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Christophe Gillissen

La question d’Irlande du nord

Texte intégral

  • 1 Seanad Debates, vol. V, col. 435 (11 juin 1925): « It is perhaps the deepest political passion with (...)

1La naissance de l’État irlandais fut marquée du sceau de la partition, qui devait envenimer les relations anglo-irlandaises au moins jusqu’à la fin du xxe siècle. En effet, elle constituait une véritable mutilation de la nation aux yeux des républicains, dont l’entière responsabilité fut attribuée à Londres. La réunification s’imposa aussitôt comme l’un des objectifs prioritaires du nouvel État irlandais. Ainsi, W. B. Yeats déclara au Sénat en 1925 que c’était « peut-être la passion politique irlandaise la plus profonde que de voir le Nord et le Sud réunis en une seule nation »1.

2Mais dans ce sentiment national territorial, il y avait aussi le souci à l’égard des catholiques du nord, minorité soumise par le Government of Ireland Act, 1920 au bon vouloir d’une majorité unioniste décidée à se maintenir au pouvoir coûte que coûte, fût-ce au prix d’une discrimination politique et économique. Lors des flambées de violence en 1922 et en 1969, par exemple, nombre de citoyens du sud se sentirent très directement concernés par les événements au nord, ce qui raviva la question de la partition et suscita un certain ressentiment à l’encontre de Londres.

3Du côté britannique, par contre, la partition parut un moindre mal, dans la mesure où elle semblait pouvoir satisfaire les demandes contradictoires des nationalistes et des unionistes, et ainsi résoudre la question d’Irlande qui avait longtemps empoisonné la vie politique britannique. En outre, par la suite, la paix relative en Irlande du Nord entre 1922 et la fin des années soixante sembla justifier cette décision. Malgré tout, à plusieurs reprises – notamment en 1921 et en 1973 – Londres fut prêt à envisager une instance panirlandaise, tel un Conseil de l’Irlande, en reconnaissance de l’unité historique de l’Irlande et dans l’espoir de calmer les passions nationalistes. Le Parti travailliste en particulier, ou du moins son aile gauche, afficha une certaine sympathie pour cet idéal nationaliste, sans toutefois la traduire dans les faits. En effet, le Parti travailliste ne fut guère en mesure de peser sur la question d’Irlande du Nord avant 1945, et par la suite les prises de position des députés favorables à l’unification ne furent pas relayées au sommet : dans l’ensemble, les dirigeants préférèrent maintenir le statu quo. De plus, les gouvernements britanniques successifs ne se résolurent jamais à appliquer une mesure contre la volonté des unionistes d’Irlande du Nord – à l’exception notable de Margaret Thatcher, qui signa l’Accord anglo-irlandais en 1985 en dépit de l’opposition unanime de la communauté unioniste d’Irlande du Nord.

4Le gouvernement irlandais, quant à lui, mit l’accent sur la question du territoire dans les premières décennies suivant la partition, au point d’occulter les aspirations de la communauté unioniste. D’ailleurs, dès la proclamation de la République de 1916, les divisions inter-communautaires, à peine mentionnées, étaient déjà présentées comme le résultat de manœuvres britanniques, l’idée étant que si Londres cessait ses intrigues, les divisions se résorberaient d’elles-mêmes. Ce fut l’une des constantes de la politique nord-irlandaise de Dublin d’ailleurs : la partition était vue comme le résultat d’une décision britannique prise en vue de protéger ses propres intérêts, et la solution qui en découlait consistait à faire pression sur Londres pour que le gouvernement britannique y mette fin. L’autonomie des unionistes en tant qu’acteurs centraux du destin de l’Irlande du Nord ne fut pas reconnue de manière explicite avant plusieurs décennies.

  • 2 J. Bowman, « De Valera : did he entrench the Partition of Ireland ? », L’Irlande politique et socia (...)

5Par la suite, la Constitution de 1937 exprima la volonté irrédentiste de Dublin de manière officielle, faute sans doute d’une politique efficace pour amener la réunification de l’île. Les déclarations pouvaient ainsi dissimuler l’incapacité du gouvernement irlandais à changer quoi que ce soit au statut de l’Irlande du Nord. De fait, l’indépendance et l’unité étaient incompatibles. Or les gouvernements irlandais avaient privilégié l’indépendance, mais ils ne purent reconnaître publiquement que cela fut fait au prix du maintien de la partition2.

  • 3 P. Keatinge, « Unequal Sovereigns : The Diplomatic Dimension of Anglo-Irish Relations », in Ireland (...)

6Dans les années soixante, par contre, le gouvernement irlandais changea d’approche et, malgré les difficultés posées par le début du conflit en Irlande du Nord à partir de 1968, il fit preuve d’une réelle volonté de conciliation pour trouver un accord avec Londres. En particulier, les deux gouvernements trouvèrent un terrain d’entente sur la nécessité de contenir la violence en Irlande du Nord3.

7Si l’on admet que la question d’Irlande du Nord n’était autre que la question d’Irlande du xixe siècle transposée dans un cadre géographique différent, suite à la partition, il faut reconnaître qu’un chemin considérable fut parcouru, de part et d’autre, entre la signature du Traité anglo-irlandais de 1921 et celle de l’Accord anglo-irlandais de 1985.

La Commission de démarcation

  • 4 G. FitzGerald, « L’évolution de la politique extérieure de l’Irlande, 1922-1986 », Études irlandais (...)

8Le statut de l’Irlande du Nord fut un enjeu réel lors des négociations menant au Traité de 1921, mais non un enjeu primordial. Les scissions au sein du mouvement séparatiste – qui débouchèrent sur une guerre civile – se firent avant tout sur la question de l’indépendance nationale. Quant à l’Irlande du Nord, les nationalistes irlandais ne semblent pas s’être imaginé que la partition pouvait durer. Deux ou trois députés seulement y firent allusion lors des débats sur la ratification du Traité, sans doute en raison du fait que, comme l’a suggéré Garret FitzGerald, la partition était trop récente pour que les Irlandais, imprégnés de leur histoire, puissent « considérer cette opération comme autre chose qu’un expédient temporaire, parce qu’anti-historique »4.

  • 5 A. Mitchell et P. Ó Snodaigh, Irish Political Documents, p. 91-96.
  • 6 N. Mansergh, Nationalism and Independence : Selected Irish Papers, Cork, Cork University Press, 199 (...)

9De fait, elle avait été bien proposée comme une mesure temporaire au début. Londres l’envisagea comme phase de transition vers une Irlande autonome unie, ceci afin de calmer les unionistes qui étaient farouchement opposés à l’idée d’être assujettis à un pouvoir irlandais nationaliste et catholique (« Home Rule is Rome Rule »). La partition fut donc proposée pour une période de six ans mais, face au refus obstiné des représentants unionistes, Londres accepta qu’elle devint définitive dans le cadre du Government of Ireland Act, 1920. Cependant, il fut alors précisé que l’Irlande du Nord participerait à un Conseil de l’Irlande avec le gouvernement du sud, instance qui donnerait une réalité constitutionnelle à l’unité irlandaise tout en répondant à certaines demandes légitimes de la communauté protestante5. C’est-à-dire que, au début, Londres ne chercha pas à démembrer l’Irlande même si, il est vrai, les conservateurs appuyèrent fortement les unionistes du nord de l’Irlande dans leurs revendications et influèrent en leur faveur sur la politique britannique6.

Le Traité anglo-irlandais

10Le Traité posait comme principe l’unité de l’Irlande, et le fait même que Londres accepte de conclure un accord avec les représentants du gouvernement provisoire irlandais conférait une certaine légitimité à ce dernier et, par extension, à la notion d’une nation irlandaise unie, au droit à l’autodétermination. La délégation irlandaise était censée représenter l’Irlande entière et Dublin s’était battu pour que l’Irlande du Nord ne participe pas aux négociations en tant que membre à part entière, ce qui serait revenu à lui reconnaître le statut de nation distincte. Le titre du Traité – les « Articles d’accord pour un traité entre la Grande-Bretagne et l’Irlande » – était fondé lui aussi sur la reconnaissance de la nation irlandaise.

  • 7 F. Pakenham, Peace by Ordeal, p. 208.
  • 8 J. Bowman, De Valera and the Ulster Question, Oxford, Oxford University Press, 1982, p. 58-62.

11Pourtant, lors des négociations, les représentants nationalistes durent tenir compte des revendications unionistes, et ils se montrèrent prêts à leur faire quelques concessions7. De même, si Lloyd George exprima également le souhait d’une Irlande unie, la réalité politique de la situation dans le nord-est de l’île nécessitait de trouver une alternative, d’autant plus que cet enjeu permettrait de négocier sur d’autres questions. Ainsi, le Premier ministre britannique s’engagea à mettre sa démission dans la balance pour obtenir un parlement panirlandais, en contrepartie de quoi les délégués irlandais pourraient accepter un lien entre le nouvel État irlandais et la Couronne britannique. L’idée parut acceptable aux Irlandais, qui envisagèrent la possibilité d’un État fédéral par exemple, où la province de l’Ulster (avec ses neuf comtés) aurait une assemblée régionale, assortie d’un certain nombre de garanties pour la communauté protestante minoritaire vis-à-vis du parlement central8. Ce compromis maintiendrait l’unité de l’Irlande tout en protégeant les protestants des abus potentiels d’un pouvoir aux mains de la majorité catholique.

  • 9 T. Jones, Whitehall Diary, p. 154.

12Mais cette ébauche d’accord entre Londres et Dublin se heurta à l’intransigeance de Belfast : James Craig, Premier ministre d’Irlande du Nord, ne céda « pas un pouce » à Lloyd George et refusa toute possibilité d’une Irlande unie9. Il refusa même de se rendre à Londres pour participer aux négociations. La loi de 1920 avait posé le principe de la partition et il ne pouvait être question de revenir là-dessus de son point de vue. Ce refus faillit compromettre les négociations, car la délégation irlandaise ne pouvait en aucun cas accepter à la fois un lien avec la Couronne britannique et la partition de l’île.

13Un compromis fut alors proposé par Lloyd George : le Traité concernerait l’ensemble de l’Irlande, qui deviendrait un dominion (article 1), mais en compensation l’Irlande du Nord aurait le droit d’adresser une requête à Londres, appuyée par une majorité des deux chambres du parlement de Stormont, afin d’obtenir une dérogation et de préserver son statut au sein du Royaume-Uni (article 12). La compensation était de taille, étant donné que le parlement avait été élu dès le mois de mai 1921, et comportait une écrasante majorité unioniste. Autant dire que la partition était d’ores et déjà entérinée. Et en effet, dès le lendemain de l’entrée en vigueur du Traité anglo-irlandais, le 7 décembre 1922, de manière tout à fait prévisible, le Parlement de Stormont fit savoir au roi qu’il souhaitait le maintien de la partition.

14Cependant, et ce fut là l’argument décisif, le Traité précisait que, au cas où une telle requête serait faite, une Commission de démarcation devrait alors se réunir afin de revoir le tracé de la frontière entre le nord et le sud. Lloyd George réussit à faire accepter cette idée par les délégués irlandais, qui pensaient que la Commission réduirait le territoire de l’Irlande du Nord à deux comtés au lieu de six, au point de rendre la province non viable sur le plan économique. La réunification de l’Irlande serait alors inéluctable. C’est-à-dire que la partition ne serait que temporaire.

  • 10 F. Pakenham, Peace by Ordeal, p. 222-224.

15Cette clause fut incorporée au Traité (article 12) et permit de surmonter la question de la partition, ouvrant ainsi la voie à des concessions sur d’autres enjeux par la même occasion. En particulier, elle permit à Lloyd George de faire accepter un lien entre le nouvel État irlandais et la Couronne. En outre, le Premier ministre britannique déploya tout son savoir-faire pour diviser la délégation irlandaise et éroder petit à petit leurs positions : il réussit ainsi à réduire leur exigence d’un Parlement fédéral à celle d’un Conseil de l’Irlande avec nettement moins de pouvoirs10.

  • 11 P. Arthur, Special Relationships : Britain, Ireland and the Northern Ireland Problem, Belfast, Blac (...)

16Cette clause avait aussi d’autres raisons, moins importantes. La frontière avait été tracée à la hâte et manquait de cohérence. Une révision s’imposait, ne fût-ce que pour mettre fin à certaines absurdités : en effet, des villages, des champs, voire même des magasins ou des maisons étaient traversés par la ligne de démarcation11.

Atermoiements

  • 12 D. Harkness, « “Never the Twain…” : Belfast-Dublin relations since 1920 », L’Irlande politique et s (...)
  • 13 J.A. Murphy, Ireland in the Twentieth Century : Divided Island, Dublin, Macmillan, 1996, p. 46-47.
  • 14 A.C. Hepburn, Ireland, 1905-1925, p. 214-216.

17La Commission de démarcation ne se réunit qu’en 1924 toutefois, son travail étant retardé par la guerre civile au sud et par un niveau élevé de violence au nord, ainsi que par divers contretemps administratifs et politiques. Au préalable, Michael Collins et James Craig s’étaient rencontrés à plusieurs reprises entre janvier et mars 1922, en présence de Churchill, alors ministre des Colonies, afin de trouver un accord entre Dublin et Belfast12. Craig tentait de stabiliser sa province, mise à mal par une montée dramatique de la violence, tandis que Collins se sentait le devoir d’assister la minorité catholique en Irlande du Nord. Cette violence avait provoqué un boycott des exportations nord-irlandaises par l’État libre, mais Collins s’engagea à y mettre fin, tandis que Craig promit pour sa part de veiller à la sécurité des catholiques de sa province, notamment celle des travailleurs dans les chantiers navals13. Ils tentèrent de normaliser leurs relations et d’arriver à un accord sur la frontière entre le nord et le sud, comme en témoigne le pacte du 30 mars 192214.

  • 15 T.P. Coogan, Michael Collins [1990], Londres, Arrow, 1991, p. 340-342.

18Ceci aurait pu rendre la Commission de démarcation caduque, mais les intentions louables des deux dirigeants ne purent être concrétisées, pour diverses raisons. Il y avait le problème de la représentation de l’Irlande du Nord au Conseil de l’Irlande : Craig voulait que le gouvernement du nord fût représenté à parité avec le gouvernement du sud, ce qui lui donnerait un droit de veto, alors que Collins tenait au contraire à ce que la représentation fût proportionnelle à la population. De plus, ils ne purent obtenir l’accord de leurs collègues respectifs. À Dublin, de Valera refusa le pacte en raison des exactions commises contre les catholiques. À Belfast, le Premier ministre nord-irlandais fut confronté à une vive hostilité de la part de ses collègues, fermement opposés à tout transfert de territoire vers le sud ainsi qu’aux autres concessions envisagées15.

  • 16 C. Foley, Legion of the Rearguard : The IRA and the Modern Irish State, Londres, Pluto, 1992, p. 25

19En outre, si Collins obtint dans un premier temps l’assurance d’une réforme des forces de sécurité auxiliaires en Irlande du Nord, les Specials, avec l’appui de Churchill, quelques jours plus tard ces forces tuèrent à nouveau des catholiques16. Lorsque la guerre civile éclata au sud au mois de juin et que Michael Collins fut assassiné le 22 août 1922, les contacts entre Dublin et Belfast n’avaient plus guère de chances d’aboutir. Avec l’échec de ces négociations, la Commission de démarcation devait donc se réunir.

20Cependant, aucun calendrier n’avait été prévu par le Traité de 1921, sinon qu’il fallait que le Parlement nord-irlandais ait d’abord exercé son droit de demeurer au sein du Royaume-Uni. Ceci fut fait le 7 décembre 1922, au lendemain de la ratification officielle du Traité par Dublin et de l’entrée en vigueur de la Constitution de l’État libre. Le gouvernement irlandais, pour sa part, temporisait, afin de préparer un dossier solide et d’entamer les travaux de la Commission dans un contexte plus serein que celui de la guerre civile. Celle-ci prit fin le 23 mai 1923, et le 19 juillet Dublin prit donc contact avec Londres afin de lancer la procédure prévue par l’article 12 du Traité.

  • 17 F.S.L. Lyons, Ireland since the Famine, Londres, Fontana, 1973, p. 488-490.
  • 18 R. Fanning, Independent Ireland, Dublin, Helicon, 1983, p. 89.

21Mais les élections britanniques et irlandaises, ainsi que les manœuvres dilatoires de James Craig retardèrent la mise sur pied de la Commission : Cosgrave remporta les élections du 27 août 1923, demeurant ainsi au pouvoir, mais la démobilisation de nombreux soldats et l’absence d’avancée constitutionnelle sur le statut de l’État libre provoqua une mutinerie au sein de l’Armée irlandaise en mars 192417. Le gouvernement réussit à imposer son autorité à l’Armée, mais au prix d’une crise ministérielle et de la défection de plusieurs membres du nouveau parti de Cosgrave, le Cumann na nGaedheal. De l’autre côté de la mer d’Irlande, il y eut une période de grande instabilité gouvernementale : en l’espace de deux ans, quatre premiers ministres se succédèrent, dont deux – Stanley Baldwin et James Ramsay MacDonald – ne disposèrent pas de majorité parlementaire. Entre-temps, Craig déployait des efforts considérables pour retarder toute la procédure. En 1924 il fit une croisière d’un mois en Méditerranée en raison de son état de santé18. Ce ne fut que le 10 mai 1924 qu’il signifia de manière officielle au gouvernement britannique que Belfast ne nommerait pas de commissaire, n’ayant été ni présent aux négociations de 1921, ni signataire du Traité.

  • 19 D. Harkness, Ireland in the Twentieth Century: Divided Island, Dublin, Macmillan, 1996, p. 44 (le p (...)

22Or, selon le Traité, la Commission devait être constituée de trois membres, deux nommés respectivement par Belfast et Dublin, le troisième par Londres. Suite au refus de Craig et après le jugement rendu par la Commission de justice du Conseil privé, il devint nécessaire de modifier le Traité anglo-irlandais par voie parlementaire, tant à Westminster qu’au Dáil, ce qui ne fut fait qu’au mois d’octobre 1924. Londres put ainsi nommer deux membres, un unioniste proche de Craig, J.R. Fisher, comme représentant de l’Irlande du Nord, et le juge sud-africain Richard Feetham, comme président19. Sa fonction supposait qu’il fût impartial, mais ses convictions impérialistes le rapprochait malgré tout de la position unioniste. Quant à Dublin, son choix se porta sur Éoin MacNeill, catholique né en Irlande du Nord et membre du Conseil des ministres de l’État libre. Ce ne fut donc que le 6 novembre 1924 que la Commission put enfin se réunir pour commencer ses travaux.

Interprétations de l’article 12 du Traité

  • 20 A.T.Q. Stewart, The Narrow Ground [1979], Belfast, Blackstaff, 1997, p. 170-172.

23Ces contretemps illustrent l’importance de l’enjeu. La création de la Commission avait été un argument décisif dans les négociations du Traité de 1921, pour surmonter la question de la partition : en effet, les délégués irlandais étaient persuadés que le rapport de la Commission serait forcément à l’avantage de l’État libre, ce que Lloyd George se garda bien de contredire, et qu’un transfert important de territoire du nord vers le sud en résulterait20. L’État nord-irlandais ne serait donc plus viable, ni sur le plan économique ni sur le plan politique, et son effondrement inéluctable mènerait à la réunification de l’Irlande.

  • 21 J.J. Lee, Ireland, 1912-1985 : Politics and Society, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, p (...)

24Ainsi, un rapport de Kevin O’Shiel, conseiller légal du gouvernement de l’État libre au Bureau de la frontière nord-est (North-Eastearn Boundary Bureau), envisageait au minimum le transfert du comté entier de Fermanagh, des deux-tiers du comté de Tyrone, du tiers du comté de Londonderry, du tiers du comté de Armagh et du quart du comté de Down21. Dans le même temps, l’État libre insistait sur l’unité naturelle de l’île d’Irlande :

  • 22 Handbook of the Ulster Question, Dublin, Stationery Office, 1923, p. 29 : « Ireland is by natural d (...)

L’Irlande constitue une entité géographique complète, de manière naturelle, en vertu de la géographie. Très tôt, cette réalité naturelle imposa à la vie politique de l’Irlande l’idéal de l’unité nationale, et c’est faire violence non seulement à la nature, mais à toute la vie politique de l’île, que de divorcer politiquement, à une date aussi tardive de son histoire nationale, une partie considérable du nord de l’île du reste du pays22.

25Mais la révision du tracé de la frontière devait se faire selon deux critères quelque peu contradictoires, selon le Traité : tout dépendait de l’interprétation faite de l’article 12, qui stipulait en effet que la Commission devrait tenir compte du « souhait des habitants », dans la mesure où cela était « compatible avec les conditions économiques et géographiques ». Le premier critère était assez facile à évaluer de manière objective : les résultats du recensement de 1911 indiquaient de manière précise la composition religieuse de la population des comtés, tout comme les résultats des élections législatives de 1918 et des élections locales de 1920 donnaient le profil politique des électeurs des différentes circonscriptions. C’est pourquoi il n’y eut pas de plébiscite organisé, malgré des demandes en ce sens, la Commission se contentant d’interroger un échantillon d’un millier de personnes environ.

  • 23 F. Pakenham, Peace by Ordeal, p. 227.
  • 24 D. Macardle, The Irish Republic : A Documented Chronicle of the Anglo-Irish Conflict and the Partit (...)
  • 25 F. Gallagher, The Indivisible Island : The Story of the Partition of Ireland, New York, Citadel Pre (...)

26Le second critère était beaucoup plus vague par contre, et se prêtait à plusieurs lectures différentes. D’ailleurs, lors des négociations du Traité anglo-irlandais, il ne fut introduit que bien après le premier, et Lloyd George dut persuader les délégués irlandais qu’une interprétation large en serait faite23. Mais cette affirmation ne reposait sur aucun engagement écrit et les ministres britanniques pensaient en fait qu’il serait plus sage de limiter les transferts de territoire pour éviter toute nouvelle agitation en Irlande du Nord. Lorsque la question fut débattue de manière publique en 1924, la Chambre des lords alla jusqu’à passer une résolution en faveur d’une interprétation restrictive de l’article 12 du Traité anglo-irlandais24. Les signataires britanniques du Traité appuyèrent cette position également25.

  • 26 G.J. Hand (éd.), Report of the Irish Boundary Commission, 1925, Shannon, Irish University Press, 19 (...)

27Le président de la Commission, Richard Feetham, se conforma à leur point de vue : il ne s’agissait pas de remettre en cause les États établis par la loi de 1920, mais de procéder à de simples ajustements de la frontière26. En particulier, il ne pouvait être question de menacer la survie même de l’Irlande du Nord qui, après quatre années d’existence fort agitées, commençait tout juste à trouver un semblant de paix civile : des remaniements trop drastiques de la frontière auraient pu mettre la province à feu et à sang. Quant à MacNeill, représentant de l’État libre, il ne semble pas s’être opposé à cette interprétation dans un premier temps. Il se tint à son devoir de réserve, contrairement à Fisher, et ne communiqua aucune information à son gouvernement, qui ne s’attendait donc pas du tout aux conclusions de la Commission.

  • 27 R. Fanning, Independent Ireland, p. 90.

28Celles-ci furent en effet très modérées. Au total, moins de quarante mille personnes et moins de mille kilomètres carrés étaient en jeu27. La majorité des recommandations concernait des parties du sud et de l’ouest, qui devaient être transférées à l’État libre en raison de populations majoritairement catholiques. Elles représentaient un peu plus de trente mille personnes et quelque sept cents kilomètres carrés. Mais une partie du Donegal, avec près de huit mille personnes sur deux cents kilomètres carrés, devait être transférée à l’Irlande du Nord : en effet, si Londonderry, la deuxième ville de l’Irlande du Nord, devait rester dans le Royaume-Uni, il fallait lui assurer un hinterland économique et géographique suffisant. Or celui-ci se trouvait en partie de l’autre côté de la frontière. Au total, l’État libre gagnait davantage qu’il ne perdait, mais Dublin était à mille lieues de s’imaginer que le rapport pouvait contenir de telles recommandations, d’autant plus que la population de Londonderry était majoritairement catholique. Le gouvernement irlandais s’attendait de ce fait à ce que la ville et ses environs fussent au contraire transférés à l’État libre.

L’accord tripartite de 1925

  • 28 C. Foley, Legion of the Rearguard, p. 57-58.

29Le rapport fut enfin prêt le 17 octobre 1925, mais il fut décidé d’attendre la mi-novembre pour le publier : ses conclusions auraient alors force de loi. Cependant, un quotidien conservateur proche des unionistes, le Morning Post, en dévoila les grandes lignes dans son édition du 7 novembre, suite sans doute à une fuite de Fisher28. Ces révélations par voie de presse consternèrent Dublin et précipitèrent une crise au sein du gouvernement irlandais. Lorsque Éoin MacNeill démissionna de la Commission le 20 novembre et vint s’en expliquer devant le Parlement irlandais, la nouvelle fut confirmée. Or un tel transfert eût été catastrophique sur les plan politique et électoral, sans compter les risques d’émeutes dans les régions concernées, et Cosgrave se rendit donc de toute urgence à Chequers pour des négociations tripartites avec ses homologues britannique et nord-irlandais, Baldwin et Craig.

Carte 4 – Les changements proposés par la Commission de démarcation, 1925

Source : A.T.Q. Stewart, The Narrow Ground : Aspects of Ulster, 1609-1969 [1977], Belfast, Black-staff Press, 1997, p. 171.

30Le tracé de la frontière fut maintenu en l’état (article 1) et les dispositions relatives à la constitution d’un Conseil panirlandais furent abrogées, ses pouvoirs étant transférés à Belfast (article 5). En contrepartie, le rapport de la Commission ne fut pas publié – il fallut attendre 1969 pour cela –, et les remboursements de Dublin à Londres aux titres de la dette publique et des pensions militaires furent annulés (article 2), même si Dublin dut assumer la responsabilité financière des dégâts commis sur son territoire lors de la guerre anglo-irlandaise (articles 3 et 4).

31Curieusement, Craig appuya Cosgrave lors des négociations sur la question des remboursements : sans doute comprit-il qu’il valait mieux l’aider à se justifier auprès de ses électeurs, plutôt que de voir son gouvernement chuter et l’État libre plonger à nouveau dans la guerre civile, avec le risque d’entraîner le nord dans une nouvelle spirale de violence. Mais cela lui permit aussi d’obtenir de généreuses concessions financières pour l’Irlande du Nord.

  • 29 Cité in D. Harkness, Ireland in the Twentieth Century, p. 145 : « the improved relations now subsis (...)

32Quant aux concessions faites à l’État libre, elles furent mineures somme toute, et les phrases introduisant l’accord – il y est question de « relations meilleures prévalant à présent entre le Gouvernement britannique, le Gouvernement de l’État libre d’Irlande et le Gouvernement de l’Irlande du Nord, ainsi qu’entre leurs peuples respectifs »29 –, ne pouvaient faire illusion, ni cacher l’étendue du désastre du point de vue des nationalistes irlandais et du gouvernement. Les signataires irlandais du Traité de 1921 avaient accepté le statut de dominion en raison de la perspective d’une réunification prochaine de l’Irlande. Or la partition était désormais définitive, elle avait été acceptée par le gouvernement irlandais et fut même enregistrée par la suite auprès de la Société des Nations. L’émoi public qui s’ensuivit en Irlande augurait mal des perspectives électorales du Cumann na nGaedheal. Tous les arguments déployés par les partisans du Traité depuis 1921 perdirent leur crédibilité, préparant ainsi le terreau où de Valera put effectuer un retour remarquable sur la scène politique irlandaise dès 1926.

33De ce point de vue, il n’est pas sûr que l’accord ait servi les intérêts du Royaume-Uni dans le long terme, car en précipitant la chute de Cosgrave, il facilitait l’arrivée au pouvoir d’Eamon de Valera, qui devait s’avérer un interlocuteur autrement difficile que Cosgrave, au point de malmener l’équilibre apparent des relations anglo-irlandaises après 1925. Cela dit, c’est cet équilibre à court terme qui était recherché, et il ne semble pas que Londres ait eu l’imagination suffisante pour anticiper des conséquences plus lointaines. Par contre, l’accord était une réussite totale du point de vue de la majorité unioniste d’Irlande du Nord, qui put ainsi asseoir son pouvoir. L’incertitude pesant sur la frontière et sur l’avenir même de la région fut levée, et l’abolition du Conseil de l’Irlande écarta toute menace de réunification pour près de deux générations. De fait, il ne devait plus y avoir de rencontre officielle entre les dirigeants du sud et du nord avant quarante ans et l’arrivée au pouvoir de Seán Lemass et Terence O’Neill.

  • 30 A.T.Q. Stewart, The Narrow Ground, p. 168-175.
  • 31 Cette réalité aurait été comprise à Dublin, selon J.J. Lee, et Éoin MacNeill aurait été nommé à la (...)

34Une autre issue était-elle possible ? On peut en douter : étant donné l’intensité des sentiments nationaliste et unioniste, sentiments absolument incompatibles, il ne pouvait y avoir qu’un gagnant sur la question de la partition. Il fallait donc un perdant. Or, Londres, pris en tenailles par Dublin et Belfast, n’avait guère le choix que de céder aux exigences unionistes, en raison notamment de l’influence des députés conservateurs impérialistes. Les dirigeants britanniques avaient bien envisagé un compromis plus acceptable du point de vue nationaliste lors des négociations de 1921, mais la pierre d’achoppement de l’intransigeance unioniste les avait fait reculer. Ils ne pouvaient courir le risque d’une rébellion des unionistes, rébellion en toute probabilité suivie par nombre d’officiers de l’armée et soutenue par l’aile droite du Parti conservateur, à l’image de la crise de 191430. Londres n’expulserait pas l’Irlande du Nord du Royaume-Uni par la force. Il était donc acquis que le perdant serait l’État libre d’Irlande31.

  • 32 T. Jones, Whitehall Diary, p. 238 : « If report had been in favour of Free State you’d expect us to (...)

35La situation en 1925 était toujours la même, les données essentielles n’ayant pas changé. Stanley Baldwin posa d’ailleurs la question à William Cosgrave le 25 novembre, lors des négociations menant à l’accord tripartite : « Si le rapport [de la Commission de démarcation] avait été favorable à l’État libre, vous vous seriez attendu à ce que nous l’imposions à l’Ulster ? », à quoi Cosgrave répondit par l’affirmative32. C’était faire preuve d’un grand optimisme, sinon d’aveuglement. D’ailleurs, depuis quelque temps déjà, plusieurs nationalistes, dont de Valera en particulier, avaient reconnu que la coercition ne pouvait forger l’unité nationale : la frontière entre nord et sud était la conséquence, et non la cause, de la division entre unionistes et nationalistes.

36Quant au gouvernement britannique, il estima que le problème de l’Irlande du Nord était réglé et s’en désintéressa par la suite. Il y eut bien une tentative de sa part d’intervenir dans les affaires de l’Irlande du Nord en 1922, lorsque le ministre des Colonies, Winston Churchill, demanda au gouverneur (Lord-Lieutenant) de la province, Lord Fitzalan, de refuser l’assentiment royal à un projet de loi visant à réformer le système électoral des collectivités locales (Local Government Bill). En effet, la loi de 1920 sur le gouvernement de l’Irlande exigeait qu’un système de proportionnelle fût utilisé, afin de garantir une représentation correcte de la minorité catholique, de la même manière que la liberté de conscience fut affirmée par la Constitution de l’État libre, où la proportionnelle était également en vigueur.

  • 33 A.C. Hepburn, Ireland, 1905-1925, p. 242-244.

37Mais les unionistes craignaient du coup de voir certaines collectivités tomber aux mains de majorités catholiques nationalistes, ou encore de voir émerger des partis unionistes dissidents ou des partis de gauche, qui auraient pu remettre en cause la domination du Parti unioniste nord-irlandais. Ainsi, aux élections de 1920, les nationalistes avaient remporté plusieurs conseils de comtés et le conseil de la ville de Derry, tandis que le Parti travailliste de Belfast avait obtenu de bons résultats aux dépens du Parti unioniste. En outre, après mai 1921, les conseils catholiques refusèrent de reconnaître le nouveau parlement nord-irlandais. Au vu de ces développements, le Premier ministre de l’Irlande du Nord, James Craig, estima impératif de réformer le système électoral, tant pour renforcer l’autorité du nouveau gouvernement que pour consolider son parti. Mais Churchill fit savoir qu’un tel projet de loi affectait l’ensemble de l’Irlande et que le gouvernement impérial avait donc le droit d’intervenir. Craig menaça alors Londres d’une démission collective de son gouvernement33. Malgré les protestations de Dublin, cet ultimatum suffit pour que l’assentiment royal fût accordé.

  • 34 P. Arthur, Government and Politics of Northern Ireland, Harlow, Longman, 1984, p. 24-25.

38Ce précédent fut important car il établit une grande marge de manœuvre du parlement nord-irlandais vis-à-vis de Westminster, et de fait Londres ne devait plus guère intervenir dans les affaires nord-irlandaises jusqu’à la fin des années soixante34. Sur le plan constitutionnel, le gouvernement britannique détenait toujours l’autorité suprême, en vertu de l’article 75 de la loi de 1920, mais sa retenue vis-à-vis du gouvernement nord-irlandais fut telle que, dans les faits, l’Irlande du Nord acquit une autonomie de nature quasi fédérale.

  • 35 D. Harkness, Ireland in the Twentieth Century, p. 44.
  • 36 J. Callaghan, A House Divided, Londres, Collins, 1973, p. 130-131.

39De même, en 1924, lorsque Belfast refusa de nommer un représentant à la Commission de démarcation, le gouvernement britannique demanda à la Commission de justice du Conseil privé si la Couronne avait le droit de conseiller le gouverneur général de l’Irlande du Nord sur ce point – en d’autres termes, est-ce que Londres pouvait nommer lui-même un représentant à la place de Belfast ? La réponse fut négative, la Commission de justice estimant que, en ce domaine, le gouverneur général ne devait agir que sur le conseil du gouvernement nord-irlandais35. Londres dut donc légiférer afin d’amender le Traité anglo-irlandais et de pouvoir nommer un troisième représentant à la Commission de démarcation, mais la décision du Conseil privé fit jurisprudence et par la suite les ministres britanniques en vinrent à penser que le gouverneur général n’était responsable que devant le gouvernement nord-irlandais36.

  • 37 P. Arthur, Special Relationships, p. 29.

40De manière plus générale, il faut souligner que les débats sur l’Irlande du Nord, tant au Cabinet qu’au Parlement de Westminster, étaient fort rares, sinon exceptionnels. La politique nord-irlandaise de Londres, une politique de non-ingérence en fait, était donc fort avantageuse du point de vue de Stormont, qui avait les coudées franches sur le plan politique tout en bénéficiant d’un soutien financier généreux du gouvernement central37.

Guerres et paix

  • 38 A. O’Day et J. Stevenson (éd.), Irish Historical Documents since 1800, Dublin, Gill & Macmillan, 19 (...)

41À Dublin, l’accord tripartite fut un échec flagrant pour le gouvernement, qui facilita le retour d’Eamon de Valera sur la scène politique irlandaise. En 1926, il fonda un nouveau parti, le Fianna Fáil, dont le manifeste définit la réunification de l’Irlande comme son premier objectif38. Dès les élections du mois de juin 1927, le Fianna Fáil obtint de bons résultats, avec 26,2 % des suffrages et 44 sièges sur 153, au point de perturber le jeu des alliances entre partis qui avait permis au Cumann na nGaedheal de William Cosgrave de se maintenir au pouvoir jusque-là. Les candidats victorieux du Fianna Fáil ne prirent pas leur siège toutefois, en raison du serment d’allégeance. Mais lorsque Kevin O’Higgins, vice-Président du Conseil exécutif, fut assassiné par l’IRA le 10 juillet, le gouvernement imposa à tous les candidats d’accepter par avance de prêter ce serment et de s’engager à siéger au Parlement. Il espérait sans doute ainsi affaiblir son nouveau rival, mais il offrit en fait à de Valera l’occasion tant attendue de réintégrer la vie politique : le 11 août 1927, de Valera prêta serment et devint député.

  • 39 J. Bowman, De Valera and the Ulster Question, p. 108.

42Quelques jours plus tard, suite à une motion de censure évitée de justesse, Cosgrave annonça des élections anticipées pour le 15 septembre. À cette occasion, le Fianna Fáil remporta 35,2 % des suffrages et 57 sièges, progression remarquable en l’espace de trois mois, même si le Cumann na nGaedheal consolida lui aussi sa position. De Valera s’imposa alors comme le chef de l’opposition parlementaire et cinq ans plus tard, il fut porté au pouvoir lors des élections législatives de 1932. Il allait dès lors remettre la question de l’Irlande du Nord à l’ordre du jour des relations anglo-irlandaises. Pourtant, malgré l’activisme de son gouvernement dans les années trente, rien de concret ne fut fait pour mettre fin à la partition39.

La Constitution de 1937

43En effet, lors de ses rencontres avec les représentants britanniques, de Valera insista constamment sur le problème de la partition, qui empêchait toute normalisation des relations anglo-irlandaises selon lui. Mais il ne put obtenir de concession de Londres sur ce point, en partie parce que Belfast jouissait d’une autonomie considérable et que le gouvernement central n’avait aucune intention de remettre en cause le statu quo. Quant à ses contacts avec Belfast, ils étaient inexistants pour ainsi dire. En d’autres termes, la politique nord-irlandaise de Dublin se limitait à des déclarations d’intentions, sans effet sur la réalité constitutionnelle.

44En outre, les efforts de de Valera pour accroître l’indépendance de l’État libre et redéfinir l’identité de la société irlandaise aboutirent à creuser davantage le fossé entre nord et sud. C’est vrai de ses efforts pour promouvoir le gaélique, de ses mesures protectionnistes pour développer l’industrie irlandaise, et de sa conception de la place de la religion dans la vie publique. Si l’on étudie sa Constitution de 1937, qui fut le couronnement de son œuvre, on voit qu’elle ne pouvait que répugner aux unionistes d’Irlande du Nord, malgré quelques concessions ébauchées par de Valera.

  • 40 Bunreacht na hÉireann, p. 4 : « The national territory consists of the whole island of Ireland, its (...)
  • 41 E. O’Halpin, Defending Ireland : The Irish State and its Enemies since 1922, Oxford, Oxford Univers (...)
  • 42 N. Mansergh, Speeches and Documents on British Commonwealth Affairs, Oxford, Oxford University Pres (...)

45Ainsi, la Constitution définit le nord comme partie intégrante du territoire national – l’article 2 affirme que « Le territoire national comprend l’île d’Irlande toute entière, ses îles et les eaux territoriales »40 – et elle fut souvent critiquée à ce titre par les unionistes, jusqu’à son amendement en 1998. Cela dit, les articles 2 et 3 n’affectèrent guère les relations anglo-irlandaises ou les relations avec Belfast avant la Seconde Guerre mondiale, tant ils paraissaient incongrus de prime abord, en totale contradiction avec la réalité41. Le gouvernement britannique signala ainsi le 24 décembre 1937 qu’il ne pouvait reconnaître à l’Irlande quelque droit que ce fût sur une partie du territoire britannique, pas plus qu’une modification du statut de l’Irlande du Nord42.

  • 43 D. Barrington, « The North and the Constitution », in De Valera’s Constitution and Ours, p. 65-67.

46Cette revendication territoriale semblait juste reprendre l’un des griefs majeurs du nationalisme, mais elle est plus subtile qu’il n’y paraît. En effet, si l’on analyse ces deux articles à la lumière de l’article 29 et du contexte international – notamment la Société des Nations, où Dublin avait enregistré le Traité anglo-irlandais et l’accord tripartite de 1925 –, il s’avère que le gouvernement irlandais ne pouvait plus prétendre légiférer pour le nord, et qu’il était contraint à ne promouvoir la réunification que par des méthodes pacifiques43. En d’autres termes, l’aspiration nationaliste fut tempérée par la réalité constitutionnelle et par l’engagement à respecter le droit international.

  • 44 Cité et traduit par P. Brennan, « La délaïcisation de l’État (1922-1937) », in La Sécularisation en (...)
  • 45 Bunreacht na hÉireann, p. 1 : «[our fathers’] heroic and unremitting struggle to regain the rightfu (...)

47Mais ces nuances ne sont pas évidentes, et de manière générale la Constitution fut perçue comme nettement nationaliste, tant au nord qu’au sud. De même, l’article 8, qui définit le gaélique comme la langue officielle du pays, excluait d’office les unionistes qui, au mieux, ne pouvaient être que des citoyens de seconde classe. En effet, si l’anglais est également reconnu comme langue officielle, la maîtrise du gaélique était néanmoins une exigence pour entrer dans la fonction publique. Les unionistes ne pouvaient guère s’identifier non plus aux termes du préambule, qui évoque entre autres le combat séculaire des ancêtres, « leurs luttes héroïques et implacables pour retrouver la juste indépendance de notre Nation »44. Cette vision nationaliste de l’histoire était en effet aux antipodes de celle des unionistes, qui s’étaient au contraire battu pour maintenir l’union avec la Grande-Bretagne45.

  • 46 J.H. Whyte, Church and State…, p. 44-47.

48Quant à l’article 44, qui reconnaît la « position spéciale » de l’Église catholique en tant que « gardienne de la foi d’une grande majorité des habitants », il confirma les craintes unionistes d’une théocratie (« Rome Rule ») établie à Dublin, d’autant plus que le Fianna Fáil s’était illustré en 1931 en s’opposant pour des motifs religieux au recrutement d’un conservateur protestant pour une bibliothèque publique dans le comté de Mayo. Cette politique fut changée par la suite, mais elle avait de quoi inquiéter les protestants du nord46.

  • 47 J. Cooney, John Charles McQuaid, Dublin, O’Brien Press, 1999, p. 99-101.
  • 48 E. Gaudin, « La Constitution de 1937 et les directives sociales », L’Irlande politique et sociale, (...)

49De Valera avait pourtant refusé de reconnaître l’Église catholique comme Église officielle, malgré des pressions ecclésiastiques irlandaises, dont celles du futur archevêque de Dublin, John Charles McQuaid47. C’est pourquoi la Constitution ne fut pas approuvée par le Vatican de manière officielle. De même, l’article 44 garantit la liberté religieuse et proclame la laïcité de l’État48. Il reconnaît aussi les diverses Églises protestantes d’Irlande, dans un effort pour établir un cadre constitutionnel capable d’accueillir la population de l’Irlande du Nord, en vue d’une éventuelle réunification. C’était du moins l’intention avouée d’Eamon de Valera, qui pensait qu’il ne serait pas nécessaire de changer une seule virgule à la Constitution si la partition prenait fin.

  • 49 F.P. Longford et T.P. O’Neill, Eamon de Valera, Dublin, Gill & Macmillan, 1970, p. 298.

50Il y avait donc une certaine concession à la notion de pluralisme, pourtant peu populaire à l’époque, et la biographie officielle de l’homme d’État va jusqu’à parler d’une anticipation du mouvement œcuménique des années soixante49. Quant à la reconnaissance des « congrégations juives », elle n’allait pas de soi dans le contexte des années trente, marqué par un discours antisémite parfois brutal tant en Irlande que sur le continent, et elle dénote une vraie volonté d’ouverture et de tolérance.

  • 50 F. Kennedy, « Two Priests, the Family and the Irish Constitution », Studies, 1998, vol. LXXXVII, n° (...)

51Par contre, cette volonté est quelque peu contredite par d’autres articles, notamment celles sur la société et la famille, où l’enseignement de l’Église catholique transparaît assez clairement. De fait, l’influence de McQuaid fut plus marquée sur ces questions même si, encore une fois, de Valera sut y mettre des limites50. Ainsi, l’article 41, qui interdit le divorce, n’évoque pas la contraception, malgré les souhaits de l’homme d’Église qui voulait la voir interdite elle aussi de manière constitutionnelle. Mais de Valera ne jugea pas cela utile, la loi de 1935 (Criminal Law Amendment Act) lui paraissant suffisante.

  • 51 F.S.L. Lyons, Ireland since the Famine, p. 536-550 (p. 547 : « It did no more than represent what h (...)

52F.S.L. Lyons, le grand historien de l’Irlande, est plutôt admiratif de la Constitution de 1937, soulignant l’équilibre trouvé entre les traditions catholique et libérale, et entre les droits de l’individu et les besoins de la communauté. De même, il estime que la question des Églises fut résolue de manière satisfaisante du point de vue des citoyens protestants, qui pouvaient être « reconnaissants » pour la relative tolérance qu’ils connurent au sud51. Et en effet, en 1937, F.W. O’Neill, président (moderator) de l’Assemblée générale de l’Église presbytérienne d’Irlande, exprima son admiration pour la grande équité témoignée à l’égard de ses coreligionnaires dans la Constitution.

  • 52 J. Bowman, « De Valera : did he entrench the Partition of Ireland ? », p. 39.

53Par contre, la majorité des unionistes d’Irlande du Nord ne partagèrent pas ces opinions, loin s’en faut. De leur point de vue, la Constitution ne fut qu’un obstacle supplémentaire à toute possibilité d’une réunification de l’Irlande. En ce sens, on ne peut que souscrire à la distinction faite par John Bowman entre le discours de de Valera, dirigé contre la partition, et ses politiques concrètes, qui la renforcèrent52. Un autre bon exemple en est la neutralité irlandaise lors de la Seconde Guerre mondiale.

La Seconde Guerre mondiale

  • 53 J.W. Young, Britain and the World in the Twentieth Century, Londres, Arnold, 1997, p. 129.

54Si de Valera ne put rien faire pour avancer la cause de la réunification, c’était en partie parce que l’accord tripartite de 1925 avait officiellement confirmé la partition, et chaque année passée la consolidait. En outre, il n’est jamais aisé de modifier les frontières entre États, le territoire national étant une composante essentielle de la souveraineté. Cependant, dans le contexte d’un conflit mondial, les certitudes les plus profondément ancrées peuvent être remises en cause. On sait par exemple que Churchill envisagea en juin 1940 de former une union politique entre la France et le Royaume-Uni, avec un parlement et un gouvernement communs53. De la même manière – et à la même période –, Londres proposa à Dublin d’abandonner sa neutralité et d’entrer en guerre à ses côtés, en échange d’une promesse de réunifier l’Irlande.

  • 54 M. MacDonald, Titans and Others, Londres, Collins, 1972, p. 84.
  • 55 R. Fisk, In Time of War : Ireland, Ulster and the Price of Neutrality, 1939-1945, Londres, Paladin, (...)

55Ces négociations durèrent du 17 juin au 5 juillet 1940. Dans un premier temps, Malcolm MacDonald se rendit à Dublin où il s’entretint avec de Valera, Frank Aiken et Seán Lemass54. Il était alors ministre de la Santé, mais son amitié avec de Valera en faisait un interlocuteur plus à même de le persuader que le ministre des Dominions, Viscount Caldecote. De même, l’offre formelle de Londres fut signée par Neville Chamberlain, qui avait aussi de bonnes relations avec le Premier ministre irlandais. Cette offre fut communiquée le 29 juin au Cabinet irlandais. Le gouvernement britannique proposait à Dublin de se déclarer en faveur du principe d’une Irlande unie, « déclaration qui prendrait la forme d’un engagement solennel selon lequel l’union deviendrait dans un futur proche un fait accompli et irréversible »55. Une institution panirlandaise serait alors créée, pour mettre au point les aspects constitutionnels et pratiques de l’union, et Londres apporterait un soutien logistique et politique.

56En contrepartie, l’Irlande s’engagerait à participer aussitôt à un Conseil de défense panirlandais avec le gouvernement nord-irlandais, à arrêter tous les ressortissants allemands et italiens, à intensifier la lutte contre l’espionnage, à laisser le libre usage de ses ports à la Marine britannique et à coopérer avec l’Armée et l’aviation britanniques. Londres lui fournirait le matériel militaire qui lui faisait défaut, ainsi que des troupes, pour mieux assurer la défense de l’île.

57En somme, le gouvernement britannique proposait à Dublin une politique de sécurité valable et les moyens de la mener, assortis de la perspective d’une réunification prochaine, comme alternative à la politique de neutralité. L’offre fut pourtant rejetée par le gouvernement irlandais le 4 juillet, qui ne put s’engager que sur la base d’une Irlande unie et neutre, ce qui n’était bien sûr pas suffisant pour le gouvernement britannique : il perdrait alors les ports d’Irlande du Nord, d’autant plus précieux que ceux du sud ne lui étaient pas disponibles. La possibilité d’entrer en guerre aux côtés du Royaume-Uni ne fut pas exclue par Dublin, mais elle ne pouvait être garantie.

  • 56 F.P. Longford et T.P. O’Neill, Eamon de Valera, p. 366-367.

58Le problème majeur du point de vue du gouvernement irlandais était que le projet britannique devait être fondé sur un accord trilatéral pour avoir une chance d’aboutir à l’unité irlandaise. Or c’était un accord bilatéral, et sans le consentement préalable de l’Irlande du Nord, la déclaration d’intention de Londres n’avait guère de valeur. C’est-à-dire que Dublin prendrait des risques considérables en entrant en guerre et en s’exposant aux bombardements allemands, sans obtenir la moindre garantie en retour que l’Irlande serait réunifiée par la suite, puisque Belfast aurait toujours la possibilité d’y opposer son veto56. MacDonald avait d’ailleurs révélé le point faible du projet lorsqu’il déclara à ses interlocuteurs irlandais :

  • 57 Cité in R. Fisk, In Time of War, p. 205 : «[We] certainly would not coerce Northern Ireland. We wou (...)

[Le gouvernement britannique] n’utiliserait certainement pas la coercition contre l’Irlande du Nord. Nous n’enverrions pas, et ne pourrions envoyer,de troupes dans les six comtés pour y imposer une politique au gouvernement. Mais si le gouvernement du sud acceptait le plan, nous espérons parvenir à persuader le gouvernement d’Irlande du Nord de l’accepter aussi57.

59Or à ce moment, le gouvernement britannique n’avait pas encore évoqué ce plan avec les dirigeants nord-irlandais. Lorsque ce fut fait, la réaction du Premier ministre, Lord Craigavon (James Craig) fut prévisible : il exprima sa consternation et son dégoût, accusa Londres de traîtrise et refusa tout net d’y participer. Tout au plus était-il prêt à coopérer étroitement avec Dublin en matière de défense, mais il ne pouvait être question de soulever la question du statut constitutionnel de l’Irlande du Nord. Londres pouvait exercer des pressions politiques sur Belfast, mais face à un refus aussi intransigeant, son projet était mort-né.

60Par ailleurs, de Valera semblait craindre une grave division au sein de l’opinion publique si d’aventure il choisissait d’engager son pays dans la guerre. Ce risque lui parut bien plus élevé que la perspective ténue d’une éventuelle réunification, comme il s’en expliqua au représentant britannique en Irlande, John Maffey, qui rapporta ses propos à Londres :

  • 58 Ibid., p. 216 : « it had gone hard with him to turn down any scheme which would bring about a unite (...)

Il lui fut difficile de rejeter un plan qui aboutirait au rêve de sa vie, une Irlande unie, mais dans ces circonstances il lui était impossible d’accepter : cela aurait conduit à la guerre civile »58. La neutralité et la partition de l’Irlande furent donc maintenues.

  • 59 Cité in F.P. Longford et T.P. O’Neill, Eamon de Valera, p. 393.
  • 60 Cité in J. Bowman, De Valera and the Ulster Question, p. 246.

61Quelques mois plus tard pourtant, il y eut un rebondissement curieux à ce plan. Le 8 décembre 1941, Winston Churchill envoya un télégramme quelque peu énigmatique à de Valera, qui lui fut remis en mains propres au milieu de la nuit : « Now is your chance. Now or never. A Nation once again. Am very ready to meet you at any time »59. Grisé par l’attaque japonaise sur Pearl Harbor et l’entrée en guerre des États-Unis, le Premier ministre britannique avait envoyé des télégrammes par dizaines, sans toujours prendre la peine d’expliciter son euphorie. De Valera interpréta le mot comme une proposition de renouvellement des négociations précédentes, et le ministre britannique des Dominions, Lord Cranborne, dut se déplacer à Dublin pour dissiper le malentendu : en fait, Churchill n’avait fait référence à la célèbre chanson républicaine que pour inviter l’Irlande à se joindre à l’effort de guerre allié, afin de « sauver son âme » et se rapprocher de l’Irlande du Nord par la « camaraderie des armes »60.

  • 61 M. Moynihan (éd.), Speeches and Statements by Eamon de Valera, 1917-73, Dublin, Gill & Macmillan, 1 (...)

62L’entretien entre de Valera et Lord Cranborne ne déboucha donc sur aucun accord, car cette fois Londres n’offrait aucune contrepartie à l’abandon de la neutralité. De Valera se replia donc sur une position qu’il avait déjà définie en 1938 : « Aucun dirigeant irlandais ne sera jamais en mesure de convaincre le peuple irlandais de coopérer avec la Grande-Bretagne tant que durera la partition. Je ne le tenterais pas moi-même, car je sais que j’échouerais »61.

63Pendant la durée du conflit, les relations anglo-irlandaises furent centrées sur les deux enjeux de la neutralité et de la partition, mais aucun arrangement ne fut trouvé. Londres souhaitait la fin de la neutralité avant tout, tandis que Dublin voulait au préalable la fin de la partition. John Maffey résuma ses divers entretiens avec de Valera ainsi :

  • 62 Cité in J. Bowman, De Valera and the Ulster Question, p. 214 : « we always performed a circle, the (...)

Nous tournions en rond, le Premier ministre affirmant que l’Irlande ne pouvait envisager de politique à présent sinon à la lumière du crime de la partition, pendant que j’expliquais que les perspectives de remédier à la partition seraient forcément tributaires de la politique présente de l’Irlande62.

64Dans les années de l’après-guerre, le gouvernement irlandais ne parvint pas plus à sortir de l’impasse sur la question de la partition, comme l’illustrent ses négociations avec Washington au moment de la ratification du Traité de l’Atlantique nord en 1949.

L’OTAN

  • 63 T. Davis, « Anti-partitionism, Irish America and Anglo-American Relations, 1945-54 », in Irish Fore (...)

65Au sortir de la Seconde Guerre mondiale, les relations anglo-américaines étaient au plus haut, alors que les relations irlando-américaines, elles, étaient au plus bas. De ce fait, ni le State Department ni le Foreign Office ne pensaient devoir intervenir activement pour prévenir les tentatives de Dublin et de la communauté irlando-américaine de relancer la question de la partition de l’Irlande. Cette question avait bien divisé l’opinion américaine au sortir de la Première Guerre mondiale, à un point tel que Washington s’était finalement désengagé de la Société des Nations, mais en 1945, la cause irlandaise avait trop perdu de crédibilité pour constituer une menace sérieuse vis-à-vis de la relation spéciale. Tout au plus, le gouvernement britannique donna-t-il son accord en 1949 au Premier ministre d’Irlande du Nord, Basil Brooke (Lord Brookeborough), pour qu’il se rende aux États-Unis défendre le point de vue unioniste et faire contrepoids à la propagande nationaliste63.

66En effet, en 1948, de Valera avait perdu les élections législatives et fut succédé par un gouvernement de coalition, formé entre autres par le Clann na Poblachta. Ce nouveau parti radical, mené par Seán MacBride, tentait de contourner le parti de de Valera, le Fianna Fáil, sur son flanc républicain. Ceci conféra une importance nouvelle à la partition, pierre de touche traditionnelle du républicanisme irlandais : elle devint un enjeu politique majeur. L’ambassadeur britannique à Dublin, John Maffey (Lord Rugby), signala à Londres que tous les partis politiques devaient dès lors surenchérir pour démontrer leur attachement aux valeurs républicaines, et en particulier à l’unité nationale. De fait, plusieurs hommes politiques irlandais, dont de Valera, tentèrent de soulever la question lors de visites à l’étranger, tandis que le nouveau gouvernement annonça pour sa part sa décision d’abroger la loi sur les relations extérieures de 1936 et de déclarer le statut de république indépendante de l’Irlande, coupant les derniers liens avec le Commonwealth.

  • 64 I. McCabe, A Diplomatic History of Ireland, 1948-49 : The Republic, the Commonwealth and NATO, Dubl (...)

67Tout ceci eut un impact sur la population américaine d’origine irlandaise, qui manifesta davantage d’intérêt pour l’Irlande du Nord. C’est pourquoi les Alliés cherchèrent à associer l’Irlande de plus près aux intérêts du monde occidental, tant pour parfaire leurs dispositifs militaires que pour couper l’herbe sous le pied du mouvement anti-partitionniste. Londres cherchait à arrimer l’Irlande au bloc occidental, en soutenant son admission à l’ONU et au Plan Marshall, tandis que la CIA soulignait la valeur stratégique du territoire irlandais64 :

  • 65 Cité in B. Whelan, « Ireland and the Marshall Plan », in Irish Foreign Policy, 1919-1966, p. 204 : (...)

L’Irlande est un allié potentiellement valable en raison de sa position stratégique en travers des principales voies maritimes et aériennes vers et depuis l’Europe de l’ouest. Son relief et sa topographie se prêtent à la construction rapide de pistes qui seraient très précieuses comme bases pour des attaques de bombardiers stratégiques aussi loin à l’est que l’Oural […]. Puisque des forces hostiles en Irlande contourneraient les principales défenses britanniques et puisqu’elle pourrait servir de base à des bombardements des États-Unis, interdire l’accès de l’Irlande à l’ennemi est un principe incontournable de la sécurité américaine65.

  • 66 R. James Raymond, « Ireland’s 1949 NATO Decision : A Reassessment », Éire-Ireland, 1985, vol. XX n° (...)

68En 1949, les États-Unis invitèrent donc l’Irlande à ratifier le Traité de l’Atlantique Nord66. Mais le ministre irlandais des Affaires extérieures, Seán MacBride, pourtant connu pour son anticommunisme virulent, refusa en raison de la partition de l’Irlande : adhérer à une organisation dont le traité fondateur garantissait l’intégrité territoriale de ses membres (article 4) et dont le Royaume-Uni était membre, équivaudrait à reconnaître la partition. Il ne pouvait en être question pour MacBride :

  • 67 Dáil Debates, vol. CXIV, col. 324 (23 février 1949): « With the general aim of the proposed Atlanti (...)

Nous sommes d’accord avec l’objectif général du Pacte Atlantique en question. Mais en ce qui concerne les mesures militaires par contre, nous sommes confrontés à une difficulté insurmontable du point de vue stratégique et politique, en raison du fait que la Grande-Bretagne occupe six de nos comtés du nord-est par la force, et ce contre la volonté d’une majorité écrasante du peuple irlandais […]. Aussi longtemps que durera la partition, il sera hors de question pour l’Irlande de participer à une alliance militaire ou à un engagement qui implique une action militaire commune avec l’État responsable de la partition67.

  • 68 R. Fanning, « The United States and Irish participation in Nato : the debate of 1950 », Irish Studi (...)

69Il espérait ainsi que les États-Unis feraient pression sur le Royaume-Uni afin de résoudre la question d’Irlande du Nord, et plus précisément de mettre fin à la partition. Or, ce fut un échec : dans le contexte de la guerre froide, Washington n’avait aucune envie d’aliéner son allié le plus proche et le plus fiable pour obtenir l’adhésion de l’Irlande à l’OTAN. Entre l’alliance anglo-américaine et l’Irlande, le choix fut aisé. D’ailleurs, lorsque MacBride alla s’entretenir avec le Président américain en 1951, le secrétaire d’État, Dean Acheson, conseilla à Truman d’éviter toute référence à la partition, car, selon ses propos, « il pourrait être très embarrassant pour nos relations avec le Royaume-Uni s’il s’avérait que la question de la partition avait été évoquée »68.

70MacBride comptait jouer de la valeur stratégique du territoire irlandais pour mettre fin à la partition, alors même que la partition rendait cette valeur marginale, dans la mesure où l’alliance atlantique disposait déjà de l’Irlande du Nord. C’est ce que souligna d’ailleurs un rapport du Conseil national de sécurité américain :

  • 69 Ibid., p. 41 : « The United States would welcome use of Ireland’s port facilities and the air bases (...)

Les États-Unis accueilleraient avec satisfaction l’usage des installations portuaires de l’Irlande et des bases aériennes qui pourraient y être construites, bien qu’elles ne soient pas jugées de première nécessité en ce moment. Les avantages de telles bases en Irlande pourraient rendre leur obtention souhaitable, à condition que cela puisse se faire conformément à nos autres engagements et sans mettre en péril nos accords collectifs. Si l’obtention de ces bases ou installations devenait urgente, des négociations pourraient être ouvertes avec Dublin, en fonction de ce que les circonstances justifieraient. Ces bases ou installations compléteraient celles que les forces de l’Atlantique nord possèdent déjà par l’adhésion de la Grande-Bretagne et de l’Irlande du Nord au traité de l’Atlantique nord. L’Irlande est déjà effectivement barrée à l’ennemi par les engagements actuels du traité69.

71MacBride tentait d’établir un lien entre deux enjeux qui, pour Washington, n’avaient pas de rapport direct mais qui, s’il fallait trancher en raison de l’obstination irlandaise, ne donnaient pas lieu d’hésiter. La priorité était de constituer un large front contre la menace soviétique et, dans ce contexte, la relation spéciale n’avait guère à craindre des revendications irlandaises. Londres n’eut aucun mal donc à se faire entendre outre-Atlantique, où les autorités étaient acquises à sa cause. Cela démontra l’inefficacité persistante de la politique nord-irlandaise de Dublin. Lorsque Eamon de Valera se retira de la direction du Fianna Fáil et du gouvernement, son successeur, Seán Lemass, nommé Premier ministre le 23 juin 1959, adopta une nouvelle approche, caractérisée par une volonté de rapprochement tant avec Belfast qu’avec Londres.

Rapprochement

  • 70 J.J. Lee, « Seán Lemass », in Ireland, 1945-1970, J. J. Lee (éd.), Dublin, Gill & Macmillan, 1979, (...)
  • 71 P. Mair, « Breaking the Nationalist Mould : The Irish Republic and the Anglo-Irish Agreement », in (...)

72Pourtant, Lemass arriva au pouvoir dans des circonstances assez défavorables, tant sur le plan politique qu’économique. L’émigration avait atteint des niveaux record et la croissance demeurait faible, tandis que les élections de 1961 laissèrent Lemass sans majorité parlementaire. Mais son gouvernement, minoritaire jusqu’en 1965, peut être considéré comme l’un des plus ambitieux et efficaces, tant il réussit à changer les mentalités et à imposer de nouvelles stratégies économiques et politiques70. Par rapport à l’Irlande du Nord, il n’abandonna pas l’objectif de la réunification, mais il adopta une approche très différente de celle de ses prédécesseurs, caractérisée par un ton nettement plus conciliant71. Ainsi, le 15 octobre 1959, il accepta l’invitation de la Oxford Union Society à participer à un débat sur la réunification de l’Irlande, invitation qui fut refusée par contre par le Premier ministre nord-irlandais, Lord Brookeborough. Lemass y exprima clairement son souhait de voir la fin de la partition, tout comme il appela le gouvernement britannique à se déclarer neutre sur la question de la réunification. À cet égard, il cita Asquith, Churchill et Georges V pour démontrer que la partition ne fut pas envisagée à l’origine comme une solution définitive du problème irlandais par Londres. Il détailla aussi les conséquences néfastes de la partition, tant au nord qu’au sud.

  • 72 M. O’Sullivan, Seán Lemass : A Biography, Dublin, Blackwater, 1999, p. 195-206.

73Mais il reconnut dans le même temps que les unionistes avaient des craintes légitimes face à la perspective d’une Irlande unie, et qu’il fallait y remédier en proposant des garanties constitutionnelles et politiques, notamment en matière de religion et d’éducation. Il évoqua par ailleurs la possibilité qu’une Irlande unie devienne membre de l’OTAN et du Commonwealth, pour satisfaire les exigences britanniques et nord-irlandaises. Il expliqua en outre la stratégie de son gouvernement, visant à promouvoir l’unité de l’Irlande par le consentement. Cette stratégie à long terme passait notamment par une coopération économique accrue entre nord et sud et par une normalisation des relations entre Londres, Dublin et Belfast72. Ce fut un discours d’une grande franchise, que Lemass suivit à la lettre. Ainsi, il ordonna peu après aux hauts fonctionnaires irlandais de parler désormais de l’Irlande du Nord plutôt que des « Six Comtés », afin de ménager les susceptibilités unionistes, et il encouragea les médias irlandais à faire de même. Par ailleurs, il invita à plusieurs reprises le Premier ministre nord-irlandais, Lord Brookeborough, à venir le rencontrer à Dublin, notamment pour discuter des possibilités de coopération économique.

74Ces ouvertures furent bien accueillies à Londres, et même encouragées, mais les efforts de Lemass n’eurent guère de succès à Belfast dans l’immédiat. Le ministre nord-irlandais du Commerce fut le seul membre du Conseil des ministres à recommander une réponse favorable, les autres y étant fermement opposés pour des raisons politiques. En particulier, ils exigèrent au préalable une reconnaissance officielle de leur province par Dublin, ce que Lemass ne fit pas, en partie parce que certains collègues influents, tels Frank Aiken, ministre des Affaires étrangères, y étaient fort réticents. Le contexte de la « campagne frontalière » (the Border Campaign) de l’IRA n’était guère propice à un dialogue nord-sud non plus.

  • 73 P. Arthur, The Government and Politics of Northern Ireland, p. 84-93.
  • 74 J. Darby, « The Historical Background », in Northern Ireland : The Background to the Conflict, J. D (...)

75Mais cette campagne prit fin en 1962, et l’année suivante un nouveau Premier ministre succéda à Brookeborough, davantage ouvert à l’idée d’une normalisation des relations avec Dublin, ainsi qu’à de meilleures relations entre catholiques et protestants en Irlande du Nord73. Terence O’Neill devint Premier ministre le 25 mars 1963, et il sembla introduire une nouvelle ère en Irlande du Nord, tout comme Lemass ouvrit une nouvelle période au sud. Autant Brookeborough symbolisait aux yeux de nombreux catholiques l’unionisme de droite, autant O’Neill paraissait être un modernisateur pragmatique avec qui il était possible de négocier74.

  • 75 R. Munck, The Irish Economy, Londres, Pluto, 1993, p. 55-57.

76De plus, il fut assez réceptif aux propositions de coopération économique puisqu’il tenait à améliorer l’économie de sa région, où le chômage avait augmenté de manière considérable et fragilisé la position de son parti. En effet, aux élections de 1958, le Parti travailliste d’Irlande du Nord avait remporté 16 % des suffrages, puis 26 % en 1962, en partie au détriment du Parti unioniste, notamment dans la région de Belfast. Les industries traditionnelles – l’industrie du lin et les chantiers navals –, qui avaient fait la prospérité de l’Irlande du Nord par le passé étaient en déclin, et la perspective d’un accès privilégié au marché de la République était attrayante. En outre, de meilleurs relations avec la République seraient bénéfiques aussi vis-à-vis des investisseurs étrangers, dont les filiales en Irlande du Nord étaient une source d’emploi et de croissance75.

77Par ailleurs, la plupart des interlocuteurs britanniques de Lemass furent frappés par son attitude ouverte et raisonnable, qui contrastait à leurs yeux avec celle d’Eamon de Valera. En 1959, Sir Alexander Clutterbuck, ambassadeur britannique à Dublin, se réjouit de la nomination de Lemass au poste de Premier ministre et de sa volonté d’améliorer les relations entre nord et sud. Il évoqua ainsi à l’attention de son ministère une conversation qu’ils avaient eue au sujet de la politique nord-irlandaise du Dublin :

  • 76 Cité in R. Savage, Seán Lemass, Dublin, Historical Association of Ireland–Dundalgan Press, 1999, p. (...)

M. Lemass me dit très franchement qu’il se rendait bien compte, au vu du passé, qu’un grand nombre d’erreurs furent commises par le gouvernement par rapport à l’Irlande du Nord. Il travaillerait à les rectifier. Il estima par exemple que c’était une idée totalement erronée que de chercher à faire pression sur le nord, que ce soit de manière directe ou par le biais de Londres ou des Nations unies. Toute pression de ce genre était vouée à l’échec puisqu’elle ne pourrait que durcir l’opinion au nord, au lieu de rapprocher le jour de la réunification76.

  • 77 P. Keatinge, « Unequal Sovereigns », p. 150-151.
  • 78 D. Keogh, « Irish Neutrality and the First Application for Membership of the EEC, 1961-3 », in Iris (...)
  • 79 R. Savage, Seán Lemass, p. 55-61.

78Du point de vue des relations anglo-irlandaises, l’arrivée au pouvoir de Lemass créa donc un contexte plus détendu. Les rencontres entre ministres et hauts fonctionnaires eurent lieu dans une ambiance assez sereine, même s’il ne pouvait être question de procéder à des visites officielles, jugées trop sensibles vis-à-vis de l’opinion publique77. Lemass voulut aussi obtenir un accord de libre-échange entre l’Irlande et le Royaume-Uni, mais Harold Macmillan, malgré sa sympathie pour son homologue irlandais, ne se résolut pas à contrarier à la fois les agriculteurs anglais, les pays du Commonwealth et l’Irlande du Nord, qui auraient vu d’un mauvais œil des conditions préférentielles être accordées à l’Irlande. Malgré tout, un accord commercial de faible portée fut signé en avril 1960. Par la suite, Dublin et Londres se concertèrent dans le cadre de leur première demande d’adhésion à la Communauté économique européenne entre 1961 et 196378. Lorsque de Gaulle y opposa son veto en janvier 1963, ils négocièrent un Accord de libre-échange angloirlandais, signé en décembre 1965. En effet, Harold Wilson, qui devint Premier ministre le 16 octobre 1964, s’avéra plus conciliant à l’égard de Lemass que ses prédécesseurs79.

  • 80 T. O’Neill, The Autobiography of Terence O’Neill, Londres, Rupert Hart-Davis, 1972, p. 53.
  • 81 Cité in A. O’Day et J. Stevenson (éd.), Irish Historical Documents since 1800, p. 214 : « the objec (...)

79Cependant, pour Lemass, l’amélioration des relations avec Londres devait permettre dans le même temps d’amorcer un rapprochement avec Belfast. Et en effet, Londres encouragea O’Neill à établir des relations avec Dublin. Le 22 novembre 1963, lorsqu’il rendit visite au nouveau Premier ministre britannique, Sir Alec Douglas-Home, celui-ci lui suggéra de rencontrer Seán Lemass, qu’il connaissait depuis qu’il l’avait rencontré dans le cadre de ses fonctions au ministère des Dominions80. À l’époque où O’Neill était ministre des Finances, son secrétaire s’était lié d’amitié avec Ken Whitaker, haut fonctionnaire au ministère irlandais des Finances, lors de réunions de la Banque mondiale. O’Neill lui demanda donc de faire transmettre à Lemass une invitation à déjeuner à Stormont House. Le 14 janvier 1965, malgré les réticences de son ministre des Affaires étrangères, Frank Aiken, Lemass se rendit à Belfast, ce qui revenait à reconnaître l’Irlande du Nord dans les faits, à défaut de le faire de manière officielle. Pour O’Neill ce fut l’occasion de « promouvoir des relations normales et raisonnables entre pays voisins »81.

  • 82 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, Londres, Weidenfeld & Nicolson, 1978, p. 39.

80Mais O’Neill s’était abstenu d’en informer ses collègues, et leur surprise n’eut d’égale que leur colère. Brian Faulkner, alors ministre du Commerce, explique dans ses mémoires qu’il reçut un appel téléphonique du secrétaire du Cabinet l’invitant à rencontrer les deux Premiers ministres deux heures plus tard, mais qu’il lui fallut quelque temps pour comprendre que ce n’était pas une plaisanterie. Il était d’accord sur le fond mais non sur la forme, qui témoignait d’une certaine méfiance de la part d’O’Neill vis-à-vis de ses collègues selon lui82. Ian Paisley en profita pour se manifester et pour dénoncer tout rapprochement avec Dublin, tandis que certains membres du Parti unioniste exprimèrent leur désaccord avec leur dirigeant et commencèrent à saper sa position. Malgré tout, ce premier contact en entraîna d’autres : les deux ministres de l’Agriculture, Charles Haughey et Harry West, se rencontrèrent à Dublin, où O’Neill se rendit à son tour le 9 février. À cette occasion, Lemass persuada le Parti nationaliste d’Irlande du Nord, le principal parti catholique, d’abandonner sa politique d’abstention et de participer aux travaux du parlement de Stormont, en tant que parti d’opposition officiel. C’était peut-être une manière de renforcer la position d’O’Neill, car si les accords de coopération furent bien reçus au sud, ils suscitèrent un ressentiment croissant au nord parmi des nombreux unionistes.

  • 83 E. Gaudin, « La Constitution de 1937 et les directives sociales », p. 46.
  • 84 Cette recommandation ne fut pas suivie avant 1986 toutefois, lorsqu’un premier référendum fut organ (...)
  • 85 Cité in J.J. Lee, Ireland, 1912-1985 : Politics and Society, p. 369 : « The Irish nation hereby pro (...)
  • 86 Là non plus, cependant, la recommandation ne fut pas suivie dans l’immédiat – il fallut attendre 19 (...)
  • 87 J. Lynch, « The Anglo-Irish Problem », Foreign Affairs, vol. L, n° 4, 1972, p. 601-617.

81En septembre 1966, juste avant de démissionner en raison de son âge et de ses problèmes de santé, Lemass nomma une Commission pour étudier la Constitution irlandaise et proposer des amendements ; l’objectif était de la rendre plus acceptable aux yeux des protestants, pour qui sa teneur confessionnelle catholique était rédhibitoire83. Le rapport de la Commission, publié en 1967, recommandait notamment de supprimer la référence à la « position spéciale » de l’Église catholique – recommandation suivie et approuvée par référendum en 1972 –, et de permettre aux personnes dont la religion l’autorisait, protestantes pour l’essentiel, de divorcer84. Il fut également proposé de modifier la revendication territoriale sur l’Irlande du Nord, pour déclarer que : « La nation irlandaise affirme par le présent article sa ferme résolution que son territoire soit réuni dans l’harmonie et l’affection fraternelle entre tous les Irlandais »85. C’est-à-dire que le nationalisme n’était plus perçu dans sa seule dimension territoriale, et que les habitants de l’Irlande du Nord, ainsi que la frontière entre le nord et le sud étaient reconnus, au moins de manière tacite86. En 1972, le Premier ministre, Jack Lynch, qui avait suivi l’exemple de Lemass en se rendant à Belfast le 11 décembre 1967, convint à son tour que la Constitution irlandaise n’était pas entièrement satisfaisante par rapport à la question d’Irlande du Nord87.

82C’est-à-dire que, dans les années soixante, il y avait une volonté d’ouverture et de rapprochement indéniable en République d’Irlande, mais aussi en Grande-Bretagne et en Irlande du Nord. Il est vrai que le contexte s’y prêtait particulièrement en République d’Irlande, avec l’érosion des valeurs républicaines – la célébration du cinquantenaire du soulèvement de 1916 n’eut qu’un succès limité –, l’échec de la campagne frontalière de l’IRA et la renonciation à la lutte armée qui s’ensuivit en 1962, et, de manière plus générale, l’épreuve du temps, qui avait révélé les limites d’une politique nord-irlandaise irrédentiste.

  • 88 The Irish Times, 10 janvier 2000.

83Mais ce contexte changea rapidement à partir du mois d’octobre 1968, lorsque les manifestations du Northern Ireland Civil Rights Association (NICRA) donnèrent lieu à des scènes de violence. Du coup, la position de Dublin fut remise en question, ainsi que celle de Londres. En particulier, il y eut au début une crispation de part et d’autre sur les politiques traditionnelles des deux États, la frontière entre le nord et le sud redevenant un sujet de discorde. Ainsi, en novembre 1968, Lynch rencontra Wilson à Londres et lui expliqua que la partition était à l’origine de tous les maux en Irlande du Nord. Wilson lui répondit qu’il avait conscience des problèmes des catholiques mais que Lynch ne gagnerait rien à tenir de tels propos (« banging the drum »)88.

La déclaration de Downing Street, 1969

84Lorsque les manifestations de 1968 dégénérèrent et donnèrent naissance au conflit en Irlande du Nord, Dublin et Londres furent pris au dépourvu. Les premières réactions officielles suite aux émeutes du mois d’août 1969 furent donc parfois maladroites ou inopportunes de part et d’autre. Cela s’explique entre autres par un manque de connaissance du terrain de la part des ministres concernés, ainsi que par des structures administratives peu adaptées.

85La priorité pour Londres, au début, fut de gagner du temps, afin de ramener le gouvernement de Stormont à la raison et de lui faire appliquer les réformes nécessaires à la survie du système politique nord-irlandais. C’est le maintien du statu quo est était visé et toute intervention extérieure était malvenue, le gouvernement britannique considérant les affaires nord-irlandaises comme des affaires intérieures, relevant de sa seule juridiction. Ce fut là la teneur de la déclaration de Downing Street de 1969. À l’inverse, Dublin se sentait directement concerné par les troubles en Irlande du Nord et les ministres irlandais tentèrent d’intervenir, dans le but de protéger la minorité catholique et de mettre fin au parlement de Stormont. En particulier, il s’agissait de faire réagir l’opinion internationale, pour faire pression sur Londres.

86Ce fut donc une période difficile du point de vue des relations angloirlandaises, les objectifs de deux gouvernements étant contradictoires. Les choses ne s’améliorèrent qu’à partir du moment où Londres se rendit à l’évidence que le gouvernement de Belfast n’était pas en mesure de surmonter la crise et qu’il lui faudrait travailler avec Dublin pour instaurer un ordre politique qui soit acceptable aux catholiques. Dès lors, la relation Londres-Belfast céda du terrain à la relation Londres-Dublin, mais il fallut du temps, de part et d’autre, pour dépasser les discours traditionnels et élaborer une politique répondant aux réalités nord-irlandaises.

Discours et réalité

87Du côté de Dublin, il y avait pourtant eu quelques tentatives pour modifier ce discours, notamment sous Seán Lemass, mais elles n’eurent pas le temps nécessaire pour s’implanter durablement dans la culture politique irlandaise. Les événements du mois d’août 1969, lorsque les émeutes à Londonderry prirent des proportions telles que l’Armée britannique fut envoyée rétablir le calme, réveillèrent ainsi de nombreux atavismes républicains, jusqu’au sein du Conseil des ministres.

  • 89 S. Murphy, « The Northern Ireland Conflict, 1968-1982 : British and Irish Perspectives », Conflict, (...)

88Le gouvernement irlandais était très divisé sur la position à adopter. Jack Lynch, sensible aux propos de John Hume et Gerry Fitt, chefs des catholiques modérés d’Irlande du Nord, voulait faire respecter les droits civiques de la minorité catholique et éviter de jeter de l’huile sur le feu89. Par contre, plusieurs de ses ministres adoptèrent un discours nationaliste traditionnel, conforme aux origines du parti, dont le nom complet est « Fianna FáilThe Republican Party ». Ils voulaient une politique plus ferme, voire plus irrédentiste vis-à-vis de l’Irlande du Nord, et ils semblèrent prêts à prendre des mesures sans tenir compte de la solidarité gouvernementale.

89En effet, trois ministres furent mis en cause en 1970 par rapport à une livraison d’armes destinée aux nationalistes nord-irlandais. Deux d’entre eux, Neil Blaney, ministre de l’Agriculture, et Charles Haughey, ministre des Finances, furent démis de leurs fonctions le 6 mai 1970 par le Premier ministre, tandis que le troisième, Kevin Boland, ministre des Collectivités locales, démissionna par solidarité. Haughey fut même inculpé à cette occasion, mais il fut innocenté par la suite. Quelle qu’ait été sa participation à cette affaire, la crise révéla le choc énorme que constitua le conflit nord-irlandais pour le gouvernement et sa difficulté à élaborer une politique adaptée aux circonstances.

  • 90 J. Lynch, Speeches and Statements over Irish Unity, Northern Ireland, Anglo-Irish Relations, August (...)

90Le 13 août 1969, Jack Lynch fit un discours quelque peu ambigu, où il sembla laisser entendre que l’Armée irlandaise, envoyée établir des hôpitaux de campagne le long de la frontière, pourrait intervenir en Irlande du Nord90. Il critiqua la police nord-irlandaise, le Royal Ulster Constabulary (RUC), qui n’était pas une force impartiale selon lui, et exclut toute intervention de l’Armée britannique, qui ne pourrait qu’attiser les passions. Il préconisa l’envoi de Casques bleus de l’ONU afin de rétablir l’ordre.

  • 91 C. Cremin, « Northern Ireland at the United Nations, August / September 1969 », Irish Studies in In (...)
  • 92 J. Callaghan, A House Divided, p. 148-149.

91Le 20 août, le ministre des Affaires étrangères, Patrick Hillery, obtint une réunion extraordinaire du Conseil de sécurité des Nations unies, afin de débattre de la situation en Irlande du Nord91. Par la suite, il se rendit même à Belfast, sans en informer le gouvernement britannique, pour rencontrer des catholiques et les assurer du soutien de Dublin92. Toutes ces déclarations et prises de position, explicitement fondées sur les articles 2 et 3 de la Constitution irlandaise, qui revendiquaient le nord comme partie intégrante du territoire national irlandais, n’étaient pas fait pour calmer les esprits, ni pour améliorer les relations avec Londres ou Belfast.

92Le gouvernement nord-irlandais, qui craignait que cela donne lieu à une intervention de l’Armée irlandaise en Irlande du Nord, réagit en déployant ses forces de l’ordre auxiliaires, les B-Specials, le long de la frontière, et en demandant l’envoi de l’Armée britannique, ce qui fut accordé par Londres. Les premières troupes débarquèrent ainsi le 14 août 1969 à Londonderry.

93Londres tenta alors de désamorcer la crise par une déclaration conjointe des premiers ministres britannique, Harold Wilson, et nord-irlandais, James Chichester-Clark, le 19 août 1969. Ils affirmèrent que l’Irlande du Nord relevait uniquement de la juridiction britannique, affirmation qui prend tout son sens lorsque l’on sait que les affaires intérieures d’un État membre ne peuvent être débattues aux Nations unies, selon l’article 2.7 de la Charte. De plus, il était dit que Londres assumerait « pleinement ses responsabilités pour faire valoir ce principe dans le cadre de toutes ses relations internationales ». Enfin, référence fut faite à la loi de 1949 sur l’Irlande, pour souligner que la réunification n’était pas à l’ordre du jour. Ainsi, la déclaration de Downing Street indiquait très clairement au gouvernement irlandais qu’il n’avait pas à intervenir ou à prendre position. Les troubles ne relevaient pas des relations anglo-irlandaises, Londres et Belfast résoudraient leurs problèmes ensemble.

  • 93 T. Cradden, « Labour in Britain and the Northern Ireland Labour Party, 1900-70 », in The Northern I (...)

94Pourtant, jusque-là, force est de constater qu’ils n’avaient pas accompli grand-chose. Il faut dire que les unionistes nord-irlandais, affiliés au Parti conservateur, étaient très à droite de manière générale et se méfiaient des travaillistes. De plus, dès la campagne électorale de 1964, Harold Wilson avait fait quelques déclarations sur la nécessité de réformes en Irlande du Nord puis, après les élections, un groupe de députés travaillistes, mené par Paul Rose, avait formé une association, le Campaign for Democracy in Ulster (CDU), pour œuvrer en ce sens93. Alors que le Parti travailliste voulait mener une véritable croisade, selon l’expression de Wilson, pour moderniser la société britannique et instaurer davantage de justice sociale, l’Irlande du Nord continuait à être gouvernée sous des lois d’un autre temps. Au début de l’année 1966, quarante députés proposèrent donc une motion visant à établir une commission d’enquête sur le fonctionnement du Government of Ireland Act, 1920. Ils rejoignaient ainsi les revendications du mouvement pour les droits civiques. Il y avait de quoi inquiéter les unionistes.

  • 94 P. Rose, « Labour, Northern Ireland and the Decision to Send in the Troops », in The Northern Irela (...)
  • 95 R. Jenkins, A Life at the Centre, Basingstoke, Macmillan, 1991.

95Mais ces pressions ne furent guère efficaces, en partie parce que ces revendications émanant de la base du parti ne furent pas relayées au sommet. Ainsi, le premier ministre de l’Intérieur nommé par Harold Wilson, Frank Soskice (1964-1965), était ouvertement pro-unioniste et ne tenait pas du tout à remettre en cause le modus vivendi entre Londres et Belfast. Au contraire, il salua les réussites du gouvernement de Belfast et lui témoigna son estime et son amitié, sans doute pour les rassurer sur les intentions de son gouvernement94. Quant à son successeur, Roy Jenkins, il n’affichait certes pas les mêmes convictions, mais il ne semble pas s’être beaucoup penché pour autant sur la question de l’Irlande du Nord : il n’y a pas une seule référence à l’Irlande du Nord dans ses mémoires pour toute la période entre 1965 et 1967 où il dirigea le Home Office95.

  • 96 H. Wilson, The Labour Government 1964-70 : A Personal Record [1971], Harmondsworth, Penguin, 1974, (...)
  • 97 P. Rose, « Labour, Northern Ireland and the Decision to Send in the Troops », p. 92-93.

96Il participa pourtant à une rencontre avec Wilson et O’Neill le 5 août 1966, où le premier encouragea le second à accélérer le mouvement de réforme en Irlande du Nord, expliquant que les subventions britanniques à l’Irlande du Nord étaient conditionnées à de telles mesures. Mais O’Neill fit valoir les difficultés que lui posait l’aile droite de son parti, ainsi que le travail déjà accompli, pour demander davantage de temps96. Wilson se satisfit de cette entrevue apparemment et, malgré quelques autres rencontres, la question de l’Irlande du Nord fut reléguée au second plan jusqu’aux émeutes de l’été 1969. Son secrétaire de cabinet, Oliver Wright, reconnut que pendant tout le temps où il travailla avec Wilson, de 1964 à 1966, l’Irlande ne fut jamais une question centrale97.

97Après les élections législatives du 31 mars 1966, qui donnèrent une majorité plus que confortable à Wilson, il put ne pas tenir compte des diverses pressions minoritaires émanant du sein de son parti. L’Irlande du Nord demeura donc un enjeu secondaire, peu prioritaire par rapport aux énormes difficultés économiques, financières et politiques qui l’accaparèrent tant. Les problèmes de la région ne furent guère débattus à Londres, d’autant plus que traditionnellement le gouvernement britannique avait adopté une politique de non-ingérence dans les affaires nord-irlandaises.

  • 98 R.H.S. Crossman, The Diaries of a Cabinet Minister, vol. III, Londres, Hamilton & Cape, 1977, p. 18 (...)

98Mais le résultat était une ignorance désastreuse de ces affaires, tant à Whitehall qu’à Westminster. Ainsi, en 1968, le Treasury ne savait pas par exemple quelles étaient au juste les modalités concernant les transferts financiers entre Londres et Belfast98. Pourtant les subventions du gouvernement central à l’Irlande du Nord étaient considérables et elles constituaient même l’un des arguments majeurs de Wilson pour faire pression sur O’Neill et Chichester-Clark pour qu’ils mènent leurs réformes plus rapidement.

  • 99 G. Howe, Conflict of Loyalty [1994], Londres, Pan Books, 1995, p. 411.
  • 100 M. Rees, Northern Ireland : A Personal Perspective, Londres, Methuen, 1985, p. 2-3.

99Au Home Office, des secrétaires d’État tels que George Thomas ou Merlyn Rees n’étaient guère au fait des réalités nord-irlandaises non plus. Ainsi, Thomas fit un discours à la Chambre des communes où il évoqua l’Irlande du Nord comme étant une colonie. Il fallut les protestations des députés unionistes pour qu’il se rende compte de son erreur99. Au-delà de l’anecdote, le lapsus était symptomatique d’un certain flou sur les relations entre Londres et Belfast. Rees, pourtant nommé au Home Office en 1968, affirme qu’il ne prit conscience des problèmes politiques en Irlande du Nord qu’en 1969100.

  • 101 J. Callaghan, A House Divided, p. 117 : « Most Members of Parliament knew less about it than we kne (...)
  • 102 P. Norton, « Conservative Politics and the Abolition of Stormont », in The Northern Ireland Questio (...)

100Quant au Parlement, les débats n’étaient guère plus informés. James Callaghan explique pour sa part que « la plupart des députés en savaient moins [sur l’Irlande du Nord] que sur les colonies lointaines, à l’autre bout du monde »101. Et pour cause : en 1922, le Président de l’Assemblée (Speaker) avait statué que les affaires relevant de la responsabilité de ministres nord-irlandais ne devaient pas être débattues à Westminster. Cette coutume dura jusqu’à la fin des années soixante, malgré les efforts de quelques députés comme Paul Rose et Kevin McNamara pour la remettre en cause dès 1963. Le résultat fut que, pendant toute cette période, la Chambre des communes consacra en moyenne deux heures par an à l’Irlande du Nord102.

  • 103 P. Hennessy, The Prime Minister : the Office and its Holders since 1945, Londres, Allen Lane–Pengui (...)
  • 104 D. Healey, The Time of My Life, Harmondsworth, Penguin, 1990, p. 343 : « Both these weaknesses resu (...)

101Il fallut donc attendre que le conflit prenne une dimension tragique pour que le Parlement de Westminster accepte de débattre des affaires nord-irlandaises, notamment sous la pression du député nationaliste nord-irlandais Gerry Fitt, et pour que le Conseil des ministres britannique décide d’y prêter enfin attention103. Mais cette réaction tardive fit qu’il était mal informé et donc peu à même de prendre des décisions efficaces, et ce à un moment où une action rapide et efficace était plus que jamais nécessaire. Denis Healey, alors ministre de la Défense, a souligné le problème posé au gouvernement par le manque de renseignements fiables sur les organisations paramilitaires, ainsi que par la communication déficiente entre les bureaucraties britannique et nord-irlandaise, « deux faiblesses résultant d’une négligence inexcusable pendant des générations »104. L’envoi d’un représentant spécial de la Couronne britannique, Oliver Wright, à Belfast au mois d’août 1969 fut la première initiative visant à adapter des structures manifestement déficientes aux circonstances nouvelles.

Réformes administratives

102En ce qui concerne les structures administratives britanniques, c’était le Home Office qui était responsable des relations avec Belfast, mais c’était une responsabilité par défaut, pour ainsi dire. James Callaghan, nommé à la direction du ministère le 30 novembre 1967, y découvrit un « département général » (General Department) qui traitait d’affaires aussi variées que les fonctions cérémonielles, l’heure d’été, les taxis londoniens, la protection des animaux, etc. – bref, tout ce qui n’entrait pas dans les fonctions des autres départements. Et au sein de ce département général, une division annexe gérait les îles anglo-normandes, l’île de Man et l’Irlande du Nord. Cela reflétait le peu d’importance accordée à la question et ne contribuait pas à une forte implication du gouvernement central dans le mécanisme de prise de décision.

  • 105 J. Callaghan, A House Divided, p. 1 : « a settled routine. »

103En fait, les relations entre Londres et Belfast étaient très détendues, voire informelles, car elles relevaient d’une véritable enclave au sein de l’organigramme administratif, où quelques individus régnaient en maîtres, sans rendre de comptes au Conseil des ministres britannique. Dans les années soixante, le secrétaire d’État britannique de l’Intérieur, Lord Stonham, connaissait personnellement tous les ministres, députés et hauts fonctionnaires de la province, et ces relations cordiales aboutissaient à des décisions prises à l’amiable, de façon consensuelle, sans que le ministre britannique ait à intervenir. C’était une « routine tranquille », qui d’ailleurs ne dérangea pas du tout Callaghan lors de sa prise de fonctions, pas plus qu’elle ne semble avoir surpris ses prédécesseurs105.

  • 106 J. Peck, Dublin from Downing Street, Dublin, Gill & Macmillan, 1978, p. 17.

104Quant à la République d’Irlande, elle avait été prise en charge par le Commonwealth Office jusqu’en 1968, lorsqu’il fusionna avec le Foreign Office. L’ambassade britannique à Dublin revint alors à ce dernier au sein du nouveau Foreign and Commonwealth Office, mais la conséquence en fut que, pendant « les quinze premiers mois », les diplomates et hauts fonctionnaires s’aperçurent qu’ils ne maîtrisaient pas le dossier106. Cela tombait mal, vu les circonstances nouvelles en Irlande du Nord.

  • 107 J. Peck, Dublin from Downing Street, p. 116.

105Au ministère, à Londres, l’Irlande était traitée par un bureau irlandais au département des affaires de l’Europe occidentale, mais la quantité d’informations et de travail augmenta si vite qu’un département irlandais à part entière fut crée. Par contre, ce département relevait du sous-secrétaire responsable des questions de défense. L’ancien ambassadeur britannique en Irlande, John Peck, a souligné les inconvénients inhérents à cet organigramme, à savoir que les informations et conseils transmis au ministre risquaient d’être présentées sous un angle militaire et répressif107. Cependant, le Foreign Office n’était pas un acteur central par rapport au conflit nord-irlandais : en effet, l’Irlande du Nord relevait des ministères de l’Intérieur et de la Défense, ainsi que du Premier ministre.

  • 108 P. Arthur, Special Relationships, p. 23-27.

106Depuis l’inauguration du parlement nord-irlandais en 1921, la province avait accru son autonomie vis-à-vis de Londres, la tutelle du Home Office étant peu contraignante108. Ceci devait changer à partir du 3 août 1969, toutefois, lorsque le gouvernement nord-irlandais sonda Londres quant à la possibilité d’envoyer l’armée en Irlande du Nord, pour rétablir l’ordre public. Belfast estimait que ces troupes pourraient intervenir de manière ponctuelle, et que Londres pourrait lui laisser les pleins pouvoirs, comme cela avait été le cas en 1935 par exemple. Mais Londres pensait au contraire que, cette fois, il lui faudrait assumer la responsabilité politique d’une telle décision.

107Cependant, lors de la réunion du Cabinet le 19 août 1969, les dangers d’une administration directe de l’Irlande du Nord par Londres furent soulignés par Healey, ministre de la Défense, et Callaghan, ministre de l’Intérieur : l’Armée britannique pourrait bien être amenée à se battre sur deux fronts, contre les républicains et contre les loyalistes. Ce risque paraissant trop grand, le gouvernement décida de procéder à des réformes par l’intermédiaire de l’exécutif nord-irlandais, sur lequel des pressions seraient exercées en ce sens.

  • 109 R. Crossman, The Crossman Diaries, A. Howard (éd.), Londres, Mandarin, 1991, p. 645-647.
  • 110 W. Whitelaw, The Whitelaw Memoirs [1989], Londres, Headline, 1990, p. 103.
  • 111 J. Callaghan, A House Divided, p. 70.

108Lorsque les ministres britanniques rencontrèrent le Premier ministre nord-irlandais, James Chichester-Clark, plus tard dans la journée, ils arrivèrent à un accord : il y aurait un partage des pouvoirs entre Londres et Belfast, ce dernier conservant la responsabilité du maintien de l’ordre, tandis que le premier serait responsable de toutes les forces de l’ordre, c’est-à-dire de l’Armée britannique et de la police nord-irlandaise109. Les failles inhérentes à cette répartition des rôles quelque peu floue contribuèrent à une gestion parfois maladroite des tensions en Irlande du Nord110. Elles devaient d’ailleurs conduire au bout du compte à la suspension de Stormont en 1972, mais elles montrent que Londres pensait que le régime nord-irlandais était encore réformable. C’était compter sans l’intransigeance des « faucons » unionistes qui, après avoir provoqué la chute de Terence O’Neill, s’attaquaient d’ores et déjà à son successeur. En fait, comme James Callaghan le reconnaît dans ses mémoires, à ce moment là, il n’avait pas de projet à long terme ; il cherchait juste à restaurer un peu de sérénité en Irlande du Nord, à gagner du temps en somme111.

  • 112 J.A. Oliver, « The Evolution of Constitutional Policy in Northern Ireland over the past Fifteen Yea (...)

109Malgré tout, de nombreuses réformes furent effectuées par Belfast entre 1969 et 1972, à l’insistance du gouvernement britannique. La police fut désarmée, les forces auxiliaires – les B-Specials – furent dissoutes, un médiateur (ombudsman) fut nommé, le système électoral et le droit de vote furent démocratisés, des mesures de lutte contre la discrimination furent mises en place, etc112. Ces réformes correspondaient aux demandes du NICRA dans l’ensemble et le bilan n’est pas négligeable, mais leur mise en place fut longue. Or ces atermoiements suffirent à convaincre une partie de la minorité catholique de la mauvaise foi des autorités. En effet, dans un contexte marqué par les surenchères des partis radicaux et un emballement des événements, c’était le temps qui manquait le plus.

  • 113 R. Fanning, « “Playing it cool” : The response of the British and Irish governments to the crisis i (...)
  • 114 The Irish Times, 10 janvier 2000.

110Du côté irlandais, l’Irlande du Nord relevait du seul Premier ministre car, selon les articles 2 et 3 de la Constitution, elle n’était pas une affaire étrangère. De plus, depuis l’époque d’Eamon de Valera, qui avait cumulé les portefeuilles de Premier ministre et de ministre des Affaires étrangères, la suprématie du chef du gouvernement s’était imposée dans le domaine de l’Irlande du Nord. Mais au fil des ans, l’importance de la question de l’Irlande du Nord s’était atténuée et les structures ministérielles n’étaient plus à même de faire face à une situation de crise. Ainsi, Jack Lynch, élu Premier ministre en 1966, ne connaissait ni l’Irlande du Nord ni ses habitants, et il n’avait pas de conseiller dans son cabinet pour l’assister par rapport à cette question113. Un rapport du Conseil des ministres daté du 26 août 1969 signalait d’ailleurs l’absence de toute véritable politique nord-irlandaise114.

111En 1970, une unité spéciale fut donc mise sur pied au sein du ministère du Taoiseach pour étudier les risques et préparer des plans d’urgence. Mais le ministère des Affaires étrangères n’y était pas impliqué.

  • 115 J. Peck, Dublin from Downing Street, p. 110.

112En d’autres termes, au début du conflit, les relations diplomatiques anglo-irlandaises, gérées par les ministères des Affaires étrangères respectifs, étaient complètement dissociées sur le plan institutionnel de la question de l’Irlande du Nord115. Il incombait donc aux chefs de gouvernement de traiter directement de la question entre eux, mais cette situation n’était pas idéale, le contexte nord-irlandais mettant les nerfs à rude épreuve tant à Londres qu’à Dublin.

  • 116 M. McKinley, « Ireland, Britain, and the Strasbourg “Torture Case” », Conflict, 1987, vol. VII, n° (...)
  • 117 P. Arthur, Special Relationships, p. 106.

113Les deux gouvernements furent donc amenés à réorganiser leurs structures administratives pour tenter de faire face à la situation. À Dublin, le ministère des Affaires étrangères, qui n’avait aucun fonctionnaire responsable de manière formelle des relations anglo-irlandaises, fut réorganisé en 1972. Seán Donlon, consul général à Boston, fut rappelé en Irlande en 1971 pour prendre en charge le dossier des victimes de la détention administrative (internment without trial). En effet, le médiateur britannique, Sir Edmund Compton, fut nommé par Londres à la direction d’une commission d’enquête pour vérifier les accusations de brutalité portées par la presse contre les forces de l’ordre. Mais son rapport, publié en novembre 1971, dénotait un certain nombre de failles méthodologiques et allait à l’encontre des conclusions d’organisations telles que la Croix Rouge ou Amnesty International116. Le gouvernement irlandais décida alors de porter plainte devant la Cour européenne des droits de l’homme le 16 décembre 1971, et un département anglo-irlandais fut mis sur pied au sein du ministère pour assurer un suivi efficace du dossier. Donlon y demeura d’ailleurs jusqu’en janvier 1978, lorsque le verdict de la Cour fut rendu117. Dès 1973, le nouveau Premier ministre irlandais, Liam Cosgrave, reconnut le rôle du ministère des Affaires étrangères, à l’occasion d’un discours au parlement :

  • 118 Dáil Debates, vol. CCLXV, col. 47 (28 mars 1973): « Northern Ireland affairs are primarily the resp (...)

Les affaires nord-irlandaises relèvent avant tout de la responsabilité du Premier ministre, mais, dans la mesure où elles affectent nos relations avec la Grande-Bretagne, elles relèvent aussi du ministre des Affaires étrangères118.

  • 119 G. FitzGerald, All in a Life, Dublin, Gill & Macmillan, p. 196-197 et 293.

114Ce rôle est donc complémentaire mais subalterne à celui du Taoiseach, et de toute évidence il est de nature à créer des tensions potentielles entre un premier ministre et son ministre, comme l’a souligné Garret FitzGerald, ministre des Affaires étrangères sous Cosgrave119. Malgré ses propres différends avec Cosgrave, il affirme que leurs relations de travail furent cordiales.

115Le Vice-Premier ministre (Tanaiste) fut aussi impliqué dans la politique nord-irlandaise de Dublin ainsi que, dans le cas du gouvernement de coalition de 1973-1977, le ministre des Postes et du télégraphe, Conor Cruise O’Brien. En effet, il était le porte-parole du Parti travailliste sur les Affaires étrangères et sur l’Irlande du Nord, et son expérience et son influence auprès de ses collègues lui permirent d’intervenir activement dans les débats du Conseil des ministres et de participer pleinement aux prises de décisions.

  • 120 R. Fanning, « “Playing it cool”… », p. 80.

116Le ministère irlandais des Affaires étrangères développa rapidement des contacts en Irlande du Nord, afin de recueillir des informations et d’être en mesure de jauger la situation. Cette stratégie fut le fruit d’une initiative personnelle d’Eamon Gallagher, haut fonctionnaire dont la sœur résidait à Derry. Il s’y rendit de son propre chef le 15 août 1969, et obtint par la suite l’aval de son supérieur, qui l’encouragea dans cette voie. Il y retourna à de multiples reprises, et rencontra notamment John Hume, cofondateur du Social Democratic and Labour Party (SDLP), le parti catholique modéré120.

117Le ministère établit aussi des contacts en Grande-Bretagne, avec des journalistes, des hommes politiques et des universitaires, notamment par le biais de l’ambassade irlandaise à Londres, afin d’influencer l’opinion britannique. Il s’imposa assez vite de ce fait comme un acteur central dans l’élaboration de la politique nord-irlandaise de Dublin.

L’administration directe

  • 121 I. MacIllister, « Political Parties : Traditional and Modern », in Northern Ireland : The Backgroun (...)
  • 122 A. Maillot, IRA : les républicains irlandais, Caen, Presses universitaires de Caen, 1996, p. 81-86.

118Toutes ces réformes étaient indispensables au vu de la dégradation rapide de la situation en Irlande du Nord à partir de juin 1970. Les troubles provoquèrent la mort de vingt-cinq personnes en 1970, cent soixante-quatorze en 1971 et quatre cent soixante-sept en 1972. De toute évidence, le pouvoir unioniste était incapable de faire face à la crise, et encore moins de maintenir ne fût-ce qu’un semblant d’ordre public. Les dirigeants successifs du Parti unioniste d’Ulster (Ulster Unionist Party) – O’Neill, Chichester-Clark et Faulkner – avaient dû prendre des mesures de plus en plus répressives pour satisfaire les éléments durs de la communauté unioniste, sans grand succès toutefois si l’on en juge par leur longévité politique de plus en plus courte121. Il était impossible en effet de satisfaire les exigences de Ian Paisley qui, à la tête d’un parti unioniste extrémiste fondé en 1970, le Democratic Unionist Party (DUP), tenait un discours apocalyptique et encourageait toutes sortes d’opérations illégales, en plus de son combat politique contre les dirigeants du Parti unioniste. La course au tout-sécuritaire élimina toute possibilité d’entente entre protestants et catholiques modérés, entente qui avait été l’objectif de la politique menée par Callaghan. En outre, cette dérive sécuritaire prépara le terreau de l’IRA provisoire, qui fit son apparition au début de 1970122.

  • 123 J. Peck, Dublin from Downing Street, p. 112-113.
  • 124 J. Lynch, Speeches and Statements, p. 77-81.
  • 125 Dáil Debates, vol. CCLVI, col. 17 (20 octobre 1971): « it may become necessary to seize the United (...)

119Dans ce contexte difficile, il était essentiel de resserrer les liens entre Londres et Dublin. Mais ce ne fut pas chose aisée, d’autant plus que, entre 1970 et 1973, les deux chefs de gouvernement, Edward Heath et Jack Lynch, eurent du mal à établir de bonnes relations personnelles123. Au mois d’août 1971, suite à l’introduction de la détention administrative par Belfast avec l’aval de Londres, leur communication se fit en partie par lettres ouvertes, Lynch soutenant publiquement « la politique de résistance passive suivie par la population non-unioniste », tandis que Heath considérait cette lettre « injustifiable sur le fond et inacceptable dans sa volonté d’intervenir dans les affaires du Royaume-Uni ». Le Premier ministre irlandais, pour sa part, réfuta alors « l’affirmation de M. Heath selon laquelle les événements en Irlande du Nord ne me concernent pas »124. Il n’est pas courant d’assister à de tels échanges dans la presse entre deux chefs de gouvernement. Le 22 octobre, Lynch déclara devant le Dáil qu’il saisirait les Nations unies si les incursions de l’Armée britannique au sud de la frontière continuaient, incursions qui constituaient selon lui une « menace pour la paix internationale »125.

120Il faut dire que les relations anglo-irlandaises s’étaient détériorées après les élections législatives britanniques du 18 juin 1970, remportées par les conservateurs. En effet, le nouveau ministre de l’Intérieur, Reginald Maudling, laissa nettement plus de liberté au gouvernement nord-irlandais que son prédécesseur, James Callaghan, et les Premiers ministres de l’Irlande du Nord, James Chichester-Clark (1969-1971) et Brian Faulkner (1971-1972), en profitèrent pour mener une politique plus répressive, en partie pour se protéger sur leur flanc droit, mais au prix d’un désarroi croissant à Dublin et au sein de la minorité catholique.

121Chichester-Clark et Faulkner obtinrent en particulier qu’un couvre-feu fût imposé au quartier nationaliste de Belfast, le Falls Road, du 3 au 5 juillet 1970, et que la détention administrative fût introduite le 9 août 1971. Ces mesures n’eurent qu’un effet transitoire sur leurs critiques unionistes cependant, tandis qu’ils affectèrent les relations entre Londres et la minorité catholique, ainsi que les relations entre Londres et Dublin, de manière beaucoup plus durable : en effet, elles étaient dirigées uniquement contre la minorité catholique, démontrant ainsi que Londres ne cherchait plus à faire respecter les droits des deux communautés de manière équitable mais que, au contraire, le gouvernement britannique laissait libre cours au pouvoir unioniste.

  • 126 Cité in The Guardian, 1er janvier 2002 : « Internment was a major decision which could not be said (...)
  • 127 E. Heath, The Course of My Life : My Autobiography, Londres, Hodder & Stoughton, 1999, p. 427-428.

122La décision d’introduire la détention administrative suscita pourtant des réticences au sein du Cabinet britannique. Le commandant en chef des forces de l’ordre en Irlande du Nord, le général Henry Tuzo, y était clairement opposé pour sa part. Edward Heath et Brian Faulkner durent admettre qu’il s’agissait d’une décision politique majeure, qui « ne se justifiait pas sur le plan militaire »126. Il s’agissait en fait de satisfaire les revendications unionistes et de préparer le terrain à un accord politique. Heath était conscient des risques liés à la détention administrative en particulier : elle risquait de heurter les catholiques modérés du nord et du sud, ainsi que de porter préjudice à la réputation internationale du Royaume-Uni, notamment sur le continent européen127. Pour qu’elle fût perçue comme impartiale, il fut envisagé d’arrêter et détenir quelques protestants. Cela permettrait aussi de rassurer Lynch, ou du moins de prévenir toute accusation d’injustice de la part du gouvernement irlandais. Mais au bout du compte l’idée fut abandonnée, au détriment des relations entre protestants et catholiques, des relations entre catholiques et Londres et des relations anglo-irlandaises.

  • 128 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 128-129.

123Malgré tout, Heath et Lynch se rencontrèrent à deux reprises au mois de septembre 1971. À l’issue de leur première réunion, ils convinrent de se voir à nouveau trois semaines plus tard avec Brian Faulkner, Premier ministre de l’Irlande du Nord. Ce fut la première réunion tripartite depuis 1925, et les discussions portèrent surtout sur la question d’une coopération intergouvernementale contre le terrorisme, sans grand résultat128. À l’issue de cette deuxième rencontre, Heath et Lynch publièrent un communiqué un tant soit peu plus serein :

  • 129 J. Lynch, Speeches and Statements, p. 85 : « Our discussions in the last two days have helped us to (...)

Nos discussions lors de ces deux jours ont contribué à créer une atmosphère de meilleure compréhension mutuelle, et nous espérons que le processus de réconciliation politique pourra se poursuivre jusqu’à une fin heureuse. Nous sommes d’accord sur le fait que notre rencontre a joué un rôle significatif et utile dans les circonstances présentes, et nous pensons que d’autres rencontres semblables pourront aider de la même manière à l’avenir129.

124Mais leurs relations furent à nouveau mises à mal au début de l’année 1972 : suite au « dimanche sanglant » (Bloody Sunday) le 30 janvier 1972, lorsque les parachutistes britanniques ouvrirent le feu sur une manifestation et tuèrent treize catholiques, la République rappela son ambassadeur à Londres et décréta une journée de deuil national pour le 2 février. À cette occasion, une foule ivre de colère incendia l’ambassade britannique à Dublin.

  • 130 P. Brennan, The Conflict in Northern Ireland, p. 53-54.

125C’est dans ce contexte que la réforme majeure de ces premières années du conflit nord-irlandais eut lieu. Le 24 mars 1972, le parlement de Stormont fut suspendu par Londres, avant d’être aboli définitivement par la suite. Cette mesure, réclamée par Dublin mais retardée le plus longtemps possible par Londres, fut rendue indispensable par la montée de violence qui atteignit des proportions dramatiques130. En effet, lorsque le gouvernement britannique voulut assumer lui-même la responsabilité du maintien de l’ordre, le gouvernement nord-irlandais démissionna en bloc.

126Un ministère fut alors créé pour administrer la province, le Northern Ireland Office (NIO), avec à sa tête un ministre d’État, membre du Conseil des ministres, William Whitelaw. Les ministères de la Défense, de l’Intérieur et des Affaires étrangères détachèrent chacun un secrétaire d’État et des hauts fonctionnaires pour l’assister dans une tâche qui s’annonçait fort délicate. Il était le représentant d’un gouvernement qui venait juste de supprimer le pouvoir des unionistes. Leur colère et leur déception étaient grandes, comme en témoignèrent les nombreuses manifestations et le recrutement massif du Ulster Defence Association (UDA). Mais Whitelaw était aussi le représentant d’un gouvernement qui avait donné son aval à l’internement administratif, ce qui suscita la méfiance, voire la défiance des catholiques à son égard.

  • 131 J. Prior, A Balance of Power, Londres, Hamish Hamilton, 1986, p. 181-182.
  • 132 J.A. Oliver, « The Evolution of Constitutional Policy in Northern Ireland over the past Fifteen Yea (...)

127Outre les difficultés liées au conflit nord-irlandais lui-même, c’est un poste très exigeant par ses dimensions multiples : les fonctions de ministre furent cumulées avec celles du gouverneur général lorsque ce poste fut supprimé le 19 juillet 1973, et le titulaire doit par ailleurs établir de bonnes relations avec le gouvernement irlandais131. Il doit également faire la navette entre Londres et Belfast, où se trouvent les bureaux du NIO, et il doit maintenir des contacts avec sa circonscription ainsi que son groupe parlementaire132. Ce n’est pas une sinécure donc, mais il est vrai qu’au départ ce poste fut envisagé comme temporaire et non comme un arrangement devant durer plus de trois décennies. De même, les décisions prises par décrets ministériels (Orders in Council), l’absence de débats parlementaires et la dissociation entre représentants et administrateurs de la région étaient sans doute envisageables pour un laps de temps limité, mais sur le long terme elle n’étaient pas garantes de conditions de gouvernement idéales pour l’Irlande du Nord.

128Malgré tout, le choix de Whitelaw comme premier ministre à ce nouveau poste fut inspiré, tant ses qualités humaines lui permirent d’arrondir les angles dans ses négociations avec les divers élus de la région. Toutefois, par la suite, ses successeurs ne furent pas tous du même calibre, loin s’en faut. Ce n’est pas un poste très recherché, en partie parce qu’il a tendance à éloigner son titulaire du centre du pouvoir à Londres, et certains remaniements ministériels ont démontré le statut ambigu du ministre à l’Irlande du Nord, ainsi que le caractère peu prioritaire de l’Irlande du Nord dans l’ordre du jour du gouvernement britannique : ainsi, Whitelaw (1972-73) et Douglas Hurd (1984-85) furent nommés à d’autres postes à des moments sensibles, juste avant les accords de Sunningdale et juste avant l’Accord angloirlandais respectivement, au risque de compromettre des négociations délicates. À l’inverse, des hommes politiques d’envergure moindre furent nommés à l’Irlande du Nord, malgré la difficulté de la tâche. Il y a bien eu quelques exceptions, dont Mo Mowlam en particulier (1997-99), mais elles confirment la règle.

129Si cette réforme provisoire dura si longtemps, c’est en grande partie parce que la tentative, en 1973-1974, de fonder un nouvel ordre politique en Irlande du Nord échoua. Cet échec pesa durablement sur la politique nord-irlandaise de Londres, mais aussi sur celle de Dublin.

Les accords de Sunningdale

  • 133 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 187.

130Jack Lynch, chef du Fianna Fáil, avait eu du mal à engager son parti, traditionnellement plus républicain que le Fine Gael, sur la voie de la réunification par le consentement. Liam Cosgrave, qui devint Taoiseach le 14 mars 1973, n’eut pas ce problème. Le Fine Gael avait déjà défini sa politique nord-irlandaise, tout comme son partenaire au sein de la coalition gouvernementale, le Parti travailliste, et il put ainsi ouvrir un dialogue avec Londres sans craindre de défections ou de désaveu de la part de sa propre majorité. En outre, son approche plus modérée du problème de l’Irlande du Nord en faisait un interlocuteur plus acceptable du point de vue unioniste133.

131Dès la première réunion du Conseil des ministres, il fut décidé de transmettre un courrier à Londres, à propos du livre blanc sur l’Irlande du Nord qui était en préparation et qui devait être approuvé le 15 mars par le Cabinet britannique, afin de faire part de sa position. Le ministre des Affaires étrangères, FitzGerald, rencontra Heath et Douglas-Home plus tard dans la journée, pour expliciter cette position et pour faire plus ample connaissance. Il obtint par la même occasion l’aval de Londres pour se rendre régulièrement en Irlande du Nord à titre officiel.

  • 134 The Future of Northern Ireland. A Paper for Discussion (Londres : HMSO, 1972), cité in P. Arthur, S (...)

132Ces premiers contacts furent encourageants. Dublin avait déjà rétabli ses relations diplomatiques avec Londres suite à la suspension du Stormont. Ensuite, en octobre 1972, Londres reconnut pour la première fois la dimension irlandaise du conflit en Irlande du Nord dans un document officiel (Green Paper) sur l’avenir de l’Irlande du Nord : « Quelles que soient les dispositions prises à l’avenir sur l’administration de la province de l’Irlande du Nord, elles devront prendre en considération les relations de cette province avec la République d’Irlande »134. Du point de vue de Dublin, c’était un progrès considérable par rapport à la déclaration de Downing Street, où la République d’Irlande ne fut même pas mentionnée.

Le livre blanc de 1973

  • 135 Northern Ireland Constitutional Proposals, Londres, HMSO, 1973.

133Le livre blanc publié en mars 1973 proposait d’établir une Assemblée nord-irlandaise fondée sur le principe du partage des pouvoirs (« power-sharing »)135. Cette assemblée unicamérale serait constituée de quatre-vingts représentants des deux communautés, élus à la proportionnelle. Elle élirait à son tour un Exécutif intercommunautaire, dirigé par un unioniste et un nationaliste – en l’occurrence, Brian Faulkner et Gerry Fitt, présidents respectivement du UUP et du SDLP. Cela garantirait les droits de la minorité et contribuerait à établir des relations entre hommes politiques des deux bords. Cet Exécutif aurait compétence dans un certain nombre de domaines, mais Westminster pourrait en décentraliser d’autres, plus sensibles, si la réforme prenait racine de manière satisfaisante : c’était le cas notamment de la police et de la justice. Enfin, un Conseil de l’Irlande était prévu, instance panirlandaise qui aurait des pouvoirs exécutifs dans un certain nombre de domaines à définir. Là aussi, la reconnaissance de la dimension irlandaise répondait aux souhaits du gouvernement irlandais et de la minorité catholique d’Irlande du Nord. La voie était donc ouverte à des négociations tripartites, qui devaient aboutir aux accords de Sunningdale.

134La réaction de Dublin au livre blanc britannique fut positive, et d’autres visites officielles suivirent, pour étudier divers aspects du livre blanc en détail, mais aussi pour faire part de l’inquiétude de Dublin par rapport à certains événements, comme des incursions de l’Armée britannique au sud de la frontière, la grève de la faim et le décès d’un prisonnier, et la plainte irlandaise déposée contre Londres auprès de la Cour européenne des droits de l’homme, plainte qui eut un effet néfaste sur les relations anglo-irlandaises jusqu’en 1978, lorsque le verdict fut enfin rendu. On le voit, les réactions de Dublin à l’égard de Londres étaient quelque peu ambivalentes, à l’image de la politique britannique, dont les mesures de maintien de l’ordre allaient parfois à l’encontre de ses initiatives politiques.

  • 136 E. Heath, The Course of My Life : My Autobiography, p. 443-444.

135Les deux chefs de gouvernement se rencontrèrent à deux reprises, le 2 juillet et le 17 septembre, afin de discuter de la mise sur pied de l’Exécutif nord-irlandais et de la création du Conseil de l’Irlande. Il y eut aussi de nombreuses rencontres aux niveaux ministériel et officiel, témoignant d’une coopération étroite entre Londres et Dublin pour trouver une solution au problème nord-irlandais. Dans le même temps, des mois de négociations ardues entre l’UUP, le SDLP et l’Alliance Party, présidées par Whitelaw, permirent de trouver un accord le 21 novembre pour former un Exécutif intercommunautaire. Tous ces préparatifs aboutirent au sommet de Sunningdale, qui eut lieu du 6 au 9 décembre 1973136.

136Des représentants des gouvernements britannique et irlandais, ainsi que des partis nord-irlandais participant à l’Exécutif, tentèrent de trouver un accord et de définir les compétences de l’instance panirlandaise qui devait accompagner l’Assemblée et l’Exécutif nord-irlandais. En particulier, il était d’une grande importance de trouver un accord sur la réforme de la police et sur la question de la coopération en matière de sécurité entre le nord et le sud. Quelque cent vingt personnes étaient présentes à ce sommet tripartite historique, dont l’importance fut attestée par la composition des délégations : Edward Heath pour Londres, Jack Lynch pour Dublin, et les dirigeants des trois partis devant former l’Exécutif nord-irlandais, Brian Faulkner, Gerry Fitt, et Oliver Napier du Alliance Party. Ils assistèrent aux négociations, accompagnés de plusieurs ministres et hauts fonctionnaires.

  • 137 G. FitzGerald, All in a Life, p. 211-212.

137Heath présida lui-même les travaux du sommet jusqu’à la fin, qui fut plus tardive que prévue : au lieu de finir le samedi, les négociations ne purent aboutir que le dimanche, tant elles butèrent sur la question de la réforme de la police. Or Heath avait pris d’autres engagements, et en particulier il devait rencontrer le Premier ministre italien. Mais il fit patienter celui-ci, le rencontrant rapidement entre deux séances plénières137. Son implication dans les négociations fut évidente.

138Cela dit, Francis Pym, le nouveau ministre à l’Irlande du Nord, n’avait pas la même compétence, ni les mêmes qualités que William Whitelaw, qui fut nommé au ministère de l’Emploi quatre jours avant le sommet de Sunningdale, afin de trouver une solution à la grève des mineurs britanniques. Cette grève devait d’ailleurs provoquer la chute du gouvernement conservateur deux mois plus tard, mais le remaniement ministériel intervenait à un moment crucial pour l’Irlande du Nord et l’absence de Whitelaw se fit cruellement sentir. Pym pour sa part n’avait pas eu le temps de préparer les dossiers, fort complexes du reste, et son influence lors des négociations fut limitée.

  • 138 M. Rees, Northern Ireland : A Personal Perspective, p. 90 : « a London / Dublin solution that had i (...)

139Est-ce l’une des raisons qui expliquent que la position unioniste fut moins bien défendue que la position nationaliste lors du sommet ? Merlyn Rees, par exemple, le successeur de Pym au ministère de l’Irlande du Nord, estime que les accords furent imposés aux unionistes « sans tenir compte de la réalité de la situation en Irlande du Nord et en particulier du manque de soutien dont y disposaient les unionistes pro-Faulkner »138. De fait, Garret FitzGerald et John Hume furent les négociateurs les plus efficaces lors du sommet, les accords finaux reflétant en grande partie leurs positions.

  • 139 R. Deutsch, La Question d’Irlande du Nord, 1968-1988, Études irlandaises, hors série, 1988, p. 185- (...)

140Ainsi, il était prévu que l’Exécutif nord-irlandais prendrait ses fonctions le 1er janvier 1974 et qu’un Conseil de l’Irlande serait établi peu après. Cette instance comporterait un Conseil des ministres et une Assemblée. Au Conseil des ministres, formé de sept ministres du sud et de sept ministres du nord, chaque membre aurait un veto. Quant à l’Assemblée, elle serait formée de soixante députés, dont trente élus par Stormont et trente autres par le Parlement irlandais. Enfin, un secrétariat assisterait le Conseil dans ses tâches qui, sans être formellement définies, pourraient notamment couvrir les domaines de l’écologie, de l’agriculture, du commerce et de l’industrie, de l’énergie, du tourisme, des transports, de la santé, des sports, de la culture et des arts139. C’était donc une instance avec un réel potentiel du point de vue des nationalistes, attachés à l’unification de l’Irlande, mais qui préservait les prérogatives de Belfast auxquelles les unionistes tenaient beaucoup.

  • 140 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 229 : « necessary nonsense. »

141Pour Faulkner, tant que Belfast disposait d’un droit de veto sur les décisions du Conseil, c’était une mesure symbolique que les unionistes pouvaient accepter sans grand risque. Selon ses propres termes, ce n’était qu’un « baratin nécessaire » afin de s’assurer le soutien du SDLP dans la mise sur pied de l’Exécutif intercommunautaire140. De plus, les unionistes obtinrent en contrepartie une déclaration officielle du gouvernement irlandais selon laquelle le statut de l’Irlande du Nord ne pourrait être modifié sans le consentement d’une majorité de la population, ainsi qu’un engagement formel pour une coopération étroite entre les polices irlandaise et nord-irlandaise pour combattre le terrorisme.

142La délégation unioniste menée par Faulkner était euphorique le dimanche soir : les longs mois de négociations à Belfast, puis les heures interminables à Sunningdale se conclurent sur « une grande victoire unioniste » de leur point de vue. Quant au Conseil de l’Irlande, ce n’était qu’un leurre, sans grande importance. Le retour à Belfast fut dur.

La grève loyaliste

  • 141 J. Campbell, Edward Heath, Londres, Pimlico, 1993, p. 551.

143Le choix du cadre bucolique du Centre de formation de la fonction publique britannique à Sunningdale, près de Ascot, pour le sommet a parfois été critiqué. Il semblerait que Brian Faulkner et les députés unionistes y aient quelque peu oublié la base de leur parti et qu’ils y aient pris des engagements qui n’avaient aucune chance d’être acceptés par la majorité des unionistes ; c’est du moins le jugement du biographe de Heath, par exemple141. Et en effet, les dissensions au sein du Parti unioniste furent telles que Faulkner fut désavoué par une majorité de son parti et qu’il dut démissionner de sa direction peu après, le 7 janvier 1974. Lorsque les opposants unionistes aux accords de Sunningdale remportèrent une large majorité à l’occasion des élections législatives du 28 février 1974, il était manifeste que la crise prenait des proportions sérieuses.

  • 142 G. FitzGerald, All in a Life, p. 219-220.

144FitzGerald reconnaît que ce furent les unionistes qui firent le plus de concessions lors des accords de Sunningdale, mais il estime malgré tout que le compromis était viable et qu’il ne constituait pas l’obstacle essentiel. Celui-ci relevait plutôt de l’aile droite du parti de Faulkner qui le désavoua142. En effet, dès la publication du livre blanc, le 20 mars 1973, Faulkner ne remporta que de justesse une motion de censure lors d’un congrès de son parti tenu le 27 mars. Le 30, William Craig quitta le Parti unioniste pour fonder un mouvement dissident, le « Vanguard Unionist Progressive Party » (VUUP), visant à battre le parti de Faulkner et à précipiter la chute de l’Assemblée intercommunautaire qui devait être élue le 28 juin. À cette occasion, il forma d’ailleurs une coalition électorale avec le parti de Ian Paisley, le DUP. Au sein même du parti de Faulkner, les divisions étaient profondes, certains candidats rebelles refusant de souscrire au programme électoral de leur dirigeant.

  • 143 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 193-199.

145Au terme d’une campagne « épuisante », menée entre autres contre l’Ordre d’Orange, Faulkner obtint 22 sièges contre 10 pour les rebelles menés par Harry West143. Quant aux dissidents de la coalition loyaliste, ils obtinrent 18 sièges. Les députés unionistes opposés à l’Assemblée étaient donc potentiellement majoritaires au sein du camp protestant, par 28 sièges contre 22. Lors de la première réunion de l’Assemblée, le 1er juillet, les débats furent interrompus suite à des scènes d’une grande violence.

146Le temps de Faulkner semblait d’ores et déjà compté, d’autant que ce succès renforça la détermination de Craig et Paisley à en découdre avec Faulkner et l’Exécutif nord-irlandais, quel que fût l’accord ramené de Sunningdale. Cependant, cet accord facilita sans doute la constitution d’une alliance électorale de tous les unionistes opposés au projet, le « United Ulster Unionist Council » (UUUC), en vue des élections anticipées du 28 février 1974. Elle rassemblait West, élu à la direction du Parti unioniste le 22 janvier, Paisley et Craig.

147Leur position commune contre les accords de Sunningdale gagna en crédibilité lorsque Kevin Boland – ministre irlandais démissionnaire à l’occasion du scandale au sujet d’un transfert illégal d’armes aux nationalistes d’Irlande du Nord – attaqua le gouvernement irlandais en justice. Il estimait que la déclaration sur le statut de l’Irlande du Nord était incompatible avec les articles 2 et 3 de la Constitution de la République. Le gouvernement ne put se défendre, et par-là même préserver les accords de Sunningdale, qu’en affirmant qu’il n’avait pas reconnu de manière officielle l’Irlande du Nord comme étant en dehors de sa juridiction. Cette déclaration constitua un argument puissant pour les unionistes opposés à Faulkner et ils surent s’en servir pendant leur campagne électorale.

  • 144 W. Whitelaw, The Whitelaw Memoirs, p. 155.
  • 145 P. Brennan, « Les élections à Westminster en Irlande du Nord », Revue française de civilisation bri (...)

148À cet égard, il faut reconnaître que ces élections législatives britanniques tombaient fort mal144. Malgré les avertissements de Faulkner et de Fitt, qui firent valoir tous les dégâts qu’elles risquaient d’infliger à l’Exécutif, et malgré le soutien de Whitelaw et de Pym à ces arguments, Heath ne revint pas sur sa décision : il était de toute évidence plus préoccupé par les problèmes majeurs en Grande-Bretagne que par la situation en Irlande du Nord. Les élections furent présentées par les rebelles unionistes comme un référendum sur les accords de Sunningdale145. Ils remportèrent onze sièges sur douze et une majorité absolue des suffrages, ce qui augurait mal des perspectives de l’Assemblée et de l’Exécutif intercommunautaires, d’autant plus que le nouveau gouvernement britannique, dirigé par Wilson, ne remporta pas de majorité absolue au Parlement.

149Faulkner tenta alors de freiner la mise en place du Conseil de l’Irlande et de rogner ses pouvoirs, afin de se protéger des attaques du UUUC qui demandait une renégociation totale des accords de Sunningdale. Dublin, au contraire, insista lors d’un sommet anglo-irlandais pour que les engagements pris à Sunningdale fussent respectés. Le 14 mai, une résolution contre le partage des pouvoirs et le Conseil de l’Irlande fut présentée à l’Assemblée nord-irlandaise mais fut rejetée par 44 voix contre 28.

  • 146 P. Taylor, Loyalists, Londres, Bloomsbury, 1999, 128-137.
  • 147 M. Rees, Northern Ireland : A Personal Perspective, p. 65-90.

150C’est alors que le « Ulster Workers’ Council » (UWC) annonça une grève générale, pour protester contre les accords de Sunningdale et pour exiger de nouvelles élections à l’Assemblée qui n’était plus représentative de la population selon lui. Cette organisation syndicale avait le soutien de nombreux hommes politiques unionistes et des organisations paramilitaires loyalistes, notamment l’UDA146. Des barrages furent établis à travers l’Irlande du Nord, commerçants et travailleurs subirent de fortes pressions pour ne pas travailler, et les employés des centrales thermiques se mirent en grève, menaçant l’approvisionnement en énergie de la région. L’Irlande du Nord fut rapidement paralysée : les routes furent bloquées, le courrier et le téléphone fortement perturbés, et l’essence et le gaz rationnés. Un véritable gouvernement provisoire fut mis en place par les grévistes, qui organisèrent des réseaux de distribution parallèles147.

151L’Exécutif n’avait pas de compétence en matière de maintien de l’ordre. Il ne pouvait pas par exemple donner d’ordres à la police ou à l’armée. Or la police ne semblait pas faire preuve d’un zèle particulier pour mettre un frein aux agissements des membres des milices loyalistes, qui agissaient au grand jour. Au bout du compte, l’Exécutif n’eut d’autre recours que de faire appel au gouvernement central pour rétablir l’ordre. Ce fut là le moment décisif de tout le processus lancé par le livre blanc de mars 1973, mais au bout du compte Londres préféra ne pas envoyer l’Armée. Dès lors, il n’y avait d’autre alternative que de démissionner pour Faulkner.

  • 148 J.J. Lee, Ireland, 1912-1985 : Politics and Society, p. 445-446.

152Cette décision du gouvernement britannique a suscité bien des commentaires, car elle fut lourde de conséquences. Harold Wilson et Merlyn Rees affirment que l’Armée ne pouvait rétablir le courant en raison de difficultés techniques. Mais Joseph Lee s’interroge sur le rôle de l’Armée qui, de toute évidence, n’avait aucune envie de se battre sur deux fronts, contre l’IRA et contre les milices loyalistes. Elle disposait en outre d’un avocat influent en la personne de Frank Cooper, secrétaire général (Permanent Secretary) du NIO de 1973 à 1976, qui avait des relations étroites avec le ministère de la Défense148. Il aurait conseillé au gouvernement de ne pas faire intervenir l’Armée, arguant du fait qu’il s’agissait d’un conflit syndical ou politique qui n’entrait pas dans le cadre de ses compétences. L’argument porta auprès des ministres travaillistes, peu enclins sur le plan idéologique à briser une grève.

  • 149 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 263 : «[he] just seemed to have gone into a flap
  • 150 H. Wilson, « It is a deliberate and calculated attempt to use every undemocratic and unparliamentar (...)

153Merlyn Rees, après avoir déclaré l’état d’urgence le 19 mai, ne prit donc aucune autre mesure pour débloquer la situation. Selon Faulkner, il fut « pris de panique », il semblait complètement dépassé par les événements149. Au bout du compte, Harold Wilson fit un discours télévisé le 25 mai pendant lequel il tint des propos très fermes mais n’envisagea aucune mesure concrète150. Ce fut sans doute une tentative pour sauver la face de son gouvernement qui se déroba devant l’obstacle. Il le reconnaît lui-même d’ailleurs :

  • 151 H. Wilson, Final Term, Londres, Weidenfeld & Nicolson–Michael Joseph, 1979, p. 76 : « There was lit (...)

Il était peu probable qu’un simple discours pouvait ébranler les certitudes d’une faction ivre de pouvoir mais disciplinée, qui s’était arrogé le contrôle de la région sans être inquiétée151.

154L’Exécutif démissionna alors le 29 mai et les grévistes purent exulter suite à leur triomphe.

155Cependant, leurs relations avec Londres étaient désormais entachées par la suspicion. Ils savaient en effet que la politique britannique reposait sur les principes du partage des pouvoirs et d’une dimension irlandaise, et qu’il fallait donc demeurer vigilant pour parer à toute nouvelle initiative en ce sens. En outre, lorsque Wilson fit référence aux habitants de l’Irlande du Nord dans son discours en les traitant de parasites (« spongers »), il s’aliéna nombre d’entre eux. Il serait donc d’autant plus dur de trouver un nouvel accord entre Londres et Belfast par la suite, dans la mesure où les unionistes avaient imposé par la force leur droit de veto sur toute réforme constitutionnelle, créant ainsi un précédent fâcheux.

  • 152 M. Rees, Northern Ireland : A Personal Perspective, p. 91.

156Le gouvernement britannique pour sa part perdit toute assurance qu’il était en mesure de mener une restructuration politique et constitutionnelle de l’Irlande du Nord, et ses échanges avec Dublin en souffrirent. En effet, Rees en tira la leçon que les accords de Sunningdale furent trop orientés vers Londres et Dublin, et qu’il était nécessaire de focaliser sa politique sur l’Irlande du Nord152. En particulier, il tenait à négocier davantage avec les loyalistes, pour obtenir leur consentement à toute initiative nouvelle. Le gouvernement irlandais révisa également ses ambitions à la baisse. En fait, de part et d’autre, le poids de l’échec de 1974 se fit sentir jusqu’à la fin de la décennie.

L’impasse

157Après 1974, les initiatives politiques de Londres, dont la Convention constitutionnelle de 1975, ne purent occulter le fait que la priorité fut désormais au rétablissement de l’ordre. La politique sécuritaire lancée par Merlyn Rees (1974-1976) et appliquée surtout par Roy Mason (1976-2019), était articulée autour de la criminalisation et de l’Ulsterisation du conflit, c’est-à-dire le refus de tout statut politique aux prisonniers paramilitaires et le remplacement des troupes britanniques en Irlande du Nord par des forces locales. L’objectif était double : d’une part, il s’agissait de vaincre les organisations paramilitaires par la force et la répression, ce qui n’était pas pour déplaire aux unionistes. D’autre part, il s’agissait de limiter les retombées médiatiques du conflit, notamment à l’étranger. En d’autres termes, le gouvernement britannique ne cherchait plus vraiment une solution politique en Irlande du Nord, il voulait contenir les retombées du conflit.

  • 153 P. Hennessy, Cabinet, Oxford, Blackwell, 1986, p. 167-168.

158En fait, comme le reconnaît Frank Cooper, à partir de 1974 l’Irlande du Nord entra dans la catégorie des affaires « trop difficiles » à résoudre du point de vue du Cabinet, qui s’en désintéressa153. De surcroît, le gouvernement travailliste de James Callaghan perdit sa majorité parlementaire en 1976, à la suite d’élections partielles, et ne put se maintenir au pouvoir qu’avec le soutien de divers petits partis, dont les unionistes d’Irlande du Nord qu’il fallait donc ménager. Le prix de leur soutien fut une augmentation du nombre de députés pour l’Irlande du Nord, nombre porté de douze à dix-sept en 1977. Cette réforme leur fut très avantageuse, puisque, avec le système majoritaire utilisé lors des élections nationales, elle revenait à leur accorder cinq sièges supplémentaires. Mais le gouvernement ne pouvait compter sur le soutien de ces députés unionistes qu’à condition qu’il évite toute mesure tendant vers une dimension irlandaise dans le cadre de la résolution du conflit. Le contexte n’était donc guère propice à une nouvelle initiative politique.

  • 154 G. FitzGerald, All in a Life, p. 249-250.

159Malgré tout, le gouvernement annonça au mois de juillet 1974 la création d’une Convention nord-irlandaise dans un livre blanc, sans préciser toutefois la date des élections. Wilson et Cosgrave se rencontrèrent le 11 septembre afin d’en discuter, et Wilson précisa que les propositions de la Constitution devraient obligatoirement inclure le partage des pouvoirs et une dimension irlandaise, faute de quoi elles seraient rejetées par Londres. Ceci rassura quelque peu les ministres irlandais, qui cherchaient à consolider la position du SDLP, fragilisé par l’échec de l’exécutif nord-irlandais. Merlyn Rees semblait quant à lui se soucier avant tout des unionistes et de la nécessité de les apaiser. Il laissa entendre par exemple que le niveau d’activité élevé de l’Armée britannique visait en partie cet objectif, alors que les ministres irlandais soulignèrent que le harcèlement de la population catholique par les soldats devait absolument cesser, sous peine de renforcer le prestige de l’IRA et du Sinn Féin154.

  • 155 Ibid., p. 253 : « a radical reappraisal of policy

160De fait, la dégradation de la situation en Irlande du Nord justifia une autre rencontre ministérielle le 1er novembre, au cours de laquelle le projet de la future Convention fut également débattu. Les réponses de Wilson et de Rees ne satisfirent guère Cosgrave et FitzGerald. Aucune mesure n’avait été prise pour éviter qu’une nouvelle grève ne bloque les développements politiques et institutionnels. Quant à la conduite de l’Armée, selon Rees, il ne pouvait être question qu’elle agisse de manière impartiale vis-à-vis des loyalistes et des républicains comme le suggéra FitzGerald, sans « une réévaluation radicale » de la politique britannique155. Les ministres irlandais en restèrent songeurs…

  • 156 Cité in J.A. Oliver, «The Evolution of Constitutional Policy in Northern Ireland over the past Fift (...)

161Ces discussions furent très frustrantes du point de vue de Dublin. Une certaine confusion semblait régner au sein du gouvernement britannique, Merlyn Rees en particulier semblant « naviguer à vue ». Les engagements de Wilson en faveur d’une dimension irlandaise n’étaient pas très fermes et devaient d’ailleurs faiblir suite aux attentats de l’IRA à Birmingham en novembre 1974, tout comme sa position sur la question du partage des pouvoirs. Alors que le livre blanc de juillet 1974 affirmait qu’il fallait « un partage des pouvoirs sous une forme ou une autre », le projet de loi final ne l’évoquait plus du tout156. Les contacts entre le gouvernement britannique et l’IRA, dont le gouvernement irlandais ne fut pas informé au début, suscitèrent une grande méfiance à l’égard de Londres à Dublin, d’autant plus que le contenu des discussions ne fut pas révélé de manière exacte.

  • 157 G. FitzGerald, All in a Life, p. 268.

162Les élections à la Convention eurent lieu le 1er mai 1975, mais la position de Londres restait fort ambiguë sur la suite à donner à cette première étape. La politique britannique était d’ailleurs si décousue, si hésitante que le gouvernement irlandais en vint même à penser qu’il s’agissait là d’une démarche délibérée, l’objectif étant de susciter chez les unionistes la crainte que Londres ne se retire de l’Irlande du Nord : ils seraient alors mieux disposés à l’égard du principe du partage des pouvoirs157. Mais il devint difficile pour Dublin d’obtenir des précisions sur les intentions britanniques, Merlyn Rees refusant tout contact avec le gouvernement irlandais à partir de l’été 1975. Il affirma ne pas vouloir perturber les débats de la Convention constitutionnelle par des sommets anglo-irlandais qui pourraient attiser la méfiance et l’hostilité des unionistes. Les ministres irlandais le soupçonnèrent en fait de ne pas vouloir leur révéler le contenu de ses pourparlers secrets avec l’IRA.

163FitzGerald et Lynch parvinrent toutefois à discuter avec James Callaghan de manière informelle pendant ses vacances en Irlande au mois d’août et à obtenir quelques éclaircissements. Or le ministre britannique des Affaires étrangères, qui devait succéder à Wilson quelques mois plus tard, semblait quelque peu en porte-à-faux avec la politique de son gouvernement. Il n’était pas au courant par exemple de la décision de Rees de ne plus rencontrer de ministres irlandais pendant la durée des travaux de la Convention. James Callaghan proposa alors que FitzGerald, Rees et lui-même se réunissent pour mettre fin à ces malentendus mais son collègue britannique rejeta fermement cette idée.

164Le 7 novembre 1975, la Convention publia son rapport. Il ne comportait aucune référence à un partage des pouvoirs et recommandait au contraire un retour au système de Stormont, c’est-à-dire un parlement régional dominé par une majorité unioniste. Rees tenta alors de gagner du temps en refusant de se prononcer tout de suite et en réunissant à nouveau la Convention en janvier 1976. Mais l’échec était d’ores et déjà patent et de fait les discussions prirent fin au mois de février. La Convention fut finalement dissoute le 5 mars 1976.

  • 158 R. Mason, Paying the Price, Londres, Robert Hale, 1999, p. 160-162.
  • 159 Cité in P. Brennan, « Les politiques britanniques », Revue française de civilisation britannique, 1 (...)
  • 160 P. Taylor, Loyalists, p. 157-158.

165Le 5 avril Callaghan succéda à Wilson en tant que Premier ministre et quelques mois plus tard, le 10 septembre, Roy Mason fut nommé à l’Irlande du Nord suite à un remaniement ministériel158. Il ne prit aucune initiative visant à trouver une solution politique et il déclara même à la Chambre des communes en 1978 qu’il n’avait jamais prononcé les mots de « partage des pouvoirs »159. Mason se fixa comme priorité la répression du terrorisme, tant loyaliste que républicain. Il s’y appliqua de concert avec Kenneth Newman, chef de la police nord-irlandaise, et n’eut guère de contacts avec Dublin sinon pour envisager une coopération limitée au seul domaine de la sécurité160. Il définit une politique fondée sur le maintien de l’administration directe, une solution politique ne pouvant intervenir que lorsque les circonstances s’y prêteraient – autant dire dans un avenir lointain.

166Quant au Parti conservateur, son nouveau chef, Margaret Thatcher, élu le 11 février 1975, et surtout son nouveau porte-parole sur l’Irlande du Nord, Airey Neave, imprimèrent une direction nouvelle à sa politique nord-irlandaise. Le partage des pouvoirs en particulier ne semblait plus être à l’ordre du jour, avec pour résultat de renforcer l’intransigeance des unionistes et de démoraliser le SDLP, mené par Gerry Fitt et John Hume : ce partage était en effet la clé de voûte de leur programme politique.

167Puisqu’un accord avec les unionistes semblait peu probable et que Londres ne semblait pas décidé à trouver une solution négociée avec Dublin, une nouvelle approche fut esquissée à partir de la fin des années soixante-dix, tant par le gouvernement irlandais que par le SDLP. Les deux travaillèrent d’ailleurs en étroite collaboration. Désormais, la question d’Irlande du Nord serait traitée directement avec le Premier ministre britannique et, si nécessaire, le soutien de Washington et des pays européens serait sollicité pour faire pression sur Londres.

  • 161 G. FitzGerald, All in a Life, p. 165-169.

168Ainsi, en 1977, lors d’un sommet européen consacré entre autres à l’élection du Parlement européen au suffrage direct, le gouvernement irlandais obtint que la représentation de l’Irlande du Nord à l’Assemblée de Strasbourg fût accrue, passant de deux à trois sièges161. Ce troisième siège était crucial en effet, dans la mesure où les deux premiers devaient en toute probabilité revenir à des candidats unionistes ; le troisième par contre devait échoir au SDLP, et John Hume, qui fut élu dès 1979, sut d’ailleurs s’en servir pour mobiliser l’opinion européenne en faveur de son approche du problème de l’Irlande du Nord.

  • 162 A. Guelke, Northern Ireland : The International Perspective, Dublin, Gill & Macmillan, 1989, p. 159 (...)

169Dès 1981, un groupe de travail informel fut mis sur pied, sous la direction du député danois Niels Haagerup162. Il fit passer une résolution appelant l’interdiction des balles en plastiques en 1981, et en 1983 une commission d’enquête mena une étude sur les problèmes politiques et économiques en Irlande du Nord. Le rapport de cette enquête fut publié en 1984, ce qui contribua à faire pression sur le gouvernement britannique pour qu’il cherche activement une solution politique. Cette internationalisation du conflit était en opposition directe avec la politique britannique de l’Ulsterisation.

Tensions anglo-irlandaises

  • 163 M. Thatcher, The Downing Street Years, Londres, Harper Collins, 1991, p. 386.
  • 164 P. Arthur, « The Anglo-Irish Agreement : A Device for Territorial Management ? », in Northern Irela (...)

170L’élection de Margaret Thatcher le 3 mai 1979 n’était pas forcément de bon augure pour les relations anglo-irlandaises. En effet, elle était connue pour ses convictions unionistes, clairement affichées – dans ses mémoires elle va jusqu’à dire qu’elle avait beaucoup d’estime pour le régime de Stormont163 –, et le programme électoral des conservateurs semblait pencher pour l’intégration de l’Irlande du Nord dans le Royaume-Uni, politique aux antipodes de celle suivie jusque-là par les gouvernements britanniques en concertation avec Dublin164. Thatcher se reposait sur Airey Neave en ce domaine, lui qui avait organisé son élection à la direction du Parti conservateur en 1975 et qui était en contact étroit avec les unionistes nord-irlandais. Il fut d’ailleurs nommé porte-parole de l’opposition conservatrice sur l’Irlande du Nord dès le 18 février 1975 mais, peu avant les élections de 1979, il fut victime d’un attentat de l’Irish National Liberation Army (INLA), organisation paramilitaire républicaine.

  • 165 D. Bloomfield et M. Lankford, « From Whitewash to Mayhem : The State of the Secretary in Northern I (...)
  • 166 N. Lawson, The View From n° 11 : Memoirs of a Tory Radical, Londres, Corgi, 1993, p. 670-671.

171Thatcher décida alors de prendre en charge les affaires irlandaises elle-même. Le choix de Humphrey Atkins comme ministre à l’Irlande du Nord fut un signal clair en ce sens, tant il manquait d’expérience ministérielle et d’influence au sein du Cabinet165. Mais le nouveau Premier ministre ne maîtrisait pas le dossier nord-irlandais pour autant, et le rôle de mentor joué auparavant par Neave incomba ainsi à Ian Gow, secrétaire d’État à l’Économie et proche de Enoch Powell, député conservateur dissident qui changea de parti en 1974 pour rejoindre le Parti unioniste. Tout comme Neave, Gow était fermement pro-unioniste166.

172De l’autre côté de la mer d’Irlande, il y eut également un changement de Premier ministre. Jack Lynch, déjà fragilisé par les mauvais résultats de son parti aux élections européennes de juin 1979, fut vivement critiqué par son propre parti suite à ses discussions avec Margaret Thatcher en septembre 1979. Il avait envisagé en effet d’accorder un couloir dans l’espace aérien irlandais aux forces britanniques – ce qui constituait une remise en cause de la politique de neutralité traditionnelle du pays – sans contrepartie explicite.

  • 167 S. Murphy, Ireland in the Twentieth Century, p. 224.

173En outre, le 7 novembre, le Fianna Fáil enregistra encore des résultats décevants lors de deux élections partielles. Jack Lynch démissionna alors de la direction du parti et, le 7 décembre, Charles Haughey lui succéda167. Comme Margaret Thatcher, c’était un chef de gouvernement volontariste, issu de l’aile radicale de son parti. Il s’était déjà illustré en 1970 lorsqu’il fut mis en cause dans l’affaire du transfert d’armes aux républicains : ministre des Finances, il aurait détourné certains fonds destinés à la Croix Rouge pour procéder à l’acquisition d’armes. Sa détermination à trouver des solutions aux problèmes de l’Irlande du Nord et à faire avancer la cause de l’unification irlandaise était donc fermement établie. Les relations anglo-irlandaises entrèrent ainsi dans une nouvelle phase, caractérisée par des rencontres au plus haut niveau de l’État. Mais les débuts de cette phase furent quelque peu chaotiques.

  • 168 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 388.

174Thatcher et Haughey se rencontrèrent à deux reprises en 1980, le 21 mai à Londres et le 8 décembre à Dublin, lors de sommets anglo-irlandais où ils établirent de bonnes relations personnelles168. À l’issue du premier sommet, ils publièrent un communiqué soulignant leur accord sur la nécessité de développer la coopération politique entre leurs deux pays, notamment pour résoudre le problème de l’Irlande du Nord. Ils évoquèrent aussi à cette occasion la « relation unique » existant entre leurs deux pays. Le 29 mai, Haughey fit une déclaration au Dáil, où il insista sur l’importance du sommet :

  • 169 Dáil Debates, vol. CCCXXI, col. 1061 (29 mai 1980): « Relations between our two countries are good. (...)

Les relations entre nos deux pays sont bonnes. Nous coopérons de bien des manières et à bien des niveaux différents. Nous pensons qu’à présent nous avons la possibilité de développer cette relation unique et ainsi de promouvoir la cause de la paix et de la réconciliation en Irlande. L’accord entre le Premier ministre britannique et moi-même de nous rencontrer et établir une coopération politique nouvelle et plus étroite entre nos deux gouvernements est un développement nouveau et significatif dans l’écheveau des relations entre les habitants de ces îles. Je crois que c’est dans ce contexte d’une coopération politique plus étroite que nous pourrons trouver une solution permanente et durable au problème de l’Irlande du Nord169.

  • 170 Cité in P. Arthur, Government and Politics of Northern Ireland, p. 143 : « the most important [dele (...)
  • 171 A. O’Day et J. Stevenson (éd.), Irish Historical Documents since 1800, p. 235 : « special considera (...)

175Le second sommet eut lieu à Dublin, où Margaret Thatcher se rendit à la tête de « la plus grande délégation ministérielle britannique depuis la fondation de l’État » comme le signala Haughey, avec le ministre pour l’Irlande du Nord, Humphrey Atkins, le ministre des Finances, Geoffrey Howe, et le ministre des Affaires étrangères, Peter Carrington170. Le communiqué insista sur la « relation unique » existant entre le Royaume-Uni et l’Irlande et annonça un nouveau sommet anglo-irlandais qui devait se tenir à Londres peu après, et où les deux chefs de gouvernement pourraient « examiner attentivement la totalité des relations entre les deux îles », y compris les questions de sécurité171.

  • 172 E. Mallie et D. McKittrick, The Fight for Peace, Londres, Heinemann, 1996, p. 25.

176Mais il apparut bientôt qu’il y avait un malentendu sur le sens précis de cet ordre du jour, quelque peu vague il est vrai. La presse s’en saisit pour annoncer une « avancée historique » (a historic breakthrough), selon les termes de Haughey, encouragée en cela par les ministres irlandais. Ainsi, Brian Lenihan, ministre des Affaires étrangères, déclara que le sommet pourrait déboucher sur la réunification de l’Irlande en l’espace de dix ans172. Il était important pour le Dublin d’insister sur les progrès sur l’Irlande du Nord, tant la situation économique était mauvaise à quelques mois des élections.

  • 173 Cité in P. Keatinge, A Singular Stance, p. 78 : «[it would be important] for the two nations to sin (...)
  • 174 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 390.

177Mais ces propos suscitèrent une forte inquiétude parmi les unionistes, alimentée par la presse britannique : Enoch Powell, par exemple, pensait que Londres faciliterait la réunification de l’Irlande en échange d’une adhésion de Dublin à l’OTAN, ou du moins d’un accord militaire anglo-irlandais. Dans le contexte de la nouvelle Guerre froide, cette éventualité était plausible, d’autant plus que plusieurs ministres britanniques firent des déclarations en ce sens. Michael Mates, du Parti conservateur, affirma par exemple qu’il était important que les deux pays « parlent d’une seule voix en matière de défense », tandis que Humphrey Atkins déclara que la question d’une coopération militaire bilatérale pouvait être discutée173. Il y eut un véritable tollé parmi les unionistes, persuadés qu’une conspiration anglo-irlandaise visait à réunifier l’Irlande contre leur gré. Quant à Ian Paisley, il lança une campagne (« the Carson Trail ») inspirée de celle de 1912. Pour les rassurer, Thatcher dut aussitôt démentir l’interprétation de Haughey, ce qui porta préjudice à leurs relations174.

  • 175 A. Maillot, IRA : les républicains irlandais, p. 157-173.

178Il s’ensuivit une période de flottement, due aussi en partie à une grande instabilité politique en République d’Irlande, où il y eut trois alternances gouvernementales en l’espace de deux ans. En outre, un facteur aggravant vint perturber les relations anglo-irlandaises lorsque certains prisonniers républicains en Irlande du Nord entamèrent une grève de la faim en 1980 pour demander des réformes de leurs conditions de détention175. Sans demander le statut de prisonnier politique, qui avait été aboli en 1974, ils voulaient notamment obtenir le droit de porter leurs propres vêtements. À l’occasion d’un sommet européen, Haughey pressa Thatcher le 1er décembre 1980 de faire quelques concessions, et le 18 décembre, il sembla qu’une solution avait été trouvée lorsque Londres annonça une série de réformes.

179Mais il s’avéra que la principale revendication, le droit de ne pas porter l’uniforme carcéral, ne serait pas accordée. Une nouvelle grève fut alors lancée le 1er mars 1981 : l’intransigeance de Thatcher et la détermination des grévistes résulta en la mort de dix d’entre eux, créant d’énormes tensions tant en Irlande du Nord qu’en République d’Irlande, et attirant l’opprobre international sur Londres. Quant aux relations anglo-irlandaises, elles traversèrent une phase pour le moins délicate : les grèves de la faim eurent aussi des répercussions politiques importantes en République d’Irlande, qui traversa une période de grande instabilité politique.

  • 176 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 413-414.

180Le 14 septembre 1981, Thatcher procéda à un remaniement ministériel. James Prior fut nommé ministre pour l’Irlande du Nord, choix qui fit couler beaucoup d’encre. Il était un poids lourd du gouvernement, réputé pour son dynamisme et de fait il s’investit beaucoup dans le dossier nord-irlandais. Mais il ne put compter sur l’appui de son Premier ministre. En fait, elle avait cherché à l’écarter du centre du pouvoir en raison de leurs différends idéologiques, et elle n’hésita pas à désavouer sa politique nord-irlandaise. Quant à Ian Gow, il vota même contre le projet de loi sur l’Irlande du Nord déposé par son collègue en 1982 et alla jusqu’à presser les autres députés conservateurs pour qu’ils fissent de même176. En tout, une trentaine d’entre eux tentèrent de faire obstruction au projet de loi.

  • 177 J. Prior, A Balance of Power, Londres, Hamish Hamilton, 1986, p. 194-197.
  • 178 J. Hume, Personal Views : Politics, Peace and Reconciliation in Northern Ireland, Boulder (CO), Rob (...)

181Ce projet visait à faire élire une assemblée nord-irlandaise qui, au fur et à mesure que les représentants unionistes et nationalistes se mettraient d’accord, obtiendrait de Londres les pouvoirs nécessaires pour appliquer leurs décisions177. Cette décentralisation par étapes (rolling devolution) avait sans doute des mérites, mais il y manquait un élément essentiel du point de vue des nationalistes et de Dublin : une dimension irlandaise, c’est-à-dire une reconnaissance institutionnelle du lien entre l’Irlande du Nord et la République d’Irlande. Les partis nationalistes étaient opposés à toute solution interne comme celle-ci, et de fait c’était un recul considérable par rapport aux accords de Sunningdale à ce niveau. Le SDLP et le Sinn Féin participèrent aux élections de la nouvelle assemblée mais refusèrent donc de siéger dans cette instance178. Or, sans leur participation, le projet était mort-né.

182Dublin fit part aussi de son mécontentement. Dès le 15 février, FitzGerald avertit Prior dans une lettre confidentielle que ses propositions ne pourraient obtenir l’aval de quelque gouvernement irlandais que ce fût et qu’elles arrivaient fort mal à propos :

  • 179 Cité in P. Arthur, « Anglo-Irish Relations and the Northern Ireland Problem », Irish Studies in Int (...)

[Elles] seraient sans aucun doute inacceptables du point de vue de la minorité en Irlande du Nord et ne pourraient de ce fait être appliquées. Nous pensons que si votre gouvernement décidait à présent d’avancer en ce sens, le résultat en Irlande du Nord serait un très grave échec. En outre, l’effet sur les relations anglo-irlandaises serait dommageable dans la mesure où aucun gouvernement irlandais ne pourrait apporter un soutien public à de telles propositions, ce qui serait inévitablement perçu comme la rupture publique d’une relation anglo-irlandaise tout juste établie sur de nouvelles bases179.

183Mais le livre blanc fut malgré tout publié le 5 avril 1982, quelques jours à peine après l’invasion argentine des Malouines. La conjonction des deux événements précipita une crise anglo-irlandaise. En effet, Charles Haughey, de retour au pouvoir le 9 mars après la chute d’un bref gouvernement de coalition mené par FitzGerald, décida de contrecarrer la politique britannique menée dans le cadre de la guerre des Malouines, tant à Bruxelles qu’à New York.

184Suite à une campagne diplomatique fort efficace, Londres s’assura rapidement le soutien des États-Unis, des Nations unies et de la Communauté européenne. À New York, l’ambassadeur britannique, Sir Anthony Parsons, obtint qu’une résolution fût adoptée par le Conseil de sécurité – la résolution 502 –, exigeant un retrait immédiat des forces argentines, avec le soutien de tous les autres États-membres de la Communauté européenne, y compris l’Irlande. À Bruxelles, la Commission européenne condamna l’agression, tandis que le Conseil des ministres vota un embargo économique contre l’Argentine.

  • 180 G. Edwards, « Europe and the Falkland Islands Crisis, 1982 », Journal of Common Market Studies, jui (...)

185Cependant, l’embargo suscita une certaine gêne après que le Belgrano fût coulé, au point que Dublin et Rome décidèrent de ne plus participer aux sanctions économiques européennes. Tous deux durent tenir compte d’importantes communautés italienne et irlandaise en Argentine. De plus, l’Irlande, qui était alors membre du Conseil de sécurité, prit position aux Nations unies en faveur d’un arrêt des hostilités et réussit à faire voter la résolution 505, qui appelait les belligérants à coopérer avec le Secrétaire général pour mettre fin au conflit180. Ces décisions furent prises au nom de la politique traditionnelle de la neutralité de l’Irlande, mais elles constituaient aussi une manifestation de l’irritation du gouvernement Fianna Fáil face à la position de Londres sur les grèves de la faim, à l’absence de dimension irlandaise dans le projet de loi de James Prior, ainsi que, sans doute, à l’échec du sommet entre Haughey et Thatcher en décembre 1980.

  • 181 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 394 : « Anglo-Irish relations cooled to freezing. »

186Ainsi, alors que les deux chefs de gouvernement avaient dans un premier temps établi de bonnes relations dans l’espoir de trouver une solution au conflit en Irlande du Nord, la divergence entre leurs objectifs ne leur permit pas de trouver un terrain d’entente. L’amertume qui s’ensuivit interdit toute poursuite de ces négociations : selon Thatcher, les « relations angloirlandaises se refroidirent au point de devenir glaciales »181. En outre, la perspective d’échéances électorales tant en Irlande qu’au Royaume-Uni, n’était guère propice à de nouvelles initiatives, toujours risquées sur le plan politique. Il n’y eut ainsi aucun sommet anglo-irlandais pendant plus de deux ans, du 5 novembre 1981 au 7 novembre 1983.

L’Accord anglo-irlandais

187Pourtant, ce passage à vide ne devait pas durer. En effet, suite aux élections législatives de novembre, FitzGerald put former une coalition le 14 décembre 1982 dont la solidité semblait suffisante pour mettre un terme à la grande instabilité gouvernementale qui avait régné en Irlande pendant deux ans. De fait, il devait rester au pouvoir jusqu’en 1987. Au mois de juin 1983, les conservateurs britanniques remportèrent eux aussi les élections, et Thatcher obtint même une majorité parlementaire historique, ce qui lui conféra une marge de manœuvre certaine. Les conditions semblaient donc réunies de part et d’autre de la mer d’Irlande pour que le dialogue anglo-irlandais sur la question d’Irlande du Nord puisse reprendre.

  • 182 G. FitzGerald, All in a Life, p. 425.

188En outre, Garret FitzGerald avait défini comme priorité de son mandat de trouver une solution au problème nord-irlandais. D’ailleurs, dans le cadre de la coalition qu’il menait, il adopta un style de direction à deux vitesses. Il laissa une réelle latitude à ses ministres dans un certain nombre de domaines, cherchant à faire prendre les décisions par consensus ; mais en contrepartie, il s’octroya quelques dossiers qui lui tenaient à cœur, dont celui de l’Irlande du Nord sur lequel il imprima sa marque182. Dès la réélection de Thatcher, il profita du sommet européen de Stuttgart pour lui proposer d’ouvrir de nouvelles discussions sur l’Irlande du Nord, ce qu’elle accepta.

  • 183 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 415.
  • 184 E. Mallie et D. McKittrick, The Fight for Peace, p. 27.

189Une réunion décisive eut lieu le 7 novembre 1983 à Chequers, durant laquelle Margaret Thatcher, son ministre des Affaires étrangères (Geoffrey Howe) et son ministre pour l’Irlande du Nord (James Prior) s’entretinrent avec Garret FitzGerald, son vice-Premier ministre (Dick Spring) et son ministre des Affaires étrangères (Peter Barry). FitzGerald fit forte impression sur Thatcher. Alors que le ministère britannique des Affaires nord-irlandaises préconisait de ne rien faire qui pût porter atteinte au statu quo, par crainte d’une nouvelle flambée de violence, FitzGerald persuada Thatcher qu’il valait mieux prendre le risque d’une initiative politique. En effet, le danger posé par le Sinn Féin était bien réel car s’il continuait à améliorer ses résultats électoraux, il remplacerait le SDLP comme premier parti de la minorité catholique, ce qui résulterait en une forte dégradation de la situation en Irlande du Nord. Il y aurait alors davantage de violence et de terrorisme. Ce discours était bien adapté à la psychologie du Premier ministre britannique dans la mesure où la sécurité et le maintien de l’ordre public étaient ses préoccupations majeures183. Elle ne pouvait rester insensible à de tels propos. Par la suite, la lutte contre le sentiment de désaffection (alienation) de la minorité catholique devint l’une des priorités des négociateurs britanniques184.

190Ensuite, FitzGerald lui démontra que si une proportion croissante de catholiques d’Irlande du Nord votaient pour le Sinn Féin, c’était surtout pour exprimer leur sentiment de désaffection vis-à-vis des autorités et leur rejet de l’État. Or l’État britannique était incarné notamment par la police et la justice, deux institutions dont le crédit auprès de la minorité n’était guère brillant. La seule manière d’y remédier, outre une réforme de ces institutions, était d’établir un lien entre les catholiques et le gouvernement irlandais, grâce auquel ils pourraient avoir davantage confiance dans les structures politiques et constitutionnelles. En d’autres termes, FitzGerald proposa l’idée d’une souveraineté partagée (joint sovereignty) par Londres et Dublin sur l’Irlande du Nord, en échange de quoi la République procéderait à un amendement des articles 2 et 3 de sa constitution.

191En mars 1984, le Cabinet britannique donna son approbation à la poursuite des négociations avec Dublin. L’idée était de rechercher une coopération plus étroite en matière de sécurité de la part de Dublin pour contrôler la frontière entre le nord et le sud, et en contrepartie d’accorder au gouvernement irlandais un rôle politique accru dans les affaires de l’Irlande du Nord, même si une souveraineté partagée semblait excessive, sinon inadmissible. Howe, ministre des Affaires étrangères, et Prior, ministre à l’Irlande du Nord, prirent position le plus nettement en faveur de la poursuite des négociations, tandis que Hailsham et Whitelaw furent plus réticents, le premier en raison de ses origines nord-irlandaises protestantes, le second en raison de son expérience malheureuse en 1973.

192Suite aux contacts réguliers entre FitzGerald, Thatcher, Peter Barry et Geoffrey Howe à l’occasion de divers sommets européens, il fut décidé d’organiser une autre rencontre anglo-irlandaise à Chequers, les 18 et 19 novembre 1984.

Les hauts fonctionnaires

193Lors de son bref passage au pouvoir en 1981, FitzGerald avait déjà négocié avec Londres la création d’un Conseil intergouvernemental anglo-irlandais, sous la direction des deux chefs de gouvernements. (La question d’une Assemblée inter-parlementaire anglo-irlandaise fut laissée à la discrétion des deux parlements, qui se décidèrent à l’établir en 1990.) Un cadre institutionnel fut ainsi donné aux relations bilatérales, dans lequel la question d’Irlande du Nord pouvait être régulièrement étudiée et discutée par les deux gouvernements et les deux administrations.

  • 185 Lord Armstrong, « Ethnicity, the English, and Northern Ireland : Comments and Reflections », in Nor (...)

194Robert Armstrong et Dermot Nally, secrétaires des Cabinets britannique et irlandais, dirigeaient le secrétariat du Conseil. Or ces hauts fonctionnaires se connaissaient depuis 1979, lorsqu’ils avaient travaillé ensemble dans le cadre de la Communauté européenne, et avaient établi de bonnes relations qu’il purent donc approfondir à partir de 1981185. Leur participation aux négociations anglo-irlandaises eut un effet très positif, tant leur travail en commun fut constructif et cordial. L’un des membres de l’équipe britannique expliqua que les rencontres

  • 186 Cité in E. Mallie et D. McKittrick, The Fight for Peace, p. 27 : « We were able to meet […] in an a (...)

[eurent lieu dans une] ambiance confiante et amicale. Nous étions conscients de nos obligations nationales mais nous partagions un but commun et le sentiment que nous participions à une étape nouvelle, très importante et passionnante, de l’histoire des relations anglo-irlandaises186.

195La plupart des acteurs politiques de ces négociations sont d’ailleurs d’accord pour souligner la contribution importante des hauts fonctionnaires impliqués. Ainsi, FitzGerald décrit sa première rencontre avec Armstrong en 1981 comme :

  • 187 G. FitzGerald, All in a Life, p. 380 : « the beginning of a fruitful relationship with a man for wh (...)

le début d’une relation fructueuse avec un homme dont j’appris à estimer profondément la compétence, les talents diplomatiques et l’approche constructive vis-à-vis des relations anglo-irlandaises et du problème nord-irlandais187.

  • 188 P. Hennessy, Cabinet, p. 22.
  • 189 P. Arthur, Special Relationships, p. 180-181.

196Armstrong avait aussi gagné l’estime de son propre Premier ministre, Margaret Thatcher, qui se reposait souvent sur son jugement188. Dermot Nally, qui avait déjà une solide expérience des négociations anglo-irlandaises – acquise notamment lors du sommet de Sunningdale – réussit aussi à obtenir la confiance de Thatcher en plus d’une confiance absolue de la part de ses propres ministres189.

  • 190 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 415.

197David Goodall, haut fonctionnaire britannique détaché du Foreign Office au Cabinet Office où il était sous-secrétaire, était également respecté de part et d’autre selon Geoffrey Howe, dans la mesure où ses origines catholiques irlandaises le rapprochaient de Dublin et où son rôle de conseiller auprès de Thatcher pendant la guerre des Malouines lui avait acquis sa confiance190. Il devint un proche ami de Michael Lillis, haut fonctionnaire irlandais et autre acteur central de ces négociations : après plusieurs années de service diplomatique aux États-Unis, à New York et à Washington, Lillis avait fait la connaissance de la plupart des députés américains d’origine irlandaise, qu’il connaissait fort bien. En 1981, il devint le conseiller diplomatique de FitzGerald et fut envoyé en Irlande du Nord afin d’y établir des contacts avec les unionistes. Par la suite, il partit à Bruxelles comme vice-directeur de cabinet de Richard Burke, nommé commissaire européen, où il put étendre son réseau de connaissances. Enfin, il devint sous-secrétaire de la division anglo-irlandaise du ministère irlandais des Affaires étrangères en 1983 et fut très impliqué à ce titre dans toutes les négociations avec Londres. Il s’acquit l’estime de Margaret Thatcher.

  • 191 G. FitzGerald, All in a Life, p. 474 : « he showed a sensitivity to Irish concerns that had not bee (...)
  • 192 G. Hussey, At the Cutting Edge, Dublin, Gill & Macmillan, 1990, p. 150 : « he is certainly very pro (...)

198Alan Goodison, nommé ambassadeur britannique en Irlande en juillet 1983, joua aussi un rôle important lors de cette phase des négociations anglo-irlandaises, faisant preuve selon FitzGerald « d’une sensibilité aux préoccupations irlandaises qui ne fut pas partagée par tous ses prédécesseurs »191. Gemma Hussey, alors ministre irlandais de l’Éducation, le trouvait pour sa part « très pro-irlandais dans son approche des négociations »192. Quant à l’ambassadeur irlandais à Londres, Noel Dorr, qui fut nommé en 1983, il fut de même très efficace dans ses tentatives d’influer sur les cercles officiels britanniques, aidé en cela par un autre diplomate irlandais nommé à Londres un peu plus tard, Richard Ryan.

199Le Conseil intergouvernemental avait aussi l’avantage du côté anglais de permettre de résoudre les différends entre le ministère de l’Irlande du Nord et celui des Affaires étrangères et de définir une position commune en vue de négocier avec Dublin. En effet, alors que le Northern Ireland Office était plutôt hostile à toute initiative politique risquant de déstabiliser la région, le Foreign Office, sous la direction de Geoffrey Howe, était davantage favorable au dialogue anglo-irlandais, en partie parce que les hauts fonctionnaires y étaient fort conscients des pressions étrangères – américaines en particulier – en ce sens.

  • 193 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 399.

200Le rôle du Conseil acquit davantage d’importance en septembre 1984, lorsque James Prior quitta son poste suite à un remaniement ministériel. Son successeur, Douglas Hurd, se montra beaucoup plus réservé sur les négociations en cours, sans doute sous l’influence des hauts fonctionnaires du ministère qu’il venait d’intégrer, et ses premiers contacts avec Dublin ne furent donc pas très chaleureux. Il faut préciser que cette visite intervint peu de temps après l’attentat de l’IRA en octobre 1984, lors du Congrès annuel du Parti conservateur : cinq personnes y avaient trouvé la mort, Margaret Thatcher n’y échappant que de justesse. D’ailleurs, elle aussi adopta une attitude beaucoup plus prudente sur les négociations suite à cet événement, en partie parce qu’elle ne voulait pas avoir l’air de céder au terrorisme193.

Le Forum pour une nouvelle Irlande

  • 194 A. Kenny, The Road to Hillsborough : The Shaping of the Anglo-Irish Agreement, Oxford, Pergamon, 19 (...)
  • 195 B. Rolston, « Alienation or Political Awareness ? The Battle for the Hearts and Minds of Northern N (...)

201Entre-temps, Garret FitzGerald avait repris la suggestion de John Hume, chef du SDLP, de réunir les partis nationalistes constitutionnels du nord et du sud en un « Conseil pour une nouvelle Irlande », afin de redéfinir le nationalisme irlandais et de proposer des solutions au conflit en Irlande du Nord194. Le but de Hume était notamment de renforcer son parti face à la montée du Sinn Féin qui, enhardi par l’élection de Bobby Sands, prisonnier républicain gréviste de la faim, à Westminster en 1981, participait désormais aux élections en Irlande du Nord et volait de victoire en victoire195. Nombre d’observateurs craignaient même que le Sinn Féin ne supplante à terme le SDLP comme premier parti catholique d’Irlande du Nord, avec tous les risques de déstabilisation de la région que cela supposait. Au vu des échéances électorales – britanniques et européennes – proches, il était important que le SDLP reprenne l’initiative.

  • 196 P. Routledge, John Hume : A Biography, Londres, Harper Collins, 1998, p. 186.

202Mais FitzGerald modifia quelque peu l’idée qui avait été soumise par Hume dans le programme électoral de son parti en 1982. Il remplaça le terme de « Conseil » par celui de « Forum », qui n’avait pas les connotations du premier : toute référence au Conseil de l’Irlande de 1973 ne serait en effet guère attrayante du point de vue unioniste196. En outre, il décida d’élargir la participation à cette instance en invitant également les partis unionistes d’Irlande du Nord – qui déclinèrent l’invitation toutefois –, ainsi que de nombreux acteurs autres, tels des représentants des différentes Églises, des groupes de pression, des économistes et diverses personnalités, dont deux hommes politiques unionistes présents à titre individuel. Leur but serait d’étudier « comment une paix et une stabilité durables pourraient être établies en Irlande par des procédures démocratiques ».

  • 197 M. Goldring, « Le Forum pour une nouvelle Irlande : L’impossible solution », L’Irlande politique et (...)

203Ouvert le 30 mai 1983 au Château de Dublin, le Forum publia son rapport près d’un an plus tard, le 2 mai 1984. Outre les diverses interventions des participants, le rapport contenait trois propositions de solutions constitutionnelles au problème de l’Irlande du Nord : un État irlandais unitaire, un État irlandais fédéral ou confédéral, et une double souveraineté de Londres et Dublin sur l’Irlande du Nord. Aucune n’était acceptable du point de vue unioniste toutefois, et de nombreuses critiques furent formulées à l’encontre des conclusions du Forum197. De fait, Charles Haughey, chef du Fianna Fáil, fit tout son possible pour mettre en valeur sa position ferme sur l’unification de l’Irlande, allant même jusqu’à s’opposer à l’idée d’un système fédéral, idée qui fut pourtant acceptée par les révolutionnaires irlandais lors des négociations de 1921.

  • 198 R. Wilson, « Forum or Farce ? The Failure of Political Dialogue in Northern Ireland », Études irlan (...)

204Mais du point de vue de FitzGerald, le but n’était pas tant de trouver une solution immédiate au problème de l’Irlande du Nord que de relancer le dialogue anglo-irlandais, de mobiliser l’opinion internationale en faveur d’une dimension irlandaise au règlement du conflit, et de reconnaître les droits légitimes des unionistes d’Irlande du Nord. Ce dernier point était particulièrement important afin de préparer l’opinion publique de la République d’Irlande à un accord bien en deçà de la réunification – ce fut le sens de la troisième solution contenue dans le rapport. Ces conditions réunies, il espérait dans le même temps transformer la société irlandaise pour la rendre pluraliste et donc plus acceptable du point de vue unioniste. Cette transformation devait se faire notamment par la tenue de référendums sur des enjeux tels que le divorce, interdit par la Constitution de 1937. Il s’agissait donc d’amorcer un véritable examen de la conscience nationaliste comme préalable à un accord anglo-irlandais, par lequel l’idée d’un règlement interne à l’Irlande du Nord serait abandonnée198.

205La réaction du gouvernement britannique à ce rapport important se fit pourtant attendre. James Prior, ministre à l’Irlande du Nord, fit savoir son opposition assez tôt, même si dans ses mémoires il reconnaît la volonté d’ouverture de FitzGerald et affirme avoir voulu y répondre de manière constructive199. Ce ne fut que le 19 novembre, lors d’une conférence de presse après un sommet anglo-irlandais à Londres, que Margaret Thatcher s’exprima sur les travaux du Forum. Alors que son intervention initiale avait été assez modérée, une question posée à la fin de la conférence suscita une réponse brutale et catégorique : aux trois options proposées dans le rapport, elle opposa un « Out ! out ! out ! » resté célèbre200.

  • 201 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 422.

206FitzGerald fit preuve d’une grande retenue, persuadé que cet éclat intempestif ne signalait pas la fin des négociations, contrairement à ce qui lui fut suggéré lors d’une autre conférence de presse. De fait, en moins d’une semaine, il reçut une lettre beaucoup plus conciliante de la part de son homologue britannique – sans doute encouragée en ce sens par ses ministres – et deux semaines plus tard, lors d’un sommet européen à Dublin, elle en vint presque à faire des excuses publiques201.

207Diverses explications ont été proposées : d’une part, sa nature aurait repris le dessus à la fin de la conférence de presse, mais c’est surtout le ton, et non la substance, qui aurait surpris, sinon heurté. Ainsi, son ministre des Affaires étrangères, Geoffrey Howe, était désolé de son ton peu diplomatique, mais il n’y avait pas de désaccord fondamental sur le fond. C’est-à-dire que Thatcher n’aurait pas exprimé un avis divergent, mais sa formulation était fort maladroite car elle ne semblait pas laisser la porte ouverte aux négociations en cours. De fait, Dublin se doutait que les deux premières options n’étaient pas acceptables du point de vue de Londres, et cherchait un compromis sur la base du troisième, même si celui-ci, en l’état, ne pouvait pas non plus satisfaire aux exigences britanniques. Entre une autorité conjointe des deux États sur l’Irlande du Nord d’une part, et un droit de regard de Dublin n’empiétant pas sur la souveraineté britannique d’autre part, il y avait encore du chemin à faire.

208Par ailleurs, si ce cheminement paraît assez clair de manière rétrospective, sur l’instant son aboutissement n’était ni évident, ni prévisible. Vu la nature sensible de toute négociation sur l’Irlande du Nord, et notamment sur la possibilité d’une dimension irlandaise, cet éclat constituait peut-être un écran de fumée pour ainsi dire, visant à protéger un processus délicat où les opinions divergentes n’avaient pas encore trouvé un terrain d’entente. En particulier, il était important de ne pas inquiéter les unionistes, toujours fort méfiants des contacts entre Londres et Dublin, et dont la réaction aux accords de Sunningdale était encore dans les mémoires. D’ailleurs, la conférence de presse dans son ensemble est caractérisée par une très grande prudence de la part de Thatcher, qui s’en tint à un discours convenu.

  • 202 J. Loughlin, The Ulster Question since 1945, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, p. 123.

209Enfin, si cette déclaration peut paraître contradictoire avec la signature de l’Accord anglo-irlandais moins d’un an plus tard, c’est aussi parce que, entre-temps, des pressions furent exercées sur Thatcher par ses ministres, qui craignaient que son rejet du rapport ne joue à l’avantage des républicains et au détriment du SDLP202.

La dimension internationale

  • 203 P. Brennan, « L’Accord anglo-irlandais », in L’effet Thatcher, M. Charlot (éd.), Paris, Economica, (...)

210Il faut tenir compte également des pressions américaines et européennes en faveur d’un règlement politique203. En effet, si l’on peut parler de volte-face de la part du Premier ministre britannique, ou du moins d’un changement de cap important, c’est sans doute du côté des pressions internationales qu’il faut en chercher la raison majeure. Ainsi, le 29 mars 1984, le Parlement européen adopta le rapport Haagerup, appelant de ses vœux un programme d’aide européen à l’Irlande du Nord et enjoignant Londres et Dublin à trouver un accord politique.

  • 204 P. Keatinge, « Ireland’s Foreign Relations in 1984 », Irish Studies in International Affairs, vol. (...)
  • 205 G. FitzGerald, « The origins and rationale of the Anglo-Irish Agreement of 1985 », in Northern Irel (...)

211Dix jours auparavant, Garret FitzGerald, Premier ministre irlandais, s’était entretenu avec Ronald Reagan et avait obtenu son soutien tant pour les travaux du Forum que pour le principe du dialogue anglo-irlandais204. Par la suite, lorsque Thatcher se rendit aux États-Unis en décembre 1984, Reagan évoqua la question d’Irlande du Nord avec elle et réussit à la convaincre de modifier son approche, semble-t-il. FitzGerald pour sa part estime que cette intervention fut le facteur décisif du changement de politique britannique205. De fait, lors d’une visite aux États-Unis en février 1985, elle tint des propos nettement plus conciliant vis-à-vis du Premier ministre irlandais, soulignant devant le Congrès américain que les relations angloirlandaises étaient « excellentes ». Même si Thatcher avait un ascendant indéniable sur Reagan de manière générale, il semble bien qu’en cette occasion ce soit lui qui ait réussi à faire prévaloir ses vues. Geoffrey Smith, qui a analysé leurs rapports en détail, l’explique ainsi :

  • 206 G. Smith, Reagan and Thatcher, Londres, The Bodley Head, 1990, p. 198-199 : « The wishes of Washing (...)

Les souhaits de Washington furent sans aucun doute un facteur qui poussa Thatcher à accepter l’accord. Proche des unionistes par tempérament et par tradition, elle aurait normalement été fort hostile à toute idée d’accorder à un gouvernement étranger un droit formel d’influencer la manière dont une partie du Royaume-Uni devait être administrée. Néanmoins, rejeter cet accord revenait à ne pas tenir compte de la pression constante et discrète exercée par le Président […]. Le point de vue américain fut une considération importante dans sa décision. C’est un cas notable où Reagan a influencé Thatcher sur un enjeu qui ne relevait que de la responsabilité du gouvernement britannique206.

212Il faut dire que, lors du recensement de 1981, quarante-quatre millions d’Américains s’étaient déclarés d’origine irlandaise, ce qui représentait un nombre d’électeurs potentiels considérable. Cet électorat amena Reagan, lui-même d’origine irlandaise, à effectuer un voyage dans la patrie de ses ancêtres en juin 1984, quelques mois avant les présidentielles. Peu de temps auparavant, il avait déjà manifesté son approbation du rapport du Forum pour une nouvelle Irlande. Les divers hommes politiques américains qui tentaient de faire valoir l’interprétation nationaliste constitutionnelle à Washington profitèrent de ce contexte pour consolider leur position, en collaboration avec Dublin.

  • 207 J. Holland, The American Connection : US Guns, Money and Influence in Northern Ireland, Boulder (Co (...)

213Ils s’étaient organisés dès 1976, lorsque quatre hommes politiques américains, surnommés les « quatre cavaliers » (the Four Horsemen) – le Gouverneur de New York, Hugh Carey, les sénateurs Daniel Patrick Moynihan et Edward Kennedy, et le Président de la Chambre des représentants, Thomas P. O’Neill –, créèrent un Fonds pour l’Irlande. Sous la présidence Carter, la politique étrangère américaine prit une coloration morale, avec notamment une forte insistance sur les droits de l’homme. Ceci offrit un angle d’attaque intéressant pour le lobby irlando-américain, qui tenta de faire valoir l’importance d’une pression sur Londres, afin que le gouvernement britannique respecte ces droits dans le cadre des opérations de maintien de l’ordre en Irlande du Nord. C’était d’autant plus important que, faute d’accord, les nationalistes intransigeants, proches de l’IRA, verraient leur influence s’accroître, notamment aux États-Unis, d’où des fonds et des armes étaient acheminés jusqu’en Irlande du Nord, notamment par le biais de NORAID, association d’aide aux victimes de la violence207.

  • 208 P. Routledge, John Hume, p. 150.

214Ils travaillèrent en collaboration étroite avec John Hume, qui avait rencontré Edward Kennedy en 1969. Les deux hommes restèrent en contact, et Kennedy obtint pour Hume un poste d’enseignant chercheur associé à l’université de Harvard en 1976208. Il put ainsi développer son réseau de connaissances à Washington et faire valoir son interprétation du conflit en Irlande du Nord. Le but était de mener un combat sur deux fronts : contre l’IRA et les partisans de la lutte armée d’une part, et contre Londres et les unionistes d’autre part.

  • 209 A.J. Wilson, Irish America and the Ulster Conflict, 1968-1995, Belfast, Blackstaff, 1995, p. 109-11 (...)

215John Hume avait également de nombreux contacts à Dublin, tant dans les milieux politiques qu’au ministère des Affaires étrangères. À partir de 1979, l’ambassadeur irlandais à Washington, Seán Donlon, reçut l’ordre de s’associer aux efforts du SDLP et des hommes politiques américains. Il s’agissait là aussi de limiter le soutien aux extrémistes républicains tout en contrant la propagande britannique, très efficace tant au niveau des médias que des milieux officiels à Washington209.

  • 210 P. Arthur, Special Relationships, p. 120.

216Les quotidiens nationaux par exemple couvraient l’Irlande du Nord depuis Londres, tendant ainsi à refléter le point de vue britannique plutôt qu’irlandais du conflit. Quant au State Department, réputé anglophile et fort attaché à la relation spéciale, il était organisé de manière avantageuse au gouvernement britannique, puisque la politique nord-irlandaise y était élaborée par la division britannique, dont le statut était supérieur à celui de la division irlandaise. Là aussi, le conflit nord-irlandais était abordé d’un point de vue proche de celui de Londres. Donlon préféra donc établir des liens avec le Congrès et avec la Maison-Blanche, notamment par le biais des « quatre cavaliers », plutôt que d’affronter « l’hégémonie du State Department et du Foreign Office »210.

  • 211 J.E. Thompson, « The Anglo-Irish Agreement and Irish-American Politics », Conflict, 1987, vol. VII (...)

217Le réseau irlando-américain se mit ainsi en place, au point de concurrencer la diplomatie britannique et la relation spéciale. La diplomatie irlandaise concentra ses efforts à Washington, et en 1984 la République d’Irlande fut identifiée comme le cinquième lobby étranger aux États-Unis : cinq millions et demi de dollars furent investis par Dublin cette année-là dans l’espoir d’infléchir la Maison Blanche211. Cet investissement fut fructueux, puisque Dublin et le SDLP réussirent à constituer un front uni avec Washington, puis à gagner Londres à leur point de vue grâce aux pressions américaines. On peut discerner ici un succès incontestable de la politique étrangère irlandaise, qui réussit à circonvenir une sphère d’influence traditionnelle du Foreign Office par un contact direct avec la Maison-Blanche, court-circuitant le State Department. À partir de 1981, la Maison-Blanche demanda un réexamen de la politique nord-irlandaise, et plus tard la division irlandaise fut mise sur un pied d’égalité avec la division britannique.

  • 212 J. Dumbrell, « The United States and the Northern Ireland Conflict, 1969-1994 : From Indifference t (...)

218Cette réorganisation s’explique en partie aussi par l’influence croissante des « quatre cavaliers », qui furent à l’origine d’une association, connue sous le nom des « Amis de l’Irlande » (Friends of Ireland), formée le 17 mars 1981 par vingt-quatre parlementaires américains. Grâce à l’ambassadeur irlandais, qui connaissait personnellement Reagan, ils purent asseoir leur influence, décisive pour la signature de l’Accord anglo-irlandais212.

  • 213 J. Holland, The American Connection…, p. 143-144.

219En outre, Donlon était proche de William Clark, nommé conseiller à la sécurité nationale par Reagan en 1981, avant de devenir ministre de l’Intérieur. Reagan et Clark se connaissaient depuis longtemps, mais Donlon réussit à gagner Clark à sa cause. Clark se rendit à plusieurs reprises à Dublin pour en discuter avec lui, et par la suite, avant chaque rencontre entre Thatcher et Reagan, les deux hommes se réunissaient afin de mettre au point leur stratégie. Ils persuadèrent le Président de faire pression sur le Premier ministre britannique dans le sens d’un accord politique entre Londres et Dublin213. Cette pression fut exercée de manière subtile mais efficace :

  • 214 G. Smith, Reagan and Thatcher, p. 198-199 : « Reagan himself never showed any interest in the detai (...)

Reagan lui-même ne manifesta jamais d’intérêt pour les détails, il voulait simplement qu’un accord soit trouvé entre deux gouvernements qui lui étaient proches. […] L’ambassade des États-Unis à Londres demandait régulièrement des nouvelles et, sans défendre de projet particulier, rendait le désir d’un accord on ne peut plus clair. Margaret Thatcher savait que les relations anglo-américaines en pâtiraient si jamais le gouvernement britannique devait être perçu comme responsable d’un éventuel échec des négociations [anglo-irlandaises]214.

  • 215 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 403.
  • 216 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 424-425.

220Ces pressions américaines furent essentielles, car l’Accord anglo-irlandais demeura en suspens jusqu’au dernier jour pratiquement : le 2 septembre 1985, un nouveau ministre fut nommé à l’Irlande du Nord, Tom King – le troisième en l’espace de douze mois –, et dix jours plus tard il tenta de remettre en cause les accords provisoires entre Londres et Dublin dans un rapport qu’il envoya à Thatcher215. Plusieurs réunions urgentes furent tenues entre le Premier ministre, le ministre des Affaires étrangères et le ministre à l’Irlande du Nord, pour définir une position commune. Ensuite, il fallut la faire accepter par Dublin, et là encore, deux rencontres ministérielles furent nécessaires afin de débloquer la situation. La seconde eut lieu le 6 novembre, seulement neuf jours avant la signature de l’Accord, et ce ne fut que le 11 novembre qu’un échange de dernière minute entre les deux premiers ministres permit de trouver un compromis216.

Signature et ratification de l’Accord

221L’Accord anglo-irlandais fut signé le 15 novembre 1985, à Hillsborough. Dublin tenait à ce qu’il fût signé en Irlande, et Londres voulut alors que ce fût en Irlande du Nord. Mais le cadre officiel de Stormont, à la périphérie de Belfast, ne semblait guère judicieux du point de vue du gouvernement irlandais, en raison de ses connotations trop unionistes. Un compromis fut alors trouvé avec Hillsborough, siège de la résidence du gouverneur général jusqu’en 1973.

222Les deux gouvernements exprimèrent dans le préambule de l’Accord leur souhait de

  • 217 Dublin, Stationery Office, 1985 : « Wishing further to develop the unique relationship between thei (...)

développer davantage la relation unique entre leurs peuples et la coopération étroite entre leurs pays, qui sont des voisins amicaux et des partenaires au sein de la Communauté européenne217.

223Ils reconnurent l’existence et la légitimité des « deux traditions » en Irlande du Nord, et soulignèrent l’importance d’un développement économique, social et culturel. Ils condamnèrent la violence politique, ainsi que toute forme de discrimination.

  • 218 P. Brennan, « L’accord de Hillsborough », L’Irlande politique et sociale, n° 3, 1987, p. 67.

224Dans leur volonté commune de promouvoir la réconciliation et la paix, ils prirent plusieurs mesures218. Tout d’abord, ils résolurent leurs différends sur le statut constitutionnel de l’Irlande du Nord. Ainsi, Londres s’engagea à respecter les vœux de la majorité, et à légiférer en vue de la réunification de l’Irlande si nécessaire, tandis que Dublin reconnut que cette majorité pour l’instant ne souhaitait pas la réunification. C’était aussi un moyen de démontrer leur neutralité vis-à-vis des deux communautés sur cette question : le gouvernement britannique ne pouvait plus être dénoncé comme une puissance impérialiste par les républicains, tandis que Dublin apportait une nuance majeure aux articles 2 et 3 de la Constitution irlandaise, souvent dénoncés par les unionistes.

225Ensuite, les deux gouvernements établirent une Conférence intergouvernementale anglo-irlandaise, appelée à se réunir régulièrement. Elle serait présidée par le ministre britannique à l’Irlande du Nord et par un ministre irlandais, nommé représentant permanent. Ils pourraient être assistés par des hauts fonctionnaires, y compris les chefs de police. Leurs travaux seraient aidés par un secrétariat, qui fut établi par la suite à Maryfield, près de Stormont. C’est là qu’eut lieu la première rencontre dans le cadre de la Conférence intergouvernementale, le 11 décembre 1985. Dublin obtint ainsi un droit de regard sur les affaires nord-irlandaises, notamment dans les domaines de la politique, de la justice et de la sécurité. Les représentants des deux gouvernements étudieraient aussi les relations et les moyens de promouvoir une meilleure coopération entre le nord et le sud de l’île.

226Enfin, Londres et Dublin posèrent le principe d’un parlement régional, auquel certains pouvoirs de la Conférence pourraient être transférés, à condition qu’une large majorité y soit favorable. La notion de gouvernement intercommunautaire fut ainsi évoquée, même si l’expression de « partage des pouvoirs » (power-sharing) ne fut pas utilisée en raison de ses connotations funestes.

  • 219 P. Mair, « Breaking the Nationalist Mould », p. 104.

227Lors des débats parlementaires à Dublin, du 19 au 21 décembre, Garret FitzGerald souligna la similarité entre l’Accord anglo-irlandais et la troisième option définie dans le rapport du Forum pour une nouvelle Irlande, rapport qui avait été approuvé par tous les partis. Il espérait ainsi obtenir une large majorité en faveur de l’Accord. Le Parti travailliste, membre de la coalition gouvernementale, prit position pour l’Accord malgré les réserves de membres influents tels Mary Robinson et Conor Cruise O’Brien. Le Fianna Fáil se prononça contre l’Accord toutefois, le chef de l’opposition, Charles Haughey, émettant même un doute quant à sa légalité : selon lui, il était en contradiction avec les articles 2 et 3 de la Constitution. Mais l’opinion publique était largement favorable à l’Accord et par la suite, au mois de décembre, une scission eut lieu au sein du Fianna Fáil lorsqu’un certain nombre de députés, rejetant le nationalisme traditionnel de leur dirigeant, quittèrent leur formation politique pour en fonder une nouvelle, le Parti démocrate progressiste (Progressive Democrats)219. Quant au Parlement, il approuva l’Accord anglo-irlandais par 88 voix contre 75.

  • 220 P. Brennan et V. Peyronel, Civilisation irlandaise, Paris, Hachette, 1995, p. 86.
  • 221 P. Robinson, « It is not often that a man gets the opportunity to deliver the oration at his own fu (...)
  • 222 A. Kenny, The Road to Hillsborough, p. 117.

228Lors des débats parlementaires à Londres les 25 et 26 décembre, la teneur des arguments fut quelque peu différente. Thatcher souligna les avancées en termes de sécurité et de maintien de l’ordre, insista sur le fait que la souveraineté britannique sur l’Irlande du Nord n’avait pas été érodée, et minimisa la portée et les compétences de la Conférence intergouvernementale. Le chef de l’opposition travailliste, Neil Kinnock, se prononça en faveur de l’Accord, conformément à la tradition britannique de consensus sur la question d’Irlande du Nord entre les deux grands partis politiques. Les députés unionistes le rejetèrent en bloc par contre. En particulier, Harold McCusker du UUP y fit un discours remarqué, où il déplora le fait que les unionistes avaient été tenus à l’écart pendant toutes les négociations, pour être placés devant le fait accompli220. Peter Robinson, vice-président du DUP, conclut son intervention en citant le poème de Kipling, «Ulster, 1912 », où les unionistes sont décrits comme le sacrifice requis suite à un acte de traîtrise221. Ils furent rejoints par quelques députés de l’aile droite conservatrice, tel Ian Gow, et de l’aile gauche travailliste. Au bout du compte cependant, l’Accord angloirlandais fut approuvé par 437 voix contre 47, l’une des plus grandes majorités dans l’histoire de Westminster222.

229Le 20 décembre, l’Accord fut enregistré aux Nations unies, marquant ainsi une avancée considérable dans le domaine des relations anglo-irlandaises, si l’on s’en réfère à ce qui s’était passé en 1969 : les Premiers ministres britannique et nord-irlandais avaient alors affirmé que l’Irlande du Nord relevait uniquement des affaires intérieures du Royaume-Uni, tandis que le ministre irlandais des Affaires étrangères convoquait une réunion extraordinaire du Conseil de sécurité de l’ONU pour traiter du conflit naissant.

Premiers résultats décevants

230Les résultats à court terme de l’Accord anglo-irlandais furent pourtant quelque peu décevants. Le niveau de violence ne baissa pas, au contraire, il augmenta même du côté loyaliste, reflétant sans doute un sentiment d’insécurité plus grand de la part de la communauté unioniste. À partir du début des années quatre-vingt-dix, ce niveau de violence dépassa celui de l’IRA. En effet, l’Accord anglo-irlandais insistait sur l’importance de la majorité, seule apte à déterminer le destin constitutionnel de la région, et sur la neutralité de Londres. Or les résultats du recensement de 1991 montrèrent que la population catholique était en croissance, ce qui pouvait laisser entrevoir un avenir à moyen terme où elle serait majoritaire.

231Quant à Tom King, nommé ministre pour l’Irlande du Nord en septembre 1985, il insista surtout sur la dimension sécuritaire de l’Accord, sans doute pour rassurer et calmer les unionistes, dont la réaction fut très virulente : des manifestations importantes eurent lieu dans les rues de Belfast, où Margaret Thatcher fut brûlée en effigie, tandis qu’une énorme bannière fut suspendue à la façade de l’Hôtel de ville pour exprimer le rejet de l’Accord par les unionistes. Les deux principales formations politiques unionistes, l’UUP et le DUP, protestèrent de manière énergique aussi : tous leurs députés, c’est-à-dire quinze sur les dix-sept pour l’Irlande du Nord, démissionnèrent de leur siège à Westminster, afin de provoquer des élections ayant valeur de référendum sur l’Accord anglo-irlandais.

  • 223 G. FitzGerald, All in a Life, p. 569-572.
  • 224 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 403.
  • 225 P. Bew et H. Patterson, « The New Stalemate : Unionism and the Anglo-Irish Agreement », in Beyond t (...)

232Cette réaction surprit la plupart des observateurs ainsi que les hauts fonctionnaires du Northern Ireland Office et Margaret Thatcher qui, peu après, s’en plaint à Garret FitzGerald lors d’un sommet européen à Bruxelles223. Elle était consternée par les accusations de traîtrise lancées à son encontre, et voulut à tout prix trouver une parade. En particulier, elle insista pour des résultats rapides en matière de sécurité224. Tom King déclara à cette occasion que le Premier ministre irlandais avait reconnu que la partition de l’Irlande serait « perpétuelle », provoquant le mécontentement de Dublin225. Ces attitudes montrent que du côté britannique, les dirigeants en vinrent à regretter l’Accord anglo-irlandais assez vite.

  • 226 N. Scott, « Northern Ireland : The Need for a Cooperative Approach », Conflict, 1987, vol. VII, n° (...)

233Pourtant, en 1987, Nicholas Scott, secrétaire d’État à l’Irlande du Nord, explicita la position britannique de manière plus conforme à l’esprit de l’Accord. Il faut dire qu’il avait beaucoup contribué aux négociations anglo-irlandaises. Ainsi, il rédigea un article où il reprit tous les domaines de consultation entre Londres et Dublin, soulignant l’importance de mettre fin au sentiment de désaffection (alienation) de la minorité, objectif qu’il mit sur le même plan que la lutte contre le terrorisme. Il conclut cet article en citant John Hume226. Mais ce point de vue ne reflétait pas nécessairement celui de son ministre, ni de son Premier ministre, dont l’attitude fut influencée aussi par la démission de l’un de ses proches, Ian Gow, suite à l’Accord anglo-irlandais, ainsi que par le peu de résultats en termes du niveau de violence en Irlande du Nord.

234En République d’Irlande, après la défaite du Fine Gael aux élections législatives du 17 février 1987, FitzGerald se retira de la présidence du parti. Charles Haughey, après avoir critiqué l’Accord pendant qu’il était dans l’opposition, se résolut à l’accepter une fois au pouvoir. Le soutien international à cet accord était considérable et il lui était délicat de revenir dessus, notamment vis-à-vis de Washington qui avait contribué au Fonds international pour l’Irlande. Mais les relations entre Haughey et Thatcher étaient toujours tendues, et lorsque la situation se détériora en Irlande du Nord à partir de 1988, les relations anglo-irlandaises connurent un nouveau creux.

235L’intervention des troupes d’élite britanniques à Gibraltar, où trois membres de l’IRA furent abattus sans sommations alors qu’ils n’étaient pas armés, le carnage lors des funérailles des victimes et le lynchage de deux soldats britanniques provoquèrent un tel niveau de violence que Londres envisagea de recourir à nouveau à la détention administrative, au grand dam de Dublin. Par ailleurs, la demande d’appel des « Birmingham Six », devenus une cause nationale en République d’Irlande, fut rejetée par la Cour d’Appel britannique, alors même que l’Accord anglo-irlandais avait reconnu l’importance d’une justice crédible et équitable pour lutter contre le sentiment de désaffection de la minorité.

  • 227 A. Maillot, IRA : les républicains irlandais, p. 216.

236En vertu de l’Accord, Dublin accepta d’extrader un premier prisonnier républicain au mois d’août 1988, malgré une flambée de violence dans les quartiers catholiques de l’ouest de Belfast. Mais au mois de novembre, le gouvernement refusa d’extrader un prêtre catholique, Patrick Ryan, estimant qu’il ne pouvait être garanti un procès équitable en raison du déchaînement de la presse britannique. Dublin avait déjà demandé que les tribunaux d’exception, les Diplock Courts, soient systématiquement pourvus de trois juges au lieu d’un seul, mais Londres avait refusé. Quant à l’enquête ouverte par John Stalker, chef de la police de Manchester, en 1982, sur une politique d’exécutions sans sommations (shoot-to-kill policy) qui aurait été menée par la police nord-irlandaise, elle fut officiellement close en 1988 sans que les résultats fussent rendus publics, pour des raisons de « sécurité nationale »227.

237Or l’Accord anglo-irlandais prévoyait davantage de coopération, tant dans le domaine de la police que de la justice, entre les deux États. Ces différents accrocs dénotaient un infléchissement incontestable de la politique nord-irlandaise de Londres, dénoncé par Garret FitzGerald :

  • 228 Cité in D. McKittrick, Despatches from Belfast, Belfast, Blackstaff, 1989, p. 184 : « We have alway (...)

Nous n’avons jamais réussi à comprendre en Irlande à quel point le système gouvernemental britannique présente des faiblesses et des dysfonctionnements. En raison d’un complexe d’infériorité traditionnel, nous avons tendance à penser qu’ils sont rusés lorsqu’en fait ils sont stupides. L’incapacité des Irlandais à comprendre à quel point les Britanniques peuvent agir de manière stupide est l’une des causes majeures d’incompréhension entre nos deux pays. Leur système manque de coordination : les gens pensent que s’il y a un ministre à l’Irlande du Nord, il y a forcément une politique nord-irlandaise – mais il n’y en a pas. Hormis pour de très brèves périodes de négociations ou en réaction immédiate à un événement comme la chute de Stormont, aucun gouvernement britannique n’a réussi à se concentrer assez longtemps pour veiller à ce que l’action de tous ses ministres soit dirigée vers le même objectif. […] Ils semblent incapables de mener une politique coordonnée228.

238Pourtant, les effets à long terme de l’Accord anglo-irlandais furent considérables. Dans un premier temps, l’Accord eut pour conséquence de consolider la position du SDLP en tant que premier parti catholique d’Irlande du Nord, au détriment du Sinn Féin. Celui-ci avait remporté 13,4 % des suffrages aux élections législatives de 1983, contre 17,9 % pour le SDLP, et son nouveau dirigeant, Gerry Adams, avait enlevé la circonscription de Belfast ouest à Gerry Fitt. C’est-à-dire qu’il semblait menacer le SDLP au sein de l’électorat catholique. Mais aux élection de 1987, le Sinn Féin n’obtint que 9 %, soit moins de la moitié des suffrages du SDLP, à 18,1 %, et Adams ne fut pas réélu. D’autres résultats électoraux confirmèrent que la formation républicaine plafonnait aux alentours de dix pour cent des suffrages. Ces dix pour cent correspondaient pour l’essentiel à une minorité catholique défavorisée, qui n’avait jamais ou rarement voté jusqu’alors. Mais le Sinn Féin ne pouvait espérer gagner davantage de suffrages, ni empiéter sur le terrain électoral du SDLP, tant qu’il défendrait les actions de l’IRA. Cela montrait les limites d’une politique menée à la fois sur le front des armes et celui des urnes (« the bullet and the ballot »).

  • 229 B. O’Leary, « The Anglo-Irish Agreement : Folly or Statecraft ? », West European Poli-tics, 1987, v (...)
  • 230 R. Deutsch, Le Sentier de la paix, Rennes, Presses universitaires de Rennes–Terre de Brume, 1998, p (...)

239L’Accord anglo-irlandais convainquit aussi la direction du Sinn Féin que l’obstacle majeur à la réunification n’était pas tant le gouvernement britannique que les unionistes nord-irlandais. L’interprétation du conflit nord-irlandais selon laquelle Londres était une puissance impérialiste révéla des failles majeures et ceci provoqua un réexamen de la stratégie républicaine, focalisée jusque-là sur la priorité accordée à la lutte armée contre « l’occupation britannique » plutôt que sur un accord intercommunautaire229. Gerry Adams prit alors contact avec John Hume afin d’en discuter et de tenter de définir une position commune sur les principes sous-tendant la résolution du conflit en Irlande du Nord230.

Le processus de paix

  • 231 P. Brennan, The Conflict in Northern Ireland, p. 86.

240L’une des difficultés persistantes en Irlande du Nord est que la lutte électorale n’a pas lieu entre tous les partis, unionistes et nationalistes confondus, mais au sein de chaque communauté, entre partis modérés et partis radicaux. Ailleurs, les élections se remportent au centre, lorsqu’une formation parvient à obtenir ces suffrages indécis, même s’il peut y avoir une rivalité entre partis de gauche d’une part et de droite d’autre part. Par contre, la dynamique du système politique nord-irlandais est ainsi faite que, jusqu’à présent, cette lutte a été double mais cloisonnée : elle est menée entre le Sinn Féin et le SDLP d’une part, et entre le DUP et l’UUP d’autre part231.

241Or les partis modérés ont du mal, sur le plan électoral, à rivaliser avec les partis radicaux sur l’enjeu fondamental de la politique nord-irlandaise, le statut constitutionnel de la région. S’ils tentent de faire des concessions dans la perspective d’un accord intercommunautaire, ils prêtent le flanc à la critique de leurs propres extrémistes et risquent de perdre des électeurs au bénéfice ces derniers, sans pouvoir espérer en gagner d’autres chez les modérés de l’autre communauté. Ils ont donc tout intérêt à adopter une ligne dure pour conserver leurs électeurs, mais ceci n’est guère propice à un accord intercommunautaire et résulte donc en une impasse. Le vers célèbre de Yeats – « le centre ne peut tenir » (the centre cannot hold) est souvent cité pour décrire ce problème.

242Ainsi, entre 1969 et 1979, les dirigeants du UUP eurent beaucoup de difficultés à définir une ligne qui permettait à la fois de résister aux attaques de Ian Paisley et d’avancer sur la voie d’une résolution du conflit. Chaque fois qu’un dirigeant prit l’initiative pour trouver une solution aux problèmes nord-irlandais, il fut désavoué par son propre parti. James Molyneaux réussit à se maintenir à la présidence de son parti de 1979 à 1995, mais au prix d’un refus de toute concession aux nationalistes, contribuant ainsi à l’impasse. De même, le SDLP essuya des revers électoraux lorsque le Sinn Féin décida de participer aux élections en 1981, ce qui explique sans doute en partie sa décision de boycotter l’assemblée fondée en 1982 sous l’égide de James Prior.

  • 232 G. Sloan, « Geopolitics and British strategic policy in Ireland : issues and interests », Irish Stu (...)

243Suite aux discussions entre Hume et Adams, ce problème semblait pourtant en voie de résolution du côté des nationalistes. Dans le même temps, des contacts furent établis entre l’IRA et le gouvernement irlandais, et en 1990 l’IRA entra en contact avec Londres, afin d’ouvrir des pourparlers et de trouver une issue politique au conflit. C’est à cette occasion, le 9 novembre, que le ministre britannique à l’Irlande du Nord, Peter Brooke, fit un discours remarqué dans lequel il indiqua que son gouvernement n’avait « aucun intérêt égoïste » en Irlande du Nord, que ce fût sur le plan stratégique ou économique. Cette position fut répétée dans le cadre de la déclaration de Downing Street en décembre 1993. De fait, avec la fin de la Guerre froide, la valeur stratégique de la région avait beaucoup diminué du point de vue de l’OTAN232.

  • 233 Great Irish Speeches of the 20th Century, p. 388-389 : « There will be a complete cessation of mili (...)

244Après bien des contretemps et des rebondissements, les négociations prirent une tournure plus importante à partir de février 1993, pour déboucher sur un cessez-le-feu républicain le 31 août 1994, suivi par un cessez-le-feu des organisations paramilitaires loyalistes quelques semaines plus tard, le 13 octobre233. Ces événements historiques suscitèrent un grand optimisme.

La déclaration de Downing Street, 1993

  • 234 J. Major, The Autobiography, Londres, Harper Collins, 1999, p. 440.
  • 235 D. Spring, « British-Irish Relations : A New Vision », Études irlandaises, n° 22-2, 1997, p. 139.

245Les départs de Margaret Thatcher en novembre 1990 et de Charles Haughey en février 1992 amenèrent au pouvoir deux chefs de gouvernement qui s’entendirent assez bien : John Major affirme en effet que ce ne fut qu’à l’arrivée d’Albert Reynolds que les relations anglo-irlandaises s’améliorèrent véritablement234. De fait, leur déclaration de Downing Street en 1993 fut une étape importante du processus de paix235.

  • 236 A. Reynolds et J. Major, « The Downing Street Declaration », in Great Irish Speeches of the 20th Ce (...)

246L’idée d’une déclaration commune (joint declaration) avait déjà été lancée par Haughey dès 1991, mais le texte soumis par Dublin ne suscita pas de réaction favorable de la part de Londres, pas plus que divers documents proposés tant par le gouvernement irlandais que par John Hume, le chef du SDLP. Londres proposa alors à son tour un texte, mais la situation était en train de s’enliser sous le poids des récriminations mutuelles. Malgré tout, le 15 décembre 1993 les deux chefs de gouvernement firent une déclaration historique à Downing Street – historique parce qu’elle montra le chemin parcouru depuis la déclaration du même nom de 1969 et parce qu’elle ouvrit la voie aux cessez-le-feu de 1994236. Sur le plan symbolique, l’Irlande et le Royaume-Uni affichaient un front uni sur la question d’Irlande du Nord et s’engageaient à œuvrer ensemble pour mettre fin à la violence. Si le gouvernement britannique reconnut le droit à l’auto-détermination du peuple irlandais, le gouvernement irlandais s’engageait à revoir tout ce qui pouvait susciter les craintes des unionistes dans les lois et la Constitution de la République, laissant entendre que les articles 2 et 3 pourraient être amendés.

  • 237 Cité in P. Brennan et W. Hutchinson, Irlande du Nord, un nouveau départ ?, Paris, La Documentation (...)

247Au mois de mai 1994, des hauts fonctionnaires britanniques et irlandais – notamment Seán O hUiginn, chef de la division anglo-irlandaise du ministère irlandais des Affaires étrangères – ouvrirent des négociations sous la supervision de leurs ministres, et le 22 février 1995 un document-cadre commun (Joint Framework Document) fut publié sous la houlette de John Major et John Bruton, le nouveau Premier ministre irlandais. Dans ce texte, il apparaissait qu’il n’y aurait pas de changement du statut de l’Irlande du Nord dans un avenir proche, mais qu’il fallait prendre en compte la dimension irlandaise et lui donner une réalité constitutionnelle par le biais d’instances transfrontalières. Les trois composantes des relations au sein des îles britanniques – les rapports internes à l’Irlande du Nord, les rapports Nord-Sud et les rapports entre Londres et Dublin – devaient d’ailleurs être institutionnalisées sur la base de quelques principes fondamentaux : le « droit à l’autodétermination est subordonné au principe du consentement » ; seuls des « moyens démocratiques et pacifiques » peuvent amener une solution ; et le « nouveau régime politique doit assurer la « parité d’estime » entre les deux traditions en Irlande »237.

248Cependant, ces avancées, pour appréciables qu’elles fussent, cachaient mal les divisions de part et d’autre : la coalition du Fine Gael et du Parti travailliste à Dublin n’était pas toujours d’accord sur la manière de procéder, tandis que le gouvernement conservateur à Londres en était réduit à négocier le soutien des députés unionistes, suite aux défections et exclusions dans ses rangs lors de la ratification du traité de Maastricht. Malgré les dénégations de John Major, il est difficile de croire en effet que ce soutien fut inconditionnel et qu’il n’influença pas la politique de Londres : le gouvernement britannique adopta à partir de ce moment une approche peu enthousiaste du processus de paix, caractérisée par des atermoiements et des exigences nouvelles.

  • 238 D. McKittrick, The Nervous Peace, Belfast, Blackstaff, 1996, p. 136-138.

249Ainsi, le 7 mars 1995, Patrick Mayhew, ministre à l’Irlande du Nord, définit trois conditions préalables aux négociations multipartites. La troisième – « Washington 3 » – suscita une vive polémique entre Londres et Dublin, au point que le sommet anglo-irlandais prévu pour le mois de septembre fut annulé à la demande du gouvernement irlandais. Selon Londres, l’IRA devait mettre quelques armes hors d’état de fonctionner (« the actual decommissioning of some arms ») afin de démontrer sa sincérité et de rassurer la communauté unioniste. Or, du point de vue de Dublin, cette exigence risquait fort de fragiliser la position d’Adams vis-à-vis à l’aile intransigeante de l’IRA, en admettant même qu’il fût en mesure d’obtenir une telle concession238.

  • 239 A. Maillot, IRA : les républicains irlandais, p. 250.

250La politique du gouvernement irlandais contrastait d’ailleurs nettement avec celle de Londres239. Dès le 6 septembre 1994 – une semaine après le cessez-le-feu – le Premier ministre irlandais, Albert Reynolds, rencontra Gerry Adams et lui serra la main. Le 28 octobre, le Forum pour la paix et la réconciliation fut inauguré à Dublin, en présence de tous les partis du sud et des partis nationalistes du nord. Le but était d’intégrer au plus vite le Sinn Féin dans un processus de paix, afin qu’il lui devienne difficile de recourir à nouveau à la violence. Du point de vue du gouvernement irlandais, il était essentiel aussi de renforcer la position d’Adams au sein de son parti, car la nouvelle orientation du mouvement républicain menaçait de le diviser. Or les discussions en cours n’avaient de sens qu’à la condition qu’Adams fût en mesure de s’engager au nom du mouvement tout entier et de maintenir le cessez-le-feu. Reynolds tenait donc à saisir l’occasion historique, et pour cela il fallait agir rapidement.

251À l’inverse, John Major adopta des tactiques dilatoires. Il fit part de son intention d’autoriser des contacts officiels avec l’IRA avant la fin de l’année 1994, mais pas dans l’immédiat. Ainsi, l’ambassadeur britannique à Dublin, David Blatherwick, ne se rendit pas à l’inauguration du Forum en raison de la présence de représentants du Sinn Féin, provoquant ainsi le mécontentement du gouvernement irlandais. Au mois de décembre, le projet d’une conférence multipartite, soutenu par Washington, révéla à nouveau les différends entre Londres et Dublin, puisque le gouvernement britannique annonça dans un premier temps que le Sinn Féin ne pourrait y participer.

  • 240 M. Mansergh, « Real Stumbling Blocks : Decommissioning and the Principle of Consent », Études irlan (...)

252Londres visait à rassurer les unionistes d’Irlande du Nord, pensant qu’ils ne pourraient accepter de participer à une telle conférence avec des représentants politiques liés à l’IRA. D’ailleurs, l’insistance du gouvernement britannique sur la question des armes reflétait le souci majeur des unionistes240. Mais cette position n’était pas dénuée d’ambiguïtés, puisque Londres se présentait à la fois comme un arbitre impartial et comme l’avocat de la cause unioniste. Cette ambivalence explique sans doute son approche parfois hésitante du processus de paix.

253En novembre 1995, un sommet anglo-irlandais fut organisé, à un moment où des rumeurs persistantes au sein du mouvement républicain indiquaient que le cessez-le-feu et la stratégie politique de Gerry Adams étaient menacés. L’impasse provoquée par la question des armes fut alors contournée par la création d’une instance internationale (International Body on Decommissioning of weapons). Présidée par un ancien sénateur démocrate américain, George Mitchell, elle serait chargée de rédiger un rapport sur la question et de trouver des solutions dans le cadre de discussions avec tous les partis nord-irlandais.

  • 241 G.J. Mitchell, Making Peace, New York, Alfred A. Knopf, 1999, p. 30.

254Ce rapport, publié le 24 janvier 1996, définit six principes, qui incluaient notamment la renonciation totale à la lutte armée, pour tout parti désireux de participer aux négociations. Mais il indiqua aussi qu’aucune organisation paramilitaire que ce fût, loyaliste ou républicaine, ne pouvait se permettre de prendre le risque de démanteler (decommission) son arsenal avant l’ouverture des négociations. Mitchell avait identifié la troisième condition de Londres – « Washington 3 » – comme le point de blocage principal au processus de paix nord-irlandais et il était décidé à y trouver une solution. S’inspirant de ce qui avait été fait au Salvador, il proposa alors que les négociations et le démantèlement des arsenaux aient lieu en parallèle241.

  • 242 B. O’Leary, « The Belfast Agreement and the Labour Government », in The Blair Effect, A. Seldon (éd (...)

255De nombreux observateurs pensèrent que ce rapport permettrait enfin de surmonter l’impasse. Cependant, John Major annonça aussitôt à la Chambre des communes qu’il faudrait auparavant procéder à l’élection d’une instance nord-irlandaise, justifiant sa position par une interprétation discutable du rapport. Il voulait que les représentants des différents partis obtiennent un mandat démocratique pour mener leurs négociations, alors qu’ils l’avaient déjà242. Pour de nombreux républicains, ce nouveau contretemps fut la goutte d’eau qui fit déborder le vase : après dix-sept mois de cessez-le-feu, la perspective de négociations multipartites était toujours aussi éloignée. Ces négociations constituaient pourtant l’une des concessions majeures que le Sinn Féin pouvait espérer obtenir dans un délai assez bref en contrepartie du renoncement à la lutte armée.

  • 243 J. Major, The Autobiography, p. 485 : « We knew the hard men were getting restive. »
  • 244 E. Mallie et D. McKittrick, The Fight for Peace, p. 368.

256John Major savait fort bien que les « faucons commençaient à s’impatienter »243. Et lors d’un discours qui n’aurait pas dû être rapporté par la presse, son ministre à l’Irlande du Nord, Patrick Mayhew, expliqua qu’il était important de ne pas mettre Gerry Adams dans une position impossible vis-à-vis de ces faucons, sous peine de le voir remplacer par l’un d’entre eux244. Mais le soutien des députés unionistes demeura prioritaire, et le 9 février 1996, un attentat de l’IRA à Canary Wharf mit fin au cessez-le-feu.

  • 245 G.J. Mitchell, Making Peace, p. 42.

257La crise qui s’ensuivit provoqua un sommet anglo-irlandais réuni en urgence à Londres le 28 février pour sauver le processus de paix. Il y fut décidé de tenir des élections à un Forum au plus tôt, afin de pouvoir ouvrir les négociations le 10 juin 1996. Selon Mitchell, cette décision, pour essentielle qu’elle fût, intervint néanmoins à un moment peu judicieux : en effet, elle semblait donner raison aux extrémistes républicains, qui doutaient de la bonne foi de Londres et pensaient que seule la violence permettait d’obtenir quoi que ce fût du gouvernement conservateur245.

  • 246 P. Brennan, « Lendemains d’élections en Irlande du Nord », Le Monde diplomatique, juillet 1997, p. (...)

258Ce sentiment était partagé par un certain nombre de catholiques d’Irlande du Nord, comme en témoigne les succès électoraux du Sinn Féin en 1996 et 1997 : les électeurs catholiques voulaient soutenir l’initiative politique d’Adams et rejetèrent clairement la responsabilité du blocage sur John Major et son gouvernement246. De fait, il fallut attendre l’élection d’un nouveau gouvernement à Londres, le 1er mai 1997, pour que l’IRA accepte de renouveler son cessez-le-feu, le 20 juillet 1997.

L’intervention américaine

259Ce blocage aurait certainement eut lieu plus tôt, sans l’intervention américaine, fort favorable à la politique nord-irlandaise de Dublin à partir de l’élection de Bill Clinton en novembre 1992. Il manifesta son intérêt pour l’Irlande dès sa campagne électorale. Ainsi, en association avec l’ANIA (Americans for a New Irish Agenda) – organisation regroupant des hommes d’affaires, un ancien député, Bruce Morrison, et le rédacteur en chef du Irish Voice, Niall O’Dowd –, Clinton signala son intention de définir une nouvelle politique vis-à-vis de l’Irlande. Il proposa aussi d’envoyer un « émissaire de paix» (peace envoy) en Irlande du Nord, proposition qui fut toutefois rejetée par le ministre britannique, Patrick Mayhew.

  • 247 J. O’Grady, « An Irish Policy Born in the USA : Clinton’s Break with the Past », Foreign Affairs, v (...)

260Une fois élu, Clinton s’entoura de Tony Lake et de Nancy Soderberg, proche d’Edward Kennedy, et nomma la sœur du sénateur, Jean Kennedy Smith, au poste d’ambassadeur en Irlande. C’était une manière de se distancer du State Department et de la politique anglophile menée par son prédécesseur, George Bush, qui avait indiqué que les États-Unis n’avaient pas à intervenir dans les affaires nord-irlandaises247. Ce fut aussi une rebuffade à l’encontre de John Major qui avait soutenu Bush pendant la campagne électorale au nom de la relation spéciale et de la coopération angloaméricaine pendant la guerre du Golfe.

  • 248 C. O’Clery, A Special Relationship, p. 39-42.

261Dublin saisit l’occasion présentée par l’alternance gouvernementale aux États-Unis : Albert Reynolds rencontra Clinton à la Maison Blanche lors de la réception de la St Patrick en mars 1993, et le persuada d’abandonner l’idée d’envoyer un émissaire politique en Irlande du Nord – idée fort déplaisante du point de vue de Londres et des unionistes – et de se contenter d’envoyer un émissaire « économique », titre aux connotations plus neutres. Il voulait que John Major, avec qui il menait des négociations depuis quelque temps, lui soit redevable248.

262Par ailleurs, il souhaitait aussi que Washington l’aide à persuader le Sinn Féin de renoncer à la lutte armée et de s’aligner sur la position du SDLP. Le gouvernement américain établit alors un contact officieux avec le Sinn Féin, pour souligner les avantages qui pourraient être accordés en contrepartie d’un cessez-le-feu comme, par exemple, la possibilité d’ouvrir un bureau à New York et l’assurance d’investissements américains accrus en Irlande du Nord. Après la déclaration de Downing Street en décembre 1993, Clinton fit accorder un visa de 48 heures à Gerry Adams, au terme d’un bras de fer diplomatique entre Londres et Dublin, ainsi que de profondes dissensions au sein de l’administration américaine.

  • 249 J. Major,The Autobiography, p. 456.

263Le gouvernement britannique s’était ainsi assuré le soutien du State Department, du ministère de la Justice, du FBI et de l’ambassade américaine à Londres249. Leur position était basée sur le principe qu’un visa ne pourrait être accordé que lorsque Adams et le Sinn Féin auraient explicitement répudié la lutte armée. Mais le gouvernement irlandais, en relation avec Jean Kennedy Smith, Tony Lake et Nancy Soderberg, eut gain de cause, et le Président accepta de donner son feu vert. L’idée était que cela légitimerait Adams et l’aiderait à imposer un cessez-le-feu au mouvement républicain, qui était fort divisé sur la question.

  • 250 J. Kennedy Smith, « The American Dimension of the Northern Ireland Peace Process », Études irlandai (...)

264Washington prit soin dans le même temps d’établir des contacts avec les unionistes, quelque peu méfiants à son encontre, toujours encouragé en cela par Dublin250. En effet, du point de vue des unionistes, la communauté irlando-américaine était pro-républicaine pour l’essentiel, et l’intervention américaine ne leur paraissait pas impartiale, loin s’en faut. En particulier, ils considéraient Clinton comme un nationaliste. C’est pourquoi le Premier ministre irlandais, Albert Reynolds, encouragea le Vice-Président, Al Gore, à rencontrer des dirigeants unionistes et à les inviter à Washington. Il était impératif que la notion de « parité d’estime » vis-à-vis des deux communautés, notion centrale aux négociations anglo-irlandaises, fût appliquée aussi par le gouvernement américain.

  • 251 J. Dumbrell, « The United States and the Northern Ireland Conflict, 1969-1994…», p. 210.

265En 1994, à la veille du cessez-le-feu de l’IRA, l’intervention américaine fut encore une fois décisive, puisqu’un visa fut accordé à Joe Cahill, vétéran de l’IRA interdit de séjour aux États-Unis, pour qu’il puisse expliquer la décision à la communauté irlando-américaine. Du point de vue du Sinn Féin, c’était absolument nécessaire pour éviter toute scission au sein du mouvement républicain américain, scission qui se propagerait alors en toute probabilité de l’autre côté de l’Atlantique. Selon Reynolds, sans ce visa, le cessez-le-feu n’aurait pas eu lieu, et il exerça une pression sur Washington pour qu’il soit accordé malgré de fortes réticences au sein de l’administration américaine251.

266Londres protesta à nouveau, mais la consternation du gouvernement britannique atteignit son comble lorsque Clinton décida à la fois d’autoriser le Sinn Féin à collecter des fonds aux États-Unis et d’accorder un visa à Gerry Adams en 1995, pour qu’il puisse se rendre à la Maison-Blanche pour la St Patrick. Il fut invité à la réception officielle, et les deux hommes se serrèrent la main. La décision fut peu appréciée par John Major, qui refusa de répondre aux appels de Clinton pendant cinq jours, tandis que la presse britannique conservatrice se déchaîna. Le Sunday Times alla jusqu’à décrire cet événement comme l’accroc le plus sérieux à la relation spéciale depuis la crise de Suez en 1956.

  • 252 J. Major, The Autobiography, p. 480-483

267Ces tensions anglo-américaines compliquèrent la visite de Bill Clinton au Royaume-Uni, en Irlande du Nord et en République d’Irlande, en novembre et décembre 1995. Les Britanniques ne furent guère coopératifs dans la préparation de son emploi du temps et ils résistèrent aux pressions américaines pour débloquer le processus de paix avant son arrivée. Malgré tout, la veille de son arrivée à Londres, les gouvernements britannique et irlandais réussirent enfin à se mettre d’accord. Ils annoncèrent ainsi la création d’une instance internationale sur le désarmement sous la présidence de George Mitchell, l’envoyé économique spécial de Clinton, et l’ouverture de négociations multipartites pour la fin du mois de février 1996252.

  • 253 J. Baylis (éd.), Anglo-American Relations since 1939, Manchester, Manchester University Press, 1997 (...)
  • 254 B. Clinton, « Your road is our road », in Great Irish Speeches of the 20th Century, p. 417-421.

268Le 30 novembre, Clinton fit un discours au Parlement britannique où il insista beaucoup sur l’importance de la relation spéciale, contribuant ainsi à la restaurer253. Le lendemain, il devint le premier Président américain en exercice à se rendre en Irlande du Nord, où il prononça un discours mémorable, suscitant un grand enthousiasme et beaucoup d’optimisme. Il fut très attentif à ne léser aucune des deux communautés et il condamna fermement toute violence. De même, le 1er décembre, il s’adressa au Parlement irlandais, insistant sur le soutien de son gouvernement au processus de paix254.

269Cette visite, qui fut un succès médiatique exemplaire pour le Président, visait en partie à préparer sa campagne électorale de 1996. Malgré tout, son intervention en Irlande du Nord permit de stabiliser quelque peu un processus de paix en grande difficulté, et son enthousiasme compensa en partie les atermoiements de John Major. La reprise des hostilités par l’IRA en février 1996 aurait probablement eu lieu plus tôt sans le rôle joué par Bill Clinton, mais même après ce contretemps dramatique, le gouvernement américain continua à s’impliquer dans les négociations. Pression fut faite sur le Sinn Féin pour annoncer un nouveau cessez-le-feu, mais il fallut attendre un nouveau contexte politique pour que le processus de paix pût reprendre.

L’Accord du Vendredi saint

  • 255 B. O’Leary, « The Belfast Agreement and the Labour Government », p. 454.

270L’arrivée d’un nouveau Premier ministre au 10 Downing Street, le 1er mai 1997, signala un changement majeur de la politique de Londres. Même si Tony Blair avait été très prudent jusque-là, se contentant de soutenir John Major au nom de la tradition d’une politique bipartisane sur l’Irlande du Nord, il disposait désormais d’une majorité écrasante à la Chambre des communes. Par ailleurs, il avait défini la résolution du conflit en Irlande du Nord comme l’une des priorités du gouvernement travailliste, et le choix de Mo Mowlam comme ministre à l’Irlande du Nord – ministre fort bien préparé à ce poste à son entrée en fonction – témoigna de sa volonté d’agir255.

271La formation d’un nouveau gouvernement en République d’Irlande, suite aux élections du 6 juin 1997, fut aussi un facteur dans le succès des négociations de paix. Bertie Ahern, dirigeant du Fianna Fáil, entretenait de meilleures relations avec les nationalistes nord-irlandais que son prédécesseur, John Bruton, et il put coopérer de manière efficace avec Tony Blair, tous deux encouragés en ce sens par Bill Clinton.

272Dès le 16 mai, Tony Blair se rendit à Belfast où il tenta à la fois de rassurer les unionistes et de persuader les républicains de renouveler leur cessez-le-feu, condition nécessaire pour qu’ils puissent participer aux négociations. Par ailleurs, Londres et Dublin convinrent de travailler par l’intermédiaire de George Mitchell afin de résoudre la question des armes. Le 26 août 1997, ils signèrent un traité fondant la Commission internationale indépendante sur le désarmement (Independent International Commission on Decommissioning), qui prit ses fonctions le 24 septembre. Quant aux négociations, elles commencèrent en septembre également, avec la participation du Sinn Féin mais sans celle du DUP de Ian Paisley. Au terme de négociations extraordinairement difficiles, un accord fut signé le 10 avril 1998, le Vendredi saint, le lendemain de la date butoir établie par Mitchell et les deux gouvernements.

  • 256 R. Deutsch, Le Sentier de la paix, p. 59-77.

273L’accord stipulait qu’une assemblée intercommunautaire devait être élue en Irlande du Nord, avant d’élire à son tour un Conseil exécutif, qui aurait une direction bicéphale, unioniste et nationaliste : il serait dirigé par un Premier ministre (First Minister) – en l’occurrence, David Trimble, chef du UUP – et un vice-Premier ministre, Seamus Mallon, du SDLP. Un Conseil ministériel nord-sud fut établi, constitué de ministres de Belfast et de Dublin, tandis qu’un Conseil britanno-irlandais devait rassembler des représentants de la République d’Irlande et de l’Irlande du Nord, mais aussi d’Écosse, du Pays de Galles, de l’île de Man, des îles anglo-normandes et de Londres256. Diverses réformes majeures étaient prévues, notamment dans le domaine de la police et de la justice.

274Deux référendums simultanés eurent alors lieu, le 22 mai 1998, pour valider ce texte sur la base de l’autodétermination du peuple irlandais. Toutefois, au nord la question portait sur l’accord lui-même, tandis qu’au sud les citoyens furent appelés à se prononcer sur l’amendement des articles 2 et 3 de leur Constitution. Par une vaste majorité, à plus de 93 %, les Irlandais de la République se prononcèrent en faveur d’un nouveau texte, abandonnant le caractère irrédentiste du précédent :

Article 2. Toute personne née sur le territoire d’Irlande, y compris les îles et les mers qui le composent, peut se prévaloir d’appartenir à la nation irlandaise. La citoyenneté irlandaise est également accordée à quiconque répond aux conditions requises par la loi. En outre, la nation irlandaise nourrit une affinité particulière avec les descendants d’Irlandais vivant à l’étranger qui partagent son identité et son héritage culturels.

  • 257 Cité et traduit in P. Brennan et W. Hutchinson, Irlande du Nord, un nouveau départ ?, p. 62.

Article 3. (1) La nation irlandaise a la ferme volonté, dans l’harmonie et l’amitié, d’unir tous ceux qui partagent le territoire de l’île d’Irlande, dans toute la diversité de leurs identités et traditions, étant entendu qu’une Irlande unie ne pourra advenir que par des moyens pacifiques avec le consentement de la majorité du peuple, démocratiquement exprimé, dans les deux juridictions de l’île. Dans l’intervalle, les lois adoptées par le Parlement établi par la présente Constitution auront le même champ et la même étendue d’application que les lois adoptées par le Parlement en exercice immédiatement avant l’entrée en vigueur de ladite Constitution257.

  • 258 J. Loughlin, The Ulster Question since 1945, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, p. 206.

275Au nord, plus de 71 % des électeurs votèrent pour l’Accord du Vendredi saint, ce qui représentait une majorité de chaque communauté. Ensuite, ils élurent la nouvelle assemblée le 25 juin, qui entra en fonction le 2 décembre 1999 sous la direction conjointe de Trimble et Mallon258. Ainsi, au terme de dix-huit mois, les gouvernements irlandais et britannique réussirent le tour de force de donner un cadre institutionnel nouveau à l’Irlande du Nord, avec l’appui d’une majorité de la population et de tous les partis politiques de la province, à l’exception toutefois du DUP de Ian Paisley.

  • 259 M. Mowlam, Momentum, Londres, Hodder & Stoughton, 2002, p. 279.
  • 260 P. Brennan, « La politique nord-irlandaise de Tony Blair », in Le New Labour : Rupture ou Continuit (...)

276Mais après ce succès initial, un net infléchissement fut observé de la part de Londres. Dès le mois d’octobre 1999, Tony Blair procéda à un remaniement ministériel à l’occasion duquel il donna le portefeuille des Affaires nord-irlandaises à Peter Mandelson, plus proche des unionistes que ne l’était Mowlam259. Et dès le mois de février 2000, Mandelson suspendit les nouvelles institutions afin de protéger David Trimble, menacé au sein de son parti par des éléments radicaux. Quant au Premier ministre britannique, il parut abandonner son rôle de meneur pour « se cantonner dans le rôle d’arbitre »260.

277Cependant, il semble malgré tout que la question d’Irlande du Nord, contentieux majeur des relations anglo-irlandaises depuis la fondation de l’État irlandais, soit enfin en voie de résolution. En tout cas, les relations entre Londres et Dublin – la troisième composante de l’Accord du Vendredi saint – se sont améliorées au point de constituer le socle du processus de paix en Irlande du Nord. En effet, si les relations inter-communautaires demeurent tendues et si les relations entre nord et sud sont toujours sujettes à des crises inhérentes à la nature même du conflit, les gouvernements britannique et irlandais ont pour leur part trouvé un terrain d’entente sur la nécessité de promouvoir le processus de paix.

Notes

1 Seanad Debates, vol. V, col. 435 (11 juin 1925): « It is perhaps the deepest political passion with this nation that North and South be united into one nation. »

2 J. Bowman, « De Valera : did he entrench the Partition of Ireland ? », L’Irlande politique et sociale, n° 2, 1986, p. 36-37.

3 P. Keatinge, « Unequal Sovereigns : The Diplomatic Dimension of Anglo-Irish Relations », in Ireland and Britain since 1922, P.J. Drudy (éd.), Cambridge, Cambridge University Press, (Irish Studies, 5), 1986, p. 153.

4 G. FitzGerald, « L’évolution de la politique extérieure de l’Irlande, 1922-1986 », Études irlandaises, vol. XI, 1986, p. 123.

5 A. Mitchell et P. Ó Snodaigh, Irish Political Documents, p. 91-96.

6 N. Mansergh, Nationalism and Independence : Selected Irish Papers, Cork, Cork University Press, 1997, p. 50.

7 F. Pakenham, Peace by Ordeal, p. 208.

8 J. Bowman, De Valera and the Ulster Question, Oxford, Oxford University Press, 1982, p. 58-62.

9 T. Jones, Whitehall Diary, p. 154.

10 F. Pakenham, Peace by Ordeal, p. 222-224.

11 P. Arthur, Special Relationships : Britain, Ireland and the Northern Ireland Problem, Belfast, Blackstaff Press, 2000, p. 4.

12 D. Harkness, « “Never the Twain…” : Belfast-Dublin relations since 1920 », L’Irlande politique et sociale, n° 3, 1987, p. 31.

13 J.A. Murphy, Ireland in the Twentieth Century : Divided Island, Dublin, Macmillan, 1996, p. 46-47.

14 A.C. Hepburn, Ireland, 1905-1925, p. 214-216.

15 T.P. Coogan, Michael Collins [1990], Londres, Arrow, 1991, p. 340-342.

16 C. Foley, Legion of the Rearguard : The IRA and the Modern Irish State, Londres, Pluto, 1992, p. 25.

17 F.S.L. Lyons, Ireland since the Famine, Londres, Fontana, 1973, p. 488-490.

18 R. Fanning, Independent Ireland, Dublin, Helicon, 1983, p. 89.

19 D. Harkness, Ireland in the Twentieth Century: Divided Island, Dublin, Macmillan, 1996, p. 44 (le président pressenti, Robert Borden, ancien Premier ministre canadien, n’avait accepté qu’à condition que les deux parties fussent d’accord).

20 A.T.Q. Stewart, The Narrow Ground [1979], Belfast, Blackstaff, 1997, p. 170-172.

21 J.J. Lee, Ireland, 1912-1985 : Politics and Society, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, p. 140-150.

22 Handbook of the Ulster Question, Dublin, Stationery Office, 1923, p. 29 : « Ireland is by natural design a complete geographical entity. This natural design enforced on the political life of Ireland at a very early date the ideal of national unity, and it is doing violence not only to nature, but to the whole trend of the political life of the island to divorce politically at this late date in her national existence a considerable section of the northern part of the country from the motherland. »

23 F. Pakenham, Peace by Ordeal, p. 227.

24 D. Macardle, The Irish Republic : A Documented Chronicle of the Anglo-Irish Conflict and the Partitioning of Ireland [1937], Londres, Corgi, 1968, p. 797.

25 F. Gallagher, The Indivisible Island : The Story of the Partition of Ireland, New York, Citadel Press, 1957, p. 170-173.

26 G.J. Hand (éd.), Report of the Irish Boundary Commission, 1925, Shannon, Irish University Press, 1969, p. 23.

27 R. Fanning, Independent Ireland, p. 90.

28 C. Foley, Legion of the Rearguard, p. 57-58.

29 Cité in D. Harkness, Ireland in the Twentieth Century, p. 145 : « the improved relations now subsisting between the British Government, the Government of the Irish Free State, and the Government of Northern Ireland, and their respective peoples. »

30 A.T.Q. Stewart, The Narrow Ground, p. 168-175.

31 Cette réalité aurait été comprise à Dublin, selon J.J. Lee, et Éoin MacNeill aurait été nommé à la commission, non pas dans l’espoir qu’il négocie un accord avantageux pour l’État libre, mais bel et bien en tant que bouc émissaire, destiné à assumer la responsabilité de l’échec des négociations: voir J.J. Lee, Ireland, 1912-1985, Cambridge, Cambridge University Press, 1989, p. 147.

32 T. Jones, Whitehall Diary, p. 238 : « If report had been in favour of Free State you’d expect us to impose it on Ulster ? »

33 A.C. Hepburn, Ireland, 1905-1925, p. 242-244.

34 P. Arthur, Government and Politics of Northern Ireland, Harlow, Longman, 1984, p. 24-25.

35 D. Harkness, Ireland in the Twentieth Century, p. 44.

36 J. Callaghan, A House Divided, Londres, Collins, 1973, p. 130-131.

37 P. Arthur, Special Relationships, p. 29.

38 A. O’Day et J. Stevenson (éd.), Irish Historical Documents since 1800, Dublin, Gill & Macmillan, 1992, p. 187-188.

39 J. Bowman, De Valera and the Ulster Question, p. 108.

40 Bunreacht na hÉireann, p. 4 : « The national territory consists of the whole island of Ireland, its islands and the territorial seas

41 E. O’Halpin, Defending Ireland : The Irish State and its Enemies since 1922, Oxford, Oxford University Press, 1999, p. 130.

42 N. Mansergh, Speeches and Documents on British Commonwealth Affairs, Oxford, Oxford University Press, 1953, p. 366-367.

43 D. Barrington, « The North and the Constitution », in De Valera’s Constitution and Ours, p. 65-67.

44 Cité et traduit par P. Brennan, « La délaïcisation de l’État (1922-1937) », in La Sécularisation en Irlande, P. Brennan (éd.), Caen, Presses universitaires de Caen, 1998, p. 123.

45 Bunreacht na hÉireann, p. 1 : «[our fathers’] heroic and unremitting struggle to regain the rightful independence of our Nation

46 J.H. Whyte, Church and State…, p. 44-47.

47 J. Cooney, John Charles McQuaid, Dublin, O’Brien Press, 1999, p. 99-101.

48 E. Gaudin, « La Constitution de 1937 et les directives sociales », L’Irlande politique et sociale, n° 2, 1986, p. 49.

49 F.P. Longford et T.P. O’Neill, Eamon de Valera, Dublin, Gill & Macmillan, 1970, p. 298.

50 F. Kennedy, « Two Priests, the Family and the Irish Constitution », Studies, 1998, vol. LXXXVII, n° 348, p. 359.

51 F.S.L. Lyons, Ireland since the Famine, p. 536-550 (p. 547 : « It did no more than represent what had been the actual situation in the Irish Free State from the beginning, and to embody in the written document what Southern Protestants had gratefully experienced in their own lives.»)

52 J. Bowman, « De Valera : did he entrench the Partition of Ireland ? », p. 39.

53 J.W. Young, Britain and the World in the Twentieth Century, Londres, Arnold, 1997, p. 129.

54 M. MacDonald, Titans and Others, Londres, Collins, 1972, p. 84.

55 R. Fisk, In Time of War : Ireland, Ulster and the Price of Neutrality, 1939-1945, Londres, Paladin, 1985, p. 564 : « This declaration would take the form of a solemn undertaking that the Union is to become at an early date an accomplished fact from which there shall be no turning back

56 F.P. Longford et T.P. O’Neill, Eamon de Valera, p. 366-367.

57 Cité in R. Fisk, In Time of War, p. 205 : «[We] certainly would not coerce Northern Ireland. We would not and could not march troops into the six counties to force a policy upon their Government. But if the Éire Government accepted the plan, we hoped to be able to persuade the Northern Ireland Government also to accept it

58 Ibid., p. 216 : « it had gone hard with him to turn down any scheme which would bring about a united Ireland, the dream of his life. But in the present circumstances acceptance would have been impossible. It would have meant civil war

59 Cité in F.P. Longford et T.P. O’Neill, Eamon de Valera, p. 393.

60 Cité in J. Bowman, De Valera and the Ulster Question, p. 246.

61 M. Moynihan (éd.), Speeches and Statements by Eamon de Valera, 1917-73, Dublin, Gill & Macmillan, 1980, p. 361 : « No Irish leader will ever be able to get the Irish people to co-operate with Great Britain while partition remains. I wouldn’t attempt it myself, for I know I should fail. »

62 Cité in J. Bowman, De Valera and the Ulster Question, p. 214 : « we always performed a circle, the President saying that Éire could not consider any policy today except in the light of the crime of partition, while I said that the prospects of readjusting partition must be affected by the policy of Éire today

63 T. Davis, « Anti-partitionism, Irish America and Anglo-American Relations, 1945-54 », in Irish Foreign Policy, 1919-1966 : From Independence to Internationalism, M. Kennedy et J. M. Skelly (éd.), Dublin, Four Courts Press, 2000, p. 192-202.

64 I. McCabe, A Diplomatic History of Ireland, 1948-49 : The Republic, the Commonwealth and NATO, Dublin, Institute of Public Administration, 1991, p. 97-105.

65 Cité in B. Whelan, « Ireland and the Marshall Plan », in Irish Foreign Policy, 1919-1966, p. 204 : « Ireland is potentially a valuable ally because of its strategic location athwart the chief seaways and airways to and from Western Europe. Its terrain and topography lend themselves to rapid construction of airfields which would be invaluable as bases for strategic bomber attacks as far east as the Ural Mountains. […] because hostile forces in Ireland would outflank the main defences of Great Britain, and because it could be used as a base for bombing North America, the denial of Ireland to an enemy is an unavoidable principle of United States strategy

66 R. James Raymond, « Ireland’s 1949 NATO Decision : A Reassessment », Éire-Ireland, 1985, vol. XX n° 3, p. 19-42.

67 Dáil Debates, vol. CXIV, col. 324 (23 février 1949): « With the general aim of the proposed Atlantic Pact […] we are in agreement. In the matter of military measures, however, we are faced with an insuperable difficulty, from the strategic and political points of view, by reason of the fact that six of our north-eastern counties are occupied by British forces against the will of the overwhelming majority of the Irish people. […] As long as Partition lasts, any military alliance or commitment involving joint military action with the State responsible for Partition must be quite out of the question so far as Ireland is concerned. »

68 R. Fanning, « The United States and Irish participation in Nato : the debate of 1950 », Irish Studies in International Affairs, vol. I, n° 1, 1979, p. 44.

69 Ibid., p. 41 : « The United States would welcome use of Ireland’s port facilities and the air bases which could be developed there, although they are not considered essential at this time. The advantages to be gained from Irish bases might make their acquisition desirable, provided this could be accomplished in a manner consonant with our other commitments and without prejudicing collective arrangements. Should such bases or facilities become desirable, negotiations can be undertaken with the Irish as the then existing circumstances warrant. Those bases or facilities would be complementary to those already available to North Atlantic forces in this area through the adherence to the North Atlantic Treaty of Great Britain and Northern Ireland. The denial of Ireland to enemy forces is already encompassed in existing NAT commitments. »

70 J.J. Lee, « Seán Lemass », in Ireland, 1945-1970, J. J. Lee (éd.), Dublin, Gill & Macmillan, 1979, p. 17.

71 P. Mair, « Breaking the Nationalist Mould : The Irish Republic and the Anglo-Irish Agreement », in Beyond the Rhetoric : Politics, the Economy and Social Policy in Northern Ireland, P. Teague (éd.), Londres, Lawrence & Wishart, 1987, p. 86-88.

72 M. O’Sullivan, Seán Lemass : A Biography, Dublin, Blackwater, 1999, p. 195-206.

73 P. Arthur, The Government and Politics of Northern Ireland, p. 84-93.

74 J. Darby, « The Historical Background », in Northern Ireland : The Background to the Conflict, J. Darby (éd.), Belfast, Appletree, 1983, p. 24.

75 R. Munck, The Irish Economy, Londres, Pluto, 1993, p. 55-57.

76 Cité in R. Savage, Seán Lemass, Dublin, Historical Association of Ireland–Dundalgan Press, 1999, p. 53 : « Mr Lemass said quite frankly to me that he fully realised on looking back that a great number of mistakes had been made by the Government here in relation to the North ; these he would work to rectify. It was a totally wrong conception, for instance, that this country should bring pressure on the North, whether direct or through Britain or the United Nations. Any such pressure would be self-defeating, as it would only serve to harden opinion in the North, instead of bringing the day of reunion nearer. »

77 P. Keatinge, « Unequal Sovereigns », p. 150-151.

78 D. Keogh, « Irish Neutrality and the First Application for Membership of the EEC, 1961-3 », in Irish Foreign Policy, 1919-1966, p. 285.

79 R. Savage, Seán Lemass, p. 55-61.

80 T. O’Neill, The Autobiography of Terence O’Neill, Londres, Rupert Hart-Davis, 1972, p. 53.

81 Cité in A. O’Day et J. Stevenson (éd.), Irish Historical Documents since 1800, p. 214 : « the object of such talks was to promote a decent, sane, neighbourly relationship. »

82 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, Londres, Weidenfeld & Nicolson, 1978, p. 39.

83 E. Gaudin, « La Constitution de 1937 et les directives sociales », p. 46.

84 Cette recommandation ne fut pas suivie avant 1986 toutefois, lorsqu’un premier référendum fut organisé à ce sujet ; mais il fallut attendre un autre référendum, en 1995, pour que la Constitution fût modifiée.

85 Cité in J.J. Lee, Ireland, 1912-1985 : Politics and Society, p. 369 : « The Irish nation hereby proclaims its firm will that its territory be reunited in harmony and brotherly affection between all Irishmen. »

86 Là non plus, cependant, la recommandation ne fut pas suivie dans l’immédiat – il fallut attendre 1998.

87 J. Lynch, « The Anglo-Irish Problem », Foreign Affairs, vol. L, n° 4, 1972, p. 601-617.

88 The Irish Times, 10 janvier 2000.

89 S. Murphy, « The Northern Ireland Conflict, 1968-1982 : British and Irish Perspectives », Conflict, 1987, vol. VII, n° 3, p. 216.

90 J. Lynch, Speeches and Statements over Irish Unity, Northern Ireland, Anglo-Irish Relations, August 1969-October 1971, Dublin, Government Information Bureau, 1971, p. 1-3.

91 C. Cremin, « Northern Ireland at the United Nations, August / September 1969 », Irish Studies in International Affairs, vol. I, n° 2, 1980, p. 67-73.

92 J. Callaghan, A House Divided, p. 148-149.

93 T. Cradden, « Labour in Britain and the Northern Ireland Labour Party, 1900-70 », in The Northern Ireland Question in British Politics, P. Catterall et S. McDougall (éd.), Londres, Macmillan, 1996, p. 83-84.

94 P. Rose, « Labour, Northern Ireland and the Decision to Send in the Troops », in The Northern Ireland Question in British Politics, Londres, Macmillan, 1996, p. 88.

95 R. Jenkins, A Life at the Centre, Basingstoke, Macmillan, 1991.

96 H. Wilson, The Labour Government 1964-70 : A Personal Record [1971], Harmondsworth, Penguin, 1974, p. 348-350.

97 P. Rose, « Labour, Northern Ireland and the Decision to Send in the Troops », p. 92-93.

98 R.H.S. Crossman, The Diaries of a Cabinet Minister, vol. III, Londres, Hamilton & Cape, 1977, p. 187.

99 G. Howe, Conflict of Loyalty [1994], Londres, Pan Books, 1995, p. 411.

100 M. Rees, Northern Ireland : A Personal Perspective, Londres, Methuen, 1985, p. 2-3.

101 J. Callaghan, A House Divided, p. 117 : « Most Members of Parliament knew less about it than we knew about our distant colonies, on the far side of the earth. »

102 P. Norton, « Conservative Politics and the Abolition of Stormont », in The Northern Ireland Question in British Politics, p. 129-130.

103 P. Hennessy, The Prime Minister : the Office and its Holders since 1945, Londres, Allen Lane–Penguin, 2000, p. 322-23.

104 D. Healey, The Time of My Life, Harmondsworth, Penguin, 1990, p. 343 : « Both these weaknesses resulted from generations of inexcusable neglect. »

105 J. Callaghan, A House Divided, p. 1 : « a settled routine. »

106 J. Peck, Dublin from Downing Street, Dublin, Gill & Macmillan, 1978, p. 17.

107 J. Peck, Dublin from Downing Street, p. 116.

108 P. Arthur, Special Relationships, p. 23-27.

109 R. Crossman, The Crossman Diaries, A. Howard (éd.), Londres, Mandarin, 1991, p. 645-647.

110 W. Whitelaw, The Whitelaw Memoirs [1989], Londres, Headline, 1990, p. 103.

111 J. Callaghan, A House Divided, p. 70.

112 J.A. Oliver, « The Evolution of Constitutional Policy in Northern Ireland over the past Fifteen Years », in Political Cooperation in Divided Societies, D. Rea (éd.), Dublin, Gill & Macmillan, 1982, p. 69.

113 R. Fanning, « “Playing it cool” : The response of the British and Irish governments to the crisis in Northern Ireland, 1968-9 », p. 59.

114 The Irish Times, 10 janvier 2000.

115 J. Peck, Dublin from Downing Street, p. 110.

116 M. McKinley, « Ireland, Britain, and the Strasbourg “Torture Case” », Conflict, 1987, vol. VII, n° 3, p. 250-253.

117 P. Arthur, Special Relationships, p. 106.

118 Dáil Debates, vol. CCLXV, col. 47 (28 mars 1973): « Northern Ireland affairs are primarily the responsibility of the Taoiseach. In so far as those relations affect relations with Britain they are also, of course, the concern of the Minister for Foreign Affairs. »

119 G. FitzGerald, All in a Life, Dublin, Gill & Macmillan, p. 196-197 et 293.

120 R. Fanning, « “Playing it cool”… », p. 80.

121 I. MacIllister, « Political Parties : Traditional and Modern », in Northern Ireland : The Background to the Conflict, p. 65-68.

122 A. Maillot, IRA : les républicains irlandais, Caen, Presses universitaires de Caen, 1996, p. 81-86.

123 J. Peck, Dublin from Downing Street, p. 112-113.

124 J. Lynch, Speeches and Statements, p. 77-81.

125 Dáil Debates, vol. CCLVI, col. 17 (20 octobre 1971): « it may become necessary to seize the United Nations of this issue as a threat to international peace. »

126 Cité in The Guardian, 1er janvier 2002 : « Internment was a major decision which could not be said – as the GOC had earlier made clear – to be justified by any military necessity. »

127 E. Heath, The Course of My Life : My Autobiography, Londres, Hodder & Stoughton, 1999, p. 427-428.

128 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 128-129.

129 J. Lynch, Speeches and Statements, p. 85 : « Our discussions in the last two days have helped us to create an atmosphere of greater understanding between us and it is our hope that the process of political reconciliation may go forward to a successful outcome. We agree that our meeting has served a significant and useful purpose in present circumstances, and we believe that further such meetings may have a helpful part to play in the future. »

130 P. Brennan, The Conflict in Northern Ireland, p. 53-54.

131 J. Prior, A Balance of Power, Londres, Hamish Hamilton, 1986, p. 181-182.

132 J.A. Oliver, « The Evolution of Constitutional Policy in Northern Ireland over the past Fifteen Years », p. 75.

133 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 187.

134 The Future of Northern Ireland. A Paper for Discussion (Londres : HMSO, 1972), cité in P. Arthur, Special Relationships, p. 145 : « Whatever arrangements are made for the future administration of Northern Ireland must take account of the Province’s relationship with the Republic of Ireland

135 Northern Ireland Constitutional Proposals, Londres, HMSO, 1973.

136 E. Heath, The Course of My Life : My Autobiography, p. 443-444.

137 G. FitzGerald, All in a Life, p. 211-212.

138 M. Rees, Northern Ireland : A Personal Perspective, p. 90 : « a London / Dublin solution that had ignored the reality of the situation in the North of Ireland and especially the lack of support there for the Faulkner Unionists. »

139 R. Deutsch, La Question d’Irlande du Nord, 1968-1988, Études irlandaises, hors série, 1988, p. 185-189.

140 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 229 : « necessary nonsense. »

141 J. Campbell, Edward Heath, Londres, Pimlico, 1993, p. 551.

142 G. FitzGerald, All in a Life, p. 219-220.

143 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 193-199.

144 W. Whitelaw, The Whitelaw Memoirs, p. 155.

145 P. Brennan, « Les élections à Westminster en Irlande du Nord », Revue française de civilisation britannique, 2002, vol. XI, n° 4, p. 96.

146 P. Taylor, Loyalists, Londres, Bloomsbury, 1999, 128-137.

147 M. Rees, Northern Ireland : A Personal Perspective, p. 65-90.

148 J.J. Lee, Ireland, 1912-1985 : Politics and Society, p. 445-446.

149 B. Faulkner, Memoirs of a Statesman, p. 263 : «[he] just seemed to have gone into a flap

150 H. Wilson, « It is a deliberate and calculated attempt to use every undemocratic and unparliamentary means for the purpose of bring down the whole constitution of Northern Ireland », in Great Irish Speeches of the 20th Century, M. McLoughlin (éd.), Dublin, Poolbeg, 1996, p. 297-300.

151 H. Wilson, Final Term, Londres, Weidenfeld & Nicolson–Michael Joseph, 1979, p. 76 : « There was little likelihood that mere words would shake the self-appointed, power-drunk but disciplined faction which had taken unchallenged control. »

152 M. Rees, Northern Ireland : A Personal Perspective, p. 91.

153 P. Hennessy, Cabinet, Oxford, Blackwell, 1986, p. 167-168.

154 G. FitzGerald, All in a Life, p. 249-250.

155 Ibid., p. 253 : « a radical reappraisal of policy

156 Cité in J.A. Oliver, «The Evolution of Constitutional Policy in Northern Ireland over the past Fifteen Years », p. 80 : « There must be some form of power-sharing. »

157 G. FitzGerald, All in a Life, p. 268.

158 R. Mason, Paying the Price, Londres, Robert Hale, 1999, p. 160-162.

159 Cité in P. Brennan, « Les politiques britanniques », Revue française de civilisation britannique, 1989, vol. V, n° 2, p. 161.

160 P. Taylor, Loyalists, p. 157-158.

161 G. FitzGerald, All in a Life, p. 165-169.

162 A. Guelke, Northern Ireland : The International Perspective, Dublin, Gill & Macmillan, 1989, p. 159-162.

163 M. Thatcher, The Downing Street Years, Londres, Harper Collins, 1991, p. 386.

164 P. Arthur, « The Anglo-Irish Agreement : A Device for Territorial Management ? », in Northern Ireland and the Politics of Reconciliation, D. Keogh et M. Haltzel (éd.), Cambridge, Cambridge University Press, 1993, p. 212-213.

165 D. Bloomfield et M. Lankford, « From Whitewash to Mayhem : The State of the Secretary in Northern Ireland », in The Northern Ireland Question in British Politics, Londres, Macmillan, 1996, p. 156.

166 N. Lawson, The View From n° 11 : Memoirs of a Tory Radical, Londres, Corgi, 1993, p. 670-671.

167 S. Murphy, Ireland in the Twentieth Century, p. 224.

168 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 388.

169 Dáil Debates, vol. CCCXXI, col. 1061 (29 mai 1980): « Relations between our two countries are good. There is co-operation between us in many different ways and on different levels. We now feel there is scope for furthering this unique relationship and in doing so advance the cause of peace and reconciliation in Ireland. The agreement between the British Prime Minister and myself to meet and to develop new and closer political co-operation between our two Governments is a new and significant development in the tangled web of relationships between the people of these islands. I believe that it is in this context of closer political co-operation that a permanent and lasting solution to the problem of Northern Ireland can be found. »

170 Cité in P. Arthur, Government and Politics of Northern Ireland, p. 143 : « the most important [delegation] to visit this country since the foundation of the State

171 A. O’Day et J. Stevenson (éd.), Irish Historical Documents since 1800, p. 235 : « special consideration of the totality of relationships within these islands. »

172 E. Mallie et D. McKittrick, The Fight for Peace, Londres, Heinemann, 1996, p. 25.

173 Cité in P. Keatinge, A Singular Stance, p. 78 : «[it would be important] for the two nations to sing with one voice over defence

174 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 390.

175 A. Maillot, IRA : les républicains irlandais, p. 157-173.

176 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 413-414.

177 J. Prior, A Balance of Power, Londres, Hamish Hamilton, 1986, p. 194-197.

178 J. Hume, Personal Views : Politics, Peace and Reconciliation in Northern Ireland, Boulder (CO), Roberts Rinehart, 1996, p. 40.

179 Cité in P. Arthur, « Anglo-Irish Relations and the Northern Ireland Problem », Irish Studies in International Affairs, vol. II, n° 1, 1984, p. 47-50 : « [they] would be certain to be unacceptable to the minority in Northern Ireland and hence unworkable. We believe that if your government were now to move along these lines the result in Northern Ireland would be a very serious setback. The effect moreover on Anglo-Irish relations would be damaging as no Irish government could publicly support such proposals and this would inevitably be seen as a public breakdown of a newly established Anglo-Irish relationship. »

180 G. Edwards, « Europe and the Falkland Islands Crisis, 1982 », Journal of Common Market Studies, juin 1984, vol. XXII, n° 4, p. 310.

181 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 394 : « Anglo-Irish relations cooled to freezing. »

182 G. FitzGerald, All in a Life, p. 425.

183 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 415.

184 E. Mallie et D. McKittrick, The Fight for Peace, p. 27.

185 Lord Armstrong, « Ethnicity, the English, and Northern Ireland : Comments and Reflections », in Northern Ireland and the Politics of Reconciliation, p. 205.

186 Cité in E. Mallie et D. McKittrick, The Fight for Peace, p. 27 : « We were able to meet […] in an atmosphere of trust and friendship. We were aware of national obligations but we shared a common commitment and a common sense that we were engaged in a very important and very exciting and rather new stage in the long history of relations between Britain and Ireland. »

187 G. FitzGerald, All in a Life, p. 380 : « the beginning of a fruitful relationship with a man for whose ability, diplomatic skills and constructive approach to Anglo-Irish relations and to the Northern Ireland problem I came to have deep respect

188 P. Hennessy, Cabinet, p. 22.

189 P. Arthur, Special Relationships, p. 180-181.

190 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 415.

191 G. FitzGerald, All in a Life, p. 474 : « he showed a sensitivity to Irish concerns that had not been universal amongst his predecessors. »

192 G. Hussey, At the Cutting Edge, Dublin, Gill & Macmillan, 1990, p. 150 : « he is certainly very pro-Irish in his approach to the talks. »

193 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 399.

194 A. Kenny, The Road to Hillsborough : The Shaping of the Anglo-Irish Agreement, Oxford, Pergamon, 1986, p. 39-45.

195 B. Rolston, « Alienation or Political Awareness ? The Battle for the Hearts and Minds of Northern Nationalists », in Beyond the Rhetoric…, p. 63.

196 P. Routledge, John Hume : A Biography, Londres, Harper Collins, 1998, p. 186.

197 M. Goldring, « Le Forum pour une nouvelle Irlande : L’impossible solution », L’Irlande politique et sociale, n° 3, 1987, p. 43-62.

198 R. Wilson, « Forum or Farce ? The Failure of Political Dialogue in Northern Ireland », Études irlandaises, n° 22-2, 1997, p. 188.

199 J. Prior, A Balance of Power, p. 238-240.

200 http://www.margaretthatcher.org

201 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 422.

202 J. Loughlin, The Ulster Question since 1945, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, p. 123.

203 P. Brennan, « L’Accord anglo-irlandais », in L’effet Thatcher, M. Charlot (éd.), Paris, Economica, 1989, p. 150-152.

204 P. Keatinge, « Ireland’s Foreign Relations in 1984 », Irish Studies in International Affairs, vol. II, n° 1, 1985, p. 166.

205 G. FitzGerald, « The origins and rationale of the Anglo-Irish Agreement of 1985 », in Northern Ireland and the Politics of Reconciliation, p. 189-202.

206 G. Smith, Reagan and Thatcher, Londres, The Bodley Head, 1990, p. 198-199 : « The wishes of Washington were certainly a factor in inducing Thatcher to accept the agreement. By temperament and tradition she was more sympathetic to the Unionists. She would normally have been distinctly hostile to any idea of giving the government of another state a formal right to influence how part of the United Kingdom should be governed. To have rejected this arrangement, however, would have been to ignore the continued, discreet pressure from the President […]. American opinion was very much a consideration in her decision. It was a notable instance where Reagan successfully influenced Thatcher on an issue that was entirely the responsibility of the British governemnt. »

207 J. Holland, The American Connection : US Guns, Money and Influence in Northern Ireland, Boulder (Colorado), Roberts Rinehart, 1999, p. 27-62 et 80-112.

208 P. Routledge, John Hume, p. 150.

209 A.J. Wilson, Irish America and the Ulster Conflict, 1968-1995, Belfast, Blackstaff, 1995, p. 109-111.

210 P. Arthur, Special Relationships, p. 120.

211 J.E. Thompson, « The Anglo-Irish Agreement and Irish-American Politics », Conflict, 1987, vol. VII n° 3, p. 292.

212 J. Dumbrell, « The United States and the Northern Ireland Conflict, 1969-1994 : From Indifference to Intervention », Irish Studies in International Affairs, vol. VI, 1995, p. 118-119.

213 J. Holland, The American Connection…, p. 143-144.

214 G. Smith, Reagan and Thatcher, p. 198-199 : « Reagan himself never showed any interest in the detail. He simply wanted agreement between two governments who were good friends of his. […] The American Embassy in London would regularly ask how things were going. Without pushing for any particular arrangement, the American desire for an agreement was made abundantly clear. Thatcher knew that relations with the United States would be hurt if Britain were judged responsible for a failure in the negotiations. »

215 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 403.

216 G. Howe, Conflict of Loyalty, p. 424-425.

217 Dublin, Stationery Office, 1985 : « Wishing further to develop the unique relationship between their peoples and the close co-operation between their countries as friendly neighbours and as partners in the European Community. »

218 P. Brennan, « L’accord de Hillsborough », L’Irlande politique et sociale, n° 3, 1987, p. 67.

219 P. Mair, « Breaking the Nationalist Mould », p. 104.

220 P. Brennan et V. Peyronel, Civilisation irlandaise, Paris, Hachette, 1995, p. 86.

221 P. Robinson, « It is not often that a man gets the opportunity to deliver the oration at his own funeral », in Great Irish Speeches of the 20th Century, p. 351.

222 A. Kenny, The Road to Hillsborough, p. 117.

223 G. FitzGerald, All in a Life, p. 569-572.

224 M. Thatcher, The Downing Street Years, p. 403.

225 P. Bew et H. Patterson, « The New Stalemate : Unionism and the Anglo-Irish Agreement », in Beyond the Rhetoric…, p. 54.

226 N. Scott, « Northern Ireland : The Need for a Cooperative Approach », Conflict, 1987, vol. VII, n° 3, p. 327-340.

227 A. Maillot, IRA : les républicains irlandais, p. 216.

228 Cité in D. McKittrick, Despatches from Belfast, Belfast, Blackstaff, 1989, p. 184 : « We have always in Ireland failed to understand the extent to which the British governmental system has weaknesses and inefficiencies. We tend, because of a traditional inferiority complex, to think they’re being clever when they’re being stupid. The failure of the Irish to understand how stupidly the British can act is one of the major sources of misunderstanding between our two countries. Their system is uncoordinated : because there’s a Northern Ireland Secretary people think there’s a Northern Ireland policy – but there isn’t. No British government has succeeded – except in a very brief period of negotiation, or an immediate reaction to something like the fall of Stormont – in concentrating its attention sufficiently to ensure that the actions of all ministers are directed towards the same objective. […] They do not seem capable of pursuing a coordinated policy. »

229 B. O’Leary, « The Anglo-Irish Agreement : Folly or Statecraft ? », West European Poli-tics, 1987, vol. X, n° 1, p. 9-11.

230 R. Deutsch, Le Sentier de la paix, Rennes, Presses universitaires de Rennes–Terre de Brume, 1998, p. 17-18.

231 P. Brennan, The Conflict in Northern Ireland, p. 86.

232 G. Sloan, « Geopolitics and British strategic policy in Ireland : issues and interests », Irish Studies in International Affairs, vol. VIII, 1997, p. 134.

233 Great Irish Speeches of the 20th Century, p. 388-389 : « There will be a complete cessation of military operations » (déclaration de l’IRA).

234 J. Major, The Autobiography, Londres, Harper Collins, 1999, p. 440.

235 D. Spring, « British-Irish Relations : A New Vision », Études irlandaises, n° 22-2, 1997, p. 139.

236 A. Reynolds et J. Major, « The Downing Street Declaration », in Great Irish Speeches of the 20th Century, p. 380-389.

237 Cité in P. Brennan et W. Hutchinson, Irlande du Nord, un nouveau départ ?, Paris, La Documentation française, septembre 2000, n° 845, Problèmes politiques et sociaux, p. 54-56.

238 D. McKittrick, The Nervous Peace, Belfast, Blackstaff, 1996, p. 136-138.

239 A. Maillot, IRA : les républicains irlandais, p. 250.

240 M. Mansergh, « Real Stumbling Blocks : Decommissioning and the Principle of Consent », Études irlandaises, n° 22-2, 1997, p. 28-29.

241 G.J. Mitchell, Making Peace, New York, Alfred A. Knopf, 1999, p. 30.

242 B. O’Leary, « The Belfast Agreement and the Labour Government », in The Blair Effect, A. Seldon (éd.), Londres, Little, Brown & C°, 2001, p. 453.

243 J. Major, The Autobiography, p. 485 : « We knew the hard men were getting restive. »

244 E. Mallie et D. McKittrick, The Fight for Peace, p. 368.

245 G.J. Mitchell, Making Peace, p. 42.

246 P. Brennan, « Lendemains d’élections en Irlande du Nord », Le Monde diplomatique, juillet 1997, p. 3.

247 J. O’Grady, « An Irish Policy Born in the USA : Clinton’s Break with the Past », Foreign Affairs, vol. LXXV, n° 3, 1996, p. 2.

248 C. O’Clery, A Special Relationship, p. 39-42.

249 J. Major,The Autobiography, p. 456.

250 J. Kennedy Smith, « The American Dimension of the Northern Ireland Peace Process », Études irlandaises, n° 22-2, 1997, p. 146.

251 J. Dumbrell, « The United States and the Northern Ireland Conflict, 1969-1994…», p. 210.

252 J. Major, The Autobiography, p. 480-483

253 J. Baylis (éd.), Anglo-American Relations since 1939, Manchester, Manchester University Press, 1997, p. 246-252.

254 B. Clinton, « Your road is our road », in Great Irish Speeches of the 20th Century, p. 417-421.

255 B. O’Leary, « The Belfast Agreement and the Labour Government », p. 454.

256 R. Deutsch, Le Sentier de la paix, p. 59-77.

257 Cité et traduit in P. Brennan et W. Hutchinson, Irlande du Nord, un nouveau départ ?, p. 62.

258 J. Loughlin, The Ulster Question since 1945, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2004, p. 206.

259 M. Mowlam, Momentum, Londres, Hodder & Stoughton, 2002, p. 279.

260 P. Brennan, « La politique nord-irlandaise de Tony Blair », in Le New Labour : Rupture ou Continuité ?, T. Whitton (éd.), Rennes, Presses universitaires de Rennes, 2000, p. 175.

Table des illustrations

Légende Carte 4 – Les changements proposés par la Commission de démarcation, 1925
Crédits Source : A.T.Q. Stewart, The Narrow Ground : Aspects of Ulster, 1609-1969 [1977], Belfast, Black-staff Press, 1997, p. 171.
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