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La coopération économique entre les deux Irlandes

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Anne Groutel

De la coexistence à l’émergence d’un processus de coopération économique entre les deux Irlandes

Texte intégral

1Les avis divergent sur les conditions nécessaires à l’émergence de la coopération. Robert Axelrod postule que celle-ci peut voir le jour dans des circonstances particulièrement hostiles et que la confiance ou l’amitié ne sont pas indispensables. Le phénomène peut, selon lui, se manifester de façon spontanée mais la notion d’intérêt est essentielle. La réciprocité est le ciment constitutif de sa théorie. Toutefois, les avantages qu’en tirent les protagonistes n’ont pas besoin d’être identiques. Ils ne sont pas non plus forcément symétriques. L’enjeu peut être plus élevé pour l’un des partenaires. La pérennité du rapport est primordiale et la perception de l’avenir revêt une importance particulière. De cette façon l’un des acteurs pourra accepter de sacrifier un intérêt, à court terme, dans l’espoir que l’autre se comportera de même à l’avenir. Mais si l’avenir est important, le passé l’est également dans la mesure où il constitue un point de référence pouvant permettre d’évaluer le comportement actuel de l’autre partie. Marcel Merle va plus loin dans ce sens. La perception de l’intérêt à collaborer serait directement influencée par la somme de l’expérience passée commune aux participants. Or la mémoire collective des peuples est forcément empreinte de clichés, de stéréotypes qui peuvent, tels des parasites, brouiller la vision des gains potentiels de la coopération.

2Serge Sur semble prendre le contre-pied de la théorie de Robert Axelrod. Il fonde son analyse sur l’importance des rapports de force entre entités étatiques quand elles doivent choisir de coopérer ou non. Il constate que certains États, même s’ils pourraient en tirer des bénéfices, choisissent délibérément de ne pas collaborer dans le domaine économique de peur de devenir trop dépendants de leur partenaire. Il en conclut qu’il ne suffit pas que la coopération soit nécessaire pour qu’elle se développe.

Une île, deux Irlandes

3Ces théories, a priori si différentes, nous incitent à faire preuve d’éclectisme et à prendre en compte des facteurs divers. Force est de constater qu’au moment de la formation de deux entités politiques distinctes en Irlande, les données initiales n’étaient guère encourageantes. Il est indéniable que des stigmates d’un passé tourmenté subsistent, aujourd’hui encore, dans l’inconscient collectif des populations qui y vivent. La spoliation des terres, la négation de la religion catholique et les humiliations qui accompagnèrent la conquête puis la colonisation de l’île sous le règne des Tudors restèrent ancrées dans la mémoire du peuple irlandais. L’implantation d’une communauté dont la religion (protestante), la langue, la culture et les coutumes étaient foncièrement différentes de celles de la population de souche gaélique ne se fit pas sans heurts. En outre, au fil des siècles, la couronne britannique mit tout en œuvre pour éviter l’assimilation et assurer la suprématie des anglicans. La mémoire de la communauté protestante, dont la quasi-totalité vit aujourd’hui en Irlande du Nord, est elle aussi empreinte des blessures du passé. Elle a ses propres repères historiques qui sont élevés au rang de mythes et son angoisse obsidionale ne s’est guère atténuée avec le temps.

4Au cours des siècles, le fossé qui séparait les deux communautés devint un gouffre infranchissable et aboutit à la division politique de l’île en 1920. Initialement, un gouvernement et un parlement, dont l’autorité s’étendrait à vingt-six comtés, devaient être instaurés à Dublin alors qu’un régime similaire, mais séparé, aurait été établi dans le nord-est de l’île. Certes, certaines questions, comme les relations internationales, devaient continuer à faire partie du domaine réservé de la Couronne. Mais les deux parlements auraient eu le pouvoir de légiférer afin de faire respecter l’ordre public et de garantir la bonne marche des affaires de leurs territoires respectifs. Si, pour les unionistes, les protestants en faveur du maintien de l’union avec la Grande-Bretagne, cette solution n’était pas celle qu’ils auraient désirée, ils firent néanmoins contre mauvaise fortune bon cœur, puisqu’ils n’étaient pas soumis à l’autorité du parlement de Dublin. Stormont, le parlement d’Irlande du Nord, fut effectivement inauguré en juin 1921. Son autorité s’étendait à quatre comtés de la province d’Ulster où la communauté protestante était majoritaire (Londonderry, Antrim, Down et Armagh) et à ceux de Tyrone et de Fermanagh, sans lesquels la nouvelle entité n’aurait pas été viable du point de vue économique. Les unionistes purent ainsi garder la mainmise sur les affaires de la « province ». À l’instar de ses habitants, nous utiliserons parfois ce terme pour désigner l’Irlande du Nord et non pas la province d’Ulster qui compte neuf comtés.

5Du côté des partisans d’une république irlandaise, les couleuvres ne furent pas avalées si aisément. Les violences redoublèrent. Le 6 décembre 1921, le traité de Londres fut finalement signé. Les vingt-six comtés ne devinrent pas une république mais un dominion qui porta désormais le nom d’État libre d’Irlande. Si cet accord fut accepté par les nationalistes modérés, il fut vécu comme une véritable défaite par les républicains et précipita le jeune État dans une guerre civile (juin 1922-mai 1923) au terme de laquelle ces derniers durent se résoudre à déposer les armes.

6Le traité de Londres, qui devait en théorie s’appliquer à toute l’Irlande, laissait toutefois la possibilité au parlement d’Irlande du Nord de refuser d’être intégré à l’État libre. Si tel était le cas, une Commission de démarcation devrait renégocier le tracé de la frontière selon des critères économiques et démocratiques. Belfast s’empressa de faire usage de l’option qui lui était offerte.

7Bien qu’à cette époque priorité fût donnée à la quête de la souveraineté, il est indéniable que la division politique de l’île, vécue comme une mutilation du territoire national, marqua profondément l’inconscient du peuple irlandais. En outre, la « partition » devint l’un des thèmes principaux de la rhétorique du mouvement nationaliste. La semi-indépendance acquise par vingt-six comtés d’Irlande ne résolut qu’une partie du problème, puisqu’il y avait toujours des obstacles à la réalisation du destin de la Nation. Les rapports politiques entre la Grande-Bretagne, l’État libre et l’Irlande du Nord, perçue comme dissidente, en furent durablement influencés. Il va sans dire que dans les années vingt, les circonstances n’incitaient pas à l’établissement d’un éventuel processus de coopération entre les deux nouvelles autorités. En Irlande, il y a non pas une, mais deux versions de l’histoire. Les stéréotypes, ces résidus de la mémoire collective des deux communautés, ne sont guère positifs. Au lendemain de la « partition » ils ne pouvaient qu’inhiber l’émergence de rapports de confiance entre les deux Irlandes.

8L’existence d’un intérêt commun étant l’une des motivations principales de la coopération, la nécessité économique aurait pu contraindre les deux Irlandes à collaborer. Mais au moment de la « partition » il existait véritablement deux modes de production différents en Irlande. En effet, dès la fin du xviie siècle, la ville de Belfast connut un début d’essor économique. Durant le siècle suivant, on assista à la Naissance d’une industrie du lin et plus tard à celle du coton, activités surtout localisées dans le nord-est de l’île.

9Le xixe siècle ne fut pas placé sous des auspices aussi favorables que le précédent. L’effet combiné de l’acte d’Union et de la Grande Famine (1845-1850) fut lourd de conséquences. L’Irlande perdit un tiers de sa population et la demande chuta brutalement. De fait, l’industrie locale fut privée d’un marché intérieur dynamique nécessaire à son développement. Ce fut dans le Sud, plus rural, que la famine eut les conséquences les plus lourdes, accentuant le contraste entre la région de Belfast et le reste de l’Irlande. Alors que la révolution industrielle transformait l’économie de l’Angleterre en une économie de type capitaliste, celle de l’Irlande, plus fragile, n’était pas de taille à la concurrencer. Le déclin industriel de l’île s’ensuivit, excepté dans le Nord-Est où l’essor de la ville de Belfast continua. Entre 1870 et 1914, cette région vit son assise économique renforcée grâce à l’implantation d’entreprises du secteur de l’agro-alimentaire, de la construction navale et de l’ingénierie mécanique. Bien que de grands noms comme Guinness et Jacobs fussent attachés à la ville de Dublin, l’économie du reste de l’île était surtout axée sur les services, l’agriculture et l’industrie agro-alimentaire. À la veille de la Première Guerre mondiale, la ville de Belfast était l’une des plus dynamiques et des plus prospères des îles Britanniques. Mais en l’absence de véritables débouchés pour les produits industriels en Irlande, les entreprises du Nord-Est étaient, plus que jamais, tributaires du marché britannique. La partition, résultat d’un divorce pour cause d’incompatibilités d’aspirations politiques, fut également l’aboutissement de deux parcours économiques divergents.

10Pourtant si les économies régionales étaient distinctes et que, les faits le prouvent, elles purent survivre l’une sans l’autre, il serait simpliste d’imaginer qu’elles n’étaient liées en aucune manière. La mesure de rétorsion adoptée par le parlement irlandais après les licenciements massifs d’ouvriers catholiques par les chantiers navals du Nord-Est, plus connue sous le nom de « boycott de Belfast » (1920-1922), ne fut pas sans conséquence pour les banques et compagnies d’assurances dont le siège se trouvait au nord de la frontière. Certes, le boycott ne parvint pas à détruire leur crédit mais la plupart durent fermer leurs filiales situées dans l’État libre. En ce qui concerne le secteur de la distribution les pertes furent évaluées à 5,6 millions de livres de l’époque.

11Il y avait donc des interactions entre les économies. Il existait d’ailleurs un commerce intra-insulaire de denrées agricoles qui aurait pu justifier le maintien d’une unité fiscale à l’échelle de l’île. Qui plus est, le simple fait de partager un espace géographique commun engendre des raisons de coopérer. Une épizootie, comme celle qui frappa le bétail de l’île en 1924-1925, ou plus récemment la fièvre aphteuse, ne connaît pas de frontières. En outre, certaines questions auraient pu être gérées en commun, comme l’entretien des rivières transfrontalières, qui, s’il était négligé, était susceptible de provoquer des inondations de part et d’autre de la frontière et d’endommager les récoltes.

12De plus, l’île d’Irlande présente une certaine unité du point de vue de la géographie physique. Il n’existe pas de grands contrastes au niveau du climat ou de la composition des sols. Le secteur de l’agriculture, dans les années vingt, présentait un aspect homogène avec une prédominance de l’élevage et des exploitations familiales de petite taille. Durant la période qui suivit la « partition », l’État libre opta pour la non-intervention en ce qui concernait le cours des produits agricoles. À cette époque, la politique économique britannique, à laquelle le gouvernement provincial d’Irlande du Nord devait se conformer, était également fondée sur le principe du « laisser-faire ». Toutefois, bien que ne bénéficiant pas des mêmes prérogatives que l’État libre, Stormont disposait tout de même d’une certaine marge de manœuvre. Curieusement, on constate que les parlements de l’État libre et d’Irlande du Nord adoptèrent des législations quasiment similaires visant à moderniser l’agriculture et à améliorer la qualité de ses produits. Preuve en est qu’à l’époque certains intérêts n’étaient pas si éloignés. Même si Nord et Sud étaient devenus concurrents dans ce secteur, des possibilités de coopération existaient, notamment par le biais de la mise en commun des ressources consacrées à la recherche agronomique. Cette occasion ne fut pas exploitée et chacun fit cavalier seul.

13La nécessité d’assurer une certaine uniformité quant à la gestion de secteurs d’intérêt commun, tels les transports, la pêche et les maladies animales contagieuses, avait été implicitement reconnue dans le Government of Ireland Act de 1920. Celui-ci prévoyait la création d’un Conseil d’Irlande qui devait être habilité à statuer sur ces questions. Mais cette loi n’était nullement restrictive, car les deux parlements auraient pu, en adoptant des législations similaires, déléguer leur pouvoir dans d’autres domaines relevant de leur responsabilité. Le Conseil était censé examiner tout aspect qu’il estimait affecter l’Irlande entière et émettre des avis quant aux services qu’il pensait devoir être gérés en commun. Les lois votées par les deux parlements ne devaient s’appliquer qu’à leurs ressorts respectifs, mais l’adoption de projets identiques aurait permis la coordination des législations à l’échelle de l’île. La souplesse de ce cadre institutionnel aurait pu permettre une évolution graduelle de la coopération économique si tel avait été le vœu des parlementaires. Cependant, assurer la cohérence de la gestion de questions économiques n’était pas la visée principale du document. Le Conseil d’Irlande devait principalement faciliter la fusion des deux parlements et la formation d’un gouvernement unique. Mais ce projet faisait abstraction des réalités politiques de cette époque, en particulier de la volonté du gouvernement de Belfast de se distancer autant que possible des autorités de Dublin. À l’issue des négociations anglo-irlandaises de décembre 1921, il fut décidé que les mesures concernant le Conseil d’Irlande n’entreraient pas en vigueur dans l’État libre. Au nord de la frontière, sa mise en place fut différée l’année suivante.

14En théorie, le fait que l’État libre jouissait désormais d’un degré de souveraineté supérieur en matière économique, par rapport à celui dont disposait l’Irlande du Nord, ne représentait pas un obstacle à la coopération entre les deux territoires. En effet, rien, dans les textes, n’empêchait les autorités de se consulter et d’adopter des mesures similaires dans le domaine économique. Mais le nouveau statut de l’État libre vint bouleverser l’équilibre des forces entre Belfast et Dublin. L’affirmation de sa souveraineté devint une priorité. En avril 1923, le jeune État instaura son propre régime fiscal et mit en place des postes frontières, marquant ainsi les limites territoriales du pays.

15À cette époque, coopérer au grand jour avec l’Irlande du Nord n’était simplement pas concevable. En effet, cela aurait entraîné une reconnaissance implicite du statut de la province alors qu’une grande partie de l’opinion publique n’avait pas accepté la « partition ». Le gouvernement ne pouvait se permettre d’adopter une telle attitude sans risquer de provoquer des remous au sein du jeune État. Aussi fonctionnelle que puisse être une collaboration avec Belfast, elle était susceptible d’être interprétée comme une main tendue vers « l’ennemi ». Les divergences politiques étaient alors beaucoup trop importantes, trop irréconciliables, pour qu’une quelconque attention fût prêtée aux questions d’intérêt commun. De toute façon, au nord de la frontière, les autorités étaient tout aussi soucieuses d’asseoir le régime de la province et de couper court à tout rapprochement.

16La confirmation du tracé de la frontière séparant les deux parties de l’île, en 1925, donna subitement un caractère irréversible à la « partition ». Le Ireland (Confirmation of Agreement) Act de 1925 transféra la responsabilité de la gestion des domaines, qui aurait dû échoir au Conseil d’Irlande, aux autorités de Belfast. Bien que la création d’un cadre institutionnel fût mise aux oubliettes, cette législation recommanda que les deux gouvernements de l’île se rencontrent, si nécessaire, dans le but de discuter des affaires d’intérêt commun qui auraient dû être du ressort du Conseil d’Irlande. En réalité, aucun dialogue ne fut entamé. Dans les années qui suivirent, Dublin et Belfast limitèrent leurs contacts à leur strict minimum et bon nombre de questions furent laissées en suspens.

17Néanmoins, jusqu’en 1932, si les relations Nord-Sud ne furent pas idylliques, elles ne furent pas non plus activement hostiles et les politiques mises en œuvre de part et d’autre de la frontière n’entraînèrent pas un effet « rideau de fer » entre les deux économies. Certes, les autorités irlandaises imposèrent des taxes douanières sur certaines importations mais très peu de biens en provenance d’Irlande du Nord étaient concernés. Le commerce dans son ensemble resta libre entre l’État libre et le Royaume-Uni. En outre, la parité entre les deux monnaies ne fut pas rompue.

18L’arrivée au pouvoir de Éamon de Valera remit en question cet état de fait. Ancien membre du Sinn Féin, parti opposé au traité de Londres, il créa son propre mouvement, le Fianna Fáil, en 1926. L’abolition de la « partition » et du serment d’allégeance à la Couronne figurait parmi ses objectifs prioritaires. Par ailleurs, le nouveau Premier ministre irlandais était convaincu de la nécessité d’adopter une politique économique protectionniste. Dès son arrivée au pouvoir, il entra en conflit non pas directement avec l’Irlande du Nord, mais avec Londres. Il refusa de payer les annuités foncières dues (Wyndham Act de 1903) au Trésor britannique. Londres riposta, en juillet 1932, en instaurant des droits de douane sur certaines denrées agricoles irlandaises. Dublin, en guise de représailles, imposa des taxes sur le charbon, le fer et l’acier en provenance du Royaume-Uni. Ainsi commença l’épisode de la « guerre économique ». De Valera fit d’une pierre deux coups. Amener l’Irlande à l’autosuffisance économique passait, selon lui, par la création d’une infrastructure industrielle et par la réorientation de l’agriculture. Ces deux secteurs devaient être protégés de la concurrence extérieure. En outre, en se démarquant de Londres, il affermissait la souveraineté nationale de l’Irlande.

19L’Irlande du Nord fut la région du Royaume-Uni qui souffrit le plus de ce conflit. De 1931 à 1936, la part des exportations de la province vers l’Irlande, qui était d’environ 10 % du total, tomba à moins de 5 %. Ceci engendra un vif mécontentement au nord de la frontière. Ce fut à partir des années trente que la « partition » économique se matérialisa. L’accord anglo-irlandais signé le 25 avril 1938 mit fin à la crise, mais malgré la levée graduelle des sanctions économiques, Dublin poursuivit une politique de type protectionniste afin de préserver ses intérêts et sa pépinière d’industries considérée comme une priorité nationale.

20Sur le plan politique, la situation s’envenima. Les articles 2 et 3 de la nouvelle constitution de l’Irlande (1937) furent interprétés en Irlande du Nord comme une véritable provocation. Ils disposaient que même si le parlement irlandais n’exerçait pour l’heure son autorité que sur vingt-six des trente-deux comtés, le territoire national comprenait l’intégralité de l’île d’Irlande, ses îles et les eaux territoriales. Dans les années qui suivirent l’abîme entre les deux Irlandes se creusa un peu plus.

21À la veille de la Seconde Guerre mondiale, alors que le gouvernement britannique cherchait à s’assurer l’aide de de Valera en matière de défense, celui-ci tenta, sans succès, de la négocier contre la réunification. À l’issue des pourparlers, le Premier ministre irlandais déclara que son pays resterait neutre. Les unionistes lui en tinrent rigueur. Si la décision des autorités irlandaises contribua à l’affirmation de la souveraineté nationale de l’Irlande, elle eut aussi pour conséquence d’éloigner psychologiquement plus encore les deux parties de l’île et de renforcer les liens entre Belfast et Londres. De nouveau, il y aurait deux versions de cet épisode de l’histoire.

Vers une coopération économique ponctuelle forcée

22En février 1948, le Fianna Fáil fut battu aux élections législatives. Le Clann na Poblachta, le Fine Gael et le parti travailliste formèrent une coalition et prirent les commandes de l’État. Un vent nouveau souffla sur l’Irlande, qui devint rapidement une république et quitta le Commonwealth britannique. En outre, Dublin entama une campagne active contre la « partition ». Dans les mois qui suivirent, les relations anglo-irlandaises se dégradèrent. Les unionistes, quant à eux, étaient furieux. Le terme « République d’Irlande » pouvait laisser penser que la « partition » n’était que provisoire. L’apport de fonds à la cause antipartitionniste en provenance d’Irlande ne fit rien pour apaiser leur courroux. Ils axèrent la campagne, qui précéda les élections législatives de février 1949, essentiellement sur le thème de la frontière, essayant d’attiser l’intolérance et le sectarisme dans la population protestante. Les unionistes remportèrent une fois de plus ces élections. Basil Brooke, le Premier ministre d’Irlande du Nord, fort de cette victoire, à laquelle il donna valeur de référendum, fit alors pression sur le gouvernement britannique afin qu’il confirmât le statut de la province de façon ferme et définitive. Sa demande fut satisfaite. Le Ireland Act de 1949 prit acte du changement de statut de l’Irlande et entérina l’appartenance de l’Irlande du Nord au Royaume-Uni. Cette clause provoqua l’indignation des milieux politiques irlandais. Au vu des tensions politiques du moment, il pourrait paraître incongru, ne serait-ce que d’imaginer, que les deux Irlandes pussent agir de concert sur des questions d’ordre économique. Tel fut pourtant le cas.

La loi sur le drainage et l’exploitation de l’Erne (1950) : un échange de bons procédés

23En 1945, le ministère de l’Industrie et du Commerce irlandais donna son accord au projet de construction de deux bassins de retenue et de deux centrales hydroélectriques sur la rivière Erne. Il devint rapidement évident que ces deux dernières ne pourraient fonctionner à leur capacité maximale si les eaux n’étaient pas canalisées, en particulier en période de crues. Ce projet représentait un intérêt considérable pour l’Irlande, puisqu’il pouvait permettre de doubler la capacité des deux centrales électriques. Mais l’Erne est une rivière transfrontalière et la majeure partie des travaux devait être entreprise en Irlande du Nord. La nécessité de coopérer devint impérieuse.

24Stormont avait aussi intérêt à collaborer car, depuis un siècle, le comté de Fermanagh était confronté à des problèmes d’inondations dus à l’Erne. En fait, vingt ans auparavant, le problème avait été examiné par les deux administrations qui avaient finalement estimé que le coût des travaux était prohibitif. Mais cette fois-ci, l’organisme public irlandais responsable du projet, le Electricity Supply Board, proposa d’en financer les deux tiers. Cette offre était une aubaine pour les autorités de Belfast qui pouvaient ainsi résoudre un problème chronique à moindre frais.

25Westminster vota une législation pour déléguer exceptionnellement son pouvoir au ministère des Finances d’Irlande du Nord et lui permettre d’élaborer un projet de loi en conjonction avec les autorités irlandaises. Il fut présenté simultanément à la Chambre des communes d’Irlande du Nord et au Dáil (l’assemblée nationale irlandaise) en mai 1950. Compte tenu de la nature explosive des rapports politiques Nord-Sud, il était à craindre que cette proposition de coopération fût perçue comme un geste politique et mît le feu aux poudres, tant du côté des nationalistes que de celui des unionistes.

26Contre toute attente, l’aspect fonctionnel du projet et les questions d’ordre technique dominèrent les débats. À Dublin, les parlementaires se prononcèrent en faveur de la législation qui leur était proposée et nombreux furent ceux qui félicitèrent le gouvernement d’être parvenu à un accord. La politique ne fut pas pour autant complètement absente de ce concert de louanges. Certains nationalistes voulurent y voir un premier pas vers la réunification. D’autres, froissés, prônèrent le maintien de la non-reconnaissance du parlement de Stormont.

27La tâche de Liam Cosgrave, le secrétaire parlementaire du ministre de l’Industrie et du Commerce irlandais, qui défendit le projet devant les députés, était délicate. Il lui fallait, d’une part, ménager la susceptibilité des unionistes. Il utilisa, par exemple, le terme « Irlande du Nord » et non pas celui de « Six Comtés » qui avait une connotation politique. D’autre part, il ne pouvait mécontenter son camp et laisser penser que le gouvernement avait renoncé à la réunification. Il s’attela donc à justifier cette coopération en mettant en avant le fait que les nationalistes du comté de Fermanagh en profiteraient également.

28Du côté unioniste, si la majorité des députés se réjouit de cet accord, il y eut aussi quelques couacs. Certains contestèrent l’emploi du terme « République d’Irlande », soulignant avec emphase qu’il pouvait être source de quiproquos et sous-entendre que l’Irlande du Nord en faisait partie. Ainsi l’un des députés mit-il un point d’honneur à ce que la Chambre utilisât le terme « République d’Éire », traduction du mot « Irlande » en gaélique. Pourtant, outre les avantages financiers, cette législation représentait une victoire pour les autorités de Belfast. L’Irlande, qui dans sa constitution avait fait abstraction du statut de l’Irlande du Nord, était maintenant contrainte de traiter avec elle et donc de reconnaître de facto l’existence de ses institutions.

La loi sur les pêcheries de l’estuaire et de la rivière Foyle (1952) : un problème enfin résolu

29Depuis le xviie siècle, il existait dans l’estuaire de la Foyle des pêcheries dont la Irish Society, entre autres, détenait les titres de propriété. Ces derniers lui avaient été octroyés par la couronne britannique à l’époque de la « plantation » de Londonderry. La Irish Society accordait des permis de pêche au public et gérait également les ressources naturelles de la rivière. Elle avait ses propres garde-pêches et pouvait entamer des poursuites judiciaires contre d’éventuels braconniers.

30La création de la frontière remit en question cet état de fait. Théoriquement, selon le Ireland (Confirmation of Agreement) Act de 1925, le territoire de l’Irlande du Nord était limité à six comtés. Les eaux territoriales de l’estuaire relevaient donc, en principe, de l’autorité de l’État libre. Sur ses gardes depuis l’expérience de la Commission de démarcation, le gouvernement irlandais choisit de ne pas présenter son cas au Conseil privé du souverain (Privy Council) de peur de se voir débouter. Les années qui suivirent furent marquées par des querelles à répétition impliquant les pêcheurs irlandais et les pêcheries. Malgré cela, la question resta en suspens. Pendant la Seconde Guerre mondiale, le braconnage devint incontrôlable et les ressources naturelles de la rivière commencèrent à s’épuiser.

31Au début de l’année 1949, l’Attorney General d’Irlande du Nord se rapprocha de son homologue irlandais et lui fit part de la volonté de son gouvernement, répondant à la proposition de la Irish Society, d’acquérir conjointement ses pêcheries afin de régler définitivement le problème. Les autorités irlandaises accueillirent favorablement cette proposition. Trois ans plus tard, Belfast et Dublin mettaient la dernière main à un projet de loi très élaboré. Il prévoyait les modalités des tractations financières qui concernaient le rachat commun des droits de pêche et de certaines petites propriétés annexes. Par ailleurs, il proposait la création d’une commission commune Nord-Sud dont la fonction serait de gérer les pêcheries et les ressources naturelles de la rivière. À certains égards, la question était complexe. Les deux Irlandes avaient un système juridique et fiscal différent. Le projet impliquait, par conséquent, l’harmonisation de certaines questions afin que les personnes se rendant coupables d’une infraction ne puissent plus se soustraire à la loi en traversant la frontière.

32Quand il présenta le projet de loi à la Chambre des communes de Belfast, en février 1952, William McCleery, le ministre du Commerce d’Irlande du Nord, déclara que l’élaboration de ce projet n’avait pas été simple. Compte tenu de sa nature et des revendications politiques des deux gouvernements, on peut aisément imaginer les difficultés rencontrées par les négociateurs. Il était proposé de conférer à un organisme, la Foyle Fisheries Commission, une autorité internationale sur une zone unique qui depuis des années était l’objet d’un litige entre les deux autorités. Elle devait être composée de quatre fonctionnaires, deux Irlandais et deux Nord-Irlandais. Le président serait élu par ses membres pour une période d’un an. Le principe de l’alternance devait être respecté. En cas d’égalité du nombre de voix, il reviendrait au président de trancher la question soumise au vote. Les membres de cet organe agiraient au nom de leur ministère respectif. Ils pourraient proposer des projets de loi aux deux gouvernements qui les présenteraient aux parlements. Quant au nombre de permis de pêche délivrés, elle aurait pleins pouvoirs. Cette mesure lui permettrait de gérer les quantités pêchées.

33La question fiscale posa problème car les systèmes n’étaient pas semblables. Aussi fut-il convenu, pour simplifier les choses, de l’exonérer d’impôt. Par ailleurs, le projet comportait une réglementation de la pêche spécialement adaptée au cas de la Foyle. Elle ne devait être appliquée que sur le territoire contrôlé par la Commission. Celle-ci pourrait agir s’il pesait une présomption de culpabilité sur toute personne en possession d’un poisson ou s’il existait un doute suffisant quant à la bonne foi de l’individu. En outre, elle serait investie de réels pouvoirs afin de poursuivre les auteurs d’infractions qui, s’ils étaient pris en flagrant délit, d’un côté comme de l’autre de la frontière, devraient être déférés devant les tribunaux de l’État où ils résidaient.

34Ce projet, somme toute expérimental, fut accepté par les deux parlements. Il ne semble pas qu’il fut perçu comme une menace par les unionistes malgré l’aspect institutionnel qu’il comportait. À défaut d’apporter une solution au problème des eaux territoriales lui-même, la création de cet organe permit tout de même de remédier aux inconvénients que la querelle avait engendrés. La Foyle Fisheries Commission existe toujours et est aujourd’hui citée comme un modèle de coopération.

La loi sur le Great Northern Railway (1953) : un compromis à l’arraché

35Dès les années trente, le secteur des chemins de fer entra dans une période de crise. Sur l’île d’Irlande, comme sur le continent européen, les transports routiers, qui se développaient de plus en plus, lui faisaient concurrence. À cette époque, le réseau ferroviaire d’Irlande du Nord était entièrement entre les mains du secteur privé et le Great Northern Railway (GNR), société irlandaise dont le siège se trouvait à Dublin, en gérait une partie. En 1948, la Ulster Transport Authority (UTA) succéda au Northern Ireland Road Transport Board. Soucieuse d’assurer la rentabilité du secteur des transports routiers, cette organisation livra une bataille commerciale contre le GNR. Les lois du marché furent impitoyables et, en 1950, l’entreprise accusa une perte annuelle de 106 000 livres. Mais, fait important, la partie déficitaire était la portion du réseau située en Irlande du Nord.

36La question des transports préoccupait également le gouvernement irlandais. Le rapport Milne (1948) proposa, entre autres, de coordonner les différents modes de transport ainsi que le rachat des biens immobiliers du GNR, compte tenu des difficultés financières de la compagnie. L’UTA, fut-il suggéré, pourrait acquérir les biens se trouvant en Irlande du Nord et le Coras Iompair Éireann (CIE), l’organisme public responsable des transports, ceux situés sur le territoire irlandais. La société poursuivrait ses activités sous la direction d’un Conseil d’administration dont les membres seraient nommés par les deux autorités chargées des transports. Ces dernières deviendraient bénéficiaires des recettes ou garantes des pertes du GNR sur leur territoire respectif. Cependant, il devait continuer à être géré comme une seule et même entité.

37L’administration de Stormont était bien consciente que les autorités irlandaises étaient en droit de nationaliser l’entreprise, puisque son siège était situé à Dublin, et de cesser ses activités en Irlande du Nord. À la lumière des événements politiques de l’époque, les inquiétudes des fonctionnaires de Belfast étaient légitimes. Dans une lettre confidentielle adressée à W. McCleery, le ministre du Commerce d’Irlande du Nord, F. Pope, directeur de l’UTA, envisageait le pire. Certes, le gouvernement provincial d’Irlande du Nord ne pouvait faire l’acquisition des parts de l’entreprise, affirmait-il, mais il était habilité à faire voter une loi qui l’autoriserait à réquisitionner les biens immobiliers de la compagnie et à empêcher tout matériel roulant de passer la frontière du Nord vers le Sud. Il n’y aurait plus de trafic ferroviaire entre Dublin et Belfast mais il n’y aurait pas de rupture soudaine des moyens de communication au sein de la province. Les fonctionnaires de Belfast ne semblaient cependant pas souhaiter recourir à cette solution et doutaient, sans pour autant en exclure la possibilité, que l’Irlande en vînt aux pires extrémités. En effet, la nationalisation du GNR aurait fait courir un risque politique au gouvernement irlandais car les contribuables n’auraient probablement approuvé ni la décision de subventionner la partie déficitaire du réseau située au nord de la frontière ni un éventuel démantèlement de l’entreprise.

38En août 1949, les deux ministères concernés demandèrent à F. Pope et à T.C. Courtney, le directeur du CIE, de mener une étude sur le caractère réalisable d’un rachat conjoint du GNR. Un rapport intérimaire fut remis aux deux ministres le 24 février 1950. Les perspectives ne semblaient guère prometteuses et les chances de rendre les activités de la société viables étaient très minces. Le jour même, le ministre du Commerce d’Irlande du Nord fit savoir à son homologue irlandais qu’il n’approuverait pas le rachat. Le 16 novembre 1950, W. McCleery et L. Cosgrave envisagèrent les solutions de rechange. Le ministre irlandais suggéra la création d’une autorité unique des transports en Irlande. Celle-ci pourrait permettre de coordonner les différents modes de transports à l’échelle de l’île. Cette formule aurait évidemment permis au gouvernement de sauver la face et préservé l’unité du système. Quelle qu’en fut la véritable motivation, le projet se heurta au refus poli, mais catégorique, du ministre du Commerce d’Irlande du Nord. Belfast prépara une liste de questions au cas où Dublin persisterait. Pourquoi faire fusionner le CIE et l’UTA alors que la plus grosse partie du trafic s’effectuait autour de Belfast et de Dublin et non pas dans le sens Nord-Sud ? Les deux parties étaient-elles vraiment en position d’affirmer quelles seraient les conséquences économiques d’une telle entreprise ? Ce projet n’était-il pas irréaliste dans la mesure où les deux territoires étaient régis par des lois et des règles douanières différentes dont certaines ne relevaient pas de la compétence du parlement d’Irlande du Nord ? Alors que, parallèlement, des solutions furent apportées à des problèmes de même nature dans le cas des pêcheries de la Foyle, cela ne paraissait pas possible ou peut-être pas souhaitable dans cette situation précise. On peut penser que Westminster ne se serait pas opposé à la gestion conjointe des transports puisqu’elle avait été préconisée dans le Government of Ireland Act de 1920. Manifestement, Stormont n’était pas disposé à aller aussi loin dans la coopération. L’harmonisation des politiques fiscales et juridiques dans le cas des pêcheries de la Foyle concernait un cas précis et bien délimité. Il est très vraisemblable qu’au nord de la frontière on redoutait que si un processus similaire était appliqué à tout un secteur de l’économie cela n’ouvrît la porte à d’autres initiatives du même genre. Si la logique d’une gestion commune de certains domaines était prouvée, cela ne remettrait-il pas en question la « partition » de l’île ?

39En décembre 1950, la décision des dirigeants du GNR de cesser la totalité de leurs activités, à partir du 1er février suivant, mit Belfast et Dublin au pied du mur. Le 23 juillet 1951, Seán Lemass, le nouveau ministre de l’Industrie et du Commerce, laissa entendre que le rachat commun de la compagnie pouvait éventuellement être envisagé à condition que le système ne fût pas divisé. Selon lui, le démantèlement de la compagnie entraînerait des difficultés politiques et, de toute manière, son gouvernement y était totalement opposé. W. McCleery, de son côté, exigea que l’UTA puisse faire l’acquisition des biens immobiliers de la compagnie en Irlande du Nord. Seán Lemass proposa alors une solution intermédiaire. Les biens immobiliers pourraient être rachetés par l’UTA et le CIE, mais une administration commune, constituée de représentants des deux entités politiques, aurait la charge de gérer le matériel roulant et les services assurés par le GNR. Au terme de la rencontre, chacune des deux parties s’engagea à étudier les différentes solutions. Du côté nord-irlandais, on laissa toutefois entendre qu’en cas de refus irlandais, Stormont agirait unilatéralement. En d’autres termes, une loi autorisant la réquisition des biens immobiliers de la compagnie situés au nord de la frontière serait votée.

40Dans le premier cas, le gouvernement sauverait la face et le système garderait un semblant d’unité. Le prix à payer serait la cession des biens immobiliers d’une compagnie irlandaise à une autorité d’Irlande du Nord. Dans le second cas, il s’exposerait à s’en voir dépouillé sans rien obtenir en retour, si ce n’est une humiliation publique. Il est difficile de déterminer si les autorités d’Irlande du Nord étaient plus préoccupées par les bénéfices économiques du rachat ou par son enjeu politique ; l’acquisition des biens immobiliers du GNR avait une valeur symbolique. De deux maux, le gouvernement irlandais fut contraint de choisir le moindre. Le 27 juillet, Seán Lemass fit part de son approbation au ministre du Commerce d’Irlande du Nord.

41Le projet de loi fut présenté aux deux parlements en avril 1953. Il proposa le rachat des biens immobiliers du GNR par l’UTA et par le ministère du Commerce et de l’Industrie (Irlande) pour une somme globale de 4,5 millions de livres. Un organe commun, le Great Northern Railway Board, composé de dix membres nommés par les deux ministres, serait chargé de la gestion du réseau et des services de la compagnie pour une durée initiale de cinq ans. Les deux parties qui composaient l’organisation étaient bénéficiaires des gains ou responsables des dettes contractées, exclusivement sur leur territoire. Il aurait une large liberté d’action, mais devrait soumettre ses décisions en matière d’investissement et de fermeture de ligne à l’approbation des deux ministres. Faute d’accord sur ces dernières, une ligne pourrait rester ouverte, mais le ministère non consentant devrait couvrir les pertes qui en résulteraient.

42Ce projet de loi fut adopté par les deux parlements mais l’existence du Great Northern Railway Board ne dura que cinq ans. Bien que ce dernier fût une entité séparée, W. McCleery continua à prôner l’intégration des services ferroviaires et routiers afin de garantir la rentabilité maximale des transports publics. Depuis plusieurs années, l’UTA avait délibérément joué le jeu de la concurrence en proposant des liaisons par autocar sur des trajets identiques à ceux du GNR. Plus rentable que le train, l’autocar avait attiré une bonne partie de la clientèle de la compagnie ferroviaire. L’UTA ne changea pas de stratégie et de nombreuses lignes de train déficitaires furent fermées. À partir des années soixante, l’Irlande du Nord investit lourdement dans la modernisation de son réseau routier.

43Westminster ne fit pas barrage et délégua ses pouvoirs pour permettre l’aboutissement de ces divers projets mais il est patent que ces derniers ne furent pas le résultat d’une volonté unioniste d’adopter une politique de coopération dans un esprit d’ouverture. Sans avoir le statut d’État, le régime de Stormont avait pourtant la notion de souveraineté. Aux yeux des unionistes, l’Irlande du Nord ne devait coopérer qu’en cas extrême, l’accord éventuel devait servir des intérêts économiques réels. Sous aucun prétexte la collaboration ne devait apparaître comme un signe de rapprochement politique avec l’Irlande, mais, au compte-gouttes, elle pouvait aider à la reconnaissance et à l’acceptation du statut de la province. À Dublin, deux tendances coexistaient. Certains arguaient que la coopération mènerait à la réunification, d’autres y voyaient une démarche pérennisant la division du pays.

44Les gouvernements sont des acteurs essentiels de la coopération mais il en existe d’autres. Le boycott de Belfast et la guerre économique n’aidèrent sûrement pas à promouvoir la confiance dans le milieu des affaires. Pourtant, banquiers, comptables et mêmes agriculteurs de toute l’île continuèrent à entretenir des contacts car les organisations professionnelles, qui existaient avant 1920, ne changèrent pas de mode de fonctionnement. Ce fut également le cas de la grande organisation syndicale irlandaise, le Irish Congress of Trade Unions (ICTU), en dépit de législations du travail différentes. Les chambres de commerce, bien qu’indépendantes, entretenaient aussi des contacts. Certes, ces rencontres n’avaient pas pour but de discuter de projets concrets de coopération, mais elles se faisaient lors de dîners annuels, dans un cadre non politique, et contribuaient à garder ouverts certains canaux de communication. En outre, en 1938, le major Hugh Montgommery créa la Irish Association for Cultural, Economic and Social Relations afin de promouvoir les liens culturels et économiques entre les deux parties de l’île.

45Des conférences, auxquelles diverses personnalités participaient, étaient organisées dans ce cadre.

46Il serait donc faux de penser que les stigmates de l’histoire, deux économies peu semblables, des rapports politiques difficiles et l’absence de cadre institutionnel exclurent toute possibilité de collaboration économique entre les deux parties de l’île. Comme l’affirme Robert Axelrod, la coopération put émerger dans des circonstances hostiles et en l’absence d’amitié et de confiance entre les parties. Les avantages que les deux Irlandes en tirèrent ne furent pas toujours identiques ou symétriques, mais chacune y trouva son compte. Cependant il est indiscutable que les rapports de force et le manque de confiance entravèrent la coopération, et qu’ils empêchèrent qu’elle fût exploitée de façon maximale. Toutefois, à terme, ils ne constituèrent pas des obstacles rédhibitoires.

Le passage à un processus de coopération Nord-Sud

47Robert Axelrod distingue les facteurs nécessaires à l’émergence de la coopération de ceux qui favorisent ou inhibent son évolution positive. Selon lui, la coopération fondée sur la notion de réciprocité peut être non seulement collectivement stable, autrement dit, elle peut se protéger contre une population qui, dans sa majorité, utiliserait des stratégies moins coopératives, mais elle peut aussi l’« envahir ». Toutefois, deux paramètres, la notion de gain et l’importance de l’avenir par rapport au présent, doivent être suffisamment élevés pour pouvoir envisager un tel scénario. En outre, plus l’importance de ces deux facteurs augmente, plus la coopération connaîtra un essor rapide. Cependant, il faut aussi que de telles interactions se renouvellent. L’instauration d’un cadre spécifique peut être l’un des moyens utilisés pour garantir le caractère durable et la fréquence des rencontres. Par ailleurs, mieux vaut, selon Robert Axelrod, procéder par petites étapes. Il est également important que ceux qui ont compris les avantages de la collaboration fondée sur la réciprocité l’enseignent à d’autres. Dans le cadre des nations, cette tâche, présume-t-il, revient aux autorités, car elles peuvent montrer la ligne à suivre. Si elles ne l’assument pas, les individus ne peuvent compter que sur eux-mêmes.

48Si la confiance mutuelle n’est pas nécessaire à l’émergence de la coopération, elle peut contribuer à son évolution positive. Aussi nous met-il en garde contre les étiquettes et les stéréotypes négatifs. Il démontre que ceux-ci peuvent se révéler persistants et entraver, sans toutefois réduire à néant, une libre évolution de la coopération, dans la mesure où les uns et les autres auront tendance à s’enfermer dans le même genre de comportement.

49Contrairement à Robert Axelrod, qui assure que la coopération se développera si l’intérêt présent et futur est suffisamment important, Serge Sur affirme que les États prendront la décision de coopérer à la condition que leur autonomie ne soit pas menacée. L’étendue et l’objet de leur coopération dépendront de leur puissance. De toute façon, il ne suffira pas que la coopération soit indispensable à certains États pour qu’elle se développe.

50Si les deux Irlandes avaient coopéré en certaines occasions, il n’y n’aurait pas eu de contacts directs entre les deux chefs de gouvernement de l’île. La rencontre entre le Premier ministre d’Irlande du Nord, Terence O’Neill, et le Taoiseach (Premier ministre d’Irlande), Seán Lemass, en janvier 1965, fut donc un événement à marquer d’une pierre blanche. Lors de cette entrevue, la décision fut prise d’entamer un processus de coopération. Divers facteurs aidèrent à rendre cette entrevue possible et poussèrent les deux hommes à franchir un nouveau cap en matière de collaboration.

Des problèmes économiques communs

51Dans les années trente, les politiques économiques des deux Irlandes prirent des orientations différentes. Deux décennies plus tard, les deux gouvernements de l’île furent amenés à les remettre en question.

52En Irlande, le protectionnisme permit à l’industrie de se développer. Les entrepreneurs irlandais choisirent d’orienter leurs activités vers la production de biens de consommation destinés à satisfaire la demande intérieure, non vers la fabrication de machines nécessaires à l’équipement de l’industrie lourde ou de haute technicité.

53Cependant, vers la fin des années cinquante, la politique économique irlandaise commença à montrer des signes d’essoufflement. Le marché intérieur, somme toute assez restreint, arrivait à saturation et les biens de consommation produits localement avaient de plus en plus de difficultés à trouver preneurs. Ce phénomène était exacerbé par le taux croissant de l’émigration. Dès la fin des années quarante, la nécessité de promouvoir les exportations préoccupa les gouvernements qui se succédèrent à la tête du pays. Il y eut, en 1949, la création de l’organisme responsable du développement industriel, la Industrial Development Authority (IDA), puis celle du An Coras Tráchtála (1952), chargé de conseiller les entreprises désirant exporter ou élargir leur clientèle extérieure. Au début des années soixante, il était devenu impératif d’améliorer les résultats de l’industrie et d’exporter à plus grande échelle. Mais les entreprises irlandaises, jusqu’alors protégées de la concurrence internationale, y avaient perdu en compétitivité. L’ouverture sur le monde extérieur était désormais présentée comme la clé du succès économique.

54Néanmoins, ni l’Irlande ni le Royaume-Uni ne signèrent le traité de Rome en mars 1957. En revanche, le 13 avril 1960, les deux pays conclurent un accord. L’Irlande accepta d’assouplir son régime de protection douanière en échange de concessions sur l’accès de ses produits agricoles au marché britannique. L’effet en fut cependant modeste. Alors qu’à Dublin on aurait souhaité que l’accord instaurât une zone de libre-échange pour les produits agricoles et une harmonisation des politiques dans ce domaine, le résultat ne fut pas à la hauteur des espérances irlandaises.

55De fait, quelque temps plus tard, Seán Lemass arriva à la conclusion que l’adhésion au Marché commun était finalement un choix à reconsidérer. Après tout, la Communauté offrait des débouchés et des avantages non négligeables dont la garantie des prix de nombreuses denrées et l’accès à un marché en constante expansion.

56Fin juillet 1961, l’Irlande et le Royaume-Uni se déclarèrent candidats à l’entrée dans la CEE. Le pas était désormais franchi, Dublin s’engageait à abandonner, à relativement court terme, toute mesure protectionniste. Mais il était entendu que le maintien de la candidature irlandaise dépendait largement de l’issue des négociations anglo-européennes. En réalité, les pourparlers entre Londres et Bruxelles furent interrompus en janvier 1963 du fait du veto du général de Gaulle. Seán Lemass, tout en regrettant l’échec du processus, était déterminé à appliquer une politique économique dont la finalité serait de préparer son pays à l’entrée dans la Communauté européenne. L’Irlande décida de resserrer ses liens économiques avec le Royaume-Uni dans l’intervalle. Un accord de libre-échange entre les deux îles fut signé le 14 décembre 1965. Londres exonéra la quasi-totalité des produits irlandais de taxes douanières. En retour, Dublin réduisit les droits d’entrée imposés sur les importations en provenance de Grande-Bretagne de 10 % chaque année, jusqu’en 1975.

57Alors que l’Irlande s’engageait dans une voie nouvelle, qu’en était-il de l’Irlande du Nord ? Dès le milieu des années vingt, les faiblesses de son économie commencèrent à apparaître. Aux handicaps auxquels elle avait toujours eu à faire face tels que l’importation de combustibles nécessaires à la plupart de ses industries et l’éloignement géographique des marchés porteurs, vinrent s’ajouter des facteurs extérieurs. La prospérité que la province avait connue jusqu’alors reposait sur un nombre réduit de grosses industries traditionnelles qui n’échappèrent pas aux effets de la crise économique mondiale. Dans les années vingt et trente, le taux de chômage oscilla entre 15 % et 28 % de la population active. L’introduction progressive de la mécanisation dans l’agriculture contribua à grossir la file des sans-emploi. Stormont tenta d’attirer de nouvelles entreprises mais la situation périphérique de la province fit qu’elle intéressa peu les industriels des secteurs de pointe comme l’ingénierie électrique, l’industrie chimique ou automobile. Seuls le bâtiment, le secteur public et les services embauchèrent pendant la période de l’entre-deux-guerres, mais pas dans une mesure suffisante pour compenser les coupes sombres auxquelles on procédait dans les industries traditionnelles.

58Le conflit mondial fut une aubaine pour l’économie de la province. Effort de guerre oblige, les carnets de commandes des entreprises Harland & Wolff (chantiers navals) et Shorts & Harland (aéronautique) ainsi que ceux de l’industrie du textile furent particulièrement bien remplis durant les années quarante. Le secteur primaire profita également de la pénurie de denrées agricoles en Grande-Bretagne. Une fois la guerre terminée, les fissures de l’édifice, un moment masquées, ne tardèrent pas à réapparaître. L’industrie du lin connut un déclin irréversible dû en partie à la concurrence des matières synthétiques et des textiles bon marché en provenance d’anciennes colonies britanniques. Victime de la baisse de la demande et d’une concurrence de plus en plus féroce, la construction navale n’eut pas un sort plus enviable.

59Certes, quelques grands noms comme ICI, Courtaulds, Du Pont de Nemours, Michelin et ITT vinrent s’installer dans la province. Entre 1945 et 1969, 69 000 nouveaux emplois furent créés. Néanmoins, cette apparente bouffée d’oxygène ne doit pas faire oublier que des sommes astronomiques furent injectées afin de promouvoir l’investissement. En outre, l’Irlande du Nord, de 1956 à 1964, fut la région britannique la plus touchée par le chômage. En 1961, elle connut une récession particulièrement sévère. La grogne commença à monter tant dans les rangs des syndicalistes que parmi les hommes politiques unionistes. Le Premier ministre, Lord Brookeborough, dut finalement se résigner à quitter son poste.

60À la fin des années cinquante, les deux Irlandes connaissaient des problèmes identiques : le chômage et l’émigration. Ceux-ci entraînèrent-ils pour autant une volonté mutuelle immédiate de coopérer dans le domaine économique ?

La coopération économique : un sujet d’actualité

61Le 24 mars 1948, J. Corrigan, le secrétaire du parti travailliste d’Irlande du Nord, fit part à Basil Brooke de la résolution votée par son parti. Celui-ci se déclarait en faveur de la création d’un Conseil économique au sein duquel les deux Irlandes seraient représentées. Il pourrait examiner les questions liées à l’agriculture et au commerce en général. Il était également question de promouvoir la coopération dans des domaines spécifiques comme la recherche agronomique, le drainage, l’exploitation de la tourbe et des combustibles. Cette proposition fut classée « sans suite » par l’administration de l’époque. La promotion de la coopération Nord-Sud ne fut pas pour autant exclue des objectifs de ce parti. En 1960, un comité spécial, composé de membres de la cellule du Irish Congress of Trade Unions en Irlande du Nord et du groupe parlementaire du parti travailliste, publia une série de recommandations afin de remédier au chômage. L’une d’entre elles portait sur l’étude des possibilités de coopération économique avec l’Irlande. Ce fut, de nouveau, un coup d’épée dans l’eau. Mais le gouvernement nord-irlandais avait beau se voiler la face, le sujet de la collaboration Nord-Sud était discuté dans certains milieux de la province et commençait à être présenté comme un moyen de remédier aux problèmes économiques communs aux deux Irlandes.

62Au sud de la frontière, certains cercles adoptèrent également une attitude bienveillante à l’égard de la collaboration Nord-Sud. En outre, en Europe la coopération économique se développait, ce qui ne pouvait manquer d’avoir une influence, même subliminale, sur les élites du monde des affaires irlandais. Ces dernières étaient promptes à agir de façon pragmatique. Prêtes à laisser la politique de côté, elles semblaient déterminées à attirer l’attention de leurs congénères sur les aubaines qui pouvaient se présenter en Irlande du Nord et à se faire entendre de l’autre côté de la frontière.

63Au mois de mars 1964, la Irish Association for Cultural, Economic and Social Relations organisa une conférence sur le thème des possibilités immédiates de coopération économique entre les deux parties de l’île. Plusieurs directeurs de grandes entreprises et d’organismes publics irlandais firent des interventions remarquées. Dans le domaine du tourisme, Belfast et Dublin semblaient avoir tout à gagner à collaborer. Le gouvernement irlandais avait déjà commencé à miser sur le développement de cette activité et il fut proposé de coopérer dans le domaine de la publicité. Son impact sur les marchés britannique et nord-américain serait renforcé si le Northern Ireland Tourist Board (Irlande du Nord) et le Bord Fáilte (Irlande), les agences chargées de la promotion du tourisme, mettaient leurs ressources en commun. Il fut aussi recommandé d’instaurer un processus de consultation sur des aspects comme la planification, la protection du patrimoine touristique, et de faciliter la liberté de circulation entre les deux territoires.

64Dans un autre registre, il fut suggéré d’examiner ensemble les moyens d’utiliser les ressources humaines de manière plus efficace à l’échelle de l’île et d’explorer les possibilités de faire affaire avec des entreprises nord-irlandaises plutôt que de se tourner systématiquement vers la Grande-Bretagne ou d’autres pays.

Vers une mutation du nationalisme et de l’unionisme traditionnel ?

65En 1959, lorsque le Comité anglo-irlandais examina la « faisabilité » d’un accord commercial entre Londres et Dublin, il fut question de faire bénéficier l’Irlande du Nord de concessions particulières. À cette époque, à Belfast, toute proposition émanant de la capitale irlandaise ou ayant trait à la collaboration Nord-Sud était automatiquement rejetée. Stormont s’opposa, avec véhémence, à un éventuel traitement de faveur pour les produits nord-irlandais. Des raisons politiques furent invoquées pour justifier ce refus.

66Toutefois, à partir du début des années soixante, l’idée selon laquelle il était possible de coopérer de façon régulière, sur la base d’une tolérance mutuelle mais sans pour autant renoncer aux idéaux nationalistes, se fraya peu à peu un chemin dans les milieux politiques au sud de la frontière. Le discours que prononça Seán Lemass à Tralee (comté de Kerry), bastion nationaliste, le 30 juillet 1963, témoigne d’une certaine évolution de la rhétorique nationaliste. Le Premier ministre irlandais, qui avait jusque-là fait du soutien de la Grande-Bretagne la pierre angulaire de la réunification, déclara que le règlement de la question ne concernait que les citoyens de l’île. Sans aller jusqu’à admettre sa légitimité, il mit tout de même l’accent sur la reconnaissance de facto du régime de Stormont. En outre, le Taoiseach édulcora son langage et s’abstint, par exemple, d’employer le terme de minorité partitionniste qu’il avait utilisé en d’autres occasions. En la circonstance, il préféra utiliser celui de minorité religieuse.

67Le ton se voulut également plus modéré, plus optimiste. S. Lemass fit référence aux pays européens qui avaient réussi à surmonter les querelles du passé pour construire un monde meilleur. En résumé, il chercha un point de fuite commun qui permettrait de créer une perspective séduisante pour les unionistes. La réunification, selon lui, garantirait le bien-être de tous. Il faut néanmoins convenir du fait qu’en dépit d’un discours moins provocant, les principes du nationalisme libéral de Seán Lemass n’étaient pas fondamentalement différents de ceux du nationalisme traditionnel. Les unionistes en étaient bien conscients. Par ailleurs, l’ensemble de la classe politique et l’opinion publique irlandaise restaient opposés à la reconnaissance de jure du régime de Stormont. Ainsi Ernest Blythe fut-il vivement critiqué lorsqu’il suggéra, au printemps 1963, que l’Irlande fût représentée par un consul en Irlande du Nord. La presse irlandaise montra également du doigt le City Group, un groupe appartenant au Fine Gael, quand il prit des distances vis-à-vis de la ligne suivie par le parti. En effet, afin que le Conseil des jeunes unionistes (Young Unionist Council) acceptât de participer à un symposium sur la coopération économique, à Dublin, au mois d’avril 1963, le City Group avait accepté de reconnaître la légitimité des institutions nord-irlandaises.

68Au nord de la frontière, les années soixante virent l’amorce d’un changement d’attitude dans le monde des affaires, à dominante unioniste. Certains chefs d’entreprise nord-irlandais allèrent plaider leur cause à Dublin en février et mars 1961. Un groupe composé d’industriels, qui avaient décidé de prendre les choses en main, rendit visite à Jack Lynch, ministre irlandais de l’Industrie et du Commerce, afin d’obtenir rapidement un traitement de faveur pour leurs produits. Passant outre la désapprobation de Lord Brookeborough et celle d’autres hommes politiques unionistes, les fabricants de meubles furent les premiers à envoyer une délégation. D’autres les imitèrent. Leurs requêtes furent bien reçues par le gouvernement irlandais qui accéda à leurs demandes en septembre 1962. Les mesures protectionnistes, qui sanctionnaient des produits comme la peinture, les meubles, le lin, les tapis et moquettes, le whisky et les moteurs électriques, furent réduites ou supprimées.

69En 1920, le milieu des affaires fit peser tout son poids dans la balance afin que la province restât au sein de l’Union. Au début des années soixante, l’ouverture économique de l’Irlande aidant, il semblait vouloir prendre les rênes et échapper à la houlette d’un gouvernement unioniste sclérosé qui, selon lui, ne faisait rien pour défendre les intérêts de la province. De fait, les années soixante virent l’émergence d’un courant unioniste plus libéral. Le Conseil des jeunes unionistes, dont Terence O’Neill faisait partie, se distingua par des prises de position qui contrastaient avec celles de la vieille garde. Cette nouvelle génération, bien que résolument attachée au statut de la province, était plus consciente de la nécessité de promouvoir le progrès économique. L’idée de la coopération économique avec l’Irlande commença à faire son chemin parmi ses troupes.

70Tout comme l’arrivée au pouvoir de Seán Lemass en Irlande, celle de Terence O’Neill, le 25 mars 1963, marqua, tout du moins en apparence, une rupture avec le passé. Dans le domaine économique, il était adepte de la planification. À de nombreux égards, il s’escrima à se démarquer de la politique menée par son prédécesseur et voulut se distinguer par un esprit d’ouverture envers la communauté catholique. Cela dit, l’unionisme libéral avait lui aussi ses limites. Ainsi Terence O’Neill déclina-t-il l’invitation lancée par le Taoiseach le 12 septembre 1963 car ce dernier n’avait pas explicitement reconnu la légitimité du statut de la province.

71Dans les années soixante, la coopération économique était dans l’air du temps et certains ingrédients nécessaires à un rapprochement entre les deux Irlandes étaient réunis. Des deux côtés de la frontière, les autorités étaient arrivées à des conclusions similaires : seuls une augmentation des exportations et un rôle actif des autorités dans la promotion de l’investissement offraient une chance de sortir de l’ornière. Ces efforts devaient être menés de façon méthodique dans le cadre d’un plan économique. Pourtant, le dialogue de sourd entre Belfast et Dublin dura plusieurs années. Finalement, au début du mois de janvier 1965, le Premier ministre d’Irlande du Nord se décida à convier Seán Lemass à venir s’entretenir des possibilités de coopération. Cette rencontre est souvent présentée comme l’un des temps forts des relations Nord-Sud, le début d’une nouvelle ère.

L’initiative O’Neill-Lemass : rupture et continuité

72La rencontre, organisée dans le plus grand secret, puisque même le cabinet ne fut pas mis au courant, eut lieu le 14 janvier 1965, à la surprise de tous. Il avait été entendu que les questions politiques et constitutionnelles ne seraient pas abordées. Seuls les différents domaines dans lesquels une consultation ou une action commune seraient les bienvenues pourraient être discutés.

73Le développement industriel, le commerce et le tourisme furent parmi les sujets abordés. Aucun engagement précis ne fut pris au terme de cet entretien, cependant, les deux hommes décidèrent d’entamer un processus de coopération. Conscients de ne pas avoir les coudées franches, l’un comme l’autre décidèrent d’adopter la politique des petits pas afin de ne pas s’attirer les foudres des ultras de leur parti respectif. Il fut convenu que les deux administrations prépareraient, chacune de leur côté, une liste de sujets sur lesquels elles pourraient se consulter et peut-être collaborer. De fait, de nombreuses rencontres interministérielles eurent lieu entre 1965 et 1967.

Les réussites de la collaboration entre les deux Irlandes

74Les deux autorités étaient parfaitement conscientes de l’utilité d’une approche commune dans le domaine de l’énergie. Dès le 4 février 1965, Brian Faulkner, le ministre du Commerce d’Irlande du Nord, et Erskine Childers, ministre irlandais des Transports et de l’Énergie, se rencontrèrent. Ils se mirent d’accord pour qu’une étude fût menée afin d’évaluer les bénéfices d’une action conjointe et de déterminer la solution la plus appropriée. Dans le cadre d’une politique à plus long terme, les possibilités de collaboration dans le domaine du nucléaire devaient être examinées.

75Le rapport présenté aux deux ministres préconisa l’interconnexion des deux réseaux électriques et la planification en commun de la production d’énergie. Un câble devait être mis en place entre Tandragee (Irlande du Nord) et Maynooth (Irlande) pour permettre de transférer de l’électricité dans un sens ou dans l’autre quand le besoin s’en faisait sentir. Cette installation devait déboucher sur une rationalisation de la production électrique. Le coût des travaux fut estimé à 2,5 millions de livres. Dans un premier temps, il était prévu de réaliser une économie annuelle de 200 000 livres. Cette somme devait toutefois augmenter à mesure que les deux systèmes se développeraient. Les deux ministres se prononcèrent en faveur du projet et convinrent que rien ne s’opposait à la publication de ce rapport. Il fut cependant suggéré de ne pas insister sur le fait qu’il s’agissait d’une interconnexion des deux systèmes et de présenter les choses comme un accord réciproque grâce auquel les deux Irlandes se vendraient du courant électrique. Belfast et Dublin donnèrent leur aval et le connecteur fut mis en service le 16 juillet 1970. Le rapport annuel de l’organisme en charge de cette installation en Irlande du Nord, la Northern Ireland Joint Electricity Authority, rendu public en octobre 1971, annonça que ce câble avait permis à la province de réaliser une économie de 130 000 livres en moins d’un an.

76Tout aspect technique mis à part, la construction de ce connecteur n’engendra pas de difficultés particulières. Ses avantages financiers étaient indiscutables. Hormis quelques unionistes ultras qui y trouvèrent à redire, ce projet ne souleva pas d’opposition. De son côté, le gouvernement irlandais de l’époque se garda d’en faire un symbole. Mais la perspective d’une politique commune en matière d’énergie nucléaire fut remise à plus tard.

77Une collaboration du même type s’instaura entre d’autres ministères sans toutefois donner lieu à des projets d’envergure similaire. La pêche, le drainage et les questions se rapportant aux transports et au trafic routier furent des domaines dans lesquels la collaboration fut fructueuse. Les formalités douanières furent simplifiées et la décision d’ouvrir quatre nouvelles routes transfrontalières fut prise en mai 1965. Cette coopération fonctionnelle ne posa pas de problème et, en dépit de leurs statuts différents, les deux autorités négocièrent sur un pied d’égalité.

78Depuis le début des années soixante, la promotion du tourisme avait souvent été citée comme un domaine dans lequel une action concertée semblait s’imposer. En 1959, le Bord Fáilte avait tenté de convaincre le gouvernement Brookeborough de faire cause commune, sans succès. Or, en 1965, l’attitude de l’administration d’Irlande du Nord avait quelque peu évolué. Le sujet fut abordé en Conseil des ministres le 20 janvier 1965 avant la rencontre entre Erskine Childers et Brian Faulkner. Ce dernier insista sur les retombées économiques positives, à long terme, d’un effort promotionnel commun avec l’Irlande. Aux États-Unis, la British Travel and Holidays Association (BTA) était chargée de faire connaître les activités touristiques de l’Irlande du Nord. Cette organisation touchait un public assez large, mais la province ne figurait pas en tête des régions à promouvoir en priorité. En outre, les touristes étrangers potentiels désireux de se rendre en Irlande s’adressaient en priorité à l’office du Bord Fáilte qui ne disposait pas de renseignements sur l’Irlande du Nord. Ce dernier menait une stratégie publicitaire très efficace grâce au versement de commissions aux agences de voyages, pratique qui n’était pas utilisée par la BTA. Par ailleurs, l’effort promotionnel de l’organisme irlandais était renforcé par les campagnes publicitaires de la compagnie aérienne Aer Lingus. Il y avait, de toute évidence, un manque à gagner pour le Northern Ireland Tourist Board (NITB). Si le gouvernement voulait miser sur le développement de ce secteur, l’Irlande pouvait être un précieux allié.

79Lors de sa rencontre avec Brian Faulkner le 4 février 1965, Erskine Childers présenta une liste exhaustive de propositions. Il était, entre autres, envisagé de mettre en place un cadre dans lequel les deux autorités responsables du tourisme pourraient se consulter. Celles-ci pourraient ainsi élaborer une stratégie pour promouvoir les deux Irlandes sous une seule étiquette, ouvrir des offices du tourisme communs, diffuser des listes d’hôtels pour toute l’île, publier des brochures et produire des films publicitaires. Hormis l’aspect promotionnel, le ministre irlandais soumit trois grands projets à Brian Faulkner. Il reprit tout d’abord l’idée, émise par Seán Lemass, de rouvrir le canal entre Ballinamore et Ballyconnel afin de relier le Shannon à l’Erne. Par ailleurs, il évoqua la possibilité de créer une grande chaîne d’hôtels en faisant fusionner les établissements dont l’UTA et le CIE étaient propriétaires dans toute l’île. Elle pourrait figurer dans les dépliants remis aux touristes. Enfin, les autorités irlandaises étaient désireuses d’investir des fonds dans la rénovation d’un aérodrome situé non loin de la frontière, St. Angelo (Fermanagh), afin de développer le tourisme dans la région ouest de l’île.

80Brian Faulkner tempéra l’enthousiasme de son homologue en refusant que les personnels du NITB et du Bord Fáilte se rencontrent immédiatement. Mieux valait, selon lui, que seuls leurs directeurs respectifs se consultent dans un premier temps. Aucun engagement ne fut pris au terme de cette première rencontre. Il fut convenu que H.E. Jones, le secrétaire du ministère du Commerce et de l’Industrie (Irlande du Nord) et T.J. Beere, la secrétaire du ministère des Transports et de l’Énergie (Irlande), poursuivraient les négociations au nom des deux autorités. Le 26 février, le représentant de l’Irlande du Nord annonça que son administration ne pouvait donner son approbation à l’ouverture de bureaux d’information communs. Seules les initiatives locales pouvaient faire exception à la règle. En effet, certains offices de tourisme des comtés de Fermanagh, Donegal, Leitrim et Sligo, situés de part et d’autre de la frontière, avaient décidé, de leur propre chef, de s’allier pour faire la promotion de cette partie de l’île.

81Néanmoins, Belfast donna son aval à la publication d’une brochure commune dont la diffusion serait restreinte au marché nord-américain. Les touristes nord-américains ne représentaient qu’une petite partie du nombre total des visiteurs, mais, selon Terence O’Neill, il y avait un certain prestige attaché à l’image de cette clientèle. Elle pouvait également compter des investisseurs potentiels. En outre, cette opération ne semblait pas comporter de gros risques au niveau politique, puisque la diffusion des brochures ne toucherait qu’un public restreint qui vivait de l’autre côté de l’Atlantique. Cependant, ce projet ne pourrait aboutir que si certaines consignes étaient scrupuleusement respectées. Les cartes devraient obligatoirement faire figurer la frontière. Certaines couleurs, tels le rouge et le vert, ne devraient pas être utilisées de façon provocante. Aucun commentaire ne devrait sous-entendre que les deux Irlandes ne faisaient qu’une. Toute publication devait commencer par la formule suivante : Produite conjointement par l’Office du tourisme d’Irlande du Nord et le Bord Fáilte de la République d’Irlande. Enfin, toutes les brochures devraient être soumises aux deux ministères avant diffusion. Une fois approuvées, certaines formules pourraient être réutilisées ultérieurement.

82Dublin accepta l’offre et consentit donc à faire figurer la frontière sur la carte de l’île. Ce fut une première, puisque jusqu’alors les dépliants touristiques du Bord Fáilte omettaient d’en faire état. L’accord de principe sur la publication de cette brochure fut l’étape la plus facile, mais la partie était pourtant loin d’être gagnée. Il fallut, en effet, de longues discussions avant que les deux négociateurs n’arrivent à s’entendre sur la phraséologie et la forme de cette publication commune. Les dissensions portèrent plus particulièrement sur la terminologie à employer. Devait-on utiliser le nom de Derry ou de Londonderry ? Dans quelle mesure le terme Ireland pouvait-il être employé ? etc. Le 3 juin 1965, le sujet fut abordé au Conseil des ministres d’Irlande du Nord. D’un côté, Dublin refusait catégoriquement l’emploi du terme Irish Republic. De l’autre, Brian Faulkner se plaignait des propositions irlandaises qui tendaient à faire passer le NITB pour l’une des agences du Bord Fáilte. En août, il fut convenu que la carte serait intitulée Ireland, que la frontière apparaîtrait clairement et que les six comtés du nord-est de l’île porteraient la mention Northern Ireland. Aucune appellation ne désignerait les trente-deux autres comtés. Le ministre du Commerce nord-irlandais ne s’était pas opposé à l’utilisation du terme Ireland, du moment que le statut de la province fût clairement spécifié. Mais les désaccords portaient sur la légende. Le ministre nord-irlandais estimait qu’aucune des variations proposées par Dublin n’était satisfaisante car toutes sous-entendaient que le statut de l’Irlande du Nord n’était que provisoire. Les négociateurs parvinrent finalement à un compromis mais la préparation de cette brochure, intitulée : L’Irlande et la Grande-Bretagne : deux îles historiques qui vous inciteront à traverser l’Atlantique, demanda plus d’un an et demi. Elle fut diffusée sur le marché nord-américain début 1967.

83Le domaine du commerce n’entre pas dans le cadre de la coopération Nord-Sud stricto sensu dans la mesure où il concerne également la Grande-Bretagne. Néanmoins, il est tout de même à classer parmi les éléments positifs du processus engagé et illustre l’évolution relative de l’attitude des dirigeants nord-irlandais sur certains points. Lors des négociations de 1959, qui aboutirent à l’accord commercial anglo-irlandais du 13 avril 1960, les députés nord-irlandais siégeant à Westminster s’étaient vivement opposés à ce que l’Irlande du Nord bénéficiât d’un traitement de faveur, de peur qu’il n’affaiblît les liens avec la Grande-Bretagne.

84Durant l’année 1965, le Comité économique anglo-irlandais examina les possibilités d’arriver à une entente entre les deux pays. Des observateurs d’Irlande du Nord furent conviés à ces réunions. Au printemps 1965, il était question que Londres acceptât d’éliminer, dès la signature d’un accord, toute barrière douanière imposée aux denrées agricoles irlandaises. En retour, Dublin baisserait, de 10 % par an, les taxes imposées sur les produits industriels britanniques pendant la décennie à venir. Devant l’imminence d’un accord de libre-échange entre le Royaume-Uni et l’Irlande, Brian Faulkner jugea bon que la province accédât à ces concessions plus rapidement que le reste du pays. Ceci permettrait aux fabricants nord-irlandais de pénétrer le marché irlandais avant l’arrivée de concurrents de Grande-Bretagne. Début avril, il consulta ses collègues à ce sujet. Leur réaction initiale fut loin d’être négative, mais il fut décidé de mener une étude plus complète sur les éventuelles retombées de cet accord avant de prendre une décision définitive. Le 28 avril, le ministre de l’Agriculture, qui avait étudié le dossier en profondeur, informa ses collègues que l’accord, s’il était conclu, provoquerait de vives réactions chez les agriculteurs et certains industriels nord-irlandais. En effet, ils seraient confrontés à une concurrence accrue en Grande-Bretagne, puisque les denrées irlandaises y auraient, selon toute vraisemblance, libre accès. Il lui paraissait toutefois difficile de s’interposer dans les négociations en cours. Aussi fut-il convenu de tenter d’obtenir des autorités britanniques certaines garanties, sous forme de compensations financières, en guise de réparation. Le Board of Trade, le ministère du Commerce britannique, fut chargé d’inclure le sujet à l’ordre du jour. Les représentants du gouvernement de Dublin réservèrent un accueil favorable à la proposition. Ils insistèrent néanmoins pour que ces discussions n’entrent pas dans le cadre de l’accord en préparation. Elles devraient être menées directement avec le gouvernement de Belfast. Aussi le Board of Trade autorisa-t-il le ministère du Commerce d’Irlande du Nord à agir en son nom comme mandataire. Après de longues et fastidieuses discussions, l’objectif fixé par Brian Faulkner fut atteint : l’Irlande accepta de réduire au compte-gouttes ses taxes douanières de 20 % par an sur certaines catégories de produits.

85Toutefois, les inquiétudes du gouvernement nord-irlandais au moment des négociations sur l’accord anglo-irlandais montrent bien que dans le domaine de l’agriculture les deux Irlandes étaient en concurrence sur le marché britannique. Ceci pose la question des limites économiques de la coopération entre ces deux entités distinctes. En ce qui concerne le développement industriel, les autorités de Dublin étaient prêtes à promouvoir l’île conjointement avec Belfast auprès d’investisseurs potentiels ou, tout du moins, à faire en sorte de coordonner les actions menées afin d’éviter la surenchère. Elles envisageaient également une action concertée dans le domaine de la recherche industrielle. Le projet irlandais éludait cependant le fait que pour les unionistes la réunification du territoire était exclue. Dans l’optique nord-irlandaise, les deux Irlandes étaient et resteraient concurrentes. Il était donc logique qu’elles continuent à « appâter » les entreprises étrangères sur l’île, chacune de leur côté. Le fait que les deux Irlandes étaient en concurrence dans ce domaine n’aurait cependant pas dû exclure d’autres formes de collaboration. Elles auraient très bien pu choisir de promouvoir ensemble, à certaines occasions, à l’étranger ou même en Grande-Bretagne, les produits fabriqués dans l’île. Nous verrons par la suite ce qu’il en fut.

Persistance des attitudes traditionnelles

86Certes, Terence O’Neill et Seán Lemass avaient convenu tacitement de procéder avec circonspection, mais les listes échangées firent clairement apparaître des approches distinctes et des attentes différentes. Du côté irlandais, le document dépêché à Belfast contenait, d’une part, un certain nombre de mesures visant à une collaboration fonctionnelle dans la lignée des arrangements passés. D’autre part, il proposait des mesures plus ambitieuses. Sous la rubrique Affaires économiques diverses, il était envisagé d’organiser des rencontres entre certains personnels des deux ministères des Finances ainsi qu’entre les représentants des Comités économiques afin qu’ils pussent échanger informations et prévisions. La deuxième partie du paragraphe était moins anodine, puisque l’on y recommandait de prêter une attention particulière aux objectifs communs en matière de promotion de la croissance économique, d’efforts pour attirer des industries et capitaux étrangers, de lutte contre le chômage et de développement régional. À Dublin, on semblait s’orienter vers des initiatives de grande envergure pouvant déboucher sur une harmonisation des politiques dans certains domaines.

87Sous le titre harmonisation des législations commerciales, il était suggéré de procéder à une consultation avant la présentation de projets de loi susceptibles de modifier les pratiques en cours. Les règles régissant la pêche ayant été harmonisées dans le territoire sous contrôle de la Foyle Fisheries Commission, ce document envisageait d’élargir le champ de la collaboration dans ce domaine. Il était également proposé que les autorités locales et centrales se consultent à propos de l’aménagement du territoire au niveau régional et de la localisation des industries dans les régions frontalières.

88La liste dressée par l’administration de Belfast était loin d’être du même acabit. Elle contenait quatorze titres parmi lesquels se trouvaient : les musées, les archives, les monuments anciens, la protection des oiseaux sauvages, etc. Nous nous cantonnerons aux propositions faites dans le domaine économique stricto sensu. D’après ce document, des ingénieurs travaillaient déjà ensemble sur la question des travaux sur l’axe routier Dublin-Belfast. Il fut préconisé de faire le point sur l’état de toutes les routes transfrontalières. Il était aussi prévu d’examiner des mesures susceptibles de faciliter le trafic routier entre les deux parties de l’île. En ce qui concerne l’aménagement du territoire, il était proposé de collaborer en vue du développement des zones pittoresques situées autour de la frontière. Les autorités pourraient éventuellement se consulter à propos des répercussions sur l’environnement ou sur l’économie des zones frontalières de nouveaux aménagements touristiques ou l’éventuelle construction de centrales nucléaires. Dans le domaine de l’agriculture, il était fait état de la coopération existante sans qu’aucune nouvelle perspective ne fût ouverte. La possibilité d’adopter une date d’ouverture de la pêche commune était envisagée de même que la reconnaissance mutuelle de la validité des permis de pêche. Enfin, dans le domaine du drainage, il était proposé de régler ensemble les problèmes concernant des cours d’eau transfrontaliers.

89Alors que les suggestions de Dublin étaient un mélange savamment dosé de propositions de collaboration fonctionnelle et de mesures visant à l’harmonisation des politiques économiques dans certains domaines, Belfast adopta une attitude minimaliste en la matière. Dans le document irlandais, le terme anglais joint (commun ou conjoint) est utilisé à six reprises, ceux de co-ordination et d’harmonisation sont utilisés trois fois chacun. Seul le mot co-ordination apparaît une fois dans le document nord-irlandais dans le contexte de la date d’ouverture de la pêche. Il n’est pas surprenant qu’un tel abysse eût séparé ces deux approches ; il était simplement le résultat de deux logiques différentes, bien connues. À Belfast, la coopération n’avait d’autre but que de faciliter la gestion de certaines questions d’intérêt commun, alors qu’à Dublin elle était perçue comme devant préparer l’intégration des deux économies en vue de la réunification.

90Ainsi lorsque Cecil Bateman, le secrétaire du cabinet d’Irlande du Nord, demanda aux secrétaires des différents ministères de procéder à un état des lieux de la coopération Nord-Sud et de lui faire part de leurs vues afin de dresser la liste des domaines dans lesquels Belfast était disposé à collaborer avec Dublin, ils ne firent guère preuve d’enthousiasme. Le secrétaire du ministère de l’Agriculture, peu inspiré, avoua n’avoir aucune nouvelle suggestion hormis peut-être des relations un peu plus formelles en ce qui concernait les questions vétérinaires, la recherche agronomique et les expériences menées sur la culture de la betterave à sucre.

91Le secrétaire du ministère du Développement fut aussi peu prolixe. Selon lui, il ne semblait pas y avoir urgence en matière de coopération. Se déclarant satisfait de la qualité des contacts entre les deux ministères, il ne fit que quelques propositions auxquelles il n’accordait aucun caractère d’urgence. Il convint tout de même que le champ des discussions en cours sur l’axe routier Belfast-Dublin pourrait, si nécessaire, être élargi de façon à englober toutes les routes transfrontalières.

92La plupart des fonctionnaires nord-irlandais consultés semblaient penser que les limites de la coopération avaient déjà été atteintes. Pourtant, un document provenant du Bureau des rédacteurs parlementaires (Office of Parliamentary Draftsmen) à l’adresse de D. Holden, le secrétaire du ministère des Finances, comportait une liste un peu plus exhaustive. Son auteur précisa bien qu’il ne s’agissait que de propositions ; il incombait aux divers secrétaires de décider de ce qui était réalisable.

93Ainsi, dans le domaine de l’agriculture, recommandait-il de coordonner les recherches et la formation, de participer à des programmes communs touchant au développement de la sylviculture et de la pêche, d’explorer les possibilités de projets de drainage et d’organiser des échanges d’inspecteurs. En outre, cette liste prônait la création d’un institut vétérinaire unique, ainsi que celle d’autres organes sur le modèle de la Irish Sugar Company, une société au sein de laquelle des recherches sur l’exploitation de la betterave à sucre étaient menées en commun. La mise sur pied de Comités Nord-Sud chargés de la commercialisation de certains produits étaient aussi recommandée. Si l’on compare ce document à la lettre que le secrétaire de l’Agriculture fit parvenir à C. Bateman, il apparaît clairement que toutes les suggestions comportant le mot commun furent écartées. Une collaboration dans le domaine de la formation fut également exclue. La liste qui fut transmise aux autorités de Dublin ne fit pas non plus allusion à la possibilité de faire un état des lieux des systèmes de drainage, mais se contenta d’accepter le principe que d’éventuels problèmes puissent être réglés conjointement par les deux administrations.

94Dans les domaines relevant de l’autorité du ministère du Développement, l’auteur préconisait, entre autres, la coordination des transports, particulièrement dans les régions sud et ouest de l’Irlande du Nord, et de mener en commun une étude approfondie concernant l’aménagement du territoire centrée sur les zones rurales. Il est flagrant que les initiatives les plus zélées furent également censurées par ce ministère.

95Le ministère des Finances ne sortit pas du rang. Il mit de côté l’idée que les deux administrations puissent détacher des personnels. Il fut simplement suggéré que Belfast et Dublin convient les fonctionnaires, originaires de l’autre côté de la frontière, à venir participer à des séminaires. Une éventuelle collaboration avec l’Institut irlandais de l’administration publique (Irish Institute of Public Administration) ne fut pas non plus parmi les projets retenus.

96Enfin, il était conseillé au ministère du Commerce de dresser un plan à long terme dans le domaine de l’énergie en conjonction avec l’Irlande. Celui-ci devait être élaboré en fonction des besoins de l’île. La collaboration dans ce domaine fut effectivement fructueuse. Toutefois, à aucun moment, l’expression all-Ireland scheme, qui est employée dans ce document, ne fut utilisée dans le cadre des négociations. Quant au tourisme, l’auteur envisageait l’élaboration de « produits » touristiques à prix forfaitaire, comprenant à la fois le Nord et le Sud.

97Les secrétaires eurent connaissance de ces propositions mais il semblait y avoir un consensus sur le fait que la collaboration devait rester fonctionnelle. En aucun cas elle ne devait mener à la création d’organismes communs. En outre, toute proposition pouvant mener, un tant soit peu, à une convergence des politiques fut considérée comme nulle et non avenue. Un document interne, communiqué aux différents ministères, montre que chaque proposition de l’administration irlandaise fut passée au crible. Chacune des rubriques comportait des paragraphes en caractères rouges pour indiquer les points ou les questions potentiellement « dangereux ».

98Il était rappelé que l’Irlande du Nord était régie par le système fiscal en vigueur en Grande-Bretagne et que la province faisait partie intégrante de l’économie britannique. Par conséquent, était-il souligné, tout accord susceptible de mettre ces liens en péril devait être évité. L’Irlande du Nord faisait partie des zones de développement auxquelles Londres accordait un traitement spécial. En choisissant de se mettre au diapason avec l’Irlande, la province risquait de perdre les avantages dont elle bénéficiait, sans parler des répercussions politiques éventuelles. D’ailleurs, en matière de croissance économique, de développement industriel, de réduction du chômage et d’aménagement du territoire l’Irlande du Nord, était-il dit, partageait les objectifs britanniques et cela ne laissait guère de place à une possible action commune. Adopter une approche concertée dans le domaine de la promotion des investissements serait préjudiciable à la province et minimiserait ses atouts.

99Les rencontres entre les représentants des Comités économiques, proposition qui émanait de Dublin, étaient qualifiées de sujet délicat. En Irlande, le National Industrial Economic Council associait les partenaires sociaux au processus de planification économique. En Irlande du Nord, un organisme similaire avait été nouvellement créé par le gouvernement O’Neill. Cependant, il n’avait qu’un rôle consultatif. Il était, selon ce document, hasardeux d’encourager cet organe à sortir de ce cadre, car cela pourrait avoir des conséquences fâcheuses. En effet, rappelons que le syndicat, l’ICTU, est une organisation dont le siège se trouve à Dublin mais qui est présente et active dans toute l’île. Elle participait aux réunions du Comité économique et il était à redouter que ses membres n’agissent de concert avec leurs homologues irlandais. Il était sous-entendu qu’il fallait, à tout prix, éviter que le dialogue Nord-Sud n’eût des conséquences indirectes telles que l’émergence de groupes de pression dont l’influence aurait pu, à terme, forcer le gouvernement à changer de cap.

100Par ailleurs, l’aménagement du territoire, était-il spécifié, nécessitait la plus grande vigilance. Les fonctionnaires de Belfast avaient la nette impression que l’administration irlandaise cherchait à harmoniser les politiques en la matière et se plaçait dans l’optique d’une Irlande unie. Ainsi le gouvernement irlandais aurait-il aimé qu’une université à Londonderry couvrît les besoins de tout le Nord-Ouest. Cette proposition allait beaucoup trop loin aux yeux des dirigeants nord-irlandais.

101À Dublin, certaines attitudes traditionnelles persistaient également. Certes, le Taoiseach avait accepté les conditions imposées par Terence O’Neill qui avait exigé que l’on ne mêlât pas de questions politiques à ce processus de collaboration. D’après le compte rendu de leur rencontre, les termes du marché furent respectés et aucun point litigieux ne fut abordé. Il n’en reste pas moins que S. Lemass avait affiché à moult reprises sa conviction que la coopération entre les deux Irlandes mènerait, à terme, à la réunification. Mais les autorités irlandaises prirent rapidement la mesure des réticences unionistes. Confronté à cette résistance, le gouvernement irlandais ne se résigna pas pour autant à ne donner à la coopération qu’un caractère fonctionnel.

102Le Comité des secrétaires des ministères irlandais se réunit le 30 mars 1965. À Dublin, on préparait des projets d’une tout autre ampleur. Une fois le point fait sur les initiatives en cours, un inventaire des démarches supplémentaires à accomplir fut dressé. La première consista à fixer les grands objectifs économiques de la coopération Nord-Sud et les principes à suivre afin de les réaliser. Les implications possibles de ce processus sur les rapports avec la Grande-Bretagne furent également examinées. Moins anodine fut la décision de charger le ministère des Finances d’analyser les arrangements financiers entre Belfast et Londres. Le but était d’identifier qui gérait tel ou tel domaine. En outre, il fut jugé nécessaire de rassembler des informations précises sur le montant de la « contribution impériale » (somme versée par l’Irlande du Nord au Trésor). Le ministère des Finances et celui des Affaires externes eurent pour mission d’étudier divers modèles institutionnels permettant de promouvoir la coopération Nord-Sud. Les solutions envisagées allaient de la création d’un Conseil d’Irlande à des accords aux ambitions plus modestes. Le Comité économique anglo-irlandais fut cité comme un exemple de formule alternative. D’autres aspects concernant l’Irlande du Nord étaient également au programme parmi lesquels l’étude du financement du système d’assurance sociale, celle du système de garantie des prix des denrées agricoles et celle des aides à l’industrie et à l’exportation. Certes, le mot réunification n’apparaît nulle part dans le compte rendu de cette réunion, néanmoins le type d’information qu’il était proposé de rassembler pourrait laisser penser qu’à Dublin, on désirait se préparer à une telle éventualité.

103Ces attitudes traditionnelles entravèrent le développement de la coopération. La façon dont certains projets, considérés comme étant trop symboliques ou susceptibles de créer une confusion sur le statut de la province, furent laissés de côté, illustre bien dans quelle mesure au nord de la frontière des considérations politiques primèrent sur l’aspect économique.

104Bien qu’il ne fût pas totalement convaincu de sa viabilité économique, Seán Lemass tenait particulièrement à la réouverture du canal entre Ballyconnel et Ballinamore dont il aurait aimé faire une opération de prestige. Certes, Dublin persuada Belfast de confier une étude de « faisabilité » à un comité composé de membres des organisations chargées du tourisme, de certains élus locaux et des autorités responsables des voies navigables. Le canal reliant l’Erne au Shannon fut effectivement rouvert… presque trente années plus tard.

105Par ailleurs, une chaîne d’hôtels irlandaise formée grâce à la fusion des établissements appartenant à la CIE et à l’UTA faisait également partie du plan proposé par Erskine Childers. Les hôtels gérés par l’organisme irlandais portaient l’enseigne d’Ostlanna Iompair Éireann. Le ministre irlandais assura à son homologue que ce nom pourrait être changé si besoin était. Brian Faulkner se montra ouvert à cette idée sans pour autant s’engager. Mais le ministre chargé du Développement, William Craig, y mit son veto en dépit des avantages évidents que ce projet comportait. Stormont refusa également que Dublin participât financièrement à la rénovation de l’aérodrome de St. Angelo qui pourtant connaissait de sérieuses difficultés financières.

106L’étude de la collaboration Nord-Sud dans le secteur du tourisme est pertinente car dans ce domaine l’Irlande du Nord n’avait pas à craindre la concurrence de sa voisine. Chacune avait intérêt à rendre le séjour des visiteurs plus agréable, mais il est patent que le gouvernement de Belfast n’avait, pour des raisons politiques, nulle intention d’exploiter à fond toutes les possibilités en la matière. Pourtant, le Northern Ireland Tourist Board montra rapidement un réel enthousiasme à l’égard d’une collaboration avec le Bord Fáilte. Ainsi, à la fin du mois de mai 1965, un communiqué transmis à la presse par les deux organisations annonça-t-il que ces dernières participeraient ensemble à des salons professionnels. La difficulté venait de ce que le NITB avait agi sans en référer préalablement à Brian Faulkner qui se trouva dans l’obligation de tancer vertement ses dirigeants. Le cabinet commença à redouter que le processus de coopération n’échappât à son contrôle. Il fut convenu qu’en aucun cas à l’avenir il ne serait toléré que l’organisation prît des initiatives sans consulter le cabinet et que la participation commune à des manifestations publiques était tout à fait hors de question, aux États-Unis ou ailleurs.

107En ce qui concerne la politique commerciale, il avait été suggéré par les autorités irlandaises d’entreprendre des opérations promotionnelles communes sur les marchés étrangers. La participation à des salons professionnels avait également été proposée. Dès la première rencontre avec son homologue nord-irlandais, Jack Lynch, le ministre irlandais du Commerce et de l’Industrie, évoqua la possibilité de participer sous la même « bannière » à certaines manifestations comme « la semaine irlandaise » organisée par Harrod’s, prévue pour le mois d’août 1965. En effet, le grand magasin londonien projetait de convier des sociétés irlandaises et nord-irlandaises à exposer leurs produits. Les responsables de cette campagne demandèrent donc au ministère du Commerce d’Irlande du Nord de mettre leurs acheteurs en contact avec des entreprises locales, susceptibles d’être intéressées. Il était entendu que l’établissement s’engageait à ce que la position de l’Irlande du Nord ne fût pas présentée sous un faux jour. Les deux ministres seraient d’ailleurs invités à l’inauguration afin d’éviter toute ambiguïté quant au statut de la province.

108Étant donné l’intitulé de l’opération, Brian Faulkner jugea préférable de consulter ses collègues, grand bien lui en prit. Selon lui, le problème était incontestablement épineux. D’une part, il était délicat de refuser l’aide demandée par l’un des fleurons du commerce britannique. En outre, de quelle manière justifier une telle rebuffade auprès des autorités dublinoises alors qu’un dialogue était maintenant établi ? D’autre part, quelle que soit la position adoptée par Belfast, certains secteurs, telle l’industrie du lin, qui ne pouvaient se permettre de laisser passer ce genre de manifestation, seraient représentés. Le ministre fit aussi valoir le fait que l’initiative n’émanait pas de Dublin, mais d’un organisateur « neutre ».

109Rien n’y fit, la proposition déclencha un tollé général. Harry West, le ministre de l’Agriculture, fut le premier à exprimer sa désapprobation. Il déclara, tout de go, que la participation à cette campagne porterait préjudice au label « Ulster ». Il était inquiet à l’idée que les efforts de son ministère, qui consacrait beaucoup de temps et d’argent à améliorer les normes de qualité des produits agricoles locaux et à créer une image de marque, puissent être réduits à néant. Le ministre des Finances, insistant sur les implications politiques de la proposition, se rangea à l’avis de H. West. Terence O’Neill, quant à lui, rappela que l’initiative promotionnelle intitulée Ulster Week avait rencontré un franc succès dans certains grands magasins de Grande-Bretagne et qu’il serait regrettable que les efforts entrepris pour construire une image distincte des produits nord-irlandais puissent être remis en cause. En résumé, chacun trouva à redire. Au terme de cette réunion, il fut décidé que Brian Faulkner devrait expliquer à Harrod’s que, dans le but d’affermir le statut de l’Irlande du Nord, le gouvernement ne désirait pas être associé à la campagne de promotion consacrée à l’Irlande. Ce dernier acceptait toutefois de fournir une liste d’entreprises qui pourraient éventuellement être intéressées.

110Cette attitude contradictoire reflète bien le dilemme auquel Terence O’Neill était confronté. Il avait engagé un processus qui semblait devenir difficile à maîtriser. Pour des raisons de politique intérieure, il était risqué de se laisser entraîner dans des initiatives qui pourraient être considérées comme des menaces pour le statut de l’Irlande du Nord. Qui plus est, la majorité des membres de son cabinet restait frileuse. Il lui fallait pourtant éviter de donner, à l’Irlande et au monde extérieur, l’impression que son gouvernement barrait la route à certains projets.

111Les années soixante furent placées sous le signe d’une rupture avec le passé dans la mesure où d’une collaboration ponctuelle forcée, les deux Irlandes passèrent à un processus régulier de consultation et à une démarche par anticipation. Certains y virent la conséquence logique de l’évolution des mentalités, en grande partie due à l’influence européenne.

112Sous le régime de Stormont, les changements de personnel, parmi les fonctionnaires, étaient rares. Tout au plus, leur arrivait-il de changer de poste au sein d’un ministère. Selon R. Axelrod, la continuité et la fréquence des rencontres aident à établir des rapports de confiance entre les participants au processus de coopération. Les personnels des deux administrations, au fil des mois, travaillèrent ensemble et apprirent ainsi à se connaître. Par ailleurs, la consultation permit d’évaluer les gains potentiels d’une collaboration et il y eut accord mutuel sur la réalisation de projets communs. Celle-ci était susceptible de garantir la pérennité des rapports entre les deux administrations, une condition absolument nécessaire à l’évolution de la coopération, d’après R. Axelrod. Il fut initialement convenu de procéder par petites étapes, démarche qu’il conseille également. Un certain nombre de facteurs favorables au développement de la collaboration Nord-Sud étaient donc réunis.

113Terence O’Neill, rappelons-le, s’était fixé pour but de relever l’économie de la province en attirant des investisseurs étrangers. Un climat social stable était un atout pour une telle entreprise. Aussi avait-il résolu d’améliorer les relations entre les deux communautés d’Irlande du Nord. La rencontre avec Seán Lemass devait être perçue par la communauté catholique d’Irlande du Nord comme un geste symbolique. Au lendemain de sa rencontre avec le Premier ministre irlandais, Terence O’Neill eut toutes les raisons d’être satisfait. Le parti nationaliste décida d’assumer son rôle d’opposition officielle. Les presses nationale et internationale saluèrent unanimement cet événement. En outre, un sondage organisé par le Belfast Telegraph, au lendemain de la rencontre, révéla que l’opinion nord-irlandaise avait, dans l’ensemble, accueilli favorablement cette initiative. Le ministère de l’Intérieur britannique et le Bureau des relations avec le Commonwealth exprimèrent leur satisfaction. Les industriels locaux se réjouirent également. Une bonne image de la province en Grande-Bretagne et dans le monde ne pouvait que faciliter les efforts, déjà fructueux, de Brian Faulkner qui s’était montré un excellent ministre du Commerce.

114Toutefois il est patent que toutes les possibilités en matière de coopération Nord-Sud ne furent pas exploitées à fond et que certaines propositions viables en termes économiques furent volontairement écartées. Aussi le comportement du gouvernement nord-irlandais apparaît-il contradictoire. Certes, il donna l’impulsion initiale au processus de collaboration et joua le rôle de moteur qui est censé échoir aux autorités politiques. Mais il fit par la suite office de frein en imposant les limites des actions concertées dans des domaines d’intérêt commun.

115De fait, même si l’Irlande du Nord n’est pas un État, certains aspects de la théorie de Serge Sur paraissent tout à fait pertinents dans le cas présent ; les décisions en matière de collaboration économique semblent, a posteriori, avoir été prises, au nord de la frontière, avec le souci constant de ne pas tisser des liens trop étroits qui auraient pu créer une certaine interdépendance entre les deux Irlandes ou même une dépendance de Belfast vis-à-vis de Dublin. Le fait que l’Irlande du Nord ne disposait pas du même degré de souveraineté qu’un État et dépendait des décisions de Londres amena Stormont à être encore plus prudent. La collaboration avec l’Irlande était destinée à servir les buts fixés par Terence O’Neill, mais ne devait en aucun cas remettre en question les liens économiques et politiques avec la Grande-Bretagne. D’ailleurs, lorsque Harold Wilson proposa, au mois de mars 1965, d’organiser une rencontre tripartite à Downing Street, l’invitation fut déclinée sur-le-champ par Terence O’Neill. Une semaine plus tard, le Belfast Newsletter révéla que le gouvernement britannique préparait un projet visant à modifier les prérogatives des députés nord-irlandais siégeant à Westminster. Terence O’Neill et le cabinet furent consternés par ce développement imprévu. Certains membres du parti unioniste le furent aussi. Cependant, il ne semble pas qu’il y avait matière à s’inquiéter, puisque Harold Wilson ne paraissait pas particulièrement pressé de s’immiscer dans les affaires de la province et faisait, à l’époque, encore confiance au Premier ministre nord-irlandais en ce qui concernait la mise en chantier progressive de réformes dans le domaine social.

116L’attitude des dirigeants nord-irlandais ne contredit pas radicalement la théorie de Robert Axelrod. En effet, ils savaient que des gains économiques pouvaient résulter d’un certain degré de coopération Nord-Sud. Néanmoins, si celui-ci était dépassé, il y avait un risque que les pertes (au niveau politique) fussent supérieures aux bénéfices. Cela n’aurait pas forcément été le cas, mais la situation était, semble-t-il, perçue dans ces termes. Enfin, dans la situation d’alors, le processus de coopération une fois enclenché et rodé aurait-il pu évoluer spontanément, mû par une dynamique interne ? Autrement dit, le gouvernement d’Irlande du Nord aurait-il pu être amené, avec le temps, à opter pour une coordination des politiques économiques ou même une planification commune avec l’Irlande ? Selon Robert Axelrod, il est impératif que l’incertitude face à l’avenir soit assez grande pour assurer le développement de la coopération. Or la situation économique de l’Irlande du Nord s’était nettement améliorée et présageait un avenir prometteur ; les investisseurs étrangers répondaient à l’appel et le chômage régressait. En l’absence de nécessité économique pressante, il est permis de douter que le gouvernement de Stormont eût envisagé des liens plus étroits avec l’Irlande.

117Enfin, Robert Axelrod affirme que la coopération, même si elle n’est pratiquée que par de petits groupes, peut, une fois qu’elle est établie sur la base de la réciprocité, être stable et se protéger contre l’invasion de stratégies moins coopératives. Ses bénéfices deviennent si évidents qu’un nombre croissant d’individus se met à imiter ceux qui la pratiquent. Si les réactions de la population nord-irlandaise furent, dans l’ensemble, positives, il y eut toutefois deux exceptions : le parti républicain du Sinn Féin et les ultras unionistes. Le révérend Ian Paisley fut parmi ceux qui se trouvèrent, un instant, isolés. Porte-drapeau d’un unionisme extrême, il représentait une force montante en Irlande du Nord. Il n’est pas impossible que l’une des motivations de Terence O’Neill ait été d’éviter les dérives des mouvements unionistes et nationalistes et de consolider ainsi la position des modérés. Le fait est qu’au lendemain de la rencontre entre Terence O’Neill et Seán Lemass, un semblant de consensus parut émerger en Irlande du Nord. Mais l’état de grâce ne dura pas longtemps. Le manque de consultation et de préparation psychologique ainsi que l’atmosphère mystérieuse qui entoura la rencontre entre les deux Premiers ministres donna l’occasion rêvée à Ian Paisley d’attiser la méfiance des protestants du Nord à l’encontre de leurs voisins irlandais. Il est vrai qu’à partir de 1965, ce dernier n’eut de cesse de conspuer la politique de Terence O’Neill. Il provoqua l’agitation à la moindre occasion. Par ailleurs, un groupe paramilitaire d’activistes protestants, la Ulster Volunteer Force, entama une campagne de violence dirigée contre la communauté catholique.

118Certes, les élections de novembre 1965 confirmèrent que la politique du Premier ministre avait le soutien de la majorité de l’électorat nord-irlandais. Toutefois, l’année suivante ne fut pas placée sous des auspices aussi favorables. La célébration du cinquantième anniversaire de Pâques 1916 provoqua des remous en Irlande du Nord. Des convois d’Irlandais, baptisés « trains de la liberté », prirent le chemin de Belfast, provoquant un réflexe de panique dans la population protestante effrayée par cette « invasion ». De mai à juillet 1966, les incidents se multiplièrent. À la suite de plusieurs assassinats de catholiques, l’UVF fut proscrite. Robert Axelrod affirme que la coopération, une fois pratiquée par un petit nombre de personnes, fait boule de neige. Or, en Irlande du Nord, ce fut non pas l’influence des adeptes de la coopération avec l’Irlande, mais celle de certains groupes d’unionistes ultras qui gagna peu à peu du terrain. Pour finir, ce fut toute la politique de Terence O’Neill qui fut sujette à critique.

119Au vu des réactions provoquées par l’initiative O’Neill-Lemass, il semble que ce que Robert Axelrod appelle « l’enseignement » de la coopération ne soit, dans le cas présent, pas seulement l’un des moyens de promouvoir la coopération, mais une condition sine qua non afin de garantir son développement. L’histoire des deux Irlandes n’était et n’est toujours pas une ardoise vierge. La résurgence d’attitudes et de stéréotypes hérités du passé, dans ce cas précis, rendait indispensable l’initiation ou la mise en condition des acteurs qui n’étaient pas directement impliqués dans le processus en cours.

120Les retombées du sommet entre les deux Premiers ministres de l’île ne furent pas de la même ampleur au sud de la frontière. Seán Lemass était pourtant conscient des risques politiques qu’il prenait en acceptant de se rendre à Stormont. La nouvelle fut cependant bien reçue dans les milieux politiques irlandais qui continuaient de penser que la coopération mènerait finalement à la réunification. Le discours de Éamon de Valera qui clôtura les célébrations du cinquantième anniversaire des événements de Pâques 1916 montre bien qu’il n’était pas question au sud de la frontière de renoncer à la rhétorique traditionnelle. Il est vrai que cet anniversaire coïncida avec la campagne des élections présidentielles en Irlande. É. de Valera, qui était candidat à la réélection, profita de l’occasion pour réveiller, s’il en était besoin, le sens patriotique de l’assistance. Le président irlandais prôna l’instauration d’un parlement unique au sein duquel l’Irlande du Nord conserverait ses prérogatives. Il n’y avait rien de nouveau dans ces déclarations mais elles ravivèrent l’antagonisme séculaire entre les deux Irlandes. É. de Valera ne pouvait ignorer que ses propos provoqueraient une réaction hostile chez les unionistes. Mais il est clair qu’il donna priorité à ses objectifs de politique intérieure plutôt qu’à la sauvegarde de la détente Nord-Sud dont Seán Lemass avait été l’artisan. De fait, ces événements jetèrent un froid entre les autorités de Belfast et Dublin et rendirent la coopération plus difficile. Cependant, des engagements avaient été pris et elle ne cessa pas pour autant. Jack Lynch, qui succéda à Seán Lemass au poste de Taoiseach en 1966, était soucieux de poursuivre le processus engagé avec l’Irlande du Nord. Il rencontra Terence O’Neill à deux reprises (en décembre 1967 et en février 1968) ; néanmoins, aucun projet de grande ampleur ne fut envisagé. Quelques mois plus tard les relations entre Belfast et Dublin allaient de nouveau se dégrader. Un constat s’impose : en Irlande du Nord, le processus de coopération engagé par les autorités ne se révéla pas stable.

© Presses universitaires de Caen, 2004

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