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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

Témoignages

Quel rôle pour les métropoles dans l’aménagement du territoire ?

Jean-Michel Guyard

Texte intégral

1Le développement économique ne résulte pas du hasard. Il a été de tout temps polarisé. Pourquoi ? À cause de la géographie physique : un pont, un gué, un col, une vallée ont attiré les hommes et les ont incités à s’installer et à développer des activités. C’est le cas aussi des zones frontalières. Les villes de foire du Moyen Âge et de la Renaissance se sont créées dans des endroits de passage et principalement de croisement c’est-à-dire de rencontre.

2L’aménagement et la recherche de compétitivité d’un territoire sont donc inséparables de sa trame urbaine et des effets d’attraction de cette dernière.

3Or la situation de la France à cet égard est assez singulière : la proportion de la population vivant dans une aire urbaine ne cesse d’augmenter (60 % des Français vivent dans une métropole de plus de 100 000 habitants), mais nous ne comptons que trente agglomérations de plus de 200 000 habitants et leur répartition sur le territoire est inégale et assez lâche. La France échappe largement à l’Europe des grandes villes.

4En outre, la doctrine française en la matière a été plus que fluctuante. Il n’est pas si lointain (le début des années 1970) le temps où la DATAR ne voulait pas connaître l’estuaire de la Seine et où son délégué ne se rendait qu’officieusement dans cette région réputée riche. Puis sont venues les métropoles d’équilibre, enfin les villes moyennes. De nos jours, nombreux sont les études et les scénarios qui nous ramènent vers une prise en considération du phénomène métropolitain. J’en citerai deux :

    • 1 Dossier de la FNAU nº 15, « Un regard de la FNAU sur les forces et faiblesses de l’offre métropolit (...)

    l’étude sur les emplois métropolitains supérieurs menée en 2003-2004 par la Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU)1 à la demande de la DATAR. Une telle caractérisation de ces emplois légitime la notion de métropole : la compétitivité d’un territoire repose, entre autres, sur la mise à disposition de ressources ou de services représentés par ces emplois. Certaines de ces activités, publiques ou privées, ne peuvent se développer qu’en synergie les unes avec les autres et à partir d’une taille critique. On s’aperçoit qu’en France ces emplois sont soit très concentrés dans la métropole parisienne (45 % d’entre eux), soit diffus entre des villes moyennes qui n’ont pas la taille critique. Les métropoles ont un rôle essentiel à jouer pour desservir et irriguer notre territoire national en matière de fonctions supérieures.

  • Le livre blanc de 1992 et la charte du Bassin parisien de 1994 ont aussi mis en avant la nécessité, pour éviter une hypertrophie de la région capitale, de développer un scénario souhaitable, « le réseau métropolitain maillé ». Ce dernier scénario défend l’idée que, face à l’agglomération parisienne, les grandes villes du Bassin parisien, seules, ne peuvent constituer un véritable contrepoids ; elles ne pourront désengorger la capitale et jouer la complémentarité qu’en s’associant.

5Dans les échanges qui ont fait suite à son intervention, Pierre Musso a évoqué « la vision salvatrice du scénario polycentrique maillé ». Sans trop vouloir jouer sur les mots, il est clair que qui dit « polycentrique » dit « centre ». Pierre Musso nous rappelle donc que l’attractivité repose sur une trame urbaine. Comme nos aires urbaines, à deux ou trois exceptions près, n’ont pas le poids d’autres métropoles européennes, il faut les rassembler en réseaux pour leur donner ce poids. Il s’agit bien de créer des métropoles, certes en réseau, mais des métropoles quand même. C’est ce que nous nous efforçons de faire entre les trois agglomérations de Caen, Le Havre et Rouen.

  • 2 P. De Roo, « Transit, zone résidentielle, place maritime. Trois scénarios pour la Normandie », Terr (...)

6À propos de la Normandie, Priscilla De Roo, de la DATAR, nous a présenté en 2006 trois scénarios qui, eux aussi, s’appuient sur une mise en réseau des villes normandes2. Sans risque de déformer sa pensée, on peut en inférer que le scénario le plus riche, le plus porteur pour le territoire normand et ses 3 200 000 habitants et même pour la France, est celui qui permet au triangle des aires urbaines de Caen, Le Havre et Rouen de jouer vraiment un rôle de métropole. Il est en effet celui qui valorise au mieux l’ensemble des potentialités du territoire : ses capacités portuaires, son potentiel industriel et agricole, l’agrément de son cadre de vie, la proximité de la métropole parisienne et, enfin, la capacité d’accueil d’emplois tertiaires supérieurs qu’aucune des trois villes ne peut capter seule, mais qu’elles peuvent développer en mutualisant leurs atouts. Je pense notamment aux capacités de recherche et développement qu’apportent les établissements d’enseignement supérieur et plusieurs entreprises fortement implantées. Ce n’est certainement pas par hasard que la Normandie est concernée par plusieurs pôles de compétitivité majeurs qui ne peuvent réussir qu’en s’appuyant sur le potentiel des trois aires urbaines.

7La métropole a vocation à être la ressource de son territoire et sa vitrine. L’aspect ressource est bien éclairé par la carte des « territoires vécus » qui indique les liens qui se tissent entre communes pour satisfaire les besoins de la population. Peut-on dire qu’on est toujours la métropole de quelqu’un ? La vitrine : Jean-Pierre Duport nous a parlé de l’attractivité des grands équipements culturels. Qui peut se payer un opéra, un grand musée, un théâtre à rayonnement national, sinon une métropole ? L’adjoint chargé des finances que je suis à Rouen peut témoigner du poids que représentent de tels établissements pour une ville de 110 000 habitants qui ne perçoit plus de taxe professionnelle !

8Une métropole bien pilotée doit être la locomotive de son territoire en lui apportant à une distance « raisonnable » toutes les fonctions dont il a besoin ; ce rôle sera encore plus efficace si la métropole est multipolaire.

9À ce stade, il convient de rassurer ceux qui s’émeuvent de l’apparition de féodalités locales et du risque d’instrumentalisation des acteurs locaux. Invoquons d’abord la présomption d’innocence : il peut arriver que les élus locaux soient soucieux de l’intérêt général et ils ont l’avantage sur les acteurs étatiques d’être, le plus souvent, encore là lorsque les effets de leurs décisions deviennent tangibles. Plus sérieusement, on voit que la mécanique des contrats de plan (contrats de projets pour la génération actuelle) permet, pour les projets structurants, une confrontation des intérêts locaux et nationaux, pour autant qu’ils soient contradictoires, et une décision conjointe entérinée par le contrat. Le cas de l’enseignement supérieur et de la recherche est éclairant. Les collectivités ont une capacité d’investissement supérieure à celle de l’État et elles l’ont montré au fil des contrats. Mais qui détient le pouvoir de nomination des enseignants ou des chercheurs ? Le ministère et les grands organismes ! Ils sont donc condamnés à s’entendre sur des projets pertinents aux yeux de tous.

  • 3 Pour le diagnostic, je renvoie à l’analyse comparative des villes européennes réalisée par Cécile R (...)

10Je reviendrai pour terminer au cas particulier de Normandie Métropole et à sa justification3. Malgré la taille de son aire urbaine, Rouen peine à trouver sa place, Le Havre semble confiné dans son rôle de place portuaire et Caen, qui paraît plus généraliste que les deux autres agglomérations, souffre de la modestie de sa taille. D’où l’idée de mutualiser leur potentiel. Ainsi, les trois agglomérations, avec plus de 800 000 habitants, pourraient atteindre la masse critique nécessaire (mais certes pas suffisante) à une visibilité européenne.

11Un premier encouragement nous a été prodigué par le CIADT du 18 décembre 2003 qui a appuyé une démarche commune de reconquête des interfaces ville/port dans les trois agglomérations.

12Si les trois villes de Caen, Le Havre et Rouen ont des relations suivies depuis près de quinze ans au sein de l’association Normandie Métropole, c’est l’appel aux projets métropolitains, auquel nous avons postulé avec succès, qui a permis le passage à une vitesse supérieure. Le premier acte, indispensable, a été d’intégrer les trois communautés d’agglomération dans l’association. Puis la réflexion commune a débuté et se poursuit encore.

13Cette réflexion est celle de six entités (présidées par cinq personnes différentes) avec des compétences très diverses (notamment entre villes et communautés d’agglomération). Le travail en commun est donc ardu. Pour autant, nous nous sommes assez rapidement mis d’accord sur les enjeux essentiels, les objectifs à atteindre et les projets permettant d’atteindre ces objectifs. Les décisions qui fondent un projet métropolitain, et c’est là un écueil majeur, échappent aux collectivités qui portent ce projet. Dans quels domaines se situent ces décisions ?

14L’accessibilité, d’abord : les grandes infrastructures maritimes, fluviales, ferroviaires, routières ou porteuses d’information sont du ressort de l’État et les décisions correspondantes sont prises dans les contrats de projet. L’enseignement supérieur et la recherche ensuite, où le même processus de décision est mis en œuvre. Les grands projets économiques, enfin : ils s’inscrivent dans les pôles de compétitivité.

15C’est avec le plus grand regret que nous avons constaté que le schéma d’aménagement et de développement du territoire haut-normand occulte totalement le rôle, pourtant essentiel, des grandes agglomérations dans le développement du territoire régional. Nous avons donc eu une pente abrupte à remonter pour que ces enjeux métropolitains soient tant bien que mal pris en compte dans le contrat de projet haut-normand, mais il est tout à fait regrettable que cette prise en compte soit morcelée dans divers chapitres. C’est donc l’objet essentiel du projet métropolitain que nous élaborons actuellement : faire apparaître la cohérence et la synergie négligées par l’exécutif régional. Pour cela, nous avons un défi majeur à relever : bâtir pour cette entité encore virtuelle qu’est notre métropole en réseau un système de gouvernance qui lui confère aux yeux des divers porteurs de projets la légitimité à les rassembler.

Notes

1 Dossier de la FNAU nº 15, « Un regard de la FNAU sur les forces et faiblesses de l’offre métropolitaine française », téléchargeable sur le site : http://www.fnau.org/publication.

2 P. De Roo, « Transit, zone résidentielle, place maritime. Trois scénarios pour la Normandie », Territoires 2030, 3, 2006.

3 Pour le diagnostic, je renvoie à l’analyse comparative des villes européennes réalisée par Cécile Rozenblat et Patricia Cicille ainsi qu’à l’article de Priscilla De Roo dans Territoires 2030.

Auteur

Adjoint au maire de Rouen chargé des finances et de la planification depuis 2001 et du développement économique depuis début 2006. Il a été, de 1996 à 2000, conseiller du délégué de la DATAR, en charge de l’accompagnement des restructurations de la défense et tout particulièrement des relations avec le délégué interministériel aux restructurations de défense.

© Presses universitaires de Caen, 2008

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