Version classiqueVersion mobile

L’école, six ans après le décret « missions »

 | 
Mariane Frenay
, 
Christian Maroy

L’impact du décret « missions » sur les modes de régulation du système d’enseignement : Discours et évolutions effectives

Christian Maroy

Texte intégral

Introduction

1Le décret « missions » est une étape importante dans la politique scolaire de la Communauté française de Belgique (CFB) non seulement parce qu’il énonce les missions que l’école cherche à remplir, mais aussi parce qu’il capitalise et annonce d’autres initiatives décrétales, dont la visée explicite est de réformer le système.

  • 1 Conventions ARC 97-02/209 (Les modes de régulation du système éducatif : enjeux en termes d’efficac (...)
  • 2 Contrat n°HPSE-CT2001-00086 (Changes in regulation modes and social production of inequalities in e (...)

2Ce texte voudrait alors apporter une première pierre à cet édifice nécessairement collectif, en proposant une première interprétation transversale des changements qui sont en cours aujourd’hui dans notre système d’enseignement. L’angle d’attaque privilégié sera celui de la régulation et des modes de régulation de notre système. Pourquoi ? Parce que d’une part, nous faisons l’hypothèse que le mode de régulation du système est bien au cœur et un des enjeux-clés des initiatives décrétales, et que d’autre part, il s’agit d’un axe de recherche majeur du Girsef, notamment dans le cadre d’actions de recherches concertées1 mais aussi dans un projet de recherche européen2, financé par le 5ème programme cadre de RD.

3Après avoir rappelé quelques transformations générales affectant tous les systèmes d’enseignement aujourd’hui ; nous présenterons ensuite ce qui nous semble les « modèles de changement » qui servent de référentiels normatifs aux politiques de nombre de gouvernements ; nous examinerons alors en quoi le décret « missions » contribue effectivement mais de façon contradictoire à faire évoluer les modes de régulation du système ; nous esquisserons enfin quelques conclusions provisoires.

1. Une école en changement dans une société en transformation : le contexte d’émergence du décret « missions »

4Quelles sont les principales transformations auxquelles sont confrontés pratiquement tous les systèmes d’enseignement et qui sous-tendent, au moins partiellement, les politiques conduites par les gouvernements, notamment en Communauté française de Belgique ?

5Depuis une trentaine d’années, on a assisté à la prolongation de la scolarité et à une « massification », une démocratisation quantitative de l’enseignement secondaire à toutes les catégories sociales. Toutes les couches sociales accèdent dorénavant à l’enseignement secondaire jusque 18 ans environ. Conséquence : la sélection sociale qui était extérieure est devenue interne à l’institution scolaire. C’est par le redoublement et les réorientations que le destin scolaire se scelle et l’école, jadis perçue comme un vecteur de « promotion sociale », est désormais davantage associée à une sorte de grande trieuse où le verdict scolaire vient le plus souvent sanctionner et conforter des inégalités sociales de départ. Le rôle de sélection et de reproduction des inégalités de l’institution scolaire est ainsi beaucoup plus visible qu’auparavant.

6Dans le même temps, de multiples transformations socio-économiques renforcent l’enjeu de la scolarité et du diplôme aux yeux des familles. La montée du chômage et l’inflation des titres scolaires transforment le diplôme en passeport nécessaire mais de moins en moins suffisant pour accéder aux emplois. Un corollaire de cette évolution est l’accentuation de la compétition pour l’obtention du bien éducatif qui, comme le disent des économistes, est un bien positionnel : une partie de sa valeur tient à sa rareté relative, à la forme de sa distribution entre groupes sociaux, entre générations, entre individus, et de plus en plus entre états nations. D’où, dans le chef des individus des classes moyennes et supérieures, une tendance à des stratégies de surscolarisation ou de distinction dans l’appropriation du bien éducatif, stratégies qui autoalimentent le processus de compétition. Ce rôle crucial de la scolarité dans le positionnement social et professionnel des familles rend par contrecoup la question politique de l’égalité et de la réussite de tous les élèves particulièrement vive. C’est l’enjeu grandissant de la scolarité et de la réussite dans le destin social des élèves qui a fait apparaître des demandes sociopolitiques d’une « réussite pour tous » et a popularisé les politiques de lutte contre l’échec dans l’ensemble de l’enseignement obligatoire. Cette demande est présente alors même que la démocratisation quantitative de l’école rend les modes de fonctionnement pédagogiques antérieurs problématiques : l’école est confrontée plus massivement à des jeunes de milieu populaire ou d’origine immigrée dont le rapport au savoir, à l’apprentissage et à la scolarité ne correspond pas aux attentes et modèles valorisés par l’école. D’où des problèmes de réussite mais aussi d’ordre scolaire dans les établissements.

7Par ailleurs, les transformations économiques tendent à renforcer la fonction instrumentale de l’école : dans les politiques publiques, la fonction majeure d’émancipation sociale dévolue par la modernité à l’institution scolaire se voit ainsi de plus en plus estompée par une fonction plus instrumentale de préparation des « ressources humaines » dont « l’ économie de la connaissance » a besoin, alors que dans le même temps cette économie ne fait pas de place à tous.

8Mais les transformations que connaît l’école sont en effet aussi profondément liées aux transformations culturelles de nos sociétés « postmodernes », en particulier la transformation de la place de l’individu et du mode de formation du lien sociopolitique. Dans notre société d’individus, la fonction socialisatrice de l’école est de favoriser la constitution d’un « je sujet », d’un individu « autodéterminé » en fonction de sa propre norme. Mais sa fonction socialisatrice est tout à la fois de transmettre les valeurs et fondements normatifs qui sous-tendent le lien politique de nos sociétés démocratiques (en gros les fondements symboliques véhiculés par le projet des « humanités » valorisant la science, la raison, la légalité, la norme universelle, les droits de l’homme ; voir Blais, Gauchet et Ottavi, 2002). La demande d’une éducation « sur mesure » favorisant le développement de chaque singularité individuelle (définie en termes psychologique, culturel, ou religieux) est de plus en plus en tension avec la demande concomitante d’une école comme lieu de développement d’une socialisation citoyenne, vecteur des bases du vivre ensemble à l’échelle de l’établissement mais aussi de la société toute entière (cf. le débat sur le foulard et la laïcité).

9L’école est enfin confrontée aux transformations politiques de l’Etat. Dans le même temps où la compétition entre familles pour le bien éducatif s’accentue, on assiste à des transformations des « référentiels » légitimant l’action publique. Un discours critique (néolibéral, comme on le dit souvent) à l’égard de l’Etat Providence s’est développé depuis vingt-cinq ans contribuant à diminuer sa légitimité et ses marges financières. L’Etat doit ainsi faire face à des problèmes de financement de ses dépenses d’éducation, en Communauté française de Belgique particulièrement. La conjoncture idéologique des années quatre-vingt a donc conduit à mettre en question les formes mêmes de l’action de l’Etat, dont les structures bureaucratiques (scolaires notamment) sont jugées inefficaces, productrices d’effets pervers et parfois chargées d’iniquité. Dans un contexte de valorisation du modèle de l’entreprise, du projet et de l’activité qui se développent pendant cette période (Boltanski & Chiappello, 1999), de nouvelles formes d’organisation et de gouvernance des administrations publiques sont alors recherchées et valorisées. Une évolution des formes de l’action publique va ainsi voir le jour, qui conduit à rechercher de nouvelles formes de régulation des services publics de type « post bureaucratique ». Il s’agit de dépasser la régulation bureaucratique centrée sur les procédures par une régulation basée sur les résultats.

10Ces transformations économiques, culturelles, politiques conditionnent bien des « demandes », diverses et souvent contradictoires, qui sont faites à l’école par divers secteurs de la société :

  • demande d’augmentation de la qualité et du niveau d’éducation de base de l’ensemble de la population jeune ; demande d’adéquation des « ressources humaines » produites par le système scolaire aux « besoins » de l’économie ;
  • demande de lutte contre la crise économique sociale par des mesures de « lutte contre l’exclusion » : assurer une insertion professionnelle et une qualification à tous et transmettre un « savoir minimum », des « compétences de base » qui leur permettent de s’insérer dans le marché de l’emploi et de la société ;
  • demande de préservation et de refondation des fondements du lien sociopolitique démocratique par une éducation citoyenne ;
  • demande de développement par l’école de la singularité de chaque individu, de son identité psychologique et culturelle singulière ;
  • demande de « qualité » des études pour assurer sa place dans la compétition sociale ;
  • demande d’une efficacité et d’une « accountability » accrue du système public à l’égard du politique et des électeurs (Broadfoot, 2000).

11Ces demandes constituent donc la toile de fond de nombreuses politiques de réforme qui portent sur les missions de l’école, le curriculum et le « savoir légitime » que l’école peut transmettre, la pédagogie, les structures, les modes de régulation à promouvoir. C’est le cas notamment du décret « missions » et de la politique scolaire menée depuis une dizaine d’années en Communauté française de Belgique mais c’est aussi le cas de nombreuses réformes étrangères (Loi d’orientation en France (1989) qui est à nouveau remise en chantier à présent ; Education Reform Act en Angleterre et au Pays de Galles (1988)).

12Toutefois, ces demandes sont de toute évidence en tension. Elles ne peuvent donc par elles-mêmes suffire à comprendre l’orientation des politiques. Elles sont surtout importantes à prendre en considération pour comprendre à quel point il y a une pression à la « modernisation », à la réforme et au changement du système scolaire. Elles expliquent pourquoi les systèmes scolaires tendent à se réformer aujourd’hui un peu partout, même si ces changements sociétaux ne peuvent suffire à expliquer l’orientation des changements.

13C’est ce contexte très large qui a contribué à l’émergence du décret « missions », au-delà des facteurs déclencheurs plus immédiats qui ont contribué à sa genèse : l’impact de la communautarisation en 1989 sur le financement de l’enseignement, les politiques de rationalisation et de perte d’emploi qui en ont résulté, les grèves enseignantes et étudiantes et leur revendication majeure de refinancement et de maintien de l’emploi, mais aussi les débats plus larges de professionnels et de citoyens sur les missions et les moyens de l’école qui s’en sont suivi (cf. les « Assises » de l’enseignement). Compte tenu des stratégies des divers acteurs (organisations syndicales, réseaux) et de la tactique de gestion des conflits du gouvernement de l’époque qui cherchait à prouver qu’il ne se limitait pas à une stratégie seulement « comptable », ces débats ont influé sur le contenu final du décret (Deville, 1999).

2. Modernisation de l’école et modèles de changement

14Si les changements évoqués jusqu’à présent sont souvent présentés comme des défis, des nouvelles donnes auxquels l’école doit répondre ou s’ajuster, ils ne suffisent pas pour comprendre les orientations des politiques scolaires.

15Plutôt que de penser les politiques scolaires comme des réponses fonctionnelles à ces changements et aux demandes qu’ils suscitent (d’ailleurs assez contradictoires) il est plus intéressant de penser que les politiques scolaires en Communauté française de Belgique comme ailleurs en Europe s’inspirent de modèles ou de référentiels produits dans divers « thinktank » au sein d’organismes internationaux comme l’OCDE, l’Unesco ou la Commission européenne. Ces modèles vont servir de ressource pour les acteurs politiques en charge de la définition des politiques scolaires. Ils constituent autant des guides pour l’action que des instruments d’interprétation et de description du réel scolaire. Ces modèles sont des sortes de « réponses types » aux problèmes face auxquels l’école est confrontée, réponses qui paraissent concilier ou atténuer les contradictions entre les différentes demandes faites à l’école.

16Quels sont alors les « modèles » prégnants dans les politiques scolaires de la Communauté française de Belgique au cours des dernières années (nous visons par là au-delà du décret « missions », d’autres décrets significatifs comme les décrets sur la formation des enseignants) ? Trois types de référentiels sont mobilisés et articulés à des degrés divers. Ils concernent trois niveaux de la réalité scolaire : 1° le niveau macro de la « gouvernance », du « pilotage » ou de la « régulation » d’ensemble du système scolaire ; 2° le niveau de l’établissement ; 3° le niveau du travail et des modèles de professionnalité des enseignants. En Communauté française comme dans d’autres systèmes scolaires, la « modernisation » ou l’adaptation des systèmes scolaires s’envisagerait en articulant à des degrés très variables ces modèles d’action.

2.1. Trois modèles de gouvernance

17La « gouvernance » ou le « pilotage » désigne les moyens par lesquels l’autorité politique centrale cherche à orienter le fonctionnement et les résultats d’un système institutionnel. Quels modèles de pilotage ou de gouvernance du système scolaire servent alors de modèles normatifs, de référentiels dans la conduite des politiques publiques ? Au modèle « bureaucratique » privilégiant la régulation par les règles et procédures sont souvent opposés deux modèles « post-bureaucratiques » : d’une part un modèle reposant sur la mise en place d’un modèle de quasi-marché, d’autre part un modèle de régulation par les résultats (Demailly, Deubel, Gadrey & Verdière, 1998 ; Dupriez & Zachary, 1998 ; Derouet, 2000 ; Vandenberghe 2002). Ces deux modèles post-bureaucratiques sont combinables et d’ailleurs combinés (comme en Angleterre).

18Dans le modèle « bureaucratique », l’Etat est le plus souvent un Etat éducateur qui prend en charge lui-même la mise en œuvre du service éducatif. Cette offre éducative peut être organisée de façon plus ou moins centralisée, mais elle se construit en fonction de normes standards et identiques pour toutes les composantes du système. Par ailleurs, l’Etat met en place un contrôle de conformité de tous les agents du système aux règles et procédures à suivre. Cette forme organisationnelle basée sur la standardisation des règles et la conformité est alors justifiée au nom de la rationalité et de la nécessité de la plus grande universalité possible des règles à l’échelon de l’Etat nation, fondant ainsi une égalité de traitement et une égalité d’accès de tous à l’éducation.

19Dans le modèle du « quasi-marché », l’Etat ne disparaît pas. Il a même le rôle important de définir les objectifs du système et le contenu du curriculum d’enseignement. Cependant, il délègue aux établissements (ou d’autres entités locales) une autonomie pour choisir les moyens adéquats pour réaliser ces objectifs. Par ailleurs, pour améliorer la qualité et répondre aux demandes diverses des usagers, il instaure un système de quasi marché. Ce dernier implique la mise en place d’un libre choix de l’école par les usagers, couplé à un financement des écoles en relation avec le public élève qu’ils reçoivent (financement à la demande). Autrement dit, les établissements se trouvent mis en concurrence pour réaliser un travail éducatif, en référence à des objectifs définis centralement. Les usagers ont une capacité de choix de leur « fournisseur scolaire » qui doit par ailleurs se soumettre à un grand nombre de règles définies dorénavant de façon centrale : définition des programmes, certification, par exemple. Ces établissements peuvent alors avoir des statuts divers, publics ou privés. L’Etat central, via une agence spécialisée, tend à favoriser l’information des usagers/clients sur les performances, l’efficacité et l’efficience des différents établissements, de sorte que la rationalité des choix des usagers fasse pression sur les équipes scolaires locales pour améliorer leur mode de fonctionnement.

  • 3 Ce modèle est qualifié de façon variable : Broadfoot (2000) parle ainsi de « paradigme de l’Etat év (...)

20Le modèle de la « gouvernance par les résultats »3 suppose également que les objectifs et programmes à réaliser par le système d’enseignement soient définis de façon centrale et que les unités d’enseignement aient une importante autonomie de gestion pédagogique et/ou financière. Par ailleurs, ces dernières sont soumises à des contrats. L’Etat central négocie avec les entités locales (comme les établissements scolaires) des « objectifs à atteindre » et lui délègue des responsabilités et des moyens accrus pour réaliser ces objectifs, qui s’inscrivent dans les missions générales promues par les instances publiques de tutelle tout en tenant compte des publics ou du contexte local de l’école. Par ailleurs, un système d’évaluation externe des performances des établissements et un système d’incitants symboliques ou matériels, voire de sanction, se mettent en place pour favoriser la réalisation ou l’amélioration des performances, du « contrat » passé entre l’Etat et les établissements (ou des entités d’un niveau supérieur). Ce qui donc est visé, c’est un processus d’apprentissage organisationnel et professionnel qui aboutisse à une amélioration de la qualité éducative dans les établissements locaux.

21Dans ces deux modèles post-bureaucratiques, l’Etat joue un rôle important car il définit les objectifs et veille au maintien des cadres du système. Par ailleurs, une relative autonomie est octroyée à l’établissement ou à des entités locales. Cependant, dans le modèle du quasi-marché, c’est la pression concurrentielle par l’intermédiaire d’un usager parent « averti » qui doit pousser l’établissement à améliorer le service éducatif rendu, alors que dans le modèle basé sur la contractualisation, la régulation opère davantage par l’évaluation des résultats obtenus par l’Etat et par des incitants ou des sanctions octroyés aux établissements en fonction des résultats. Ce système d’obligation de résultats est supposé constituer un point d’appui à un processus d’apprentissage organisationnel ou professionnel de la part des établissements.

22De tels modèles restent des épures et sont rarement mis en œuvre de façon cohérente et complète dans aucune réalité nationale, pas plus en Communauté française de Belgique, que dans d’autres pays supposés plus cohérent ou radicaux dans leur ligne de conduite politique (Demailly et al., 1998). Ainsi, en Angleterre, on observe à la fois la présence du quasi-marché et du modèle de gestion par les résultats (Tomlinson, 2001). En France, il semble plutôt que les politiques scolaires aient oscillé et aient été influencées successivement par chacun des modèles (en fonction des périodes), passant d’un assouplissement de la carte scolaire au renforcement d’une logique d’évaluation des résultats de l’école (Meuret & Duru-Bellat, 2002). En outre, les effets réels de leur mise en œuvre peuvent singulièrement s’éloigner de leurs effets intentionnels (Ball & Van Zanten, 1998).

23Cependant ces modèles post-bureaucratiques gagnent en légitimité aux yeux des décideurs dans l’une ou l’autre de leurs variantes. Sous l’influence des instances internationales à statut symbolique fort, mais aussi de plusieurs disciplines et experts scientifiques (économie publique, théorie des organisations), ils sont considérés comme plus adéquats que le modèle bureaucratique pour répondre aux demandes nouvelles faites au système éducatif. Par exemple, pour améliorer ses résultats tant en terme d’efficacité (améliorer les acquis moyens) que d’équité (formulée de différentes façons : lutter contre l’échec, le décrochage, améliorer l’égalité des chances ou des acquis). Ils semblent aussi mieux favoriser l’adaptation du système d’enseignement à la diversité des contextes socio-économiques locaux ou à leurs publics élèves, mieux rencontrer les demandes d’initiative et d’autonomie de chaque entité ou acteur du système, que le modèle bureaucratique.

2.2. Le modèle de l’établissement scolaire mobilisé

24La modernisation des systèmes éducatifs s’appuie en outre sur un modèle relatif au type d’établissement scolaire qu’il s’agit de favoriser. Comme on le devine, il n’est pas sans lien avec les modèles de gouvernance que nous venons d’examiner. Vincent Dupriez, dans ses travaux, en circonscrit bien les principales dimensions : « l’organisation scolaire comme unité dynamique doit, dans un environnement complexe, proposer à ses usagers un service éducatif attractif ». Sont ainsi valorisées certaines « caractéristiques comme la coopération entre enseignants, la vision commune du projet d’école ou la direction centrée sur le pédagogique ». Ce nouveau modèle s’inspire de plusieurs courants de pensée anglophones (la littérature sur « l’école efficace » ou le « management scolaire ») ou francophone (la littérature sur « l’autonomie des établissements »). Des différences d’accent, tantôt sur les bienfaits de l’autonomie face aux défauts de la bureaucratie, tantôt sur les effets bénéfiques de la concurrence, recoupent l’opposition de modèles de gouvernance du système déjà évoquée. Mais, que ce soit « sous le label de l’efficacité, de la gestion ou de l’autonomie », une définition nouvelle de l’établissement est en train de s’imposer, dans laquelle l’établissement est un ensemble articulé, cohérent, plus ou moins unifié qui, dans les mains d’un bon dirigeant – technocrate, gestionnaire ou démocrate –, doit évoluer dans le sens voulu soit par la communauté locale, soit par les usagers, soit par le pouvoir politique de tutelle (Dupriez, 2002).

25Le modèle de l’établissement mobilisé est aussi perçu et justifié comme un des moyens-clés pour pourvoir à nombre de problèmes et de demandes auxquels doit faire face l’école : amélioration de la qualité, lutte contre l’échec et les inégalités, vecteur d’une participation démocratique de tous (élèves, parents, enseignants), vecteur d’une implication des enseignants, de l’ouverture de l’école à son environnement et à sa diversité, etc. Comme les modèles de régulation par les résultats, c’est une forme idéologique qui paraît dépasser les contradictions.

2.3. Le modèle du praticien réflexif

26La modernisation de l’école passe enfin par la « professionnalisation » et la conversion progressive des enseignants à un nouveau modèle de professionnalité, le modèle du « praticien réflexif » (Cattonar & Maroy, 2000) promu par nombre de psychopédagogues suite à Schön. L’enseignant doit d’abord devenir un « spécialiste de l’apprentissage » et pas seulement un « maître instruit ». Il doit surtout être capable de réflexivité et de recul face aux situations d’enseignement et d’apprentissage où il est engagé, afin de pouvoir s’y adapter et y pratiquer de façon située une pédagogie constructiviste et différenciée. De même, vis-à-vis des savoirs acquis en formation initiale ou par expérience, la capacité réflexive est également requise pour ne pas se laisser enfermer dans des recettes ou un programme par trop prédéfini. Enfin, l’enseignant doit sortir de l’isolement du maître seul face à sa classe et s’inscrire dans un travail d’équipe avec ses collègues ; il doit aussi se situer et s’engager dans la dynamique institutionnelle et organisationnelle de son établissement.

27La promotion de ce nouveau modèle de professionnalité est également justifiée car celui-ci semble capable d’adapter l’enseignant et sa pratique aux changements du système éducatif et de la société : la modification du public scolaire, devenu plus hétérogène et plus « difficile » (démotivation, crise de discipline, rapport utilitariste et désabusé au travail scolaire, etc.), les nouvelles « missions » de l’école, la « désinstitutionnalisation » de l’école, la « pluralisation de la culture », l’individualisme.

28En définitive, le discours modernisateur de l’institution scolaire peut être abruptement résumé de la façon suivante. Grâce à des établissements autonomes, développant des projets éducatifs portés par des enseignants engagés dans leur dynamique collective, grâce à des enseignants délibérément redéfinis comme des « formateurs » réflexifs et centrés sur l’apprentissage de l’élève, grâce aussi à un cadrage institutionnel où l’Etat régule et évalue les unités d’enseignement décentralisées, l’école devrait pouvoir affronter les défis auxquels elle est confrontée. Elle devrait devenir simultanément plus juste et plus efficace. L’action publique de l’Etat s’oriente alors vers une action « régulatrice » par une définition des objectifs à poursuivre, la mise en place de cadres institutionnels dans lesquels des unités décentralisées peuvent déployer l’action scolaire et enfin la mise en œuvre d’instruments d’évaluation qui doivent lui permettre de « piloter » le système en fonction des débats et décisions politiques. Parallèlement, un des cœurs de l’action éducative devient de plus en plus l’établissement, chargé de développer autour d’une équipe mobilisée et participative un projet éducatif et pédagogique, alors que, par ailleurs, les agents éducatifs non seulement se transforment, mais sont invités à se professionnaliser autour de différents modèles, notamment celui du praticien réflexif en ce qui concerne les enseignants.

29Ces trois types de modèles nous semblent présents dans la politique scolaire belge de cette dernière décennie. Cependant, dans le cadre de chapitre, nous ne les développerons pas ici de façon exhaustive tous les trois, mais nous nous concentrerons sur l’évolution de la régulation politique favorisée par le décret « missions ». Le modèle de l’établissement mobilisé est pourtant aussi présent : une des catégories-clés dans le décret « missions » est celle de « projet d’établissement » et une autre idée mobilisatrice est celle de « participation » (voir notamment les chapitres de Draelants, Van Ouytsel & Maroy, ainsi que celui de Dupriez dans ce volume). Les « conseils de participation » sont une des traces de cette rhétorique dans le décret « missions », d’ailleurs largement développée dans les textes antérieurs qui l’ont inspiré, comme les conclusions de la cellule Hermès, issues en 1995 des Assises de l’enseignement. Par ailleurs, le modèle du « praticien réflexif » est également explicitement présent dans la politique de réforme de la formation initiale et continue (voir les contributions de Cattonar & Maroy et de Dauphin & De Ketele, dans ce volume).

3. Décret « missions » et régulation du système d’enseignement

30Revenons alors à l’évolution des modèles de régulation et de pilotage du système. Nous avons évoqué l’hypothèse que les politiques conduites dans nombre de systèmes scolaires cherchaient à faire évoluer le modèle de gouvernance d’un modèle bureaucratique à l’un ou l’autre modèle post-bureaucratique. Ces modèles ne suffisent pas pour penser les transformations de la régulation de notre système d’enseignement. Pourquoi ?

31D’une part, les modèles ont moins un effet de contamination, à la manière d’un virus, qu’un effet d’hybridation. Ils ne se retrouvent pas tels quels dans l’énoncé des politiques tant il est nécessaire pour le politique d’ajuster, d’adapter le modèle au contexte dans lequel il agit. Certes, la nécessité de développer le « pilotage » de notre système d’enseignement a été faite dès le début de la décennie nonante par un rapport OCDE, initié conjointement par la Belgique et cette dernière, qui recommandait notamment de préciser les objectifs du système, de favoriser la coopération entre réseaux, et surtout de développer des instruments d’évaluation externe des résultats de ce système (Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap - Ministère de l’éducation, de la recherche et de la formation, 1991 ; OCDE, 1993). Mais les termes dans lesquels vont se construire les politiques vont être très largement tributaires des structures institutionnelles, des rapports sociaux et des acteurs qui constituent un système d’enseignement produit par une histoire antérieure. Ainsi, la liberté d’enseignement, la réalité des réseaux, le libre choix de l’école par les parents, la longue tradition de décentralisation de notre système vont être d’emblée pris en compte dans la construction de l’énoncé des politiques. Il y a donc un effet d’hybridation des modèles qui consiste dans la « superposition, le métissage de différentes logiques, discours et pratiques dans la définition et l’action politique, ce qui renforce leur caractère ambigu et composite » (Barroso & Bajomi, 2002, p. 21).

32D’autre part, la politique menée rencontre dans son application effective le système scolaire tel qu’il est. Or, le système scolaire en Communauté française de Belgique est particulièrement complexe et hybride et on constate dès lors que le décret « missions » et les décrets ultérieurs produisent dans les faits des orientations politiques relativement « peu cohérentes » ou contradictoires, de sorte qu’on peut se demander quels seront les effets inattendus des politiques menées, au-delà des intentions affichées. Ainsi, une multiplicité de « modes de régulation » antérieurs peuvent par exemple se composer avec les nouveaux dispositifs ou organismes mis en place et dès lors générer quantité de dérives, de tensions ou d’effets pervers.

33Nous voudrions alors développer quelque peu comment le décret « missions », prolongé ensuite par d’autres, contribue à redéfinir considérablement la configuration des modes de régulation du système scolaire en Belgique francophone. Au préalable, je développerai brièvement le modèle théorique dont je m’inspire pour penser les modes de régulation du système.

3.1. Quelques repères théoriques

34Pour analyser l’évolution de la régulation en Communauté française de Belgique, nous nous appuierons sur un modèle d’analyse développé initialement avec Vincent Dupriez. Dans ce modèle d’analyse, nous définissons la régulation comme un processus « de production des règles et d’orientation des conduites des acteurs dans un champ institutionnel ou social » (Maroy & Dupriez, 2000, p. 73). Nous n’entendons donc pas la régulation au sens cybernétique du terme, comme un mécanisme de « feedback » qui ajuste un système en fonction de ses finalités. Nous ne le limitons pas non plus aux seuls mécanismes de « pilotage » ou de « gouvernance » initiés par les autorités d’un système institutionnel.

35A notre sens, la régulation peut en effet dériver de plusieurs sources : d’une part, elle peut provenir des détenteurs d’une autorité politique (ou plus largement de détenteurs d’un pouvoir) et constituer ce que J.D. Reynaud appelle la régulation de contrôle. Mais il existe également des mécanismes de production des règles du jeu qui proviennent de la base et constituent ce qu’il appelle une régulation autonome (par ex. des normes d’une communauté particulière). Par ailleurs, la régulation repose sur différents vecteurs : elle peut s’appuyer sur des règles formelles, des mécanismes de financement, des mécanismes d’information et des formes de coordination.

36Nous avons construit, à partir de travaux de socio-économistes, un modèle qui permet de penser les modes de régulation qui s’articulent et s’enchevêtrent dans tout système d’enseignement. Chaque mode de régulation est en fait un arrangement institutionnel contingent mais socialement construit, qui contribue à coordonner et orienter l’action par la distribution des ressources et contraintes dans le système. Ces diverses formes de coordinations ou modes de régulation se combinent de façon plus ou moins cohérente ou contradictoire. La figure 1 les précise. L’action peut être orientée, régulée par : la règle étatique, la hiérarchie organisationnelle, le marché, les normes culturelles d’une communauté, un réseau d’acteurs ou encore des associations, (soit la fédération d’une série d’organisations de même type, comme une confédération patronale ou syndicale). Ces arrangements institutionnels constituent des points d’appui et des contraintes contribuant à définir les orientations et les pratiques des acteurs collectifs ou individuels. Ils ne doivent cependant pas être considérés comme des « contraintes » totales : une large marge de « jeu » reste présente.

37On peut déceler la présence agissante d’une configuration particulière de ces modes de régulation dans chaque système d’enseignement. Sans entrer trop dans le détail de ce modèle, nous caractériserons schématiquement la configuration des modes de régulation du système d’enseignement en Communauté française de Belgique, tel qu’il a été hérité de l’histoire, avant que le décret « missions » ne produise ses effets.

  • 4 D’après Maroy & Dupriez, 2000.

Figure 1 : Differents modes de regulation4

Figure 1 : Differents modes de regulation4

38Avant le décret « missions », avant la décennie nonante, quels étaient les modes de régulation prégnants en Communauté française de Belgique ?

  1. L’organisation hiérarchique : les « pouvoirs organisateurs » (PO) sont centraux dans notre système. Ils peuvent recouvrir un seul établissement scolaire, comme c’est le cas souvent dans le réseau « libre », mais cela peut aussi être un ensemble d’établissements comme dans « l’officiel subventionné » (PO communaux ou provinciaux par exemple). Pourquoi cette forme de coordination est-elle centrale ? En raison du caractère extrêmement « décentralisé » du système : la liberté d’enseignement, liée comme on le sait à la genèse même de l’état belge en 1830 et inscrite depuis lors dans la Constitution, donne aux PO des latitudes de choix très importantes dans plusieurs domaines : en matière de programmes, de méthodes pédagogiques, et d’évaluation des élèves. De plus, il leur revient également la responsabilité du recrutement et de la gestion du personnel, même si la rémunération des personnels est assurée par la Communauté française sur base de barèmes identiques pour tous les réseaux. Les PO sont dans une posture semblable à un conseil d’administration qui se prononce sur des orientations stratégiques, suit les questions financières et nomme le ou les directeurs chargés de relayer les choix du pouvoir organisateur. Selon la taille du PO, l’organisation hiérarchique prendra évidemment des formes variables (plus ou moins « divisionnalisée » avec une ligne hiérarchique plus ou moins grande). Au sein de l’organisation hiérarchique, il existe cependant un rapport d’autorité clair entre la direction générale, d’éventuels cadres intermédiaires (sous-directions ou chefs d’établissements) et les autres travailleurs de l’école, qu’il s’agisse des enseignants, des éducateurs ou du personnel administratif.
  2. Le marché (ou plus exactement le quasi-marché) : la liberté d’enseignement implique aussi la liberté accordée aux parents de choisir l’école de leurs enfants. Cette liberté de choix, instituée au départ pour organiser une transaction entre milieux sociaux catholiques et laïcs, et coulée dans plusieurs textes-clés du système juridico-politique (Pacte scolaire, Constitution), tend depuis plusieurs décennies à changer de signification, sous l’influence notamment de la sécularisation accentuée de la Belgique. Elle devient de plus en plus une liberté « marchande », permettant aux parents de choisir l’école selon des critères renvoyant prioritairement à la « qualité d’enseignement » ou à des opportunités personnelles (Dupriez & Maroy, 1998). On a ainsi pu montrer que le système scolaire belge se rapprochait d’un « quasi-marché » tel qu’il est développé en Angleterre ou en Nouvelle Zélande, sans pour autant qu’on puisse dire que ce soit en Communauté française de Belgique le résultat d’une politique volontariste et consciente (Vandenberghe, 1998). Les établissements sont donc plus ou moins en concurrence afin de capter des parts du public, le financement d’une école dépendant du nombre d’élèves qu’elle a pu attirer en son sein. Corrélativement à cette montée du quasi marché, on peut signaler que les communautés sociologiques, catholiques et laïques, conçues comme des mondes sociaux pourvoyeurs d’identité, de normes et d’obligations, notamment en matière de choix scolaire, sont un des modes de régulation en déclin. Cela ne signifie pourtant pas qu’il y ait disparition de toute réalité des réseaux – que du contraire – notamment comme mode de régulation.
  3. En effet, le troisième mode de régulation prégnant prend la forme d’associations : afin de défendre leurs intérêts et de bénéficier de ressources communes, les PO et établissements se sont regroupés en associations. Les plus visibles de ces associations, organisées sur base des clivages philosophiques et politiques, sont qualifiées en Belgique de « réseaux d’enseignement ». Les fédérations de pouvoirs organisateurs, structures faîtières de ces réseaux d’enseignement, ont un poids qui est loin d’être négligeable, tout particulièrement dans l’enseignement catholique où le Secrétariat Général de l’Enseignement Catholique (SEGEC) coordonne la définition des programmes de cours et l’inspection des enseignants du réseau. Au départ, il s’agit d’organes qui fonctionnent comme expression politique des communautés sociologiques, mais au fil du temps, leur rôle organisationnel tend à se développer.
  4. Enfin, l’Etat correspond à l’autorité publique qui, bénéficiant de la légitimité issue du scrutin, peut définir et même imposer ce qui semble correspondre à l’intérêt général, par des lois et règles de droit, qui réglementent divers aspects du fonctionnement du système : organisation générale, curriculum d’études, certification, règles et montant du financement, etc. Soulignons d’emblée que l’Etat cumule dans cette typologie deux rôles différents. Il est à la fois une forme de coordination parmi d’autres et celui qui définit partiellement les autres formes de coordination : il détermine ce qu’est un pouvoir organisateur et quelles sont ses compétences, il structure les conditions du marché, il peut reconnaître certaines associations.

3.2. L’évolution des modes de régulation du système scolaire à la faveur du décret « missions »

39Notre propos est maintenant de présenter les évolutions récentes des modes de régulation politique du système d’enseignement obligatoire en Communauté française de Belgique (CFB), telles qu’elles ont été notamment affectées par la politique scolaire des dix dernières années au sein de laquelle le décret « missions » joue un rôle charnière. Notre thèse est que parmi les modes de régulation prégnants, l’Etat et les associations se renforcent, alors que l’organisation hiérarchique voit ses marges de manœuvre plus contrôlées, et que la logique de quasi-marché perdure.

Le renforcement de l’Etat et des associations

40Depuis une dizaine d’années, en particulier depuis le décret « missions », les pouvoirs de l’Etat ont été renforcés, dans la mesure où des règles beaucoup plus nombreuses ont été édictées pour orienter l’action des entités locales (les PO et les établissements). On a assisté à la diffusion de normes communes aux différents réseaux d’enseignement, qui a eu pour conséquence de rapprocher la situation des réseaux subventionnés (l’enseignement public décentralisé et l’enseignement catholique) de celle que connaît le réseau de la Communauté française. Ce rapprochement est toutefois significatif et se constate dans divers domaines :

  • Tout d’abord, de nouvelles règles ont été établies pour les statuts du personnel enseignant, ce qui constitue un facteur d’homogénéisation entre les réseaux car avant 1993 il n’existait pas de statut du personnel dans les différents réseaux subventionnés. Même si des différences subsistent entre les réseaux, ces textes ont restreint l’autonomie des pouvoirs organisateurs dans leurs décisions relatives à l’engagement et à la nomination des enseignants.
  • Ensuite, au niveau du curriculum, le décret « missions » a précisé une série de « balises pédagogiques » transversales aux différents PO : les objectifs curriculaires sont définis en fonction des cycles et des filières (« socles de compétences », « compétences terminales » et « profils de formation »)5. Des « matrices d’évaluation » étalonnées à ces compétences sont en gestation et doivent servir de balises indicatives pour les acteurs de base. Une logique de progression par cycles a été promue, toujours de façon transversale.
  • Les récents décrets sur la formation initiale et continuée des enseignants (2000 à 2002), sont un indicateur supplémentaire de la volonté affichée par les pouvoirs publics d’aller vers un rapprochement des réseaux, afin que les enseignants se réfèrent à des modèles communs. La formation initiale des instituteurs et régents d’une part6, mais aussi celle des agrégés7 est en effet repensée en se référant à un « modèle de professionnalité » commun et transversal à tous les niveaux et réseaux d’enseignement (notamment le modèle du praticien réflexif, voir les chapitres de Cattonar & Maroy, ainsi que de Dauphin & De Ketele, dans ce volume). Par ailleurs, les décrets relatifs à la formation continue stipulent en outre qu’une part importante des projets de formation continuée sera organisée en « inter-réseaux » pour l’ensemble des établissements organisés ou subventionnés par la Communauté française de Belgique.

41On peut donc dire que le poids de la règle légale se renforce dans notre système, et au-delà le poids de la régulation par l’Etat. Mais, ce renforcement de l’Etat ne s’est pas produit tout seul. Simultanément, le décret « missions » a aussi abouti à renforcer les « fédérations de pouvoirs organisateurs », soit les organisations coordonnant les différents PO constitutifs des « réseaux d’enseignement » déjà évoqués. C’est ainsi un autre mode de régulation que l’Etat qui se renforce dans notre système, la régulation par les « réseaux d’enseignement », soit les « associations » de notre modèle d’analyse. On peut avancer que les instances de direction et les staffs de professionnels qui composent les organisations centralisées de ces réseaux d’enseignement se voient en fait invitées à « co-piloter » le système dans un certain nombre d’organes qui se sont créés au cours des dernières années. Le « pilotage » du système est ainsi en train de se construire en se fondant sur une logique nouvelle que révèle un vocable de plus en plus utilisé dans le système, « l’inter-réseaux ». Le système est en fait soumis à une sorte de « régulation jointe » par l’Etat et les associations, par l’Etat et les réseaux d’enseignement.

42Nous prendrons deux indices de cette logique « inter-réseaux » et de cette régulation jointe :

  • Divers groupes de travail et commissions « inter-réseaux » se sont créés au niveau central à la faveur du décret « missions », notamment pour mettre en œuvre certaines de ses orientations (groupes de travail pour définir les « compétences » à atteindre, les « batteries d’épreuves d’évaluation » par ex.). Plus récemment, un « Institut inter-réseaux de Formation continuée » a vu le jour (2002) pour mettre en place des formations qui s’adressent aux enseignants de tous les réseaux et pour promouvoir des orientations pédagogiques ou générales, qui sont transversales aux options de chaque PO ou réseau singulier.
  • Par ailleurs, une commission de pilotage « inter-réseaux » unique a été instituée. Celle-ci tend à faire des services de l’inspection et de l’administration conjointement à divers représentants des « réseaux » et des organisations syndicales, les acteurs-clés de la mise en œuvre et du suivi de diverses missions de « pilotage » : mise en œuvre d’indicateurs du système d’enseignement, mise en œuvre d’évaluations externes, de suivis statistiques des élèves, remise d’avis sur l’état du système, avis sur les orientations de la formation continue, etc.8

43Tout se passe donc comme si un accord se construisait entre la haute administration publique de l’enseignement, les « gouvernements » des réseaux, et le politique pour développer et faire fonctionner diverses instances « inter-réseaux » qui contribuent par divers moyens à assurer une cohérence dans le système, notamment la promotion d’outils pédagogiques transversaux (notion de « compétence », cycles, outils d’évaluation de référence). Néanmoins, cette logique centrale de « l’inter-réseaux » doit en permanence coexister avec la réalité très diverse et complexe des différents PO dans le système et avec le souci des acteurs des différents réseaux et PO de garder une marge de manœuvre sur le plan de la liberté pédagogique, par ailleurs toujours garantie par la loi.

Diminution de l’autonomie des organisations locales

44Le décret « missions » semble en apparence « valoriser » l’initiative et le projet local des établissements. La promotion du « projet d’établissement » et du « conseil de participation », témoigne de la valorisation symbolique importante dont l’établissement est l’objet. En Communauté française de Belgique, comme ailleurs en Europe, l’établissement est en effet perçu comme un « niveau d’action décisif » et il est supposé que l’action éducative sera plus efficace et plus ajustée aux besoins locaux si elle est orientée par un projet partagé et légitimé par la concertation. Le paradoxe apparent est que le déploiement de cette rhétorique des bienfaits du projet et de l’autonomie de l’établissement s’opère alors même que ceux-ci voient en fait leurs marges de manœuvre davantage contraintes par le développement de règles standards promues par les autorités centrales du système.

  • 9 La situation doit néanmoins être nuancée en fonction des réseaux : le réseau de la Communauté franç (...)

45Dans les faits, par delà la valorisation rhétorique de l’établissement, on peut avancer que la prégnance de « l’organisation hiérarchique » est en train de se recomposer et que par rapport à d’autres modes de régulation, son incidence est en recul, même si elle reste importante. L’autonomie des PO et des établissements est davantage encadrée par les règles centrales déjà évoquées mais aussi par des règles en matière d’ouverture d’option et de conditions d’inscription et de renvoi des élèves9.

La construction embryonnaire d’un « pilotage » du système par ses résultats ?

  • 10 Il n’y a pas non plus de volonté, que du contraire, de publier des résultats aux évaluations extern (...)

46L’apparent paradoxe entre d’une part le renforcement de l’Etat et des autorités centrales du système et d’autre part la valorisation symbolique de l’établissement, du local, pourrait s’expliquer et s’estomper si on n’observait en Communauté française l’apparition de traces de la mise en place de « pilotage du système », fondé sur le modèle de régulation par les résultats. La mise en route de la commission de pilotage qui prolonge le décret « missions » est sur ce point un indice clair. Néanmoins, jusqu’à présent, les dispositifs d’évaluation « externes » du système sont encore embryonnaires (limités à des épreuves externes à visée diagnostique et formative). De plus, il n’y a pas de volonté politique de mettre en place de systèmes « de suivi » des établissements ou PO locaux en référence aux objectifs visés par le système ou d’objectifs contractuellement définis10. La liberté pédagogique des PO et établissements serait en effet un obstacle important. La seule trace en ce sens est l’obligation pour les établissements de remettre à l’administration des « rapports d’activité ». Mais ces derniers sont loin d’être contraignants jusqu’à présent. On n’est donc pas (ou pas encore), en Communauté française de Belgique, dans une logique de « régulation par les résultats » du système au sens fort du terme, où l’Etat définit le cadre de fonctionnement, négocie des objectifs à atteindre avec des entités locales du système (les établissements) qui sont alors libres de fixer les moyens et stratégies pour les atteindre. On est donc encore loin d’une logique d’accountability par les entités décentralisées, comme au Québec, en Angleterre ou en France (Broadfoot, 2000 ; Demailly et al., 1998).

Persistance de la régulation par le quasi-marché

47Le quasi-marché reste un mode de régulation important de notre système d’enseignement. Le libre choix n’a jamais été défendu explicitement par les gouvernements comme un des vecteurs-clés d’une amélioration de la qualité des établissements, comme cela a été le cas en Angleterre par exemple. On peut même dire que le « quasi-marché » a surtout été dénoncé pour ses effets négatifs (notamment ses effets de ségrégation des élèves selon leurs caractéristiques académiques ou sociales entre « bonnes » et « mauvaises » écoles).

48Néanmoins, le libre choix des parents n’a jamais été non plus combattu explicitement par aucune formation politique et gouvernement, tant, jusqu’à présent, il est considéré comme un élément-clé du « pacte scolaire » et des compromis de coexistence entre partis et milieux sociaux qu’il organise. Dans le décret « missions » par exemple, qui insiste sur la nécessaire poursuite d’une égalisation des chances de réussite de tous les élèves comme une des missions-clés du système, aucune disposition ne remet en cause le libre choix. C’est dire donc que la régulation de la demande a été faible jusqu’à présent.

49Les seules mesures de régulation affectant la demande (c’est-à-dire les flux des élèves) qui aient été mises en place jusqu’à présent concernent en fait des mesures limitant les marges de manœuvre des établissements sur deux domaines : ouverture d’option et conditions d’inscriptions des élèves. Ces mesures peuvent en effet affecter indirectement les flux d’élèves entre les écoles.

  • Tout d’abord, depuis 1993, une obligation de concertation a été instituée dans l’enseignement secondaire en vue de rationaliser au sein des « zones d’enseignement11 » l’offre éducative. Le « conseil de zone » réunissant des représentants de chaque PO de la zone est devenu le lieu de concertation en ce qui concerne la programmation de l’offre de formation au sein d’un même « caractère » (enseignement confessionnel catholique versus enseignement non confessionnel de l’Etat ou des pouvoirs publics subventionnés). En effet, avant de pouvoir ouvrir une nouvelle option, le PO d’un établissement doit recevoir un avis favorable du conseil de zone, c’est-à-dire en quelque sorte l’aval des PO voisins de même caractère, ce qui peut permettre de rationaliser l’offre d’enseignement en évitant la création d’options déjà présentes dans des établissements proches. Cette disposition instaure donc une sorte de « contrôle croisé » entre les représentants des établissements d’un même espace géographique en ce qui concerne la politique d’offre scolaire de l’établissement ou du PO.
  • De plus, le décret « missions » (et des dispositions plus récentes liées aux accords de la Saint Boniface) a également régulé les conditions d’inscription et de renvoi des élèves, afin de restreindre la possibilité, pour les établissements, d’écrémer leur population d’élèves.

50Cependant, on peut douter que cette régulation des latitudes de manœuvre des établissements affecte considérablement la hiérarchie des établissements aux yeux des familles et des élèves et dès lors les « circuits de scolarisation » des familles et les flux d’élèves entre établissements. On peut même craindre par certains côtés que ces « conseils de zone » ne renforcent parfois les situations et les divisions du travail existantes entre établissements.

4. Conclusion

51En définitive, la politique scolaire récente et le décret « missions » en particulier ont contribué à faire évoluer la configuration des modes de régulation présente en Communauté française de Belgique.

  • L’Etat, mais aussi les « fédérations de PO » (les associations) ont été renforcées comme modes de régulation. La coordination et l’orientation des pratiques des acteurs sont davantage cadrées par l’usage de lois, de décrets. Par ailleurs, on peut parler d’une régulation « jointe », d’une production négociée de ces règles du jeu dans la mesure où diverses instances « inter-réseaux » tendent à voir le jour. L’Etat, les réseaux, mais aussi les organisations syndicales y participent avec des influences variables.
  • De façon variable selon les réseaux, les pouvoirs organisateurs ou les établissements ont vu leur autonomie davantage cadrée. L’organisation hiérarchique est donc un mode de régulation qui a vu son poids effectif diminuer, quand bien même l’établissement et son autonomie ont été exaltés.
  • La régulation centrale de l’agir au sein des PO et des établissements par les décrets ou les « réseaux » reste cependant incertaine et en « construction ». La régulation publique centrale a en effet surtout consisté en un cadrage de l’action des agents pédagogiques (définition des objectifs et compétences à atteindre, modèles pédagogiques de référence comme la pédagogie « différenciée », modèles d’épreuves évaluatives) mais l’application effective de ces outils de référence reste incertaine en raison à la fois de la « liberté pédagogique » et de l’absence de dispositifs de contrôle serré, tant sur les procédures ou règles à suivre, qu’en l’absence de dispositifs de « régulation par les résultats ». A cet égard, les dispositifs d’évaluation « externes » du système et surtout des établissements sont encore embryonnaires ou inexistants.
  • La régulation par le « quasi-marché scolaire » reste très importante. Le développement de la régulation de l’offre s’est développé dans notre système d’enseignement, mais la régulation de la demande a été pratiquement inexistante. Le libre choix de l’école est laissé intact ; la réalité d’un « marché scolaire » est une réalité rhétoriquement critiquée sans que de réelles mesures ne soient prises pour la « réguler ».

Une lecture positive des évolutions

52Cette évolution des modes de régulation dans notre système d’enseignement peut alors être lue normativement de plusieurs manières.

53Si on voit les choses positivement, on peut considérer qu’enfin, les politiques scolaires se sont efforcées de construire un vrai « système d’enseignement ». Le système comme ensemble unifié se voit renforcé par :

  • la définition de missions, et d’objectifs curriculaires qui s’imposent à tous les agents quel que soit le PO ou le réseau ;
  • l’harmonisation de références pédagogiques transversales ;
  • l’amorce d’une logique de pilotage d’ensemble du système à partir d’une meilleure connaissance de ses résultats et de son fonctionnement.

54En ce sens, notre système d’enseignement au départ extrêmement décentralisé et fragmenté a donc connu un renforcement de son architecture systémique, notamment par le renforcement du niveau central du système. Certes, dira-t-on, si on observe les résultats du système tant du point de vue de l’égalité que de l’efficacité (OCDE, 2001), on est encore loin de ce qui serait souhaitable : comme on le sait le système reste très inéquitable et plutôt inefficace, par comparaison avec les autres pays de l’OCDE. Toutefois, ces données sont beaucoup trop récentes (2000) que pour pouvoir servir de base à une évaluation des réformes engagées, qui mettront des années à produire leurs effets. Cette évaluation resterait donc à faire. Par ailleurs, un tenant de cette vision positive pourrait avancer que le mouvement de réforme n’est pas terminé, et que par exemple le pilotage du système n’en est encore qu’à ses débuts. Le décret « pilotage » ne date après tout que de mars 2002.

Une lecture plus mitigée

55Mais simultanément, une lecture plus « négative » pourrait souligner que notre système reste encore pour l’essentiel un montage composite et fragmenté, un système hybride qui n’a aucune cohérence notamment par rapport aux différents « modèles de gouvernance » que nous avons évoqués plus haut ou à leur concrétisation toujours partielle dans l’une ou l’autre réalité nationale. Par exemple, notre système d’enseignement se démarque à la fois de la logique anglaise (incarnant une version néo-libérale de gouvernance fondée sur l’obligation de résultats soutenu par la pression du marché et une contractualisation autoritaire des établissements) et la logique française (qui combine les traits de l’Etat éducateur bureaucratique et la construction d’une obligation contractuelle des résultats).

56Faut-il dès lors regretter cet état des choses, ce caractère « hybride et composite » du système belge ? D’un côté oui, car on peut se demander si les bénéfices et avantages supposés de chacun de ses modèles de gouvernance seront bien au rendez vous. L’effet d’« hybridation » d’une mesure avec les autres composantes du système produit nombre d’effets « contre-intuitifs » ou pervers.

57Ainsi, par rapport au modèle du quasi-marché, on peut se demander si l’incitation à l’amélioration du fonctionnement des établissements que la concurrence est supposée apporter puisse un jour voir le jour dans le quasi-marché belge. En effet – et les contributions de Dauphin, Verhoeven & Waltenberg ; de Delvaux, Colemans, Giraldo, Maroy & Van Ouytsel ; de Dupriez et de Draelants, Van Ouytsel et Maroy dans cet ouvrage – le fonctionnement du quasi-marché depuis de longues décennies a surtout eu pour effet majeur de produire des espaces locaux où les établissements sont différenciés et hiérarchisés en fonction de leur position dans des « circuits de scolarisation des familles », dans une structure de flux d’élèves. Certaines écoles refoulent des élèves alors que d’autres sont des écoles « réceptacles » des élèves qui n’ont pas d’autres choix. Les établissements sont pour l’essentiel situés sur des « niches » différentes, dans une logique de différenciation complémentaire plutôt que dans une logique de compétition sur les mêmes terres que leurs voisins. De plus, s’il existe quelques établissements qui se trouvent véritablement en concurrence sur « des produits proches » comme dirait un économiste, la pression exercée par les parents est davantage fonction de la réputation de l’établissement, de son image de discipline ou d’exigence scolaire, que d’une information fiable basée sur l’efficacité propre de l’établissement dans l’amélioration des apprentissages. C’est dire donc qu’on peut douter des effets positifs du quasi-marché dans le système tel qu’il est. Et un partisan du modèle de gouvernance néolibéral, souhaitera dès lors sûrement voir se développer une « meilleure information » des consommateurs d’école, qui soit basée par exemple sur les résultats réels des écoles en matière d’apprentissage, pour que la pression concurrentielle soit productrice de réelle amélioration de la qualité des établissements. Mais face au fonctionnement actuel du système, il restera déçu et sur sa faim.

58Le modèle de la régulation par les résultats est aussi très partiellement mis en place en Communauté française de Belgique. Certes des objectifs curriculaires de référence existent à présent (voir Letor, Vandenberghe & Jadoulle, ce volume) mais l’évaluation des résultats au niveau du système ou des entités décentralisées du système est pratiquement inexistante. Surtout, il n’y a pas de contractualisation des entités décentralisées (PO ou établissements) sur des objectifs à poursuivre, ni de mécanismes d’évaluation /sanction de leurs performances effectives au regard de ces objectifs. Un partisan d’une « gestion par les résultats » serait donc très déçu face au système belge. Et si ce partisan d’une « gestion par les résultats » avait prioritairement des objectifs de démocratisation du système, sa déception serait encore plus grande ; car il se rendrait vite compte des « effets pervers » potentiels de son système en Communauté française. Promouvoir l’évaluation des établissements et leur fixer des objectifs de référence par exemple, sans pouvoir dans le même temps abolir le « marché scolaire » est risqué : publier les résultats risque de renforcer les établissements « forts » et stigmatiser les « faibles », ceux qui travaillent avec le public le plus difficile. Le libre choix des parents renforcera alors de façon encore plus nette la position des supposés « meilleurs » établissements.

59Enfin, un partisan du modèle de l’Etat éducateur, centralisé et relativement bureaucratique, serait lui aussi très déçu puisque la liberté pédagogique des PO et des établissements empêche l’Etat de définir en toute souveraineté les principales orientations du système : sur le plan des programmes ou de la pédagogie par exemple. Le réformateur du système qui sommeille peut-être en vous comme en moi a donc la tâche bien ardue et pourrait donc être relativement déçu.

Penser les politiques à partir des réalités plutôt que des modèles

60Mais dès lors que ce processus d’hybridation est inéluctable dans notre système, compte tenu de son épaisseur historique, du caractère composite « incontournable » qui en dérive, ne faut-il pas faire le « deuil » de ces visions « pures », abandonner les « épures » et les modèles pour penser la politique en Communauté française ? En fait, le problème pourrait être posé de la façon suivante : faut-il toujours penser l’avenir en référence à ces modèles purs, ce qui conduit inéluctablement à un scénario voulant « importer » un modèle étranger (anglais, français…) supposé plus « idéal » et à vouloir réduire l’écart entre le modèle et la réalité ? Le risque est alors qu’on n’y arrive pas car on n’aurait pas assez pris en considération l’ensemble des éléments constitutifs de l’épaisseur du système. A l’opposé, ne faut-il pas davantage se baser sur nos réalités propres et sur les contraintes du « montage composite » ? Ne faut-il pas partir du système tel qu’il est et des réalités complexes et hybrides qui le constituent pour en faire, non pas des obstacles mais des ressources ? Plutôt que l’emprunt de ces modèles « supposés purs », ne faut-il pas s’appuyer sur les composantes-clés de notre configuration nationale très particulière de modes de régulation ?

61Aller dans ce sens ne signifie pas faire l’apologie de l’existant et du statu quo, mais d’abord avoir le courage de mieux connaître ce système tel qu’il est. Reconnaître d’abord que, en raison de son histoire, ce système n’est pas homogène, qu’il est fragmenté en sous-systèmes qui se sont construits sur des traditions idéologiques, organisationnelles, pédagogiques différentes. Mais que sait-on de façon précise sur les effets de cette fragmentation et de cette hétérogénéité du système, qu’a-t-on comme connaissance de ce que produit la grande diversité des PO locaux, les différences régionales, la grande diversité des établissements, non seulement selon leur PO d’appartenance mais aussi selon leur public d’élèves ?

62Certes donc, il faut continuer à comparer notre système aux systèmes étrangers, pour en juger de l’efficacité ou de l’équité globale. Cela a été tout l’apport des enquêtes Pisa, qui ont « popularisé » les diagnostics déjà énoncés par des enquêtes internationales antérieures. Mais parallèlement, il faudrait davantage ouvrir la « boîte noire » interne à ce système, qui n’en est pas encore tout à fait un. Pourquoi ? Peut-être justement car cela favoriserait l’invention de voies « spécifiques » à notre système qui lui soient particulièrement ajustées, plutôt que de croire qu’une solution externe, qu’une greffe d’un « modèle étranger » s’opère sans mutation génétique au moment du processus d’implantation. Ne faut-il pas ainsi que les futurs « indicateurs » qui serviront à la commission de pilotage et au gouvernement pour mieux connaître le système et ses résultats aillent au cœur du système et se risquent à des comparaisons de réseaux, de PO, d’établissements ? Non pas pour les classer, en établir le palmarès public mais pour mieux en saisir la contribution et les effets spécifiques au développement d’un système producteur de plus d’égalité et d’efficacité.

63Bref, nous pensons qu’il faut d’abord s’attacher à mieux connaître notre système tel qu’il est. L’intention de ce colloque s’y attache modestement, avec les moyens qui sont les nôtres. A partir de cette ouverture de la boîte noire, on pourrait s’attacher à en corriger les effets positifs ou négatifs en cherchant une combinaison nouvelle des différents modes de régulation existants plutôt que l’éviction de l’un ou de l’autre au nom d’un modèle importé forcément simpliste et réducteur. Voici deux exemples à titre de réflexion.

Réseaux d’établissement : contractualiser leurs apports ?

64Plutôt que de vouloir supprimer la réalité de la diversité des PO et réseaux en Communauté française de Belgique, ne faut-il pas accentuer la tendance au développement d’une logique « inter-réseaux », la pousser jusqu’au bout de sa logique ? Autrement dit, plutôt que de rêver au déclin des « réseaux » ne faut-il pas en reconnaître le poids historique, l’expérience et la compétence accumulées avec leurs spécificités propres, tout en les responsabilisant davantage sur des « objectifs » de système qui auraient été démocratiquement définis ? Responsabiliser davantage, cela signifierait qu’il faille les associer et les soumettre à la fois à une logique de « régulation par les résultats ». Les associations devraient pouvoir être évaluées sur base des résultats que les réseaux produisent, sur la valeur ajoutée éducative de leurs composantes, en tenant compte donc des caractéristiques spécifiques des publics élèves et des contextes où leur enseignement se déroule. Par ailleurs, ils devraient être liés aux politiques centrales de l’Etat sur base de « contrats » ouverts et négociés, par lesquels ils pourraient tout à la fois privilégier leurs objectifs et moyens propres, tout en étant évalués par rapport à des objectifs communs pour tout le système.

Quasi-marché ou carte scolaire ?

65Beaucoup d’observateurs reconnaissent que le « quasi-marché » en Communauté française de Belgique contribue à produire des effets contraires aux objectifs des politiques scolaires (ségrégation des élèves, hiérarchisation des établissements) par le biais du libre choix des parents et des stratégies correspondantes des établissements. Faut-il pour autant remettre en cause ce libre choix et promouvoir le système qui prévaut dans nombre de systèmes scolaires européens basés sur le système du « district scolaire » ou de la « carte scolaire » qui assigne une école à l’élève, moyennant des possibilités plus ou moins fortes de dérogation ?

66Nous ne le pensons pas pour plusieurs raisons : d’une part nombre d’obstacles, très liés aux spécificités historiques de notre système, s’y opposeraient. Primo, le libre choix paraît difficile à remettre en cause pour des raisons juridico-politiques (il est dans la constitution et fonde la « paix sociale » entre réseaux) mais aussi sociologiques (les écoles et les parents surtout y paraissent fortement attachés). Secundo et surtout, l’instauration d’une carte scolaire, risque de très faiblement toucher la hiérarchie des écoles, et la ségrégation des élèves, toutes autres égales par ailleurs. En effet, les écoles actuelles se sont différenciées et spécialisées en termes d’offres de programmes et de projets scolaires, sur des « niches » très différentes (écoles professionnelles plus « familiales » vs écoles générales « de bon niveau » ou encore écoles à forte réputation d’exigences scolaires et en termes de disciplines), une différenciation qui est de facto sous-tendue par une hiérarchie sociale et scolaire entre ces écoles (Delvaux, 1997 et 2001). Par le jeu du choix des options et des filières de la part des familles, cette hiérarchie risque d’être maintenue, même s’il y a carte scolaire. Par ailleurs, les risques de contournement rapide des effets de la carte, notamment par des stratégies de localisation des familles sur le marché immobilier, renforceront le maintien de la hiérarchie existante et ses corrélats en termes de ségrégation des élèves, puisque dans les écoles académiquement performantes se retrouvent le plus souvent les élèves socialement les plus favorisés.

67Plutôt donc que de vouloir éradiquer la liberté de choix des familles, ne faut-il pas corriger au mieux les effets « du quasi-marché » en termes de « hiérarchisation » des établissements et surtout de ségrégation des publics scolaires entre établissements ? Une voie à développer parmi d’autres pourrait être les « mécanismes de différenciation positive » que les accords de la Saint Boniface ont fait apparaître dans la politique scolaire belge. Ce principe de différenciation positive qui ne touche pas seulement les établissements en « discrimination positive » pourrait limiter certains effets pervers du quasi-marché : en donnant proportionnellement plus de moyens de fonctionnement aux établissements dont les publics élèves seraient dotés de moins de ressources socio-économiques familiales. On compense ainsi par des moyens supplémentaires la présence d’élèves supposés plus difficiles, et surtout on incite tous les établissements à limiter leur politique d’écrémage et de refoulement des élèves moins performants académiquement. Cependant, un tel mécanisme ne sera efficace que si le mécanisme de différenciation porte sur une part significative des moyens accordés aux établissements.

68La ségrégation des élèves entre les établissements pourrait de plus être limitée par le renforcement d’un tronc commun plus large et plus long dans les trois premières années du secondaire, ce qui réduirait les points de bifurcation très précoces dans le système et aurait ainsi des effets sur la distribution des élèves entre écoles.

69Ces deux exemples devraient sans doute être davantage réfléchis. Nous les citons seulement à titre de stimulation d’une réflexion plus inventive sur les ressources que les spécificités de notre système pourraient receler. En définitive, mieux connaître notre système pour mieux le renouveler et en améliorer significativement les résultats tant en termes de démocratisation que de réponses aux attentes de la société, voilà me semble-t-il deux pistes à suivre. Pistes à discuter bien entendu.

70Ces pistes ont été celles du Girsef depuis sa création. Les recherches menées par le Girsef depuis 5 ans ont en effet cherché à leur manière à approfondir notre connaissance de notre système d’enseignement. Les contributions de ce volume contribueront, nous l’espérons, à alimenter le débat à partir de ces recherches et de votre regard critique. Mais le travail est loin d’être terminé et nous émettons le vœu que le Girsef puisse à l’avenir continuer à y contribuer de façon significative.

Notes

1 Conventions ARC 97-02/209 (Les modes de régulation du système éducatif : enjeux en termes d’efficacité et d’équité) et ARC 02-07/274 (Changes in education systems regulation modes and students’ academic involvement) du Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche de la Communauté française de Belgique.

2 Contrat n°HPSE-CT2001-00086 (Changes in regulation modes and social production of inequalities in education systems : a European comparison) financé par la Commission européenne, DG Recherche, 5ème programme cadre.

3 Ce modèle est qualifié de façon variable : Broadfoot (2000) parle ainsi de « paradigme de l’Etat évaluateur », d’autres auteurs de pilotage ou de régulation fondés sur « l’obligation de résultats » (Demailly 2001).

4 D’après Maroy & Dupriez, 2000.

5 Les documents présentant les socles de compétences et les compétences terminales ont été approuvés et adoptés par le Parlement de la Communauté française. Ces textes cadres ont été édités respectivement le 01/04/99 et le 10/10/99. Voir site de la CFB : http://www.agers.cfwb.be

6 Décret du 12 décembre 2000 (Moniteur belge du 19.01.2001) « définissant la formation initiale des instituteurs et régents ».

7 Décret du 8 février 2001 (Moniteur belge du 22.02.2001) « définissant la formation initiale des agrégés de l’enseignement secondaire supérieur ».

8 Décret du 27/03/2002 relatif au pilotage du système éducatif de la Communauté française. Des experts, des représentants des parents y siègent aussi, mais il ne nous semble pas les acteurs clés sur un plan politique.

9 La situation doit néanmoins être nuancée en fonction des réseaux : le réseau de la Communauté française est historiquement centralisé (un seul pouvoir organisateur qui définit les programmes de cours, recrute et affecte les enseignants aux établissements, …) et dans ce réseau, les établissements ont au cours des dernières années obtenu davantage d’autonomie. Mais, pour les autres réseaux, les réformes de ces dernières années se sont accompagnées d’une restriction des compétences de chacun des pouvoirs organisateurs.

10 Il n’y a pas non plus de volonté, que du contraire, de publier des résultats aux évaluations externes par établissement, de peur de renforcer les mécanismes de concurrence et de marché dans le système (voir ci-après).

11 L’arrêté de l’Exécutif de la Communauté française du 15 mars 1993 fixe les obligations de concertation entre établissements de même caractère dans l’enseignement secondaire de plein exercice. Cet arrêté institue dix zones géographiques et crée par zone deux conseils (un pour l’enseignement confessionnel et un pour l’enseignement non confessionnel).

Table des illustrations

Titre Figure 1 : Differents modes de regulation4
URL http://books.openedition.org/pucl/docannexe/image/10272/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 18k

Auteur

Docteur en sociologie et maître en sciences économiques, est chercheur qualifié du FNRS, professeur à l’UCL et directeur du Girsef depuis sa création jusqu’en décembre 2003. Après avoir travaillé sur le développement de la formation en alternance et la formation professionnelle continue, ses recherches actuelles portent sur les politiques éducatives, les modes de régulation et l’évolution des groupes professionnels au sein du système d’enseignement (L’école secondaire et ses enseignants. Bruxelles : De Boeck). Il a publié un grand nombre d’articles dans des revues nationales et internationales sur ces différents sujets.

© Presses universitaires de Louvain, 2004

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search