques

41L’analyse de la régulation en action conduit à deux conclusions importantes. D’une part, ainsi que nous l’avons déjà souligné, les modes de régulation sont spécifiques selon les pouvoirs organisateurs. D’autre part, les étapes lors desquelles sont confrontées et analysées les demandes de chaque établissement se présentent comme une négociation entre pouvoirs organisateurs plutôt que comme une coordination de ces pouvoirs organisateurs.

42Les régulations, qu’elles soient propres à chaque pouvoir organisateur ou observées au moment où ces différents pouvoirs organisateurs interagissent, peuvent être situées sur un continuum entre deux modes de régulation type. Le premier peut être qualifié de hiérarchique et pyramidal. Il se caractérise par la concentration des sources de l’initiative, les liens latéraux relativement peu fréquents, la présence de nœuds stratégiques et de points de passage obligés dans les démarches de décision, l’arbitrage décisif et le poids (formel ou informel) de certains acteurs-clés, la séquence linéaire du processus de négociation et décision. Le second mode de régulation type fonctionne selon une logique de « réseau » au sens sociologique du terme : multiplicité des acteurs et des sources de l’initiative, absence de point de passage obligé unique, fréquence des liens latéraux, distribution dispersée des acteurs-clés, pluralité des séquences temporelles de décision sont quelques-uns des traits-clés de ce mode de régulation en réseau.

Tableau 2 : Deux modes de regulation type

Hiérarchique

En réseau

Initiative

2 ou 3 acteurs

multiple

Passage obligé

Hiérarchie

aucun

Pouvoir

Unipolaire

multipolaire

Processus

Formalisées

peu formalisées

Séquences

Linéaires

itératives

Relations latérales

peu fréquentes

fréquentes

43Ces deux cas types ne s’appliquent pas tels quels aux fonctionnements observés. Il est cependant possible de situer ceux-ci sur le continuum entre les deux pôles. La Province et la Commune observées se caractérisent, dans leur fonctionnement interne, par un mode de régulation fort proche du modèle hiérarchique. L’enseignement organisé par la Communauté se situe quant à lui dans une position intermédiaire, mais cependant plus proche du pôle hiérarchie que du pôle réseau. De fait, les préfets disposent d’un réel pouvoir d’initiative et d’un certain contrôle sur le devenir de leurs dossiers. Mais il n’en reste pas moins que le super-préfet, bien que dépourvu d’une autorité hiérarchique sur les établissements, jouit d’un pouvoir effectif indéniable et est un point de passage obligé. L’existence et la limite de son pouvoir, de même que les différences existant entre le mode de régulation propre à la Communauté et celui en vigueur dans les autres pouvoirs organisateurs, apparaissent particulièrement bien dans l’extrait suivant.

« Au niveau de la Province, il y a un directeur général qui a autorité sur ses chefs d’établissement. La Ville, c’est l’échevin, le chef administratif qui dit niet. En Communauté française, on est beaucoup plus indépendant. Le PO est très loin et le cabinet du ministre ne s’immisce pas dans nos affaires. […] Il peut toujours y avoir un franc-tireur (parmi les préfets). Il y a des petits nouveaux qui apparaissent dans le conseil de zone qu’on n’a pas le temps de driller avant. De dire attention, vous avez toujours travaillé dans le réseau de la Communauté française. Ici, vous avez des homologues tout à fait respectables qui défendent des intérêts aussi. Ne venez pas jouer non plus au petit coq de combat » (coordinateur de la Communauté).

44Lorsqu’on passe au niveau des relations entre pouvoirs organisateurs, les modes de régulation diffèrent de ceux propres à chaque pouvoir organisateur. Le conseil de zone étant une instance de négociation et non de coordination, le modèle hiérarchique n’est bien sûr plus de mise. Dans le réseau libre catholique, non étudié ici mais à propos duquel nous avons collecté d’autres informations (Colemans, Delvaux, Giraldo, Maroy & Van Ouytsel, 2003), on observe une très grande proximité avec le modèle de régulation en réseau. Dans le conseil de zone non confessionnel, le mode de régulation présente certains traits du modèle en réseau. Ainsi, par exemple, les séquences peuvent être parfois itératives (puisque la pré-concertation entre coordinateurs administratifs peut amener certains pouvoirs organisateurs à revoir la liste des demandes de programmation) et une part du processus n’est pas formalisée. Mais certains traits du mode hiérarchique subsistent : par exemple, les coordinateurs administratifs responsables de chaque pouvoir organisateur jouent un rôle central, sont des points de passage obligés, et insufflent une certaine « discipline » qui amène les représentants d’un pouvoir organisateur à voter toujours d’une même voix. Sur le continuum décrit ci-dessus, il convient donc de situer le conseil de zone non loin du centre de l’axe.

3.2. Logiques d’actions

45C’est dans le cadre de ces modes de régulation que les acteurs développent leurs propres logiques d’action. Par logique d’action, nous entendons l’orientation dominante des actions d’un individu, d’un acteur collectif ou d’une organisation, telle que la reconstitue le chercheur sur base du discours des acteurs, lestés au mieux par la collecte d’informations à propos des pratiques effectives. Ces logiques d’action en matière d’offre sont présentées en fonction des catégories d’acteurs car elles varient davantage sur base de la fonction des acteurs que de leur réseau d’appartenance.

46Les chefs d’établissement sont avant tout préoccupés de préserver et de moderniser leur offre existante. L’extension de cette offre est l’apanage de certains d’entre eux, mais le plus souvent un tel projet n’a pas un caractère innovateur prononcé et s’inscrit davantage dans la ligne de l’offre existante. Ces projets de préservation, de modernisation ou d’extension sont développés en tenant compte des contraintes importantes que sont d’une part les budgets de fonctionnement et d’investissement, les dotations en personnel et les compétences du corps enseignant, et d’autre part l’offre existant dans les autres établissements de la zone.

47Les coordinateurs de pouvoir organisateur, quant à eux, sont principalement préoccupés de la préservation des parts de marché de leur ensemble d’établissements. A l’interne, ils veillent dès lors à arbitrer les éventuelles concurrences entre les écoles de leur pouvoir organisateur et à intégrer au mieux les éléments de contexte dans le processus de prise de décision. A l’externe, ils veillent à présenter un pouvoir organisateur uni et à tenir compte des inévitables interdépendances entre pouvoirs organisateurs.

48A propos de cet enjeu mineur qu’est pour eux l’offre, les représentants syndicaux veillent aux répercussions que peuvent avoir les programmations sur l’emploi et les conditions de travail, du fait des contraintes de dotation en personnel et des carrières cloisonnées des enseignants.

49Souvent, cependant, les logiques d’action ne sont pas aussi univoques. La plupart des acteurs doivent en effet se situer par rapport à des identités multiples puisqu’ils appartiennent à des ensembles gigognes. Nombre d’acteurs peuvent en effet se sentir membres à la fois d’un établissement, d’un pouvoir organisateur, d’un réseau ou d’un caractère. Ils sont ainsi amenés à devoir faire des arbitrages entre ces différentes affiliations. Les arbitrages peuvent aussi découler d’une appartenance à une entité scolaire précise et à un groupe professionnel défendant les intérêts de personnes inscrites dans des entités diverses. C’est ainsi que le délégué syndical peut être pris entre la fidélité à son établissement, son pouvoir organisateur ou son réseau et la défense des intérêts parfois opposés d’enseignants d’autres réseaux.

« Ceux qui sont délégués directement d’un réseau de l’officiel ont tendance, et c’est logique, à dire “oui, mais moi, bon, c’est mon réseau”. Et s’ils ont été contactés directement par leur PO, c’est ça hein…, on arrive à… Non, c’est vrai, le clivage est plutôt – si clivage il y a ! – c’est plutôt par réseau mais pas par organisation syndicale… C’est clair ! » (permanent syndical).

50De plus, il arrive qu’un même acteur cumule plusieurs rôles, par exemple celui de délégué syndical et de chef d’établissement, comme cela se rencontre parfois dans le réseau de la Communauté, ou celui de coordinateur et de membre des instances centrales : deux des coordinateurs de pouvoir organisateur participant au conseil de zone étudié sont aussi membres du conseil de concertation de l’enseignement non confessionnel ; un troisième membre de ce conseil de concertation est impliqué dans le processus de régulation zonal car, bien que ne siégeant pas au conseil de zone, il occupe au sein de son pouvoir organisateur une position de pouvoir dans la procédure de maturation des demandes de programmation. De tels multipositionnements sont sources de pouvoir. Mais les appartenances multiples peuvent aussi nourrir des stratégies d’alliance.

« C’est pas rare […], en tout cas à la Communauté, que les chefs d’établissement demandent le soutien de l’organisation syndicale pour faire passer leur demande . […] Si, à une réunion préparatoire, il y a (un chef d’établissement) qui avait une proposition à laquelle il tenait et qui n’a pas été retenue, il va peut être avoir tendance à nous donner un coup de fil pour qu’on réadapte […] en nous demandant "tu ne peux pas pousser quand même ?". Et ça oblige alors le PO à se découvrir beaucoup plus tôt. C’est de bonne guerre, finalement… » (permanent syndical).

3.3. Le processus de prise de décision

51Les logiques d’acteurs et les modes de régulation conduisent à des processus de prise de décision dont nous allons analyser successivement les modalités et les principes directeurs.

52Notons d’abord que la prise de décision s’appuie sur les connaissances de terrain bien plus que sur des données objectives. Le conseil de zone ne s’inscrit nullement dans une approche technocratique. On n’observe pas d’utilisation systématique de données statistiques à propos par exemple des tendances démographiques, des évolutions de nombre d’élèves par option ou des aires de recrutement. Beaucoup d’acteurs ne sont même pas en possession d’une liste actualisée des options organisées dans la région. Le recours aux données statistiques est seulement ponctuel, par exemple lorsqu’un acteur, pour appuyer son argumentation, fait état de données sur l’aire de recrutement de son option. Mais les autres acteurs ne sont bien souvent pas en mesure de resituer ces informations ponctuelles dans un ensemble plus vaste d’informations systématisées. Ce recours faible aux données statistiques va de pair avec le recours fréquent à des notions peu définies, fondées sur l’observation, peut-être vraies mais en tout cas non vérifiées. C’est ainsi par exemple que des décisions sont prises sur base de l’affirmation que telle option, de type occupationnel, ne donne lieu qu’à un recrutement local.

53L’évitement des crispations et des dramatisations est un autre trait marquant des modalités de prises de décision. Chaque acteur veille à éviter l’expression trop franche des oppositions, à limiter les recours et les blocages explicites, à laisser à des acteurs externes ou au « marché » le soin de contrer les initiatives non désirables. Cette prudence, qui caractérise aussi bien chaque acteur que chaque groupe d’acteur, voire l’ensemble du conseil de zone ou du comité de concertation, s’explique essentiellement pour des raisons stratégiques : il importe de ne pas « brûler ses cartouches », de ne pas s’attirer des représailles.

  • 7 Cette recherche de consensus se manifeste d’ailleurs officiellement puisque le fait que la décision (...)

54La prise de décision respecte aussi le souci des acteurs de se présenter unis à l’externe. Cet « externe » est de dimension variable : au sein du conseil de zone, ce peut être le pouvoir organisateur, le réseau, l’ensemble des pouvoirs organisateurs, l’organisation syndicale ou l’ensemble de la représentation syndicale ; à d’autres niveaux, cela peut être la zone ou le caractère. Tous les acteurs semblent partager cette préoccupation de se présenter unis face à l’adversaire potentiel, et donc de dégager des accords internes préalables ou, mieux, des consensus7. C’est par exemple le cas au sein de la délégation syndicale dont les membres, chaque fois attachés à un réseau particulier, sont prêts à placer cette identité particulière sous l’éteignoir pour dégager une position commune.

« Si (une demande de programmation) fait mal à la Province, je me ferai violence et je dirai “la proposition de la Communauté française est rejetée. On est tous d’accord ? Bon, on est tous d’accord, OK, ça va”, et en front nous montrerons notre désaccord globalement ! […] On en revient toujours à l’idée du consensus. Et je crois que de l’autre côté, du côté du PO, ça doit être à peu près la même chose ! Jusqu’à présent… » (permanent syndical).

55Quant aux contenus des décisions, ils sont inspirés par quelques grands principes directeurs. Le premier d’entre eux est le respect de l’autonomie des pouvoirs organisateurs, voire des établissements dans le cas de l’enseignement organisé par la Communauté. Ce principe de respect de l’autonomie n’est limité que lorsque l’exercice de cette autonomie met en péril d’autres établissements ou, comme on le verra ci-dessous, empiète sur un autre grand principe, celui de la protection des intérêts des enseignants. Le conseil de zone n’a donc pas pour mission de conseiller un pouvoir organisateur ou un préfet. Il n’a pas pour fonction de le détourner d’une initiative risquée pour l’avenir de son établissement ou éventuellement dommageable au plan pédagogique (lorsque, par exemple, le maintien ou l’ouverture d’une option risque de détourner une part de la dotation en enseignants d’autres affectations potentiellement bénéfiques pour certaines catégories d’élèves fragiles).

56Le second principe fondant les décisions en matière de programmation consiste à éviter de perturber l’affectation des enseignants. Potentiellement, une ouverture d’option peut avoir des répercussions en chaîne sur le peuplement d’autres options ou sur la répartition de la dotation enseignante ente disciplines. Il n’est dès lors pas impossible que des réductions d’horaires touchent certains enseignants. Ces réductions sont d’autant plus dommageables pour les enseignants qu’on se trouve dans des disciplines peu répandues. En outre, en raison du cloisonnement des statuts par réseau, les réaffectations consécutives à des pertes d’horaires sont parfois malaisées. C’est la raison pour laquelle la mesure des répercussions de la programmation sur l’affectation des enseignants est une préoccupation défendue non seulement par les syndicats mais aussi par les représentants des pouvoirs organisateurs. « On ne se fait pas la guerre, affirme le coordinateur administratif provincial, on considère que les enjeux sont tels au niveau des enseignants… ». La défense des intérêts des enseignants peut du reste aller au-delà de l’évitement des pertes d’emploi et viser la préservation du confort des enseignants. « (La réaffectation), c’est un peu plus facile entre la Ville et la Province. Malgré tout, un agent communal n’a pas envie d’être réaffecté » (permanent syndical).

57Le troisième principe est celui du maintien des équilibres entre pouvoirs organisateurs. La carte de l’offre existante sert de point de référence pour tous les acteurs. Le conseil de zone évite de modifier les parts de marché des uns et des autres. Toutes les demandes de programmation sont donc analysées sous cet angle, et souvent rejetées si elles constituent des menaces potentielles pour telle ou telle offre déjà existante. Passer outre de ces menaces en acceptant l’ouverture d’options concurrentes fait passer les acteurs dans le registre du donnant-donnant.

« Cette année-ci, moi, on m’a refusé une programmation. Il faut dire que je m’étais opposée à une programmation aussi. Ça a été un peu du donnant-donnant […], ça a été un prêté pour un rendu » (coordinateur communal).
« On nous dit (à la délégation syndicale) : "voilà une proposition" et puis on se dit "la province va s’y opposer", et puis : avis du PO : néant. Ça va ! tu regardes tout de suite et puis tu vois en bas une proposition de la Communauté française qui est acceptée » (permanent syndical).

58Quatrième et dernier principe : celui du maintien en vie de chaque établissement. Ce principe, qui s’inscrit aussi dans une recherche de maintien des équilibres existants, peut cependant se révéler en tension avec le principe précédent, comme l’indique l’extrait ci-dessous. Mais il s’avère prioritaire : on ne met pas à mort un établissement, même si l’option qu’il veut ouvrir empiète sur les plates-bandes des autres établissements.

« En général, c’est vrai que c’est souvent un critère de concurrence (qui est pris en compte). Ce qui peut tempérer ce critère, c’est vraiment un problème de survie d’école et on se dit "d’accord, ça nous fait concurrence, mais il faut bien reconnaître que si on ne le fait pas…, parfois, c’est la survie de l’école ou d’une filière ! " » (Coordinateur communal).

4. Nature des décisions et effets tendanciels du dispositif

59Les modes de régulation, les logiques d’acteurs et les processus de décision que nous avons détaillés au point précédent débouchent sur des avis ou décisions dont nous allons maintenant analyser la nature avant de tenter de dégager quels sont les effets tendanciels du dispositif de régulation, à la fois sur le système de régulation et sur l’offre.

4.1. Nature des décisions

60Si nous considérons l’ensemble du processus, intégrant les avis ou décisions des conseils de zone ainsi que les décisions du comité de concertation et du conseil général, nous observons une nette différence entre les décisions portant sur l’offre existante et celles relatives aux projets d’ouverture. A propos de l’existant, les refus sont rares. Cette attitude prévaut aussi bien pour les demandes de dérogation aux normes que pour les programmations à titre conservatoire qui en sont les pendants, ou encore pour les transformations d’option. Si l’attitude des conseils est généralement telle sur les demandes, on comprend que le conseil de zone adopte un retrait total concernant l’harmonisation de l’offre.

« C’est vrai que si on voulait être cohérent, il y aurait des restructurations plus intelligentes à faire, mais dans la mesure où il y a trois réseaux sur le parcours […] Et les gens sont sous trois statuts différents. On ne réaffecte pas les uns chez les autres. Moi si je ferme ça parce que ce serait plus intelligent de faire un pont homogène là-bas, mes profs qui sont de la Communauté française diront, je ne suis pas d’accord de partir dans le Communal » (coordinateur de la Communauté).
« (Les restructurations de l’existant), ça se pratique peu. Ou pas. En fait, s’il devait y avoir – mais ça, c’est une opinion personnelle – s’il devait y avoir des propositions de reconfiguration de l’offre d’enseignement qui concernent plusieurs pouvoirs organisateurs, c’est au niveau de ces pouvoirs organisateurs que la négociation devrait avoir lieu avant ce conseil de zone, pour être proposées de commun accord […]. Parce qu’il y a effectivement un enjeu sur le personnel, un enjeu sur les bâtiments, un enjeu sur l’image de marque, sur le rayonnement de son institution » (coordinateur provincial).

61Concernant les programmations d’options nouvelles, les attitudes sont différentes selon les filières. Dans l’enseignement général, les refus sont très rares, essentiellement parce que, dans la zone étudiée, l’enseignement général est presque exclusivement concentré dans un seul réseau et que dès lors les arbitrages sont fait au sein de ce réseau de manière préalable au conseil de zone. L’essentiel des refus porte donc sur les nouvelles options du technique et du professionnel. Ainsi a-t-on comptabilisé quatre avis défavorables en 2002-2003 dans la zone étudiée. Ces avis négatifs, tous justifiés pour des raisons de concurrence potentielle avec des offres existantes, n’ont pas fait l’objet de recours et celui d’entre eux qui, parce qu’il portait sur une option réservée, devait être avalisé par les instances de concertation centrales, a été également respecté.

4.2. Effets tendanciels sur l’offre d’enseignement

62Au-delà du contenu des décisions, qu’est-il possible de dire à propos des effets du dispositif de régulation de l’offre ? Nous ne répondrons pas à cette question par une analyse objective des effets. Nous n’avons en effet pas les moyens, dans le cadre de notre recherche, d’évaluer l’impact des décisions prises depuis plusieurs années par le conseil de zone étudié. Nous nous limiterons donc à évaluer ce que nous nommons les effets tendanciels du dispositif, autrement dit ce que tend à produire celui-ci. Nous formulerons ainsi en quelque sorte des hypothèses fondées sur une analyse fine des processus mais non strictement vérifiées. Nous distinguerons deux types d’effets : les uns portent sur l’évolution de la structure de l’offre ; les autres sur le système de régulation lui-même, puisque l’émergence du conseil de zone peut avoir des répercussions sur d’autres modes de régulation en vigueur au sein du système d’enseignement.

63En matière d’offre, il apparaît de manière forte que les dispositifs de régulation de niveau zonal et communautaire contribuent au maintien des positions relatives des établissements. Ce souci du statu quo s’exprime d’abord en termes de parts de marché : celles-ci dépendent bien entendu d’abord du choix des familles et ne sont donc pas stables dans le temps, mais il apparaît que les instances sont préoccupées de limiter les effets de ces choix des familles sur la répartition des parts de marché en permettant aux établissements les plus faibles de développer des initiatives potentiellement concurrentielles et en limitant les ambitions de certains établissements mieux positionnés. Il faut cependant souligner qu’un écart peut exister entre les intentions de soutien aux établissements faibles et leurs impacts effectifs, car le conseil ne maîtrise pas les décisions que prendront les familles. Par ailleurs, cette recherche de maintien des parts de marché respectives des diverses composantes de l’enseignement non confessionnel ne sont peut-être pas la stratégie la plus adéquate pour améliorer ou maintenir la position concurrentielle globale de l’enseignement non confessionnel par rapport à l’enseignement catholique.

64Les dispositifs contribuent plus indiscutablement au maintien de la position relative de chaque établissement dans la hiérarchie et la carte des spécialisations. Puisque chaque pouvoir organisateur et chaque établissement évaluent les initiatives des autres en fonction de son offre propre, il est logique que le dispositif n’autorise qu’une évolution progressive et à la marge des créneaux d’offre sur lesquels chacun se situe. Il est par exemple bien connu que les résistances sont fortes dès qu’un établissement d’enseignement général envisage d’ouvrir une section technique. De ce fait, la position des établissements dans la hiérarchie tend à demeurer relativement stable de même que, par ricochet, la ségrégation des publics en vertu de leurs caractéristiques académiques, sociales ou de genre.

65L’effet des dispositifs sur le positionnement de l’offre d’enseignement par rapport au marché du travail est moins net. La question revient ici à se demander si le dispositif tend à favoriser l’adaptation de l’offre aux évolutions de l’emploi. A ce propos, notons d’abord que les décideurs, quand ils doivent statuer sur la programmation d’une nouvelle option, ne disposent pas vraiment d’outil pour tempérer les effets de mode par une analyse des débouchés. Cependant, on observe une résistance à tenir compte exclusivement des évolutions du marché scolaire quand il s’agit de statuer sur le maintien d’options sous la norme : on sauve généralement des options peu prisées par les élèves mais dont on sait qu’elles débouchent sur l’emploi. Il n’en reste pas moins que le critère de la demande d’enseignement prévaut le plus souvent sur celui de l’offre d’emploi, certes plus difficile à appréhender. C’est notamment le cas pour les options dites occupationnelles, c’est-à-dire offrant peu de débouchés mais recherchées par des élèves à qui on ne sait trop quelle alternative offrir.

66La rationalisation de l’offre, rappelons-le, était l’une des justifications de la mise en place du dispositif de régulation. Peut-on affirmer qu’un tel objectif est atteint ? Oui, mais dans une mesure relative. On remarque que le nombre d’options réellement nouvelles est plus réduit qu’avant la mise en place du dispositif, mais cela résulte sans doute autant de la définition d’une liste limitative d’options organisables et du caractère réservé de certaines de ces options que de la simple auto-régulation du conseil de zone. De plus, en dehors de certaines options réservées, la rationalisation s’évalue toujours au sein d’un caractère donné. Dès le moment où on prend en considération l’ensemble de la zone, tous réseaux confondus, les doublons inefficients demeurent toujours possibles puisque les processus de programmation des deux caractères sont étanches pour la grande majorité des options : il n’y a aucune possibilité de recours contre les programmations de l’autre caractère et quasi pas d’échange d’information à ce propos. Il faut noter d’autre part que l’effort de rationalisation se limite aux contours de l’enseignement ordinaire puisque la programmation de l’offre des Centres de Formation en Alternance (CEFA) ne fait pas l’objet d’un avis contraignant de la part du conseil de zone.

4.3. Effets tendanciels sur le système de régulation

67La mise en place du dispositif de régulation intermédiaire contribue-t-elle à redessiner les caractéristiques du système de régulation ? Telle est la dernière question que nous souhaitons aborder dans ce texte. Tout système éducatif combine en effet de manière complexe de nombreux modes de régulation (Maroy & Dupriez, 2000). L’émergence d’un nouveau dispositif est dès lors susceptible de modifier la place et la fonction d’autres dispositifs.

68Indéniablement, les conseils de zone contribuent à renforcer les régulations intermédiaires organisées, que nous avons définies comme étant l’ensemble des dispositifs formels ou informels de coordination ou de concertation se situant entre l’établissement (niveau micro ou local) et la Communauté française (niveau central). Avant leur création, en effet, l’offre était essentiellement régulée par les établissements dans un contexte de quasi-marché. Il n’empêche que, dans ce domaine, le niveau de régulation intermédiaire ne joue pas vraiment un rôle moteur : les conseils de zone ont rarement l’initiative, celle-ci étant toujours dans les mains des organisations locales ou des instances centrales (quand celles-ci définissent par exemple les listes d’options et les normes d’élèves).

69Au sein de ce niveau intermédiaire complexe et hétérogène, le conseil de zone s’est articulé aux dispositifs existants, à savoir, pour l’essentiel, les pouvoirs organisateurs. Ces derniers ont été relativement peu remis en cause par les conseils de zone. Ils ont au contraire été renforcés, les coordinateurs accroissant leur pouvoir par rapport aux chefs d’établissement. Par ailleurs, contrairement à ce qu’on observe dans d’autres zones, et surtout au sein du réseau catholique, le conseil est resté cantonné dans ses missions légales. Cet espace de rencontre n’a pas été saisi par les acteurs comme une opportunité leur permettant d’élaborer des solidarités entre pouvoirs organisateurs ou de négocier sur d’autres points que l’offre des accords complémentaires engageant toutes les parties. Bref, le conseil de zone n’a eu que peu d’effet d’entraînement.

70On peut par ailleurs affirmer que la régulation de l’offre est loin d’être seulement le fait des dispositifs de régulation organisée que nous avons analysés. L’offre continue à être fortement régulée par les mécanismes de marché (Delvaux & Joseph, 2003). On peut même affirmer que la concertation, tant zonale que communautaire, n’est qu’un contrepoids relativement faible à cette régulation par le marché. Certes, le conseil de zone n’accorde pas l’ouverture de tout ce qui est à la mode, il ne permet pas à tous les établissements d’ouvrir simultanément ces options porteuses, certes aussi il soutient les établissements en difficulté et réfrène les appétits excessifs, certes enfin il maintient des options peu peuplées offrant des débouchés. Cependant, il remet peu en cause l’offre existante, fruit de processus de marché antérieurs, et il continue à laisser le marché jouer sa fonction de sélection, plus aisée à faire accepter quand elle apparaît « naturelle » c’est-à-dire le fruit d’ajustements entre de multiples acteurs plutôt que le fruit d’une décision délibérée.

« Et quand on voit une option qui périclite dans plusieurs écoles parce que le marché change, il n’y a pas une concertation préalable pour dire, on va concentrer tous nos efforts sur lui ?
On en ferme qu’une à la fois dans ces cas-là.
Celle qui périclite plus vite. C’est la loi du marché qui décide…
C’est un peu ça.
Ce n’est pas vous qui de manière concertée, vous dites : sur les trois […], on va essayer de mobiliser tout sur une.
Pas spécialement. Ce serait idéal. Mais ce n’est pas toujours ça. C’est pas simple.
Le gros problème, c’est les infrastructures, des profs à recaser » (Coordinateur de la Communauté).

71Le conseil de zone n’intervient pas davantage en amont de l’offre, sur la répartition des élèves. Certes, cette répartition des élèves entre écoles n’est pas une compétence du conseil de zone, mais rien n’interdit que celui-ci serve de lieu de négociation de codes de conduite que les établissements s’engageraient à respecter en matière d’inscription par exemple ou de publicité. Or, ce type de négociation n’est pas à l’ordre du jour du conseil de zone étudié, en partie parce qu’il est difficile d’imaginer des mesures qui ne s’imposeraient qu’aux seuls établissements non confessionnels.

72Ces dernières observations à propos des effets tendanciels des conseils de zone sur les modes de régulation témoignent de la place relativement marginale occupée par la concertation au sein du système de régulation des relations entre établissements scolaires, qui demeurent essentiellement régies par la régulation de marché et la régulation institutionnelle. Il apparaît cependant que l’actuelle configuration des modes de régulation n’est pas stable. Des acteurs et groupes d’acteurs, tant au niveau central que local, s’interrogent sur la manière de faire évoluer les modes de régulation des relations entre des établissements objectivement interdépendants. Dans d’autres conseils de zone que celui observé, les acteurs locaux eux-mêmes habitent le dispositif de manière telle qu’ils accroissent le poids de la concertation par rapport aux régulations institutionnelles et de marché. Ces innovations locales, et d’éventuelles réformes mises en place par le législateur, pourraient progressivement redessiner la configuration du système de régulation.

Notes

1 Décret du 29 juillet 1992 portant organisation de l’enseignement secondaire de plein exercice et arrêté de l’Exécutif du 15 mars 1993 fixant les obligations de concertation entre établissements de même caractère dans l’enseignement secondaire de plein exercice.

2 Porté par le président du PS et le Ministre de l’enseignement, qui étaient à cette époque Philippe Busquin et Elio Di Rupo.

3 Le 5 juin 2001, les quatre partis francophones signaient les accords de la Saint-Boniface, qui programment un réinvestissement financier progressif dans l’enseignement. Le 12 juillet 2001, le décret visant à améliorer les conditions matérielles de l’enseignement fondamental et secondaire était voté au Parlement de la Communauté française

4 Sauf en cas de recours ou pour les options réservées.

5 Ces demandes de dérogation ne sont pas traitées par le conseil de zone mais directement par le comité de concertation.

6 Dans la Commune observée, il s’agit du directeur de l’administration de l’enseignement et de l’action sociale et, placé sous sa responsabilité, du chef du service juridico-administratif. Dans l’enseignement provincial, il s’agit du directeur général des enseignements et, travaillant sous sa responsabilité hiérarchique, des directeurs généraux régionaux. Ces derniers, soutenus par un staff administratif conséquent, sont responsables de la gestion administrative ainsi que de la gestion des ressources matérielles, budgétaires et de personnel des établissements.

7 Cette recherche de consensus se manifeste d’ailleurs officiellement puisque le fait que la décision ait été prise à l’unanimité ou à la majorité n’apparaît pas dans les procès-verbaux des conseils de zone.

Auteurs

Sociologue. Travaillant au Cerisis-UCL, il y est responsable de l’équipe de recherche sur l’enseignement. Ses thèmes de recherche privilégiés portent sur les inégalités, les ségrégations et les régulations des interdépendances entre établissements scolaires

Sociologue. Au moment de la rédaction de ces textes, elle travaillait au sein de du Cerisis-UCL, dans l’équipe de recherche sur l’enseignement. Elle travaille actuellement à l’Université de Liège dans le département de Sociologie de l’organisation et de l’intervention.

Chercheuse au Girsef. Elle est licenciée-agrégée en Sociologie, et également titulaire d’un DES en études européennes. Elle travaille depuis septembre 2002 sur une recherche européenne sur la régulation et la coordination de l’action dans le système et les établissements scolaires et sur leurs impacts en terme de production sociale d’inégalités.

Docteur en sociologie et maître en sciences économiques, est chercheur qualifié du FNRS, professeur à l’UCL et directeur du Girsef depuis sa création jusqu’en décembre 2003. Après avoir travaillé sur le développement de la formation en alternance et la formation professionnelle continue, ses recherches actuelles portent sur les politiques éducatives, les modes de régulation et l’évolution des groupes professionnels au sein du système d’enseignement (L’école secondaire et ses enseignants. Bruxelles : De Boeck). Il a publié un grand nombre d’articles dans des revues nationales et internationales sur ces différents sujets.

Chercheuse au Girsef. Elle est licenciée en Sociologie de l’UCL, et également titulaire d’une maîtrise en Sociologie de l’ UCL. Elle travaille depuis septembre 2002 sur une recherche européenne sur la régulation et la coordination de l’action dans le système et les établissements scolaires ainsi que sur leurs impacts en terme de production sociale des inégalités. Elle est particulièrement intéressée par la question de l’identité professionnelle des agents de la régulation pédagogique, ainsi que par les enjeux et tensions inhérentes à l’émergence de ce nouveau segment professionnel.

© Presses universitaires de Louvain, 2004

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search