1On se propose ici de prendre la mesure des conséquences de la construction européenne sur l’évolution récente de l’aménagement du territoire en France. Rien n’évoque mieux en effet la mutation du contexte de l’aménagement et le changement d’espace de référence que l’apparition de l’Europe comme nouvel acteur aux côtés de la traditionnelle figure fondatrice de l’État.

L’aménagement du territoire français : une politique confrontée à l’immixtion de l’Europe

2On fait souvent remonter la naissance de l’aménagement du territoire aux actions entreprises lors des graves crises régionales consécutives à la Grande Dépression des années 1930, qu’il s’agisse de la Tennessee Valley Authority1 ou des premières mesures prises en faveur des bassins industriels britanniques brutalement confrontés à un chômage de masse et à une dramatique hémorragie démographique2. On ne saurait pour autant négliger les racines proprement « hexagonales » de l’aménagement du territoire conduit en France suivant la perspective – que l’ancien délégué Jean-Louis Guigou (1995) avait faite sienne – d’un aménagement vu « comme un néo-saint-simonisme du XX^e siècle »3. Cette optique autorise non seulement à en rechercher les fondements lointains et les textes précurseurs, mais conduit même à voir dans la « centralisation […] la première politique d’aménagement du territoire national […], en quelque sorte […] “inconsciente” »4. Pour la période récente, chacun reconnaît en tout cas la prééminence de préoccupations propres au contexte national aussi bien dans le rôle d’Eugène Claudius-Petit comme « initiateur de la politique française d’aménagement du territoire »5 que dans l’effet… capital du manifeste de Jean-François Gravier6. Des sources spécifiquement nationales donc, d’autant qu’on n’ignore plus aujourd’hui ni les penchants maurrassiens de J.-F. Gravier – ce dont certains tirent argument pour en contester les positions antiparisiennes7 – ni les origines pétainistes de la politique de décentralisation industrielle8.

3Ce caractère endogène de la politique d’aménagement du territoire français comme son horizon longtemps purement national conduisent à s’interroger sur la nature des changements que la construction communautaire est susceptible d’avoir introduits. Différentes politiques conduites à l’échelle européenne – politique régionale, politiques de cohésion et de concurrence – interfèrent en effet fortement avec l’aménagement du territoire national. De même, l’existence d’un Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) auquel les différents États membres sont censés conformer leurs choix stratégiques oblige à inscrire désormais les mesures nationales dans leur contexte européen9.

4A priori, l’absence de compétence communautaire en matière d’aménagement du territoire fait que l’insertion de l’espace national dans une CEE puis dans une Union européenne élargie ne remet toutefois pas directement en question ces fondements, l’aménagement restant en principe une prérogative nationale exclusive. Normalement donc, faute de compétence officielle – même partagée – de l’Union européenne en aménagement du territoire, la construction communautaire ne modifie en rien le pouvoir dont dispose l’autorité nationale dans ce domaine. Lorsqu’elles ont lieu, les réunions des ministres européens ayant en charge l’aménagement du territoire dans chacun des États restent par conséquent « informelles ». Du reste, au niveau communautaire, on n’emploie jamais l’expression d’aménagement du territoire, qui renvoie précisément à un domaine réservé des États (et des régions dans les pays les plus régionalisés). Officiellement, il n’est donc question à Bruxelles que de « politique régionale » ou, de façon plus neutre encore, de « politique de cohésion », ou encore de « développement spatial » comme l’indique le sous-titre du SDEC – Vers un développement spatial équilibré et durable du territoire de l’Union européenne –, et cela, bien que la politique communautaire de développement régional ait été non seulement directement inspirée par le modèle français d’aménagement du territoire10, mais également fortement développée sous l’impulsion de Jacques Delors lorsqu’il assurait la présidence de la Commission européenne. Il n’est pas improbable de penser que si le terme d’aménagement du territoire a été exclu du lexique communautaire, c’est à cause du tabou pesant encore sur lui en Allemagne du fait de son instrumentalisation par le régime hitlérien11.

5Cette réticence des États à l’égard d’une quelconque intrusion des autorités européennes dans le champ de l’aménagement du territoire est toutefois contestée, notamment par des lobbies régionaux tels que le Comité des régions ou la Conférence des régions périphériques maritimes (CRPM) qui réclament l’octroi d’une compétence communautaire au moins partagée en la matière. Une telle perspective revêt d’autant plus de sens aujourd’hui que la cohésion territoriale fait désormais partie des objectifs de l’Union. Complétant et précisant le concept de cohésion économique et sociale, l’expression a été introduite en 1997 dans le traité d’Amsterdam (article 158) suite au lobbying de l’Assemblée des régions d’Europe. L’actuel projet de traité constitutionnel fait également figurer parmi les objectifs fondamentaux de l’Union « la cohésion économique, sociale et territoriale » (articles III-220 sq.). La cohésion territoriale vise « à réduire l’écart entre les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions […] les moins favorisées » (Traité). Il est dès lors singulier, voire paradoxal, que l’Union se fixe un tel objectif sans se doter officiellement des compétences lui permettant de l’atteindre, même si l’on peut considérer qu’en vertu du principe de subsidiarité les États, voire les régions, sont les mieux placés pour le réaliser. Le décalage est donc flagrant avec la consistance des moyens budgétaires mobilisés puisque, avec 308 milliards d’euros pour la période 2007-2013, la politique régionale confirme son rang de second budget de l’Union européenne, fonds structurels et de cohésion ne représentant désormais pas moins de 35,7 % des crédits communautaires, avec un écart qui se réduit constamment avec une PAC qui ne reçoit plus que 40,2 % du total bien qu’il s’agisse en l’occurrence d’une compétence exclusive de l’Union. En ce sens, l’acteur européen, qui a tous les attributs d’un monsieur Jourdain de l’aménagement du territoire, outrepassant ses prérogatives apparentes, peut faire figure d’intrus. On ne peut pas prétendre en revanche que ces politiques s’imposent aux autorités françaises dans la mesure où les choix de « Bruxelles » ne sont jamais que des décisions prises de façon consensuelle, à l’unanimité des États membres, même lorsque les compromis finaux ne reprennent pas l’intégralité des propositions initiales défendues par le gouvernement français.

6Toujours est-il que, vu d’Europe, l’aménagement du territoire conduit en France fait apparaître une triple convergence avec la politique européenne de cohésion en termes d’objectifs, de méthodes d’action publique et de visions spatiales.

Une convergence d’objectifs

7Les objectifs poursuivis par l’Union européenne et par la DIACT se ressemblent de plus en plus et pour cause : l’aménagement du territoire national vise tout autant la cohésion territoriale puisqu’il entend réaliser « une meilleure répartition des hommes »12, « en atténuant les disparités régionales de développement économique et social »13. Très explicitement, l’ancien délégué annonçait ainsi une « nouvelle politique d’aménagement du territoire […] axée sur la définition d’une nouvelle politique de cohésion dans une Europe élargie et sur la réduction des inégalités territoriales »14. La cohésion territoriale fait partie des missions officielles de la nouvelle DIACT.

8Rien d’étonnant en conséquence à ce que l’objectif d’un développement polycentrique ait été défendu aussi bien par la Commission que par la DIACT, Jean-Louis Guigou ayant tiré argument de ce souci partagé pour conforter ses orientations en ce sens15 suite aux travaux de prospective conduits à la DATAR par le groupe « Europe et aménagement du territoire »16.

9La ressemblance n’est pas moins frappante entre les objectifs poursuivis par l’aménagement du territoire au niveau national17, et ce qu’on appelle la stratégie de Lisbonne-Göteborg depuis les Conseils européens tenus dans ces deux villes en 2000 et 2001. La première (Lisbonne) vise à rendre l’Union européenne « plus dynamique et compétitive » en encourageant l’économie de la connaissance et l’innovation. Le souci de compétitivité doit d’autant plus intégrer une stratégie de développement durable (Göteborg) que la dimension environnementale et sociale, loin de la contraindre, contribue au contraire à l’excellence économique. La DIACT poursuit à son niveau des objectifs similaires, elle qui soutient par exemple des pôles de compétitivité dans le temps où elle met en place un Conseil national du littoral et veille à une couverture territoriale complète par les nouvelles TIC. Cette convergence de vues est heureuse dans la mesure où, dans le cadre de la nouvelle politique de cohésion 2007-2013, la stratégie de Lisbonne-Göteborg sert de fondement aux Orientations stratégiques communautaires (OSC) que chaque État doit ensuite décliner en grandes orientations nationales pour pouvoir prétendre aux fonds structurels correspondants. Après consultation des régions, la DIACT a ainsi défini ses objectifs à son niveau dans un Cadre de référence stratégique nationale (CRSN) validé par la Commission après vérification de sa conformité aux orientations communautaires. L’interférence est donc croissante entre politique régionale et aménagement du territoire national. Ce n’est d’ailleurs pas un hasard si pour la première fois la programmation pluriannuelle des contrats de projets succédant aux Contrats de plan État-Région (CPER) a été calée sur celle des fonds structurels.

10La priorité accordée à la compétitivité et au développement durable trouve son expression directe dans la politique régionale 2007-2013 qui met toujours l’accent sur l’aide structurelle aux régions (dont font encore partie les DOM français) où le PIB/habitant n’atteint pas 75 % de la moyenne, cet objectif 1 « Convergence et compétitivité » devant mobiliser 81,5 % de l’enveloppe totale. À côté de l’objectif 3 « Coopération territoriale » qui poursuit les programmes INTERREG (2,5 % des crédits), la principale nouveauté concerne le nouvel objectif 2 « Compétitivité et emploi » (16 % des fonds), ouvert à toutes les régions hors objectif 1 et qui vise à assurer partout ailleurs la compétitivité régionale et la croissance de l’emploi notamment par l’innovation et la formation. Cela explique une nouveauté radicale : la disparition de tout zonage pour cet objectif. Pour les espaces autrefois éligibles, c’est une petite révolution, car la carte avait peu évolué en vingt ans.

Une convergence dans l’évolution des méthodes de l’action publique

11Si l’on considère ensuite les modes d’intervention, on observe également des évolutions analogues en France et au niveau communautaire18. L’approche se veut d’abord plus stratégique en s’appuyant sur les outils d’intelligence territoriale que sont la prospective, traditionnellement forte à la DIACT et qui se développe à l’échelon européen19, et la veille territoriale : la mise en place par la DATAR d’un Observatoire des territoires n’est pas sans rappeler l’Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen (ORATE) existant au niveau communautaire et destinés l’un comme l’autre à éclairer l’intervention publique. Ces tendances s’expliquent par le souci croissant d’une anticipation aussi bien que par la volonté de globaliser les politiques territorialisées, en réaction contre une gestion des problèmes encore trop fréquemment sectorielle. Les politiques se veulent ainsi davantage ciblées thématiquement et géographiquement, comme le montrent la réduction des zones aidées et le recentrage des priorités. OSC communautaires et CRSN nationaux matérialisent ces nouvelles orientations, inséparables d’une culture de l’évaluation qui se diffuse lentement au sein de l’administration française, alors que la Commission a pris d’emblée l’habitude de réaliser des rapports périodiques sur la cohésion destinés à mesurer l’impact des politiques et à les infléchir en conséquence. Une Société européenne d’évaluation (des politiques publiques) existe depuis 1994, qui a pour vocation de promouvoir une évaluation de qualité.

12Partant, la démarche contractuelle est devenue centrale, aussi bien au niveau européen – du fait du principe de cofinancement qui n’a pas varié depuis l’origine – que national, en raison de la décentralisation qui a fait des collectivités territoriales et des villes des partenaires à part entière. La Commission elle-même appelle de ses vœux une telle gouvernance multiniveau20. L’aménagement du territoire traditionnel qui plaçait la DATAR au cœur d’un puissant dispositif d’intervention est parfois vu comme un âge d’or révolu, mais son retour est impossible car la posture du pouvoir central ne saurait plus être la même en raison même de l’autonomie acquise par les instances locales : l’État est incitateur plutôt qu’ordonnateur, régulateur au lieu d’acteur économique direct21. Aussi le ressort des financements est-il aujourd’hui le projet et non plus le guichet : l’évolution est nette à cet égard pour les fonds structurels 2007-2013 par rapport à 2000-2006 en raison de la fin des zonages qui met un terme à une forme de rente de situation et place les acteurs plus que jamais dans l’obligation de se mobiliser pour espérer obtenir des fonds structurels, même si les enveloppes continuent à être réparties entre les régions après négociations entre la DIACT et la Commission. Le parallèle est frappant avec les nouveaux contrats de Projets qui remplacent les contrats de plan.

13On observe donc une circulation des conceptions et des méthodes entre les aménageurs français et leurs collègues européens : c’est aussi une forme de convergence, certes au sein d’une « small band of planners »22, mais réelle, sans qu’on puisse toujours séparer l’effet direct et indirect des politiques communautaires de tendances plus globales de l’action publique territorialisée, ni être en mesure de déterminer dans ce rapprochement lequel de l’aménagement du territoire à la française ou de la politique régionale européenne a influencé l’autre ! Il est sûr en tout cas que le modèle français d’aménagement dans sa version interventionniste classique a fortement inspiré la politique régionale communautaire23, le concept de cohésion territoriale prenant lui-même racine dans la tradition aménagiste française24 au point d’apparaître aux yeux du politiste hollandais Andreas Faludi25 comme du « vieux vin (français) dans de nouvelles bouteilles » ! Certaines des innovations françaises en matière d’aménagement – comme l’intercommunalité ou les pôles de compétitivité – continuent à être examinées avec intérêt par nos voisins européens et même au-delà comme le montre la contribution de la géographe coréenne Okju Jeong. Dans la mesure où cette image positive est associée à celle de la DATAR, on ne peut que regretter, avec nos collègues étrangers, la disparition de ce sigle au profit d’un autre de surcroît moins euphonique même si sa nouvelle appellation peut la faire apparaître comme une bonne élève de l’Europe par l’introduction de la « compétitivité ».

14Pourquoi une telle diffusion des idées et des méthodes ? Parce que tout le monde a peu ou prou à résoudre la même question : comment concilier l’objectif de compétitivité – qui appelle plutôt en première instance la polarisation – et celui de la cohésion territoriale ? À l’image de la DIACT26, on est partout en quête de modèles adéquats susceptibles d’être adaptés aux traditions aménagistes, politiques et sociales de chaque pays.

Des regards croisés pour un aménagement concerté

15L’Union européenne encourage au demeurant ce type de partage d’expériences et elle juge que les espaces INTERREG sont un cadre approprié pour cela, les qualifiant de « Petites Europe » et de « laboratoires ». De tels échanges de part et d’autre des frontières de l’Union sont nécessaires parce que la liberté de circulation rend illusoires des politiques d’aménagement étanches, « étrangères » les unes aux autres, aussi bien au sein de vastes territoires transnationaux qu’à l’intérieur d’espaces transfrontaliers de voisinage. On note ainsi le souci croissant d’un aménagement concerté, qui suppose en première étape de s’entendre sur les enjeux et les défis. Ce travail demande qu’on confronte les représentations qu’ont les uns et les autres de leur territoire transfrontalier ou transnational, étape nécessaire à l’élaboration commune d’une image de l’espace idéal, autrement dit d’une vision prospective normative qu’on appelle vision spatiale, point de départ de stratégies coordonnées. L’espace INTERREG B Europe du Nord-Ouest dont fait partie la Normandie a ainsi d’abord construit une représentation partagée, matrice d’une vision spatiale qui peut se décliner en stratégies menées de concert27.

16Dans cette perspective, il est utile de connaître les images cartographiques du territoire européen et du territoire national produites ailleurs. Contrairement à ce qu’on pourrait penser, la Normandie, par exemple, apparaît souvent aux yeux des observateurs étrangers comme une région centrale située dans le cœur économique de la France et de l’Europe grâce à la Basse-Seine28. Ainsi, on peut avoir le sentiment d’une convergence assez générale d’efforts allant dans la même direction, qui ferait de l’Union un excellent partenaire de la DIACT. Les faits sont cependant plus complexes, car la construction européenne introduit aussi de nouvelles contraintes.

De nouvelles contraintes

17Comme on vient de l’indiquer, « il faut d’abord repenser l’aménagement du territoire à l’échelle de l’Europe »29 et pour cela, en principe, mettre les choix nationaux d’aménagement en conformité avec les orientations de l’Agenda territorial de l’Union remplaçant le SDEC30. Il convient ensuite naturellement de respecter les exigences de l’Union européenne (c’est-à-dire des 27 États membres unanimes) pour l’obtention des fonds structurels : c’est le rôle de l’articulation OSC et CRSN. En matière environnementale, l’Europe introduit des contraintes réglementaires : il y a ainsi obligation de respecter les directives en en assurant le transfert dans le droit national. La France, qui a longtemps cru en être davantage exempte que ses voisins de l’Europe du Nord-Ouest industrialisés plus précocement, découvre ainsi à son tour l’ampleur de ses friches industrielles contaminées grâce à l’inventaire en cours de ses terrains susceptibles d’être pollués.

18Plus généralement, l’acteur européen induit des contraintes de gestion avec un jeu à trois entre Union européenne, État et régions du fait des cofinancements. Cela s’accompagne de jeux d’alliances et d’enjeux de pouvoir. Le débat se poursuit par exemple pour définir l’autorité de gestion optimale des fonds structurels. En la laissant aux mains de l’administration déconcentrée de l’État – les SGAR – à l’exception de l’Alsace où elle a été confiée au Conseil régional à titre expérimental, la France semble aller à rebours de l’évolution observée dans les autres pays, ce que ne manquent pas de faire remarquer les autorités régionales, preuve supplémentaire de l’invitation croissante de l’Europe dans les débats nationaux, celui-là étant tout à fait représentatif des divergences d’interprétation du principe de subsidiarité – qui implique d’exercer les responsabilités au niveau le plus approprié à chaque étape de la mise en œuvre d’une politique – et de la difficulté d’une gouvernance multiniveau. Peut-être cette bataille est-elle l’illustration de l’exacerbation des inquiétudes provoquées par la réduction des fonds disponibles pour la France suite aux élargissements, avec une baisse d’un quart pour le FEDER et le FSE.

19Enfin, les règles de libre concurrence constituent une contrainte politique qui introduit une limitation très forte aux aides d’État, autorisées aux seules régions d’objectif 1 en vertu de l’article 87 du Traité. Un soutien public reste possible pour les régions défavorisées dans leur contexte national mais la portée géographique et l’intensité de l’aide sont alors strictement limitées, faute de quoi on considère qu’il y a entorse au libre-échange. Les enjeux financiers et territoriaux associés à ces limitations sont considérables, car ce contrôle rigoureux est une sérieuse remise en cause de la fameuse PAT (prime d’aménagement du territoire), forme d’intervention étatique la plus classique. La marge de manœuvre et l’autonomie de la DIACT s’en trouvent réduites. Malgré tout, la carte délimitant les zones d’aides à finalité régionale a été dessinée d’un commun accord entre la DIACT et la Commission : le pouvoir d’initiative de la DIACT est donc maintenu pourvu que ses propositions soient en conformité avec les principes et priorités communautaires.

20La disparition du zonage interne à l’objectif 2 du FEDER comme la contraction des zones éligibles à la PAT s’expliquent par la menace qui pèse sur toutes les politiques territorialisées en dépit de l’objectif de cohésion territoriale. En effet, la suppression des zonages a été la contrepartie obtenue par les États contributeurs nets en échange du maintien de la politique régionale dont ils ne voulaient plus. La politique régionale a en effet failli disparaître, suite à des propositions récurrentes en ce sens, au profit d’une intervention macroéconomique jugée plus efficace31. Ce débat a également gagné la France : plutôt que de territorialiser la stratégie de Lisbonne, par exemple à travers la mise en place de pôles de compétitivité ou d’excellence rurale, certains recommandent une politique globale de soutien à l’enseignement supérieur, à la recherche et à l’innovation.

21La comparaison avec d’autres pays européens montre cependant que le soutien intensif à la R & D ne va généralement pas sans préoccupations territoriales : les pays nordiques qui sont les États membres qui consacrent les moyens les plus importants à la stratégie de Lisbonne-Göteborg ont aussi une démarche régionale poussée en la matière.

Conclusion

22La construction européenne n’a donc pas fini de bouleverser le champ d’action de l’aménagement du territoire en France : elle en influence tout à la fois les bases conceptuelles, les objectifs stratégiques, les méthodes d’action publique, les représentations et les cadres réglementaires et financiers. L’influence du projet européen va donc bien au-delà du seul impact des fonds structurels dont il faut d’ailleurs relativiser le poids en comparaison de la puissance redistributrice de l’État, tout au moins en dehors des zones d’objectif 1.