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Le Tigre celtique en question

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Catherine Maignant

La politique d’immigration en Irlande

Catherine Piola (2006)

Résumé

Résumé : Dans cet article, Catherine Piola dresse un bilan de la politique d’immigration de l’État. Elle identifie les différentes catégories de non-nationaux présents sur le sol irlandais, étudie les instances régulant les flux migratoires entrants, avant d’interroger les modalités de la politique d’immigration et d’examiner la réalité des communautés sur le terrain. Elle conclut sur la nécessité de concevoir un cadre intégratif qui permette à l’Irlande de relever le défi de réelles transformations identitaires.

Abstract: This paper assesses the Irish state’s immigration policy. Its author identifies the different categories of non-nationals residing in Ireland and examines the way the migratory flow is regulated. She then analyses the state’s immigration policy and comments on the condition of foreign communities in the country. She argues that the state must develop an integrative framework which will allow Ireland to pick up the challenge of important identity transformations.

Texte intégral

1L’article ici proposé a pour objectif d’étudier la position de l’État en matière d’immigration dans la République irlandaise, au début du xxie siècle. Pour cela, un état des lieux des flux migratoires entrants sera brièvement dressé afin de définir les diverses catégories d’étrangers présents sur le territoire, tant en ce qui concerne leur nationalité que la raison de leur séjour ou encore leur statut ; seront ensuite présentées les instances de décisions et d’élaboration d’une politique de l’immigration avant d’analyser la mise en œuvre de celle-ci. Enfin, des questions relatives à l’intégration des communautés étrangères résidant à plus ou moins long terme sur le territoire national seront abordées. Les conditions de leur séjour et la reconnaissance de leur appartenance à la société par l’accession à la citoyenneté seront deux des aspects étudiés afin de mesurer les différents degrés du processus d’intégration. Ces éléments de réflexion permettront de mieux comprendre les enjeux politiques, sociaux et culturels auxquels le pays va devoir faire face dans les décennies à venir.

Identification de l’étranger

  • 1 Du moins jusqu’à la réforme de l’acquisition de la citoyenneté en 2004. Jusqu’alors, le droit du so (...)
  • 2 On estime à environ 2400 le nombre de demandeurs d’asile à qui le droit de résider a été accordé du (...)
  • 3 48 412 personnes n’avaient pas répondu à la question sur la nationalité, 847 avaient répondu ne pas (...)
  • 4 On peut déplorer cependant qu’aucune considération sur le critère de l’appartenance ethnique n’ait (...)

2Qualifier l’étranger dans la population irlandaise contemporaine, c’est avant tout parler du non-national. Il est aisé d’en remarquer aujourd’hui la présence au sein d’une population demeurée – jusqu’à récemment – homogène du fait de flux migratoires entrants négligeables, et pourtant difficile de le cerner précisément. En effet, si la langue, l’apparence et la présence de la culture des non-nationaux se remarquent depuis quelques années dans les grandes et petites villes de la République, leur énumération a longtemps été difficile et demeure quelque peu imprécise. Le critère de la nationalité n’a été introduit que tardivement dans les recensements démographiques nationaux puisqu’il apparaît pour la première fois dans le questionnaire du dernier recensement en date, en 2002. Jusqu’alors, les estimations du nombre de non-nationaux vivant sur le territoire national reposaient sur les critères du lieu de naissance et du lieu de résidence un an avant le recensement. Plusieurs cas de figure pouvaient entraîner une estimation erronée de la taille de cette population étrangère. Des enfants de parents irlandais, nés à l’étranger, pouvaient en effet entrer dans la catégorie des non-nationaux – et ils sont relativement nombreux chez les Irlandais réinstallés dans la République au cours des années soixante-dix. Quant aux enfants de non-nationaux nés sur le territoire, ils sont irlandais du fait d’un véritable droit du sol1 – et c’est le cas d’un certain nombre d’enfants de demandeurs d’asile depuis le milieu des années quatre-vingt-dix2. Malgré cette marge d’erreur, ces deux critères continuent de fournir les données les plus fiables puisque les résultats du recensement de 2002 sont statistiquement invalidés par le trop grand nombre de personnes n’ayant pas déclaré de nationalité. En effet, 1,25 % de la population ne l’ont pas indiquée, et si l’on ajoute à ce chiffre les personnes qui ont signalé ne pas en avoir et celles qui en ont de multiples, dont la combinaison n’était pas proposée dans le questionnaire, on arrive à un total de 52000 personnes sur une population de 3,9 millions3. Ces données ne pouvant être comparées à des informations précédentes ni à des critères ethniques4, il est préférable de ne pas les prendre en compte. Ainsi, seuls les lieux de naissance et la résidence à l’étranger permettent un travail statistiquement pertinent.

3Depuis l’élargissement de l’UE en mai 2004, les dix nouveaux pays membres jouent un rôle important dans les mouvements migratoires entrants puisque l’Irlande est un des rares pays, avec la Grande Bretagne et la Suède, à n’avoir imposé aucune restriction à l’entrée de travailleurs venus de l’Europe de l’Est.

  • 5 Voir les données des recensements successifs pour attester cette tendance. Si l’on considère, par e (...)

4Malgré le manque de précision de certaines catégories du tableau ci-dessus, on notera la forte croissance de la catégorie « Reste du monde », c’est-à-dire hors Europe et sphère anglo-américaine, qui passe de 3 000 personnes à l’aube de l’entrée de l’Irlande dans l’Europe Communautaire à plus de 65 000 en 2002. Les données concernant les membres de l’Union européenne par nationalité indiquent également un nombre croissant de résidents depuis le milieu des années soixante-dix5. Dans l’ensemble, depuis 2002, il est certain que le nombre de non-nationaux séjournant ou résidant sur le territoire a continué de croître. Pour preuve, nous pouvons nous référer à deux types de données qui attestent cette augmentation.

Tableau 1 – Population par lieu de naissance en 1971-2002

5[Image non convertie]

Sources : Census of Population in Ireland, vol. XI, Dublin, Central Statistics Office, 1978, p. 87 ; Census 1981, vol. VIII, Dublin, Central Statistics Office, 1985, p. 144-145 ; Census 1991, vol. VIII, Dublin, Central Statistics Office, 1996, p. 156-157 ; Census 2002, vol. IV, Dublin, Central Statistics Office, 2003, p. 110.

  • 6 Le taux de refus des demandes est communiqué par le tribunal d’appel, et on peut signaler à titre i (...)
  • 7 Bien que cet argument soit souvent utilisé par les opposants à une politique d’accueil généreuse en (...)

6D’une part, le nombre des demandes d’asile n’a cessé de croître depuis le milieu des années quatre-vingt-dix et, bien que nombre d’entre elles soient refusées6, le traitement des dossiers demeure long et les procédures d’appel relativement nombreuses ; ceci implique un séjour sur le territoire national d’au moins un an et demi. On est, par ailleurs, en droit de penser, sans volonté aucune de polémique, qu’une partie de ces réfugiés potentiels est assimilable à une population d’immigrants7.

Tableau 2 – Demandes d’asile 1991-2005

7[Image non convertie]

* Le nombre de refus de chaque année ne peut être correlé avec le nombre de demandes de la même année.
Sources : ministère de la Justice et Irish Refugee Council, Irish Asylum Statistics, http://www.irishrefugeecouncil.ie/​stats.html.

  • 8 Ils étaient 212 à l’origine, en 1979, rejoints depuis par près de 600 individus au titre du regroup (...)
  • 9 Ils étaient 455 à l’origine, arrivés entre 1992 et 1997, rejoints par près de 900 individus au titr (...)
  • 10 Ils étaient 1032 à l’origine, en 1999, rejoints par une trentaine d’individus au titre du regroupem (...)

8Bien que le nombre de demandes d’asile ait chuté de plus de 50 % entre 2002 et 2004 et que la tendance se poursuive en 2005, il n’en demeure pas moins que la majorité de ces demandeurs continue de résider sur le territoire national dans l’attente de l’aboutissement de leur demande ou de l’issue d’un appel sur la décision de refus. Le pays d’origine des demandeurs d’asile et des réfugiés hors programmes internationaux est facilement identifiable ; les communautés les plus représentées depuis 1998 et jusqu’en 2005 sont celles des Nigérians et des Roumains, suivies de près par d’autres pays d’Afrique, comme la Somalie ou le Soudan, et, jusqu’en 2004, celles des pays de l’Europe de l’Est, dont la Pologne, la Moldavie et la République Tchèque. Pour ce qui est de la population des réfugiés accueillis par l’État au titre d’accords internationaux, on ne citera que les trois groupes les plus présents et dont les communautés comptent aujourd’hui près de 900 Vietnamiens8, environ 1 200 Bosniaques9 et 150 Kosovars10.

  • 11 C’est-à-dire les quinze pays membres de l’Union européenne, la Norvège, l’Islande, le Liechtenstein (...)

9D’autre part, on peut considérer le nombre de permis de travail délivrés annuellement au cours des six dernières années pour se faire une idée de la taille de la population active étrangère au sein de la population totale. Rappelons qu’ici, le terme « étranger » définit les non-nationaux n’appartenant pas à l’Espace économique européen11.

10Les demandes de visas de travail en 2004 ont été attribuées majoritairement aux ressortissants des pays de l’Europe de l’Est, puis à des personnes originaires des Philippines et d’Afrique du Sud. En février 2006, le ministère de l’Emploi estime à environ 245 000 le nombre de travailleurs étrangers sur le territoire.

  • 12 Selon les chiffres cités par Brian Ingoldsby, directeur de la division de la Réforme du droit civil (...)
  • 13 Voir le rapport des économistes John Beggs et Oliver Mangan, publié en février 2006 par AIB : Here (...)
  • 14 Voir Central Statistics Office, Population and Migration Estimates, April 2005.
  • 15 Selon le ministre de la Justice dans le document Public Consultation on Immigration Policy, p. 2.

11On peut encore glaner des chiffres auprès de diverses instances publiant des données. Selon le ministère de la Justice, on est passé de 29 000 résidants non-européens en 1999 à 90 000 à la fin de l’année 200112. On peut se référer aux estimations des flux entrants qui s’appuient sur les informations relatives aux emplois occupés par les non-nationaux. Un rapport récent fait état d’une population active non-nationale de près de 160 000 personnes au dernier trimestre 200513. Le rapport confirme que, depuis mai 2004, l’arrivée de travailleurs venus des nouveaux pays membres de l’Union européenne est dominante dans les flux migratoires européens vers l’Irlande. Les Polonais sont près de 65 000 et les Lituaniens et les Lettons 33 000 à avoir choisi l’Irlande pour y trouver un emploi depuis mai 2004. Le centre de statistiques irlandais estimait à 31 600 le nombre personnes entrant en 2003-2004 et annonce un record de 70 000 entrées pour 2004-200514. Enfin, le ministère de l’Entreprise, du commerce et de l’emploi avance le chiffre de 243 000 non-nationaux employés en Irlande en février 2006. On notera qu’il est généralement admis que la moitié des entrées sur le territoire sont des Irlandais émigrés rentrant au pays ou issus de la seconde génération d’émigrés.15

Tableau 3 – Nombre de permis de travail 1993-2005

12[Image non convertie]

Sources : ministère de l’Entreprise, du commerce et de l’emploi (DETE, Department of Enterprise, Trade and Employment).

  • 16 Selon les chiffres cités par Brian Ingoldsby, « Regular Migration to Ireland », p. 4, note 3.

13Signalons pour finir que la majorité des demandes de visas sont accordées16. Bien que les raisons qui motivent une demande de visa soient variées (emploi, tourisme, études, regroupement familial, retraite) et les séjours plus ou moins longs, il n’en demeure pas moins qu’un nombre considérable de non-nationaux séjourne sur le territoire, ce qui n’était pas le cas dix ans auparavant.

14Cette classification et les estimations de la taille de chacune de ces catégories sont suffisamment parlantes pour avérer l’existence d’un mouvement migratoire entrant et ouvrir le débat sur la position de l’État face à un tel défi. On peut se demander si l’on peut parler de politique d’immigration et, pour commencer, qui est chargé de son élaboration.

Les instances régulant les flux migratoires entrants

  • 17 Deux textes principaux régissent les séjours des Européens de l’UE : European Communities (Alien) R (...)

15La complexité de la question est due au fait que plusieurs instances et ministères sont responsables de la gestion des différentes catégories de non-nationaux, à la fois dans la pratique et dans ce qui relève du cadre législatif. Pour les Européens de l’Union, la libre circulation signifie une absence de régulation et de restriction au niveau national. Les ambassades et consulats respectifs prennent en charge les questions relatives au séjour de leurs concitoyens. On ne peut alors parler de politique d’immigration17. Pour ce qui est des demandeurs d’asile, c’est le ministère de la Justice qui décide du bien-fondé de la demande, au cas par cas et après examen du dossier constitué par l’intéressé. Pour les actifs hors Espace économique européen, le ministère de l’Entreprise, du commerce et de l’emploi gère les demandes de permis de travail, soit directement soit par l’intermédiaire des représentations consulaires de la République dans les pays concernés. Enfin, en ce qui concerne les demandes de visa, qui s’appliquent à certains non-nationaux en fonction de leur pays d’origine, c’est le ministère des Affaires étrangères ou le ministère de la Justice qui traite ces demandes.

  • 18 Le Garda National Immigration Bureau ou GNIB a été créé pour coordonner l’action policière.
  • 19 Les textes spécifient cette clause en ces termes : « If the immmigration officer has reason to beli (...)

16Entre les représentations consulaires et diplomatiques et les ministères, les forces de police en poste aux frontières comme dans le bureau central de l’immigration18 ont, elles aussi, une certaine marge de manœuvre. Elles peuvent en effet refouler des non-nationaux sur les critères habituels de conformité aux exigences (visa, permis de travail, validité du passeport, interdiction de séjour etc.), mais aussi sur des critères beaucoup plus subjectifs comme le « soupçon de dessein autre que celui annoncé »19 ou encore « l’intention de se rendre au Royaume-Uni sans autorisation en cours de validité ».

17Pour ce qui est du cadre législatif, le ministère de la Justice soumet les projets de loi et assure la légalité des textes entérinés. Ils ont été nombreux au cours des dix dernières années – justifiant ainsi l’intitulé exact du ministère de la Justice, de l’égalité et de la réforme législative – soit du fait d’un vide législatif, en matière de demande d’asile par exemple, soit du fait de la caducité des quelques textes existants pour le cadre plus général de l’immigration. Ainsi, la loi Aliens Act de 1935 et le décret de 1946 se sont rapidement révélés inopérants, par exemple, face à l’accroissement du nombre de réfugiés. Bien que les débats parlementaires aient débuté courant 1994, il a fallu attendre novembre 2000 pour que la mise en œuvre de la loi de 1996, Refugee Act, soit effective. Depuis, les textes se sont succédé : Immigration Act 1999, Illegal Immigrants (Trafficking) Act 2000, Employment Permits Act 2003, Immigration Act 2003 et Immigration Act 2004. Un nouveau texte, intitulé Immigration and Residence Bill, est en cours d’élaboration et il suscite de nombreux débats.

  • 20 Voir sur la question des réfugiés, par exemple, les conclusions du rapport Refugee Law Comparative (...)

18On remarque que la majorité des textes vise quasi exclusivement à la restriction du droit d’entrée et de séjour sur le territoire. Les pleins pouvoirs sont renforcés et rappelés dans tous les documents émanant du ministère de la Justice et ceci bien que des structures d’appel aient été mises en place et que la justification publique des décisions prononcées soit maintenant devenue obligatoire. Les études comparatives sur la question font état d’une trop grande discrétion accordée, par lui-même, au ministre de la Justice.20

  • 21 Il s’agit de la consultation intitulée Public Consultation on Immigration Policy, lancée en 2001 pa (...)
  • 22 Voir Public Consultation on Immigration Policy, p. 11-14.

19En réponse à la critique parfois vertement exprimée de cette trop grande autonomie du ministre de la Justice en matière d’immigration, un effort vers plus de transparence a été fait depuis 2000. Dans ce sens, outre la diffusion de certaines données statistiques sur l’activité du ministère, le ministre de la Justice de l’époque a jugé opportun, ou nécessaire, de consulter le public quant aux grandes lignes d’une politique d’immigration, politique rendue obligatoire par la constance des flux entrants et les vifs débats qu’ils avaient pu susciter mais aussi, sans nul doute, du fait de la pression du marché du travail national21. Les questions alors soulevées touchaient aux orientations fondamentales du pays en matière de planification de l’immigration22. Qu’en est-il cinq ans plus tard ? Une politique d’immigration a-t-elle été clairement formulée ? Prend-elle en considération les avis exprimés lors de la consultation ? Comment sont pris en compte les besoins du pays ? Comment interpréter la succession de textes depuis 1999 ? La législation accompagne-t-elle ou se substitue-t-elle à une politique clairement définie ?

Vers une politique d’immigration ?

  • 23 Les rapports Labour Force 2000 et Labour Force 2001 cernent les besoins de main-d’œuvre qui concern (...)
  • 24 Voir sous la plume de Fintan O’Toole, « Race Issue Reflects Double Standards », Irish Times, May 30 (...)
  • 25 Il s’agit de l’IBEC (Irish Business and Employers’ Confederation).
  • 26 Voir Olive O’Connor, « Policy on Immigration is Overdue », Irish Times, June 12th, 1998.

20Relativement tôt dans la courte histoire de l’immigration irlandaise, c’est-à-dire dès le début des années quatre-vingt-dix, l’arrivée sur le territoire de groupes de populations étrangères a été relatée dans l’actualité, soulignant le plus souvent des situations difficiles à gérer pour l’État et la nécessité d’agir à moyen terme. Depuis le boom économique de ces mêmes années, le pays connaît par ailleurs des besoins considérables en main-d’œuvre et en personnel qualifié, comme les rapports des chambres de commerce irlandaises relatifs à la situation de l’emploi dans la République l’attestent en 2000, 2001 et plus tard23. Le lien entre les besoins en ressources humaines et la nécessité d’établir une véritable politique d’immigration est antérieur à ces rapports puisque l’on pouvait lire dès 1997, dans la presse non-spécialisée, des projections relatives au marché de l’emploi où « [l’État] sera sans doute amené à recourir à l’immigration pour pourvoir les postes vacants »24 ou, en 1998, « L’immigration concernera autant la Confédération des Employeurs25 que le Conseil des Libertés Civiles. Il nous faut une politique d’immigration, et pas simplement un système mécanique qui traite les demandes d’asile »26. Une politique d’immigration digne de ce nom nous semble devoir se définir aux confins de ces deux réalités.

  • 27 On pense à la communauté juive en général, dont le rapport avec la République a été étudié par Derm (...)

21Pour cette étude, une approche historique ne paraît pas pertinente, la nouvelle donne des années quatre-vingt-dix étant unique dans l’évolution démographique du pays. Ainsi, le tiède accueil réservé à certains groupes de non-nationaux à divers moments de l’histoire27 ou les timides accords résultant de demandes internationales en vue de la prise en charge de réfugiés, depuis plusieurs dizaines d’années, seront-ils tenus pour événements liés au contexte de l’époque, différent de celui qui nous intéresse.

  • 28 Le rapport annuel de cette organisation mentionnait : « […] Vingt-sept Kurdes embarqués sur un vol (...)
  • 29 Voir notamment l’éditorial de l’Irish Times « Dealing with Immigration », daté du 17 janvier 1998 : (...)
  • 30 On pense en particulier à la décision de la Cour suprême sur l’affaire Chan en 2003 qui a valu la r (...)

22Cependant, on est en droit de se demander si, aujourd’hui, l’État pourrait justifier, par exemple, le refus de prendre en compte certaines demandes d’asile ; ce fut le cas d’un groupe de Kurdes arrivés en 1992 à l’aéroport de Shannon et dont le refoulement manu militari avait fait l’objet d’un rapport accablant dans les annales d’Amnesty International28. De la même manière, comment justifier les interminables files d’attente devant les bureaux du ministère de la Justice pour plus d’un millier de demandeurs d’asile, à l’automne 1997, ou encore les contrôles sur des critères d’apparence physique effectués aux postes frontières29 ? Plus récemment encore, certaines décisions de justice, appuyées par la position sans équivoque de la Cour suprême, ont été utilisées à titre d’exemple et dans le but d’avoir un effet dissuasif.30

23Force est de constater que l’État se trouve aujourd’hui face à une responsabilité, celle de définir et de contrôler les flux migratoires entrants, et qu’il se doit de l’assumer de manière cohérente et planifiée. C’est en ces termes, cohérence et planification, que s’articule la réflexion qui suit.

  • 31 Selon Simon Nugent, directeur des chambres de commerce irlandaises : « Employers find the current e (...)
  • 32 Certains employeurs et l’agence pour la formation professionnelle, FAS, ont organisé 14 foires inte (...)
  • 33 Voir le rapport Labour Force 2000, p. 15, qui détaille les modes de recrutement des personnels étra (...)
  • 34 Seuls les demandeurs d’asile ayant déposé leur dossier avant juillet 1999 ont exceptionnellement ob (...)
  • 35 Voir « CCI Renews Call for a New National Immigration Authority », sur le site http:// www.chambers (...)

24Pour ce qui est de la cohérence d’une politique de l’immigration, on rappellera que le ministère de la Justice est l’organe décisionnel central en la matière. Le traitement des différentes catégories de non-nationaux relève pourtant des diverses instances précédemment citées et un sentiment d’éclatement en résulte. Selon les entreprises souhaitant recruter à l’étranger, la confusion règne, tant dans la procédure, longue et complexe, que dans l’organisation des services administratifs31. Parallèlement, la gestion générale des non-nationaux demeure cloisonnée et manque de souplesse. Pour preuve, on pense, par exemple, au cas de figure actuel où, pour pallier le manque de main-d’œuvre qualifiée, la section formation du ministère de l’Entreprise, du commerce et de l’emploi a facilité la prospection dans l’Union et dans le reste du monde en prenant part, à grands frais, à des foires internationales à l’embauche32. Or, d’une part, seules 2 % des entreprises recrutant à l’étranger ont eu recours à ce mode de prospection car la majorité d’entre elles passe par une agence de recrutement33. D’autre part, l’interdiction de travailler pour les demandeurs d’asile demeure, sauf cas exceptionnels34. Bien que ce potentiel humain déjà présent sur le territoire ne puisse suffire à répondre à la totalité de la demande du marché de l’emploi, les confédérations d’employeurs s’accordent sur le fait qu’il pourrait constituer une source importante de main-d’œuvre, souvent qualifiée et désireuse de travailler. Il semble donc qu’une structure centrale conciliant la volonté de contrôle de l’État et les besoins de l’économie apporterait une plus grande souplesse aux procédures actuellement établies. Les chambres de commerce irlandaises ont réclamé la mise en place d’une telle structure afin que les employeurs ne se perdent plus dans « le labyrinthe » des procédures de demande de permis de travail35. Aucune réponse concrète n’a été apportée à ce jour.

  • 36 Suzanne Egan (éd.), Refugee Law Comparative Study, Dublin, Stationery Office, 1999 ; International (...)

25La cohérence d’une politique d’immigration implique également le respect de la constitutionnalité des lois, décrets d’application ou simples réglementations, au niveau national et européen. On note que le ministère de la Justice a commandé deux études comparatives : l’une, en 1999, relative à la législation des demandes d’asile, l’autre, en 2002, concernant la législation et la pratique des mouvements migratoires36. Ces études illustrent le souci du ministère que l’Irlande soit en conformité avec les autres pratiques européennes ; pourtant, les recommandations qui figurent dans ces études sont rarement suivies de réelles mises en œuvre.

  • 37 Irish Refugee Council, Annual Report, July 2000-June 2001, p. 6.
  • 38 Le Conseil aux réfugiés a demandé aux sénateurs de rejeter le projet de loi tel qu’il a été proposé (...)

26Étant donné le contrôle que le ministère de la Justice exerce en général et en matière de projets de lois en particulier, on pourrait penser que la constitutionnalité est en tout point respectée. Or, lors de l’élaboration du projet de loi Illegal Immigrants (Trafficking) Bill, le rapport annuel du Conseil aux réfugiés estimait que « la détention de ceux dont la demande d’asile a été refusée et la durée réduite du temps dont ils disposent pour faire réexaminer leur dossier […] » étaient les deux éléments les plus préoccupants du projet de loi37. Le texte fut renvoyé à la Cour suprême qui en approuva finalement le contenu. De même, fin 2002, le nouveau projet de loi visant à rendre responsables les compagnies aériennes ou maritimes qui participent au transport d’immigrants clandestins fut très critiqué pour les risques supplémentaires qu’il pouvait faire courir aux clandestins38.

  • 39 Public Consultation on Immigration Policy, note 18.
  • 40 Ibid., p. 6.
  • 41 Voir Catherine Cosgrave, Summary Analysis and Initial Response to the Government’s Proposals for an (...)
  • 42 Voir Department of Justice, Equality and Law Reform, Immigration and residence in Ireland discussio (...)
  • 43 Voir Church in Society Committee, Immigration and Residence Legislation, Submission to the Departme (...)

27Quant à la vision à moyen terme, elle est difficile à cerner. L’État répond, de manière plus ou moins satisfaisante, à des besoins ponctuels économiques, mais peut-on parler d’élaboration d’une politique de l’immigration comme une donnée faisant partie des priorités du gouvernement actuel ? Le premier texte qui tente de cerner la conduite de la nation en matière d’immigration est le document relatif à la consultation nationale sur la politique d’immigration proposée au public en 200139. La politique menée jusqu’à cette date y est décrite comme « une réponse aux besoins grandissants des entreprises irlandaises du fait d’une croissance économique rapide et des carences en main-d’œuvre dans de nombreux secteurs »40. De véritables questions de fond y sont soulevées, sur les modalités d’accueil, les formalités administratives et de séjour, le statut, les droits et devoirs des immigrants, la planification à court, moyen et long termes des flux et, plus généralement, l’interaction et l’intégration des populations migrantes au sein de la société irlandaise. Certes, peu de pays européens ont osé proposer au public une réflexion aussi ouverte sur la question. L’initiative, pour louable qu’elle soit, est pourtant demeurée depuis sans aucun effet sur la position de l’État. S’agissait-il d’un coup médiatique pour donner l’illusion d’une implication du peuple dans la gestion des affaires de la nation ? Quels ont été les commentaires du public sur les diverses questions posées ? Le ministère de la Justice demeure plus que réservé sur la question. Doit-on en déduire qu’il n’y a pas plus de planification de l’immigration aujourd’hui que par le passé ? Ce qui sépare cette première réflexion de la seconde en date, celle de 2005, n’est qu’un ensemble de lois et régulations qui visent avant tout à interdire et sanctionner. Les droits et devoirs des non-nationaux ne sont toujours pas clairement définis. En avril 2005, une seconde consultation publique à l’initiative du ministre de la Justice a été lancée pour préparer la nouvelle loi, Immigration and Residence Act. C’est la preuve, s’il en faut, que la consultation de 2001 était restée sans effet, bien que contenant la plupart des questions relatives à une vraie politique d’immigration, et la preuve aussi que la nouvelle donne économique continue de transformer le pays et sa population à un rythme effréné. Le contenu du document de la consultation de 2005 est tout aussi satisfaisant que celui de 2001, la plupart des aspects institutionnels, pratiques et plus polémiques liés à la présence et à l’intégration de l’étranger dans la société irlandaise y sont abordés. Le document a suscité des réactions constructives de la part des groupes militants les plus touchés par ces questions, par exemple l’Immigrant Council of Ireland41. Il a également trouvé un écho chez des entités généralement plus discrètes qui ont saisi l’occasion de s’exprimer et de prendre position sur un sujet qui touche chaque citoyen, comme le National Women’s Council of Ireland42 ou encore le Church of Ireland General Synod43. Si un tel effort de consultation du public est encore une fois remarquable, l’issue d’une telle démarche reste incertaine. Si, comme en 2001, le document n’est suivi d’aucun effet et la nouvelle loi formulée en terme de restrictions et de sanctions, le seul mérite de cet effort aura été de provoquer un débat ouvert à tous qui, plus insidieusement peut, sinon infléchir les choix du législateur, du moins lui faire prendre la mesure de la portée de ceux-ci.

28Dans de nombreux domaines, l’État n’offre qu’une réponse au coup par coup à la question globale de l’entrée de non-nationaux sur le territoire. Ainsi, on peut se demander, par exemple, si la prise en charge des sources de mains-d’œuvre étrangères, par le biais de la participation de l’État aux foires internationales au recrutement, n’est pas uniquement une tentative de planification des besoins mais aussi une forme de contrôle des entrées, en encourageant plus certains pays que d’autres à fournir le personnel nécessaire au fonctionnement de l’économie irlandaise.

  • 44 L’employeur doit apporter la preuve que le poste pour lequel le visa est requis ne peut être pourvu (...)
  • 45 C’est le cas dans la restauration et l’hôtellerie ou encore dans le bâtiment.
  • 46 Le groupe turc du secteur du bâtiment a défrayé la chronique en mai 2005 pour avoir été accusé de s (...)
  • 47 Le géant de la distribution imposait aux non-nationaux contractuels polonais des charges de travail (...)

29En matière de modalités d’immigration, citons encore les hésitations du ministère de la Justice à passer d’un système de permis de travail à un système de visa de travail. La question est fondamentale pour ce qui est de la liberté de l’immigré et du potentiel pour l’employeur irlandais. Le permis de travail est demandé au ministère de l’Entreprise, du commerce et de l’emploi par l’employeur et accordé à celui-ci pour pourvoir un poste donné44. L’immigrant qui en bénéficie ne peut entrer et rester sur le territoire que s’il occupe le poste en question. Si, comme c’est souvent le cas dans les secteurs les plus porteurs45, il est logé par son employeur, sa démission entraîne non seulement l’illégalité mais aussi la précarité. De plus, ce type de visa permet rarement le regroupement familial. En revanche, le visa de travail est délivré à l’immigrant en fonction de sa qualification professionnelle et le laisse libre de choisir son employeur et d’en changer une fois sur le territoire. À l’heure actuelle, seules trois catégories d’emplois sont pourvues avec des visas ; pour les autres, le strict contrôle du poste et de l’immigrant qui l’occupe de manière nominative permet à l’État d’adopter une position prudente quant aux besoins à moyen et long termes. On mesure bien la portée et les limites du système des permis de travail puisqu’en cas de récession ou de réduction d’activités nécessitant la suppression de postes, l’immigrant sur le territoire se voit contraint au retour au pays, plutôt qu’à la recherche d’un autre emploi sur le territoire national, voire à la demande de prise en charge par l’allocation au chômage. Sans que la situation soit extrême, on a vu les effets de tels contrats avec des exemples d’abus notoires, pour ne pas dire d’exploitation. De grands groupes, comme récemment GAMA46 ou Tesco47, opèrent majoritairement avec du personnel non-national dont la maîtrise de l’anglais est limitée et le contrat négocié par le biais d’une agence, pour s’assurer le contrôle d’une main-d’œuvre soumise et ne disposant que de peu de recours. Par ailleurs, la volonté d’Irish Ferry de remplacer ses équipages irlandais par des Européens moins coûteux et plus flexibles indique à quel point les acquis sociaux de l’ensemble des secteurs de l’économie sont ébranlés par ces pratiques qui relèvent directement de la législation du travail, et donc du législateur.

  • 48 Nuala Haughey, « Plans to Increase Efficiency in Asylum Processing », Irish Times, January 2nd, 200 (...)

30La seule nouvelle disposition à signaler, et dont on peut se féliciter, concerne la réévaluation des modalités de traitement des dossiers des demandeurs d’asile puisque celui-ci a gagné en rapidité depuis 2003 ; les demandes seront en effet enregistrées sur le lieu de séjour des demandeurs48. Dans l’ensemble, la question se pose des réelles priorités de l’État et deux éléments se trouvent au cœur, sinon de la politique, du moins de la pratique depuis la consultation de 2001. Il s’agit d’une plus grande volonté de contrôle et, conséquemment, de la mise en place d’un plus grand nombre de restrictions.

  • 49 Alison Healy, « Garda Staff at Immigration Bureau to Treble », Irish Times, April 25th, 2002.
  • 50 Des « descentes » de police dans les communautés d’immigrants ont eu lieu mi-juillet 2002 à Dublin (...)
  • 51 Ceci du fait de la mise en œuvre de la loi de 2000 : Illegal Immigrants (Trafficking) Act.
  • 52 En matière de refoulement par exemple, notons l’amendement à la loi Immigration Act 1999 intitulé « (...)

31La pratique de l’État en matière de contrôle s’est nettement renforcée au cours des dernières années. Début 2002, les forces de police se sont vues adjoindre un nombre d’officiers trois fois plus important qu’auparavant dans les services de l’immigration49. Dès le début de son mandat, le nouveau ministre de la Justice a affirmé ses priorités dans de nombreuses déclarations publiques, suivies d’opérations « coups de poing » visant la population immigrée clandestine50. Certes ces actions sont légitimes au sein d’un ministère qui rappelle dans tout document officiel être le seul organe à pouvoir décider du séjour de non-nationaux ; par ailleurs, elles ne se limitent pas à la criminalisation du clandestin mais aussi dorénavant de son employeur51. On peut néanmoins regretter que la lutte contre la clandestinité s’affirme sinon comme une fin en soi, tout au moins comme une priorité, étant donné la mobilisation qu’elle suscite et la médiatisation dont elle est l’objet. Les données relatives au nombre des refoulements sont, depuis peu, tout autant médiatisées. Ainsi, le quotidien national faisait-il état, mi-février 2003, d’une moyenne de deux refoulements par jour, information jusque-là difficile à obtenir auprès des forces de police. Le rapport 2001 d’Amnesty International soulignait les conditions dans lesquelles les refoulements se déroulaient ; dans le rapport de 2005, on retrouve la question d’une meilleure définition de la procédure de refoulement qui n’a toujours pas trouvé de protocole satisfaisant. Le message semble clair et la fermeté est à l’ordre du jour. De nombreuses formalités relatives à l’arrivée et au séjour des non-nationaux ont, de fait, été revues sous l’angle de la restriction52. Les lois relatives à l’immigration de 2003 et 2004 visent principalement à renforcer les pouvoirs de contrôle des instances policières. Élaborées et votées en un temps record, elles semblent plus répondre à une situation d’urgence qu’à une planification de la politique d’immigration à moyen et long termes.

32Pour illustrer notre propos, nous prendrons trois exemples tirés des pratiques récentes et relevant de trois points de vue distincts : le marché du travail, l’individu et l’échelle européenne.

  • 53 « Work Permits for Immigrants to be restricted », Irish Times, January 31st, 2003.

33D’une part, le ministère de l’Entreprise, du commerce et de l’emploi a suspendu en octobre 2002 deux accords qui avaient été mis en place courant 1999. Il s’agit d’un programme de transfert de personnel au sein de multinationales et qui, dans un des cas de figure, évitait d’avoir à demander un permis de travail pour des mouvements ponctuels de personnel vers l’Irlande et ceci pour une durée maximale de quatre ans ; dans l’autre cas, il permettait aux non-nationaux d’effectuer un stage de formation du personnel en Irlande au sein de leur multinationale, pour une durée maximale de trois ans. Utilisés abusivement selon le ministère, sans doute pour pallier la lourdeur administrative et le coût des demandes de permis de travail, ces accords facilitaient les mouvements de personnel qualifié et leur suspension restreint la marge de manœuvre des entreprises qui en bénéficiaient. De manière plus générale, les procédures d’attribution des permis de travail ont été récemment l’objet, elles aussi, d’une révision entraînant plus de restrictions53. Les hésitations de l’État entre le système des permis et celui des visas de travail traduisent la dualité entre les besoins des employeurs et les priorités des syndicats d’employés, l’afflux de mains-d’œuvre qualifiées et la protection du marché national, le libéralisme appliqué aux modalités de recrutement et d’emploi et le strict contrôle de l’activité des non-nationaux.

  • 54 Pour information, citons les articles suivants de l’Irish Times : Nuala Haughey, « Legal Cases will (...)

34D’autre part, c’est sur une question au cœur de la politique d’immigration que le nouveau ministre de la Justice exerce sa fermeté : celle du droit du sol. Caractéristique du droit irlandais dans un contexte européen plus hostile au droit des personnes nées sur le territoire national, il permettait aux non-nationaux parents d’un enfant né sur le territoire d’obtenir, sur demande et systématiquement, le droit de séjour. Il semble que l’Irlande se range maintenant à une position plus défensive en la matière puisque, suite à une longue procédure – de mars 2002 à février 200354 – et pour la première fois en Irlande, des parents non-nationaux d’enfants nés sur le territoire se voient refoulés. La décision de la Cour suprême du 23 janvier 2003, qui prit effet le 19 février 2003, a en effet marqué un tournant important dans l’histoire du droit irlandais, l’État ne recevant plus les demandes de séjour de parents non-nationaux d’un enfant né sur le territoire. Bien que le ministre de la Justice ait déclaré ne pas avoir l’intention d’appliquer cette décision à tous les non-nationaux relevant de cette situation – population estimée à environ 10 000 personnes –, le précédent créé et les conséquences à moyen terme sont considérables. Depuis, il est difficile d’évaluer l’impact de la nouvelle pratique mais on est en droit de penser que les droits des populations non-nationales seront plus restreints puisque, depuis fin 2004, le droit du sol, inconditionnel et systématique, n’existe légalement plus pour les parents non-nationaux d’un enfant né sur le territoire irlandais.

35Enfin, et toujours pour ce qui est des flux migratoires, on notera que sur des domaines a priori définis par le cadre européen, le gouvernement irlandais opte pour une position pour le moins prudente. On se contentera de souligner que la République n’est toujours pas signataire de la Convention européenne des Droits de l’homme de 2003, au motif triple que la ratification engendrerait des problèmes logistiques pour être mise en œuvre, que le texte proposé ne peut être un document fondateur du droit international au travail et enfin que l’Irlande possède déjà une législation couvrant pleinement le sujet. Si tels sont réellement les motifs de la non-ratification, on se demande comment les pays signataires, la plupart des États membres de l’Union européenne, ont pu aménager leur législation existante pour que ce texte prenne sa place dans des contextes divers et, dans de nombreux cas, plus étendus que celui de la législation irlandaise.

36Si contrôles et restrictions sont devenus les maîtres mots de l’État en matière d’immigration, on rappellera, pour conclure cette section et avant de considérer la réalité des conditions de séjour des étrangers sur le territoire, combien la frontière entre fermeté et discrimination peut se révéler dangereusement mince.

  • 55 Voir, parmi de nombreux articles consacrés au racisme dans l’Irish Times, Nuala Haughey, « Gardai A (...)
  • 56 Voir notamment Mark Brennock, « Judges Apologise to non-nationals », Irish Times, February 21st, 20 (...)
  • 57 Il s’agit du Government Advisory Board on Interculturalism.
  • 58 Depuis les études pionnières en la matière de MacGréil en 1977 et 1996, citons parmi les plus récen (...)

37Les contrôles aux postes frontières ont souvent, par le passé, fait l’objet de vives critiques quant aux méthodes employées. C’est encore le cas aujourd’hui où ils sont trop souvent effectués sur le critère de l’appartenance ethnique ou raciale55. Sont alors remises en cause non seulement les pratiques mais aussi la formation des officiers de police. Le racisme, latent ou manifeste, peut être présent à divers stades du processus de contrôle ou de simple contact avec les autorités. Ainsi, au niveau du judiciaire, on peut citer un exemple, celui de propos racistes tenus par deux juges à l’encontre d’immigrants56. En soi, l’incident n’est pas d’un grand intérêt, mais la remise en cause de la neutralité de l’ensemble du judiciaire qu’il a suscité est, elle, plus révélatrice de la nécessité de traiter des situations nouvelles de manière contrôlée et au sein d’un système impartial. À la suite de cet incident, le comité sur l’inter-culturalisme auprès du gouvernement a encouragé ce dernier à se pencher sur la question de la sensibilisation des employés de l’État aux questions du racisme57 et la mise en place d’un comité de contrôle du judiciaire a de nouveau été évoquée. Ajoutons enfin que l’Irlande fait piètre figure aux côtés de ses voisins européens en matière de lutte contre la discrimination. La lenteur de la mise en place d’une législation anti-discriminatoire est d’autant plus condamnable que les sentiments xénophobes et le racisme sont depuis quelques années avérés, ouvertement débattus et beaucoup plus documentés que par le passé58.

38Comment ces pratiques, ces nouvelles mesures et ces carences sont-elles vécues au quotidien par la population qu’elles affectent directement ?

La réalité des communautés sur le terrain

39Les débats sur la planification et l’élaboration, sinon d’une politique, du moins d’une pratique de l’immigration sont une chose. Cependant, même si les flux migratoires entrants devaient s’arrêter soudainement, un certain nombre de questions resteraient en suspens pour les différentes communautés installées dans un pays sans tradition d’accueil à moyen et long termes, et sans expérience de la mixité culturelle. Des questions essentielles d’intégration, de représentation et d’interaction se posent en effet. Il est certes trop tôt pour juger du degré de mixité que les bouleversements démographiques des années quatre-vingt-dix ont engendré (sur le nombre de mariages mixtes, sur les langues officielles, les pratiques religieuses, sur l’identité des secondes générations, etc.). On peut néanmoins, là encore, rendre compte de la position de l’État et d’une éventuelle politique d’intégration des populations étrangères.

40Au cours des années quatre-vingt-dix, sur le continent, en France ou en Allemagne par exemple, l’intégration est le mot clé de toute politique d’immigration réussie ; elle doit permettre non seulement une reconnaissance mutuelle entre autochtones et populations migrantes installées sur le territoire national mais aussi interaction et interpénétration des deux groupes. Est-elle perçue de cette manière en Irlande ? Comment cette volonté se traduit-elle dans la pratique ?

41En 1998, le ministre de la Justice de l’époque déclarait :

  • 59 Selon les termes de John O’Donoghue, rapport des débats parlementaires du 28 janvier 1998.

Du fait du nombre relativement faible [d’immigrés], il n’a pas semblé nécessaire [à l’État] de se pencher sur les besoins de ces migrants qui peuvent avoir recours, selon les cas, aux différents services du secteur public ou du privé59.

42Cette position, déjà critiquable à l’époque, n’est plus recevable. En effet, il est illusoire de penser que la simple coexistence de non-nationaux et de la population d’origine ainsi que leur implication sur le marché du travail sont suffisantes à garantir leur intégration dans la société d’accueil. La stratégie de l’État à moyen et long termes nous semble devoir s’articuler autour d’un certain nombre de domaines, de l’éducation aux droits civiques, en passant par le regroupement familial et l’accession à la citoyenneté. L’étude de ces deux derniers points termine notre analyse.

43La position de l’État en matière de regroupement familial est la suivante :

  • 60 Brian Ingoldsby, « Regular Migration to Ireland », p. 5.

Il n’existe pas de politique restrictive […] là où les membres de la famille en question ne sont pas assujettis au système de visas, et à condition que celui qui travaille en Irlande puisse subvenir aux besoins de sa famille sans recourir aux aides publiques. Les conjoints et enfants de la majeure partie des immigrants appartiennent à cette catégorie. Le regroupement familial de membres d’une famille nécessitant un visa est soumis à restriction dans la mesure où, par définition, de tels pays présentent des risques d’immigration plus grands60.

44Officiellement, les restrictions en question sont liées à la durée du séjour. Le regroupement ne peut être sollicité que si la personne a déjà séjourné un an sur le territoire et y reste au moins une année supplémentaire. De telles conditions sont aussi en vigueur en France par exemple.

  • 61 Il s’agit des industries des nouvelles technologies et du bâtiment ainsi que du secteur médical.

45Cependant, depuis mars 2000, certaines catégories d’immigrants bénéficient d’un régime plus souple puisqu’ils peuvent déposer leur demande après un séjour de trois mois seulement. Il s’agit des personnels qualifiés des trois secteurs phares en matière de recrutement61. Un tel regroupement familial à deux vitesses indique clairement la préférence de l’État : le séjour à moyen et long termes de personnel qualifié et de leur famille. L’installation d’autres immigrés est perçue, selon les sources officielles, comme un risque. Sur le terrain, cette pratique restrictive envers certaines catégories d’immigrés ne va pas sans heurts. Ainsi en 2002, par exemple, un groupe de Philippins installés en Irlande pour raisons professionnelles a-t-il formulé officiellement une demande d’assouplissement des conditions de séjour accordées à leurs familles. À ce jour, les conditions mentionnées ci-dessus demeurent en vigueur.

  • 62 Notons cependant que la demande de citoyenneté n’est pas obligatoire. En effet, un statut administr (...)

46Enfin, pour l’État, on peut supposer qu’à moyen terme l’accession à la citoyenneté est la forme la plus aboutie du processus d’intégration62. Comment devient-on citoyen irlandais ? Quelles conditions l’État impose-t-il ? En la matière, lois et textes établissent le cadre de la législation nationale : les lois Irish Nationality and Citizenship Act de 1956, 1986, 1994 et 2001, les Régulations de 2002 et les deux Immigration Acts de 2003 et 2004. On distinguait quatre cas de figure. L’accession à la citoyenneté par la naissance sur le sol irlandais – au sens de l’île depuis les accords du Vendredi saint –, par la descendance, par le mariage ou par la naturalisation. Ce sont les deux derniers cas qui nous intéressent. Ils ont des points communs puisqu’ils s’appliquent à des non-nationaux n’ayant aucune attache familiale en Irlande.

  • 63 La loi irlandaise utilise l’expression « good character ».

47L’accession à la citoyenneté par le mariage a subi de rapides altérations depuis 2002. En effet, il s’effectuait systématiquement par le biais d’une procédure spécifique intitulée « Citoyenneté post-nuptiale », grâce à l’Irish Nationality and Citizenship Act de 2001, pour les mariages contractés avant novembre 2002, date de son application. La citoyenneté pouvait être accordée sous certaines conditions objectives, dont notamment trois ans de mariage et de vie commune, et d’autres, laissées à la libre appréciation du ministre de la Justice. Du 30 novembre 2002 à 2005, les demandes de citoyenneté par le mariage ont été traitées selon un régime proche de celui des demandes de naturalisation, seule la durée de résidence moins longue différait. Les certificats de naturalisation sont délivrés après un minimum de cinq ans de résidence et sous certaines conditions, comme par exemple la « bonne conduite »63 attestée par les forces de police locales. Depuis novembre 2005, la procédure d’acquisition de la citoyenneté par le mariage n’existe plus ; elle est substituée à celle de la naturalisation, qui implique un processus de décision aléatoire puisque l’issue de la demande est assujettie aux pouvoirs discrétionnaires du ministre de la Justice.

  • 64 Le cas de la communauté des Kosovars est moins parlant du fait du grand nombre de rapatriements qui (...)
  • 65 Il s’agit des programmes Resettlement Quotas auxquels l’Irlande s’est jointe en 1998 et qui l’engag (...)

48Les données relatives au nombre de certificats de naturalisation accordés au cours des dix dernières années n’étant pas actuellement disponibles, la pratique est encore difficile à analyser. Limitons-nous alors à un cas, celui des réfugiés accueillis au titre d’accords internationaux sous l’égide du Haut Commissariat aux réfugiés des Nations unies. Pour la première vague de réfugiés, de 1979 à 1997, l’accession à la citoyenneté a été possible après un minimum de trois ans de résidence. Les Vietnamiens et des Bosniaques se sont assez rapidement intégrés à la société irlandaise grâce à la grande solidarité qui existe au sein des deux communautés, à une prise de conscience collective dans la société d’accueil quant aux persécutions subies par ces groupes et, peut-être aussi, à moyen terme, grâce à la possibilité d’être considéré comme citoyen irlandais à part entière64. Les réfugiés arrivés depuis 2000 dans le cadre du programme des quotas d’intégration65 du HCR sont au nombre d’une cinquantaine venus du Rwanda, d’Iran, du Soudan, d’Afghanistan, du Cameroun ou de la République congolaise. Ils ne peuvent accéder à la citoyenneté qu’après un séjour d’au moins cinq ans sur le territoire. Pour un même statut, celui de réfugié au titre de conventions internationales, deux régimes d’accession à la nationalité irlandaise sont donc en vigueur, sans que l’on ne sache vraiment ce qui différencie le premier groupe du second.

  • 66 Les données statistiques publiées ne sont pas assez détaillées pour juger de l’impartialité du proc (...)
  • 67 Par exemple, dans un des documents émanant du ministère de la Justice et destiné à expliquer la pro (...)

49Cependant, on peut penser que l’attribution généreuse de certificats de naturalisation à certains investisseurs étrangers, qui a tant défrayé la chronique il y a une dizaine d’années, n’est plus qu’un mauvais souvenir. Aujourd’hui, la nouvelle législation garantit une plus grande transparence qui demeure cependant toute relative66 dans le processus d’attribution de la citoyenneté. On note pourtant, une fois de plus, que la décision finale est toujours assujettie, sinon au bon vouloir, du moins à l’assentiment du ministre de la Justice67.

  • 68 La communauté roumaine, par exemple, est l’objet de la plus forte discrimination, selon un article (...)
  • 69 On pense par exemple à la nouvelle mosquée de Dublin, construite en 1999 et qui unit aussi bien les (...)
  • 70 Outre les associations comme The Bosnian Community Development Project, The Chinese Vietnamese Asso (...)
  • 71 « Parts of Dublin in particular are becoming multi-racial communities and no preparation has been m (...)

50Sur le terrain, dans les grandes villes en particulier, les membres des communautés s’organisent, quels que soient leur statut et leurs intentions à moyen et long termes. La création d’un journal en anglais comme Metro rédigé par des journalistes réfugiés ou celle d’un journal en polonais Strefa Eire, fin 2005, ou encore celle d’un magazine en ligne destinés aux Africains d’Irlande, Africans Magazine, sont autant de signes que les communautés s’organisent sur le terrain et prennent leur place dans cette société qui les accueille à plus ou moins long terme. Les expériences de la société d’accueil sont très variables68. Autre signe d’une évolution dans les mœurs, la diversité des lieux de culte est manifeste69 et les groupes de soutien parviennent souvent à unir les communautés au-delà des seuls critères de la nationalité. On pense en particulier à la création de l’Immigrant Council of Ireland en 2002. Le soutien de l’État ou des collectivités locales est parfois présent70. Mais comme cela est depuis longtemps le cas en Irlande, les milieux associatifs et caritatifs pallient le plus souvent les manques et ils sont par la suite soutenus par des aides au niveau national. Parfois, l’État, face à une situation incontournable, accède à certaines demandes en matière d’accueil des non-nationaux. C’était le cas pour la communauté chinoise, par exemple, qui est devenue, en 2001, la minorité la plus représentée sur le territoire (devant les Américains demeurés longtemps les plus présents) et pour qui l’État a créé un centre d’information, The Chinese Advice Centre. Les initiatives de ce genre ne sont pas légion. Les conséquences de l’absence de politique suivie, par exemple en matière de logement, sont par ailleurs de plus en plus visibles. Le risque de formation d’enclaves ou même de ghettos existe ; le phénomène remonte déjà au moins à 1997 où il avait été mentionné lors de débats au Parlement71. Plus récemment, on pense au quartier de Smithfield à Dublin qui tend à être majoritairement peuplé par des minorités asiatiques.

51D’autres questions restent en suspens du fait d’une approche défensive de l’immigration de la part de l’État. Dans le domaine de l’éducation, en particulier, les années à venir seront décisives, tant l’adaptabilité du système sera mise à rude épreuve pour prendre en compte la diversité démographique que la prospérité économique a entraînée.

52L’Irlande, dont la croissance démographique demeure la plus importante de l’Union européenne, est devenue bon gré mal gré une terre d’accueil. Les transformations sociales et culturelles qui ont eu lieu au cours des dix dernières années sont considérables. L’État est en partie responsable de cette nouvelle donne. Pourtant, parler de politique d’immigration aujourd’hui revient le plus souvent à constater une pratique, souvent hésitante, parfois contradictoire et nettement revue sous l’angle de la fermeté au cours des dernières années. En 2001, les consultations nationales qui tentaient de jeter les bases d’une politique d’immigration digne de ce nom annonçaient :

  • 72 Public Consultation on Immigration Policy, p. 6.

Une politique élaborée afin de répondre aux besoins du marché du travail […] » [en privilégiant] « […] une approche fondée sur les qualifications des immigrés plutôt qu’une politique de la porte ouverte72.

53Certes, l’État s’est engagé dans cette conception de l’immigration, et les immigrants les plus facilement accueillis le sont dans le cadre d’une volonté de soutenir certains secteurs de l’économie nationale. La vision à moyen et long termes demeure floue pour ce qui est de la prévision des flux entrants et des modalités de séjour, et surtout en matière d’intégration. Les nouvelles communautés, constituées de nouveaux arrivants comme de non-nationaux installés depuis quelques années, ne sont pas encore suffisamment prises en compte dans leur diversité culturelle.

  • 73 Certains chroniqueurs rappellent la pseudo-homogénéité de la population en s’intéressant à l’origin (...)

54La mixité démographique est réelle et en cours. On parle aujourd’hui d’une « irlandicité » aux visages multiples. Pourtant le passage de la coexistence à l’interaction entre différents groupes est lent et, à ce jour, peu soutenu par une volonté et une vision politiques. Le mythe d’une population homogène, déjà discutable en d’autres temps73, n’est plus fondé à l’aube du xxie siècle. La société entière doit relever le défi de cette profonde transformation identitaire et il incombe à l’État de concevoir un cadre global dans lequel l’ensemble de la population sera traité avec impartialité et respect des différences.

Notes

1 Du moins jusqu’à la réforme de l’acquisition de la citoyenneté en 2004. Jusqu’alors, le droit du sol était inscrit dans la Constitution irlandaise, article 2 : « Every person born in the Island of Ireland, its islands and its seas, has an entitlement and birthright to be part of the Irish Nation. » Depuis, les enfants de non-nationaux ne bénéficient plus systématiquement de ce droit.

2 On estime à environ 2400 le nombre de demandeurs d’asile à qui le droit de résider a été accordé du fait de la naissance d’un enfant sur le territoire national entre le début 1996 et la fin 2000. Ils étaient 142 en 1996 et 909 en 2000. Voir Bryan Fanning, Angela Veale, Dawn O’Connor, Beyond the Pale : Asylum-Seeking Children and Social Exclusion in Ireland, Dublin, Irish Refugee Council, 2001, p. 49. Bien que les données sur ce sujet soient difficiles à obtenir, on sait que le nombre de naissances d’enfants de parents étrangers n’a cessé de croître depuis 2000 puisque les trois principales maternités de Dublin ont déploré, à plusieurs reprises, les conditions de travail auprès d’immigrées arrivant en fin de terme ainsi que les mauvaises conditions de leur accueil. Voir « Warning on Low Staff Morale at Maternity Hospitals », Irish Times, February 27th, 2003.

3 48 412 personnes n’avaient pas répondu à la question sur la nationalité, 847 avaient répondu ne pas avoir de nationalité et 2 340 en avoir plusieurs. Au total, l’imprécision des données est de l’ordre de 1,32 %.

4 On peut déplorer cependant qu’aucune considération sur le critère de l’appartenance ethnique n’ait été incluse. Ceci aurait permis une analyse plus fine des communautés. À la veille du recensement de 2002, les quelques groupes de pression représentant les différentes ethnies en Irlande ont publiquement exprimé leur déception quant à l’absence de questions concernant l’appartenance ethnique. Voir Nuala Haughey, « Ethnicity Question : a Loss from Census », Irish Times, April 20th, 2002.

5 Voir les données des recensements successifs pour attester cette tendance. Si l’on considère, par exemple, la croissance des communautés numériquement les plus importantes, Allemands et Français, on note une augmentation d’environ 80 % sur la période 1981-1996. Une nette augmentation est observée pour toutes les nationalités de l’Union européenne sur la même période.

6 Le taux de refus des demandes est communiqué par le tribunal d’appel, et on peut signaler à titre indicatif qu’entre 1994 et 1999 seules 947 demandes d’asile, sur un total de plusieurs milliers, ont été accordées en première instance. Un certain nombre de demandeurs d’asile se voient accorder par la suite le droit de demeurer sur le territoire (« Leave to Remain ») selon des critères comme des raisons humanitaires ou la naissance d’un enfant sur le territoire irlandais.

7 Bien que cet argument soit souvent utilisé par les opposants à une politique d’accueil généreuse envers les demandeurs d’asile, telle n’est pas l’intention du propos ici. L’article de l’Irish Times « Bhamjee Claims 20 % Political Refugees Genuine », publié le 11 février 2003, cite un des représentants clés dans les débats, lui-même réfugié, qui estime à 20 % les demandes d’asile relevant exclusivement de l’asile politique.

8 Ils étaient 212 à l’origine, en 1979, rejoints depuis par près de 600 individus au titre du regroupement familial. On compte également environ 200 naissances sur le territoire.

9 Ils étaient 455 à l’origine, arrivés entre 1992 et 1997, rejoints par près de 900 individus au titre du regroupement familial. On compte également 72 naissances sur le territoire et 164 rapatriés.

10 Ils étaient 1032 à l’origine, en 1999, rejoints par une trentaine d’individus au titre du regroupement familial. On compte également environ une quarantaine de naissances sur le territoire et 956 rapatriés.

11 C’est-à-dire les quinze pays membres de l’Union européenne, la Norvège, l’Islande, le Liechtenstein et, depuis 2003, la Suisse.

12 Selon les chiffres cités par Brian Ingoldsby, directeur de la division de la Réforme du droit civil au ministère de la Justice, dans sa communication « Regular Migration to Ireland », présentée lors du séminaire « Rights to Reside in Ireland » organisé par Incorporated Law Society en mai 2002.

13 Voir le rapport des économistes John Beggs et Oliver Mangan, publié en février 2006 par AIB : Here To Stay, non-national Workers in the Irish Economy.

14 Voir Central Statistics Office, Population and Migration Estimates, April 2005.

15 Selon le ministre de la Justice dans le document Public Consultation on Immigration Policy, p. 2.

16 Selon les chiffres cités par Brian Ingoldsby, « Regular Migration to Ireland », p. 4, note 3.

17 Deux textes principaux régissent les séjours des Européens de l’UE : European Communities (Alien) Regulations 1977 (Statutory Instrument n° 393) et European Communities (Right of Residence for non-Economically Active Persons) Regulations 1997 (Statutory Instrument n° 57).

18 Le Garda National Immigration Bureau ou GNIB a été créé pour coordonner l’action policière.

19 Les textes spécifient cette clause en ces termes : « If the immmigration officer has reason to believe that the person, with intent to deceive, seeks to enter the State for a purpose or pur-poses other than those expressed. »

20 Voir sur la question des réfugiés, par exemple, les conclusions du rapport Refugee Law Comparative Study, Dublin, University College Dublin, 1999.

21 Il s’agit de la consultation intitulée Public Consultation on Immigration Policy, lancée en 2001 par John O’Donoghue, alors ministre de la Justice.

22 Voir Public Consultation on Immigration Policy, p. 11-14.

23 Les rapports Labour Force 2000 et Labour Force 2001 cernent les besoins de main-d’œuvre qui concernent 38 % des entreprises, et en particulier 58 % des entreprises manufacturières. Ces rapports indiquent que 19 % des entreprises avaient embauché du personnel étranger déjà présent sur le territoire national et que plus d’une entreprise sur dix avait eu recours au recrutement international hors pays anglophones, en Europe centrale, en Asie, en Amérique du Sud et en Afrique, par ordre décroissant d’importance.

24 Voir sous la plume de Fintan O’Toole, « Race Issue Reflects Double Standards », Irish Times, May 30th, 1997.

25 Il s’agit de l’IBEC (Irish Business and Employers’ Confederation).

26 Voir Olive O’Connor, « Policy on Immigration is Overdue », Irish Times, June 12th, 1998.

27 On pense à la communauté juive en général, dont le rapport avec la République a été étudié par Dermot Keogh, tout au long du xxe siècle et à la veille de la Seconde Guerre mondiale en particulier. Récemment, le ministre de la Justice, Michael McDowell, faisait encore référence au manque d’hospitalité dont avait souffert ce groupe en Irlande. Voir Marie O’Halloran, « McDowell Says Wartime Jews Let Down », Irish Times, January 29th, 2003. On peut aussi se référer au court séjour du groupe de Hongrois entre 1956 et 1957.

28 Le rapport annuel de cette organisation mentionnait : « […] Vingt-sept Kurdes embarqués sur un vol reliant Cuba à Moscou et qui avaient demandé l’asile à leur arrivée auraient été brutalisés et insultés par des policiers et des fonctionnaires du service de l’immigration. Les autorités irlandaises d’immigration leur auraient refusé l’autorisation de demander l’asile et ne leur auraient pas permis d’entrer en contact avec un avocat, un interprète ou un représentant du Haut Commissariat pour les réfugiés. Comme ils refusaient de remonter à bord, des policiers et des fonctionnaires auraient tenté de les y contraindre. Au cours des heurts qui ont suivi, les Kurdes auraient été frappés à coups de poing, de pied et de matraque ; ils auraient également été tirés par les cheveux et traînés sur le sol. Ils ont finalement été envoyés au Canada, où leur demande d’asile a été étudiée. »

29 Voir notamment l’éditorial de l’Irish Times « Dealing with Immigration », daté du 17 janvier 1998 : « Day by day, police officers and immigration officials are stopping non-white people at Irish border control points to enquire whether they have valid permits to enter this State. »

30 On pense en particulier à la décision de la Cour suprême sur l’affaire Chan en 2003 qui a valu la remarque publique du ministre de la Justice Michael McDowell : « I had hoped that it would act as a disincentive », dans le quotidien national The Irish Times du 9 juin 2004.

31 Selon Simon Nugent, directeur des chambres de commerce irlandaises : « Employers find the current employment clearance schemes for immigrants and their administration fragmented and confusing ». In CCI Call for a Comprehensive Immigration Policy, sur le site http://www.chambersireland.ie/news/article.php?newsid=297.

32 Certains employeurs et l’agence pour la formation professionnelle, FAS, ont organisé 14 foires internationales entre janvier 2000 et mai 2001 : une en Espagne, à Belfast, à New York, en Afrique du Sud, en ex-URSS et en Inde, deux en Allemagne et à Terre-Neuve et quatre au Royaume-Uni.

33 Voir le rapport Labour Force 2000, p. 15, qui détaille les modes de recrutement des personnels étrangers.

34 Seuls les demandeurs d’asile ayant déposé leur dossier avant juillet 1999 ont exceptionnellement obtenu le droit de travailler.

35 Voir « CCI Renews Call for a New National Immigration Authority », sur le site http:// www.chambersireland.ie.

36 Suzanne Egan (éd.), Refugee Law Comparative Study, Dublin, Stationery Office, 1999 ; International Organisation for Migration, Department of Justice, Equality and Law Reform, avril 2002.

37 Irish Refugee Council, Annual Report, July 2000-June 2001, p. 6.

38 Le Conseil aux réfugiés a demandé aux sénateurs de rejeter le projet de loi tel qu’il a été proposé. Voir Nuala Haughey, « Senators Urged to Reject Asylum Bill », Irish Times, December 20th, 2002.

39 Public Consultation on Immigration Policy, note 18.

40 Ibid., p. 6.

41 Voir Catherine Cosgrave, Summary Analysis and Initial Response to the Government’s Proposals for an Immigration and Residence Bill, Orla Parkinson, Aoife Collins (éd.), Dublin,

Immigrant Council of Ireland, 2005.

42 Voir Department of Justice, Equality and Law Reform, Immigration and residence in Ireland discussion Document, Dublin, Stationery Office, 2005.

43 Voir Church in Society Committee, Immigration and Residence Legislation, Submission to the Department of Justice, Equality and Law Reform, publié en août 2005. http://www.ireland.anglican.org/issues/immigration.html.

44 L’employeur doit apporter la preuve que le poste pour lequel le visa est requis ne peut être pourvu en Irlande.

45 C’est le cas dans la restauration et l’hôtellerie ou encore dans le bâtiment.

46 Le groupe turc du secteur du bâtiment a défrayé la chronique en mai 2005 pour avoir été accusé de sous-payer ses contractuels non nationaux. Les procédures de contrôles, lentes et délicates, n’ont pas permis d’avérer les abus dénoncés dans les milieux militants. Voir http://www.socialistworld.net, articles des 18 mars 2005 et 6 février 2006 relatifs à cette affaire et au rôle des syndicats.

47 Le géant de la distribution imposait aux non-nationaux contractuels polonais des charges de travail de plus en plus lourdes et n’a pas hésité à renvoyer ceux qui ont rendu l’affaire publique en juillet 2005.

48 Nuala Haughey, « Plans to Increase Efficiency in Asylum Processing », Irish Times, January 2nd, 2003.

49 Alison Healy, « Garda Staff at Immigration Bureau to Treble », Irish Times, April 25th, 2002.

50 Des « descentes » de police dans les communautés d’immigrants ont eu lieu mi-juillet 2002 à Dublin afin d’effectuer des arrestations parmi les clandestins et les individus faisant l’objet d’un refoulement et qui n’auraient pas quitté le pays. La pratique devait se généraliser à tout le pays selon les dires des autorités rapportés dans la presse. Voir les articles de l’Irish Times « Gardai Move Against Illegal Immigrants » de Jim Cusack, July 17th, 2002, et « Crackdown Fills Illegal Immigrants with Fear » de Nuala Haughey, July 20th, 2002.

51 Ceci du fait de la mise en œuvre de la loi de 2000 : Illegal Immigrants (Trafficking) Act.

52 En matière de refoulement par exemple, notons l’amendement à la loi Immigration Act 1999 intitulé « Deportation Regulations 2002 ».

53 « Work Permits for Immigrants to be restricted », Irish Times, January 31st, 2003.

54 Pour information, citons les articles suivants de l’Irish Times : Nuala Haughey, « Legal Cases will Test Immigrant Parent’s Status », February 19th, 2002 ; Kitty Holland, « Concerns of Foreigners with Irish Born Children », April 13th, 2002 ; « Minister Rejects Deportee’s Case », October 9th, 2002 ; ou encore Nuala Haughey, « Families to Begin Crucial Case against Deportation », October 22nd, 2002.

55 Voir, parmi de nombreux articles consacrés au racisme dans l’Irish Times, Nuala Haughey, « Gardai Accused of Discrimination Against Two Black Men on Train », June 7th, 2002.

56 Voir notamment Mark Brennock, « Judges Apologise to non-nationals », Irish Times, February 21st, 2003.

57 Il s’agit du Government Advisory Board on Interculturalism.

58 Depuis les études pionnières en la matière de MacGréil en 1977 et 1996, citons parmi les plus récentes Bryan Fanning, Racism and Social Change in the Republic of Ireland, Manchester, Manchester University Press, 2002, et Ronit Lentin, Robbie McVeigh (éd.), Racism and Anti-Racism in Ireland, Belfast, Beyond the Pale Publications, 2002.

59 Selon les termes de John O’Donoghue, rapport des débats parlementaires du 28 janvier 1998.

60 Brian Ingoldsby, « Regular Migration to Ireland », p. 5.

61 Il s’agit des industries des nouvelles technologies et du bâtiment ainsi que du secteur médical.

62 Notons cependant que la demande de citoyenneté n’est pas obligatoire. En effet, un statut administratif existe pour un non-national qui ne souhaiterait pas être naturalisé et qui pourrait justifier de dix ans de résidence sur le territoire. Dans ce cas, il peut obtenir la permission de demeurer sur le territoire sans limite de durée.

63 La loi irlandaise utilise l’expression « good character ».

64 Le cas de la communauté des Kosovars est moins parlant du fait du grand nombre de rapatriements qui l’a caractérisée. Voir note 12.

65 Il s’agit des programmes Resettlement Quotas auxquels l’Irlande s’est jointe en 1998 et qui l’engagent à recevoir chaque année des réfugiés ayant déjà séjourné dans un pays d’accueil où ils ne pouvaient rester.

66 Les données statistiques publiées ne sont pas assez détaillées pour juger de l’impartialité du processus d’attribution, en fonction du pays d’origine par exemple.

67 Par exemple, dans un des documents émanant du ministère de la Justice et destiné à expliquer la procédure de naturalisation, on peut lire : « Applications are decided by the Minister for Justice, Equality and Law Reform, who has absolute discretion, even where the applicant meets certain conditions set out in the legislation, whether or not to grant naturalisation », in « Irish Citizenship by Naturalisation », Information Leaflet, n° 3, p. 1. http://www.justice.ie/80256E01003A21A5/vweb/FlJUSQ6D5LX6-en/$File/InfoForm3.pdf

68 La communauté roumaine, par exemple, est l’objet de la plus forte discrimination, selon un article de l’Irish Times du 2 août 2002, intitulé « Romanian Community Spirit Slow to Take off ».

69 On pense par exemple à la nouvelle mosquée de Dublin, construite en 1999 et qui unit aussi bien les musulmans de Bosnie que ceux du Pakistan, ou aux nombreux lieux de culte établis par la communauté nigériane au cours des trois dernières années.

70 Outre les associations comme The Bosnian Community Development Project, The Chinese Vietnamese Association of Ireland, on pense à des structures du type The African Cultural Project. Les organisations locales comme The Irish Immigrant Support Centre à Cork sont moins nombreuses.

71 « Parts of Dublin in particular are becoming multi-racial communities and no preparation has been made for this sea change in the makeup of those communities. » Mr G. Mitchell, Dáil Debates Official Reports, 28 janvier 1998.

72 Public Consultation on Immigration Policy, p. 6.

73 Certains chroniqueurs rappellent la pseudo-homogénéité de la population en s’intéressant à l’origine des noms propres pour retracer les composantes non-aborigènes de la nation (Voir « An Irishman’s Diary », Irish Times, January 24th, 2003) ; d’autres rappellent les origines étrangères de figures de proue de l’histoire politique et culturelle du pays (de Charles Stewart Parnell à Éamon De Valera en passant par Jonathan Swift, Maud Gonne et Jack Yeats).

Auteur

Université Paris Dauphine – Paris IX

© Presses universitaires de Caen, 2007

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