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Aménagement du territoire

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II. Régions, villes, Europe… d’autres acteurs de l’aménagement

Compétitivité et attractivité : « même combat » au niveau national et local ?

Christophe Demazière

Texte intégral

1Apparus ces dernières années dans le débat public, les thèmes de la compétitivité, de l’attractivité ou de l’économie de la connaissance s’incarnent depuis 2002 dans de nouvelles politiques impulsées par l’État. Le lancement de pôles de compétitivité, l’appel à coopération métropolitaine, l’architecture choisie pour les Contrats de projets État-Région expriment un retour de l’efficacité et une éclipse de l’équité parmi les objectifs de l’aménagement du territoire. Au cours des Trente Glorieuses, la croissance économique était une donnée, et la politique nationale d’aménagement se mettant en place visait à rééquilibrer l’écart Paris-province. Désormais, la croissance économique constitue l’objectif et la compétitivité est le moyen pour y parvenir. La visée nationale ne s’exprime plus par un choix d’organisation de l’espace, mais par le désir de maintenir la position de la France dans le rang des nations à haut niveau de développement.

  • 1 C. Blanc, Pour un écosystème de la croissance, rapport au Premier ministre, Paris, La Documentation (...)
  • 2 A. Motte, Les Grandes Agglomérations françaises face aux défis métropolitains, Paris, Economica, 20 (...)

2Sous le double effet de l’internationalisation de l’économie et de l’intégration européenne, la compétitivité ne peut plus être atteinte par le maniement de taux d’intérêt ou de change, mais par des réformes sectorielles et une valorisation de la relation économie-territoire1. Le système public de recherche et de formation supérieure connaît une mise en mouvement, pour accroître sa contribution à la croissance. La DIACT mène une politique différenciée, dans laquelle les espaces infranationaux susceptibles d’être compétitifs au niveau international sont choyés. Tandis que la démarche institutionnelle d’approfondissement de la décentralisation a fait l’objet de controverses, voire d’opposition politique après les élections régionales de 2004, les démarches d’appel à projets ont suscité un fort engouement au niveau local. Le grand nombre de réponses exprimées en fait foi. Sur 42 grandes agglomérations susceptibles de s’impliquer dans l’appel à coopération métropolitaine lancé en 2004, 40 l’ont fait2. De même, la démarche de labellisation de « pôles de compétitivité » a suscité une effervescence dépassant les attentes de ses concepteurs. Devant le nombre de dossiers déposés (105) et leur grande qualité, le Gouvernement a décidé de labelliser une soixantaine de pôles en juillet 2005.

  • 3 Cette contribution s’appuie sur deux recherches. Un travail collectif mené pour la DIACT porte sur (...)

3L’évolution rapide des priorités nationales et leur réception locale font naître quelques questions. Y a-t-il convergence de vues entre la démarche nationale de compétitivité et le niveau local ? Les stratégies locales énoncées dans les « projets métropolitains » correspondent-elles aux attentes de l’État ? La politique des pôles de compétitivité, dans la mesure où elle fait la part belle à l’État pour les choix stratégiques, laisse-t-elle place aux collectivités territoriales dans la mise en œuvre ? Pour répondre à ces questions, nous privilégierons le niveau des grandes agglomérations françaises, qui concentrent aujourd’hui une bonne partie des problèmes de développement économique, social et spatial de la France3.

Les préoccupations économiques du niveau local

4Depuis le début des années 1980, les élus locaux disposent d’une grande autonomie décisionnelle et en assument les conséquences financières. Même si l’État ou l’Union européenne apportent parfois des subsides importants (contrats de plan, contrats de site, fonds structurels…), décider en matière d’urbanisme, de transports collectifs ou d’action sociale, c’est souvent financer. Du fait de son impact sur les finances locales et sur l’emploi, la présence d’entreprises est donc une préoccupation de premier plan des nouveaux pouvoirs locaux, en particulier dans les agglomérations. Cependant, dans un contexte d’internationalisation de l’économie, les collectivités locales disposent encore moins que l’État d’outils d’intervention. Il s’agit plutôt, par des démarches indirectes, d’attirer et de séduire des entreprises et leurs salariés. On parle alors d’attractivité. Il peut s’agir aussi, par la mise en place de services ad hoc, d’accompagner les entreprises d’un territoire dans leur conquête de nouveaux marchés, de les aider à affronter les enjeux de l’innovation technologique ou du respect des normes environnementales. On est ici dans le registre de la compétitivité.

5Au niveau des plus grandes agglomérations françaises, on constate dans ces deux domaines des stratégies de plus en plus affirmées. Mais l’activisme local entraîne-t-il forcément un accroissement de la compétitivité nationale ? Considérée au niveau d’une nation, une progression régulière de l’impôt local pénalise objectivement le bilan comptable des entreprises. Le produit de la taxe professionnelle (TP) représentait 2 % du produit intérieur brut à la fin des années 1990, contre 1,1 % en 1976. Les gouvernements successifs ont alors mis en œuvre des mesures correctives. Mais en 2003, le produit de la TP représentait toujours 1,8 % du PIB. En janvier 2004, le président de la République a annoncé sa volonté d’aboutir au remplacement de cet impôt par un nouveau dispositif moins pénalisant pour l’industrie. Intervenant dans le contexte d’une nouvelle phase de décentralisation et d’un essor de l’intercommunalité, cette annonce a suscité un vif émoi chez les élus locaux. Pour ceux-ci, apparaître comme des catalyseurs du développement économique procure des bénéfices électoraux non négligeables. Par exemple, le maire de Lyon, Gérard Collomb, a œuvré pour convaincre les industriels locaux de déposer massivement des dossiers de pôles de compétitivité. Juste après l’obtention de cinq pôles, il a effectué des déplacements au Canada, en Chine et en Suède, pour proposer aux milieux économiques locaux d’initier de nouveaux développements d’affaires. M. Collomb n’ignore pas que les pôles de compétitivité vont se banaliser au fil du temps et des campagnes de communication. L’appropriation locale de la politique nationale correspond ici à l’affirmation de fortes ambitions dans le domaine économique, qui dépassent le cadre français et se situent à l’échelle mondiale.

Coopérer pour tenter d’infléchir les stratégies des acteurs publics et privés

  • 4 C. Rozenblat, P. Cicille, Les Villes européennes. Étude comparative, Paris, La Documentation frança (...)
  • 5 X. Desjardins, Intercommunalité et décentralisation, PUCA, 2006.

6La taille des agglomérations, que celle-ci soit mesurée par le nombre d’habitants, la quantité de sièges sociaux ou le degré d’internationalisation, circonscrit l’espace du possible pour les pouvoirs locaux4. Échapper à ce déterminisme suppose de forger des alliances. L’intercommunalité constitue un premier niveau de coopération, généralisé en milieu urbain depuis la loi Chevènement (1999). Toutefois, différents travaux de recherche montrent que la construction intercommunale relève plus de considérations locales que du cadre législatif5.

7Initié en 2004, l’Appel à coopération métropolitaine a eu l’ambition de faire naître un deuxième niveau de coopération, entre espaces d’une même région urbaine ou entre aires urbaines distinctes. Il s’agit, à partir de démarches localisées, de contribuer au renforcement du rayonnement économique de la France. Dans les réponses proposées comme dans les « projets métropolitains » élaborés en 2006, l’enjeu de figurer sur la carte des villes « qui comptent » en Europe est travaillé essentiellement par la recherche d’une masse critique et l’intérêt porté à l’accessibilité externe. On en trouve une illustration avec Lille, commune qui a longtemps compté moins de 200 000 habitants. Il y a quinze ans, Pierre Mauroy s’est hissé à la présidence de la communauté urbaine, puis a pris langue avec les structures intercommunales belges. Aujourd’hui, la coopération métropolitaine concerne 3,3 millions d’habitants. De même, le projet d’Espace métropolitain Loire-Bretagne s’étire entre Brest, Rennes, Nantes – Saint-Nazaire et Angers, dépassant ainsi les 2 millions d’habitants.

8Les démarches portent également sur l’accessibilité. Ainsi, la mise en service d’une ligne TGV est souvent couplée avec la construction de centres d’affaires susceptibles d’attirer des firmes de services supérieurs. Or, pour une ville ayant suivi cette trajectoire (Lyon), on en trouve d’autres qui ont vécu plutôt l’essor du tourisme (Lille) ou l’attractivité résidentielle (Tours, Valence). La croyance locale dans les effets automatiques des grands équipements est partagée par l’État, ce qui fournit une base de discussion pour les décisions de celui-ci. De Sophia Antipolis à l’implantation de l’ITER, en passant par Euroméditerranée, les villes du sud de la France sont souvent plus favorisées par les décisions d’État que le Nord et l’Est. Ces choix peuvent contribuer à modeler très fortement telle ou telle économie régionale, bien plus que les seuls efforts des pouvoirs locaux. Les récentes décentralisations du centre Beaubourg à Metz et du Louvre à Lens marquent moins une nouvelle vision de l’État qu’une résistance des élites culturelles plus faible que celle du corps des Mines ou des Ponts, voire leur réel intérêt pour des territoires défavorisés.

9Globalement, l’Appel à coopération métropolitaine révèle plus des projets d’organisation des régions urbaines concernées que des stratégies de spécialisation dans des domaines « d’excellence » (nouvelles technologies…). Tout dénote une volonté locale de « rattrapage » plutôt que la recherche du renforcement de la compétitivité.

Quel appui local aux pôles de compétitivité ?

  • 6 DATAR, La France puissance industrielle, Paris, La Documentation française, 2004.

10Lancée en 2004, la démarche de labellisation de pôles de compétitivité a été conduite par la DIACT et le ministère de l’Industrie. L’État assure une intervention financière importante (1,5 milliard d’euros sur 3 ans), fait notable dans un contexte de forte contrainte budgétaire. Il a toujours manifesté que l’implication, y compris financière, des collectivités territoriales constituait un élément déterminant de la crédibilité des projets de pôle6. En effet, la démarche s’inscrit dans une échelle de développement extrêmement liée au milieu local. À travers la labellisation et le financement des projets, l’État exerce un pouvoir important, mais la démarche donne aux acteurs locaux des éléments de possible innovation. D’une part, certaines collectivités locales ont eu une part importante d’initiative dans l’élaboration des dossiers de candidature, dont elles pouvaient éventuellement être chefs de file. D’autre part, la mise en concurrence des projets rend déterminant l’appui durable des collectivités locales.

  • 7 C. Demazière, « L’État et les acteurs locaux dans la mise en place des pôles de compétitivité en Fr (...)

11Au niveau local, nous pouvons repérer différentes positions des collectivités, allant de la posture traditionnelle de l’élu comme intercesseur du local auprès des « décideurs » (préfet de région ou ministères concernés) à une appropriation totale de la nouvelle politique nationale7.

12Très médiatisée, la démarche de pôle de compétitivité peut permettre d’impliquer des collectivités locales à l’écart des démarches de réseaux d’entreprises. Lorsque les mésententes politiques sont trop fortes, différents niveaux de collectivités participent séparément à la promotion du dossier de pôle. Ainsi, le pôle de compétitivité « microtechniques et nanotechnologies » de la Franche-Comté a fait l’objet de deux démarches de lobbying, l’une orchestrée par les élus locaux socialistes, l’autre par leurs opposants locaux de l’UMP. On semble ici se battre de façon précoce pour les bénéfices d’une démarche qui n’a pas encore été labellisée.

13Une deuxième réponse locale consiste à valoriser les initiatives mises en place jusqu’alors par les collectivités. À Nantes, Lyon ou Toulouse, la politique nationale met en lumière des démarches à l’œuvre depuis une vingtaine d’années, à travers les technopoles, les incubateurs, les structures dédiées au transfert de technologie, les systèmes productifs locaux… L’initiative du Gouvernement permet de conforter un certain nombre de projets qui avaient commencé à prendre forme.

14Une fois les pôles labellisés, le problème n’est pas tant de mettre en place de nouveaux services aux groupements d’entreprises (et d’assurer leur financement) que de rationaliser les interventions déjà existantes. Il s’agirait d’éviter les redondances dans l’offre publique, qui traduisent des rivalités entre collectivités. Il semble crucial que la mise en œuvre des pôles s’appuie sur une stratégie claire et cohérente des collectivités concernées. Dans la mesure où l’acte II de la décentralisation n’a pas permis de structurer la coordination des acteurs du développement économique local, beaucoup repose sur la capacité de ceux-ci à travailler en bonne intelligence.

15Les expériences étrangères montrent que la démarche d’encouragement de réseaux d’entreprises est complexe et parfois peu fructueuse. Dans le contexte français, il s’agirait au minimum de renforcer les structures interfaces favorisant la bonne communication des acteurs, l’animation entre la recherche et les porteurs de projet et le soutien à l’organisation des collaborations. À côté des actions structurantes de l’État et des collectivités territoriales, il faut mettre en lumière l’action des comités d’expansion, chambres consulaires ou clubs d’entreprises. La mise en place de coopérations multiformes permettra peut-être de concrétiser les notions de compétitivité et d’attractivité territoriales, qui demeurent aujourd’hui essentiellement des slogans brandis par les collectivités locales, en réponse aux démarches nationales et européennes.

Notes

1 C. Blanc, Pour un écosystème de la croissance, rapport au Premier ministre, Paris, La Documentation française, 2004.

2 A. Motte, Les Grandes Agglomérations françaises face aux défis métropolitains, Paris, Economica, 2007.

3 Cette contribution s’appuie sur deux recherches. Un travail collectif mené pour la DIACT porte sur les réponses à l’Appel à coopération métropolitaine dans une dizaine de grandes agglomérations : Aix-Marseille, Brest, Grenoble, Lille, Lyon, Nantes, Reims, Rennes, Toulouse et Tours (A. Motte, Les Grandes Agglomérations…). Une autre recherche, menée pour le Korea Research Institute for Human Settlements, concerne la mise en place des pôles de compétitivité.

4 C. Rozenblat, P. Cicille, Les Villes européennes. Étude comparative, Paris, La Documentation française, 2003.

5 X. Desjardins, Intercommunalité et décentralisation, PUCA, 2006.

6 DATAR, La France puissance industrielle, Paris, La Documentation française, 2004.

7 C. Demazière, « L’État et les acteurs locaux dans la mise en place des pôles de compétitivité en France », Annales de la recherche urbaine, 101, 2006.

Auteur

Maître de conférences en aménagement-urbanisme au Centre de recherche Ville / Société / Territoire, MSH « Villes et territoires », Université de Tours. Il est notamment l’auteur de Du local au global : Les initiatives locales pour le développement économique en Europe et en Amérique, Paris, L’Harmattan, 1996 ; La Région Centre et ses villes : Armature urbaine, réseaux de villes et aménagement du territoire, avec la collaboration d’A. Boutet, Tours, Université François Rabelais – Maison des Sciences de l’Homme « Villes et Territoires » (Documents Sciences de la Ville, n° 7), 2001. À signaler parmi ses publications récentes : « L’État et les acteurs locaux dans la mise en place des pôles de compétitivité en France », Annales de la recherche urbaine, n° 101

© Presses universitaires de Caen, 2008

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