Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

Témoignages

L’âge d’or, c’est toujours demain…

Claude Lacour

Texte intégral

1Notre colloque a scandé son déroulement sur un découpage en trois grandes phases : les années 1950 et 1960, supposées correspondre à l’âge d’or de cet aménagement ; les années 1970, marquées par le développement d’une réflexion critique ; enfin, les années 1980-2000 marquées, elles, par la décentralisation et la construction européenne.

  • 1 C. Lacour, A. Delamarre, M. Thoin, 40 ans d’aménagement du territoire, Paris, La Documentation fran (...)

2Tout découpage spatial et temporel est autant utile que contestable. Il dépend du point de vue des acteurs ; il se fonde autant sur des éléments objectifs que subjectifs. L’histoire de l’aménagement du territoire en France et celle de la DATAR se prêtent à plusieurs lectures1. On peut toujours soutenir que des prémisses existaient bien avant les années 1950. On peut aussi tenter un effort d’objectivation et reconnaître le caractère mouvant des frontières chronologiques, les années 1970 ou les années 1980, ou encore accepter ces grandes cassures sans faire siennes nécessairement les appellations proposées : comme celle d’âge d’or appliquée communément aux années 1950-1960.

  • 2 J. Lajugie, P. Delfaud, C. Lacour, Espace régional et aménagement du territoire [1979], 2e éd., Par (...)
  • 3 C. Alvergne, F. Taulelle, Du local à l’Europe, les nouvelles politiques d’aménagement du territoire(...)
  • 4 A. Delamarre, « Les acteurs, les cadres et les modes d’intervention de l’aménagement du territoire  (...)
  • 5 C. Lacour, « Analyse économie et aménagement du territoire », Revue d’Économie régionale et urbaine(...)

3De nombreux auteurs et acteurs se sont efforcés de clarifier et de classer ces moments, d’expliciter des évolutions ou des moments de rupture. Joseph Lajugie, par exemple, distingue plusieurs périodes « ante DATAR » : les années 1944 à 1953 marquées par un « aménagement qui d’ordonnateur devint créateur » et les années 1954 à 1960 caractérisées, elles, par le passage de la « décentralisation industrielle à l’expansion décentralisée »2. De leurs côtés, Christel Alvergne et François Taulelle retiennent d’autres dates : 1944-1950 pour la période de reconstruction ; 1950-1960, années durant lesquelles s’affirme une volonté en matière d’aménagement du territoire ; 1960-1975, celles de l’équipement ; 1975-1990, marquées par le passage « du territoire aux territoires ». Depuis les années 1990, on est confronté à « de nouvelles préoccupations, de nouveaux périmètres et à de nouvelles formes d’action »3. Enfin, Aliette Delamarre accorde une grande importance aux premières années dans la mesure où s’y dessine une vision nouvelle de l’État et se structurent des formes d’organisation et « des modes d’intervention »4. Nous-mêmes hésitons sur l’existence d’une forte rupture suite au premier choc pétrolier5.

  • 6 J.-P. Lacaze, L’Aménagement du territoire, Paris, Flammarion (Domino), 1995.

4Sans nier l’importance des années 1950-1960 ni le rôle déterminant d’acteurs extraordinaires, nous récusons l’idée d’un âge d’or, souvent évoquée. S’il existe dans les esprits, ce n’est qu’au prix de la construction rétrospective d’un passé révolu. Régulièrement, sur de nombreux domaines, on entend dire et on écrit (nous comme les autres) « qu’avant sans doute c’était plus simple ». Les objectifs comme les choix auraient été faciles à déterminer. Joseph Lajugie ou Alain Leménorel nous rappellent utilement que l’existence d’un âge d’or relève plutôt du mythe. Qui plus est, quand les praticiens d’hier et d’aujourd’hui l’évoquent, ils ne lui donnent pas la même signification. Josée Landrieu, par exemple, y voit d’abord « l’âge d’or des investisseurs » ; Jean-Paul Lacaze le fait courir de la crise de 1929 au choc pétrolier de 19736.

  • 7 J. Monod, P. de Castelbajac, L’Aménagement du territoire, Paris, PUF (Que sais-je ?), 2002, p. 28.
  • 8 P. Merlin, L’Aménagement du territoire, Paris, PUF (Premier cycle), 2002, p. 59.
  • 9 C. Lacour, Aménagement du territoire et développement régional, Paris, Dalloz (Mémento), 1973, p. 5 (...)

5Au risque de paraître excessif, nous sommes tentés de dire que, s’il existe, l’âge d’or renvoie probablement à… demain. L’aménagement du territoire, en effet, doit être un hymne à la vie, à la complexité, à l’acceptation que rien n’est établi et définitif. Il n’existe pas sans ambition large et partagée, sans la volonté de s’intéresser à tout le territoire et aux territoires. L’aménagement du territoire, c’est Pénélope avec en permanence des changements de tricots… « Nouvelle méthode de pensée » dans les années 19607, « action volontaire, donc planifiée sur l’espace »8, l’aménagement du territoire tire sa richesse et sa faiblesse de la multiplicité et des contradictions de ses ambitions. À quoi il faut ajouter les implications plus ou moins fortes des pouvoirs publics centraux et locaux et leurs hésitations. Aménagement ou réaménagement ? Aménagement ou ménagement ? Aménagement ou déménagement ? Autant d’alternatives que nous évoquions déjà dans un ouvrage publié en 19739. En jouant sur les mots, on peut dire qu’au cours de ces trente dernières années, l’appel au management est devenu un hymne à la gouvernance et que l’aménagement s’est transformé en développement durable.

6S’il est exact que l’aménagement du territoire est aujourd’hui confronté à des préoccupations nouvelles (ou qui peuvent le sembler), légitimes sans doute, nous devrions mieux affirmer et du même coup assurer les nouvelles responsabilités qui en découlent. On regrette moins la disparition de la DATAR et la naissance de la DIACT que la manière discrète et incertaine par laquelle cette évolution a été réalisée.

7Il nous semble utile de préciser aujourd’hui les enjeux de ce que l’on continuera à appeler « aménagement du territoire » pour mieux comprendre l’importance des années fondatrices. Deux lectures sont d’ailleurs possibles de cette « évolution par effraction » : d’un côté, on peut dire que l’aménagement du territoire s’adapte, ou tente de s’adapter à une nouvelle donne (pour aller vite : la mondialisation, la métropolisation, la décentralisation et l’exacerbation de la concurrence entre territoires). Si la DATAR a souvent dû faire fonction de SAMU territorial, elle n’a pas attendu 2006 pour favoriser l’efficacité et l’excellence : les pôles de croissance de ce point de vue étaient déjà porteurs des pôles de compétitivité. D’un autre côté, on peut craindre que le développement durable des territoires ne soit plus sur l’agenda des gouvernements : les orientations sur les nouveaux pôles essayent certes d’inventer une politique néo-industrielle permettant à l’État de retrouver une présence territoriale via une coopération avec les acteurs locaux, mais elles reviennent, par leur sélectivité, à privilégier certains territoires. Reste donc la question de savoir ce qu’on fait des autres.

Les enjeux actuels de l’aménagement du territoire et du développement des territoires

  • 10 J. Lajugie, P. Delfaud, C. Lacour, Espace régional…, p. xxv.

8Qu’il y ait des interrogations sur l’aménagement du territoire, que la quête de l’équité territoriale semble devenir secondaire, que l’on soit en permanence en recherche d’instruments, cela est bien la preuve que des évolutions fortes se réalisent, que des mutations profondes sont à l’œuvre, sans pour autant signifier la fin d’un hypothétique âge d’or. Sans doute est-on en droit d’attendre une prise de position plus claire de la part de l’État en matière d’aménagement du territoire. Mais l’aménagement du territoire n’est pas un dogme sacré, intouchable. Des adaptations profondes sont nécessaires, qu’il convient d’annoncer et d’assumer. Il faut se méfier d’un hymne appuyé à une vision héroïque… Il serait plus honnête de dire que ce qui paraît aujourd’hui simple – l’aménagement du territoire durant les années 1950 et 1960 – ne le fut probablement pas. Par la suite, l’aménagement du territoire n’est pas devenu plus difficile, mais a dû affronter de nouveaux défis liés à la crise industrielle consécutive au premier choc pétrolier. La question que nous posions avec d’autres au milieu des années 1980 reste d’actualité : « l’aménagement du territoire dans la crise ou crise de l’aménagement du territoire ? »10.

9Les fondements de toute politique d’aménagement du territoire reposent sur des arguments peu nombreux et lisibles : le volontarisme politique et notamment celui de l’État, l’affirmation d’une politique claire de planification, quel que soit le contenu que l’on puisse y mettre, l’affirmation encore que lutter contre les grands déséquilibres est une nécessité importante. Quitte à paraître excessif, on ajoutera que les principes fondamentaux de toute politique d’aménagement du territoire, dût-elle être repensée et reconstruite à l’aune de l’attractivité et de la compétitivité des territoires, restent essentiellement les mêmes que ceux des années 1950 : ce sont leurs hiérarchies, les modes d’évolution qui ont changé, et c’est en grande partie l’abandon de ce champ par l’État qui est en cause. Certes, les principes doivent être systématiquement resitués dans leurs environnements, interprétés avec une attention forte aux multiples contingences, dont celles des modes : aujourd’hui, l’appel et l’espérance en l’économie de la connaissance, celles des contextes internationaux, celles des majorités politiques. Les conseils régionaux, en particulier, ont trouvé par l’aménagement du territoire de quoi illustrer leurs ambitions et leurs réalisations en ce domaine.

  • 11 C. Lacour, A. Delamarre, M. Thoin, 40 ans d’aménagement du territoire.

10Il n’en reste pas moins que quelques principes majeurs sont à la base des politiques d’aménagement, ceux que l’on a présentés en termes de logiques de réparation, de répartition, de compensation et d’arbitrage, de création de valeurs et de stratégies de protection11. Peu à peu, ce sont les deux derniers qui sont devenus dominants, même si les pouvoirs publics ont de moins en moins les moyens de les assumer. C’est peut-être alors de ce constat rapide que certains concluent à l’existence d’un âge d’or, surtout ceux qui ont une philosophie et une pratique ancienne et fortement impliquée au service de l’État. Dans les premières périodes, jusqu’aux années 1970-1980, l’aménagement du territoire est presque exclusivement une politique où l’État central a quasiment le monopole du savoir, du financement et des maîtrises d’ouvrages : c’est l’État qui sait, qui paye et qui fait faire sous son contrôle. On comprend alors combien les ambitions de jeunes fonctionnaires et d’ingénieurs ont été servies par des politiques qui remodelaient les régions, construisaient des infrastructures, régissaient les hiérarchies et les armatures urbaines. Aujourd’hui, il faut beaucoup de patience, de concertation, de négociations, de partenariats – aussi indispensables que contrariés –, pour aménager…

11Pour faire le lien entre les regards actuels, les impératifs de demain et le retour sur les années 1950 et 1960, il peut être utile de présenter ce qui nous semble être les faiblesses et les forces de l’aménagement du territoire d’aujourd’hui. Ces faiblesses sont multiples. La principale est que l’aménagement du territoire a plutôt réussi à faire ce qui lui a été demandé, malgré les contradictions de cette demande et l’urgence. En d’autres mots, l’aménagement du territoire est victime de son succès, de l’accomplissement de sa mission. Il doit en permanence justifier de son utilité. Une tâche digne de Pénélope. Une autre limite réside dans le fait que l’on se demande s’il y a encore aujourd’hui une politique d’aménagement du territoire. À tout le moins, on peut en douter et sa lisibilité est très limitée. Ce n’est pas non plus l’existence d’un ministère délégué qui peut nous rassurer. Encore que le rattachement de l’aménagement du territoire dans les organigrammes gouvernementaux ait épousé de multiples combinaisons. La question essentielle est donc de savoir s’il existe encore une véritable ambition politique. On semble aussi oublier les territoires périphériques et des « entre-deux » pour ne se préoccuper que de l’excellence déclinée sous toutes ses formes en pôles de compétitivité ou en PER (Pôles d’excellence rurale) : ces orientations sont certes indispensables, mais elles laissent beaucoup de territoires abandonnés dans tous les sens du terme.

  • 12 Le Monde, 27 septembre 2006.

12Comme il ne faut désespérer de rien, ce qui est ignoré à un moment redevient « magique » à un autre : on redécouvre les villes moyennes, les urbanités rurales comme les zones à haute sensibilité. Classiquement, dès qu’un problème aigu ou à forte sensibilité médiatique apparaît, on mobilise l’aménagement du territoire, on décrète une nouvelle politique que l’on oubliera tout aussitôt. Même si Pierre Méhaignerie est excessif quand il parle des moyens de l’État, on doit reconnaître partiellement avec lui que « en France les politiques publiques ne souffrent pas d’une insuffisance de moyens, mais d’une confusion de leurs objectifs et d’une complexité de procédure »12. Alors que les problèmes fonciers deviennent, ou redeviennent, fondamentaux, il ne semble guère que l’on dispose d’une vision et d’une volonté forte pour en assurer la maîtrise. L’État, faute de moyens sans doute, de volonté prioritaire plus certainement, propose une multiplicité de politiques publiques dont la pertinence reste souvent à démontrer. D’autant que restent insuffisantes des évaluations sur des périodes longues. Une autre grande faiblesse de ce qui peut-être n’est plus de l’aménagement du territoire tient dans le fait que l’on ne reconnaisse que l’excellence et la concentration et qu’on laisse à qui veut bien s’en occuper les problèmes des espaces difficiles et des zones peu dotées en ressources.

13Les forces heureusement sont nombreuses, et le constat précédent, que l’on aurait pu obscurcir encore, ne doit pas nous conduire au défaitisme. La préoccupation essentielle de l’attractivité et de la compétitivité oblige à ouvrir les yeux sur un certain nombre de réalités, et heureusement, cet hymne à l’efficacité et à la sélectivité ne peut faire oublier l’existence de puissantes forces qui peuvent permettre un âge d’or pour demain. Il y a par exemple de puissantes attentes de besoins exprimés localement qui permettent de se saisir et de traiter les problèmes quotidiens des populations. L’aménagement du territoire est resté trop longtemps enfermé dans ses frontières hexagonales et ce qui est en jeu, c’est bien l’Europe, le monde et les possibilités offertes par les coopérations transfrontalières : de ce point de vue la mondialisation nous oblige à sortir de notre pré carré et de notre habituelle tendance à revendiquer le droit à la spécificité, à l’exception culturelle française. On a levé une assez grande hypocrisie en reconnaissant clairement la concurrence entre les territoires et entre les villes, dans la mesure où la référence à un meilleur équilibre relevait du discours sympathique, œcuménique, politiquement pratique, mais conduisant, concrètement, à construire un mode extrêmement sélectif des espaces.

14C’est un progrès que de vouloir procéder par orientation, impulsion, coordination, et ne plus imposer du haut des décisions mal préparées et insuffisamment appropriées. Dans le même sens, on reconnaît l’importance et la nécessité d’articuler le « hard » et le « soft », de vouloir tenir sa place dans la mondialisation en privilégiant les identités territoriales, les liens entre les préoccupations infrastructurelles de territoires qui en manquent et celles plus axées sur des orientations organisationnelles, coopératives et collaboratives pour utiliser les termes de l’actuelle modernité.

15Aménagement et développement durable se sont encore rapprochés sans que l’on ait suffisamment travaillé la question de savoir si l’attention au développement durable ne renforçait pas directement, ou non, les situations les plus favorisées. De nouveaux modes culturels se sont développés entre les élus, les administrations, les académiques et de nouvelles formes de développement sont définies et mises en place sans que ces rencontres garantissent mécaniquement la réussite des pôles. Elles sont cependant porteuses de coopérations fructueuses. Elles déplacent les logiques de pouvoir et de décision, elles renforcent l’attention à accorder aux territoires et à leur capacité de se mobiliser pour leur développement.

16Dans des tentatives plus complexes et parfois désordonnées, on tente de trouver des réponses en mobilisant des politiques qui privilégient les espaces et les territoires, celles qui se préoccupent des questions concernant la quotidienneté de vie des populations : le logement, l’école, les mobilités…

17On veut croire décidément que l’âge d’or de l’aménagement du territoire, c’est encore demain… Quelques rencontres organisées directement ou non par la DIACT semblent donner du cœur à cette espérance : surtout à cette nécessité.

Notes

1 C. Lacour, A. Delamarre, M. Thoin, 40 ans d’aménagement du territoire, Paris, La Documentation française, 2003 et 2005.

2 J. Lajugie, P. Delfaud, C. Lacour, Espace régional et aménagement du territoire [1979], 2e éd., Paris, Dalloz, 1985, p. 173.

3 C. Alvergne, F. Taulelle, Du local à l’Europe, les nouvelles politiques d’aménagement du territoire, Paris, PUF, 2002.

4 A. Delamarre, « Les acteurs, les cadres et les modes d’intervention de l’aménagement du territoire », in La Politique d’aménagement du territoire : racines, logiques et résultats, P. Caro, O. Dard, J.-C. Daumas (dir.), Rennes, Presses universitaires de Rennes (Espace et territoires), 2002.

5 C. Lacour, « Analyse économie et aménagement du territoire », Revue d’Économie régionale et urbaine, I, 1989, p. 97-114.

6 J.-P. Lacaze, L’Aménagement du territoire, Paris, Flammarion (Domino), 1995.

7 J. Monod, P. de Castelbajac, L’Aménagement du territoire, Paris, PUF (Que sais-je ?), 2002, p. 28.

8 P. Merlin, L’Aménagement du territoire, Paris, PUF (Premier cycle), 2002, p. 59.

9 C. Lacour, Aménagement du territoire et développement régional, Paris, Dalloz (Mémento), 1973, p. 50-51.

10 J. Lajugie, P. Delfaud, C. Lacour, Espace régional…, p. xxv.

11 C. Lacour, A. Delamarre, M. Thoin, 40 ans d’aménagement du territoire.

12 Le Monde, 27 septembre 2006.

Auteur

Professeur de Sciences économiques à l’université Montesquieu – Bordeaux IV, UMR GRETHA/IERSO, président de l’Institut national du développement local (INDL), à Agen, rédacteur en chef de la Revue d’économie régionale et urbaine, il est notamment l’auteur de : 40 ans d’aménagement du territoire, avec Aliette Delamarre et Muriel Thoin, Paris, La Documentation française, 2003 et 2005 ; Les Nouvelles Frontières de l’économie urbaine, avec Évelyne Perrin et Nicole Rousier, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube, 2005 ; La Métropolisation, croissance, diversité, fractures, avec Sylvette Puissant, Paris, Economica, 1999 ; Métropolisation et Ségrégation, avec Frédéric Gaschet, Bordeaux, Presses universitaires de Bordeaux, 2007.

© Presses universitaires de Caen, 2008

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540