Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

II. Régions, villes, Europe… d’autres acteurs de l’aménagement

Quel contrat géographique ?

Jacques Lévy

Texte intégral

1La géographie d’une société n’est pas seulement une des composantes de cette société, c’est aussi un environnement prégnant, une enveloppe souple mais puissante qui conditionne l’action de celui qui la subit. Les Français habitent l’espace français, mais celui-ci les habite, et c’est de cette relation, somme toute plus symétrique qu’on aurait pu le croire, que traite cette réflexion. Le fond du propos porte sur le type de relations – images, attentes, échanges – avec son propre territoire que cette société a, plus ou moins implicitement, mis en place sur la longue durée et sur le nouveau contrat – cette fois, il ne pourrait s’agir que d’un accord explicite – qu’on peut imaginer pour l’avenir.

Les impasses de l’étatisme

2Le rapport de la société française à ses territoires est clivé, nous dit-on, entre les visions jacobine et girondine. Ce n’est sans doute pas tout à fait faux, et le fait même que beaucoup de gens y croient donne à ce clivage simple une certaine vérité, dont il convient toutefois de préciser le « régime » : que nous dit vraiment cette opposition ?

  • 1 Voir sur ce point H. Schulze, État et nation dans l’histoire de l’Europe, Paris, Seuil, 1996.

3On peut commencer par forger une clé de lecture qui permet de donner sens au message traditionnellement porté par la « question » territoriale. C’est celle qu’apporte l’histoire géopolitique puis politique des territoires contrôlés par l’État français. Tous les États européens sont d’abord des empires1. Sans toujours avoir à recourir à l’invasion, ils ont incorporé par la force des sociétés qui n’avaient pas souhaité cette inclusion. Cela a créé une fragilité dans la cohésion territoriale des sociétés ainsi fabriquées, et cette fragilité devenait dangereuse dans un système géopolitique européen qui, pendant des siècles, a engendré des affrontements sans fin dont l’issue pouvait être, à chaque conflit, une recomposition des ensembles étatiques. D’où la double réponse logique et contradictoire de la plupart des États vis-à-vis de leurs possessions les plus instables : empêcher une autonomie qui pourrait conduire à l’indépendance, offrir des privilèges culturels et économiques permettant de désarmer les velléités sécessionnistes. La France occupe ici une position en partie spécifique. Comme l’Angleterre et l’Espagne, c’est un empire précoce, anciennement sécurisé par la disparition de menaces extérieures. En France, en outre, l’État central s’est renforcé presque sans discontinuer, notamment grâce à des ressources agricoles substantielles. Contrairement à l’Espagne entre le XVIIIe et le XXe siècle, l’État français n’a pas connu de crise structurelle l’affaiblissant vis-à-vis des acteurs politiques régionaux et il a pu progressivement resserrer l’étau sur les différents échelons territoriaux. Contrairement à l’Angleterre où, dès le XIIIe siècle, l’État a dû accepter un partage du pouvoir avec les autres acteurs, une « monarchie absolue » très épurée a pu naître en France. Cela n’a pourtant pas suffi à l’État français pour qu’il puisse se contenter de réprimer les dissidences. Il a dû lui aussi manier à la fois la carotte et le bâton. Cela lui a été d’autant plus nécessaire que sa puissance lui permettait d’intégrer à son périmètre des zones à la fois allogènes et fortement peuplées et que, par ailleurs, il avait bien besoin de toute sa ressource démographique pour défendre le territoire acquis. Ici, le caractère agrarien de l’État, lui aussi cohérent avec sa puissance (puisqu’elle lui permet de maintenir en tutelle le pouvoir des villes), complique la tâche en limitant le nombre potentiel de soldats. La guerre de masse (1792 [Valmy]-1962 [fin de la guerre d’Algérie]) se déroule dans un contexte où l’arrogance de l’État français est maximale, mais où pourtant le dépeuplement relatif par rapport aux voisins plus urbanisés complique l’équation géopolitique. Ce moment constitue une épreuve de vérité délicate pour la France, poussant l’État à plus de volontarisme, mais aussi à plus de complaisance dans le traitement des régions politiquement fragiles.

4Comme la naissance de l’État-providence, dont une importante dimension est la contrepartie qu’il a proposée au sacrifice militaire de la population, les politiques territoriales de l’État français sont également lisibles en termes d’échanges. Les grognards alsaciens et les poilus bretons, sans parler des tirailleurs sénégalais, ne peuvent pas être ôtés du paysage du jeu pervers des contreparties de la domination.

5Ces considérations permettent de resituer deux piliers de la relation entre État et territoire : l’organisation des pouvoirs « locaux » et l’aménagement du territoire.

La décentralisation comme dépolitisation

  • 2 Voir notamment les travaux de Pierre Grémion, Jean-Claude Thoenig, Pierre Rosanvallon. Sur ce derni (...)
  • 3 Alexis de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, 1856.
  • 4 Voir à ce sujet le dossier « Pour un vrai Sénat des territoires », Pouvoirs locaux, IV, 67, 2005.

6Comme l’ont montré un certain nombre d’études sur le fonctionnement des relations entre l’État national et les autres échelons politiques2, on ne peut comprendre l’architecture française des pouvoirs en limitant les enjeux à un partage plus ou moins équitable des responsabilités entre les échelons. Si le projet des « jacobins » a été relativement bien décrit comme une promotion du centralisme dans tous les domaines et une volonté de destruction de toute espèce de « corps intermédiaire », on est souvent passé à côté de la logique des « girondins », qui est justement celle de la défense des corps intermédiaires, et non la demande d’une distribution équilibrée des compétences. Ce que demandent les girondins, ce n’est pas le pouvoir, ce sont des contre-pouvoirs, qui prolongent d’ailleurs ceux que possédaient déjà les structures de l’Ancien Régime qui échappaient à la centralisation étatique. L’analyse de Tocqueville3 sur les continuités de la société française par-delà l’événement révolutionnaire vaut aussi pour les adversaires apparents du centralisme. Ceux qu’ont vaincus ensemble les jacobins et les girondins, ce sont les fédéralistes, qui avaient inspiré la Constitution de 1791. Et, comme l’ont montré divers épisodes, du référendum perdu par le général de Gaulle en 1969 à l’actuelle résistance du Sénat à l’émergence des régions4, la construction de vrais pouvoirs aux échelles infranationales a toujours trouvé sur sa route les girondins officiels. Les jacobins sont des étatistes féroces ; les girondins sont des étatistes hypocrites.

7Ce constat rejoint celui que l’Institut de la décentralisation a depuis longtemps formulé. Le mot même de « décentralisation » contient un piège : celui d’une dépolitisation des enjeux. Car, au fond, « centralisateurs » et « décentralisateurs » classiques se rejoignent sur un point. La fonction politique de plein exercice doit rester aux mains de l’État central. Du point de vue des élus locaux, cela permet de maintenir le rapport très particulier à ses mandants qu’on peut trouver, par exemple, dans la relation qu’entretient (en France tout particulièrement) un syndicat avec les salariés d’une entreprise, une relation de représentation non comptable – au sens de l’anglais accountable –, dans laquelle on n’est pas responsable de ses actes devant autrui. En passant de l’usine à la commune, le slogan : « Le patron peut et doit payer » devient (ou continue d’être) : « L’État peut et doit payer ». Dans cette tradition, le maire n’est comptable que d’une partie de sa politique, le reste consistant à revendiquer davantage de soutien de l’État central. Ce système a engendré des effets pervers de toutes sortes, atrophiant les vies politiques locales, déresponsabilisant les citoyens et, bien sûr, organisant un système institutionnel qui transforme la fonction de représentation populaire nationale en un corporatisme de clocher. Le fait que l’on continue à dire, non sans raison, que les élections législatives sont des élections locales signe l’échec de ce que la plupart des pays démocratiques ont progressivement conquis : la capacité à discuter de ce qui est en jeu là où c’est en jeu.

8Or cette distorsion entre le cadre du débat et l’enjeu du débat se retrouve en France à tous les niveaux. Le compromis, typique de la complicité tacite entre jacobins et girondins, qui a présidé, en 1875, à la fondation de la Troisième République, comprend plusieurs mécanismes qui visent à empêcher tout ajustement entre les structures politiques et la dynamique des espaces. On y trouve la sanctuarisation des territoires communaux, protégée par l’appui des conseils généraux, dont on détourne l’esprit en pérennisant les périmètres, au profit d’un cartel de caciques cantonaux. À ces deux niveaux s’ajoute celui, puissant, de l’arrondissement, dont les élus, véritables maires de pays ruraux, sont abusivement nommés « députés » et contrôlent le gouvernement de la France. Enfin, le Sénat, syndicat de défense de ces trois échelons, possède les moyens d’éviter toute inflexion incontrôlée.

9Ce dispositif a permis au système politique français de rester étanche à l’urbanisation de la société. Il a été mis en place à un moment où le processus commençait à s’accélérer et il a eu pour conséquence, voulue par ses concepteurs, de décaler progressivement l’architecture des pouvoirs par rapport aux réalités géographiques. Le monde rural représentait les trois quarts des Français dans le courant du XIXe siècle. Il a disparu aujourd’hui, même dans les zones de production agricole, dont les habitants, agriculteurs compris, sont partie prenante des modes de vie urbains. En cumulant les principes de regroupement que l’INSEE applique séparément aux « unités urbaines » (agglomérations morphologiques) et aux « aires urbaines » (prise en compte de la péri-urbanisation dans les plus grandes villes), il ne reste que moins de 5 % des habitants de la France qui soient exclus des espaces urbains, c’est-à-dire qui résident à une certaine distance des agglomérations, ce qui ne signifie d’ailleurs pas qu’ils en soient vraiment mis à l’écart. Les communes qui, en 1789, reprenaient les espaces de vie quotidienne des paroisses, les départements qui étaient proches du dessin des régions fonctionnelles de l’époque ne sont plus que des fossiles, mais des fossiles suffisamment vivants pour empêcher les espèces émergentes de prendre leur essor.

10Ainsi, avec un peu de recul, les deux figures symétriques du récit territorial gagnent à être approchées comme deux variantes complémentaires d’une même méthode, bien davantage que comme l’expression d’une alternative. C’est le couple vieilli d’acteurs s’entendant à merveille, en fin de carrière, pour rejouer la même comédie qui accable l’espace français, un espace fatigué de l’étatisme, quelle qu’en soit la variante.

Des poches de sous-développement

11L’aménagement du territoire a longtemps eu pour fonction de conforter la société plutôt que de la développer. D’où l’importance du discours en comparaison de l’action. D’où aussi le primat des réponses sur les questions.

12Dans une démarche orientée vers la solution des problèmes, le moment clé consiste à identifier les difficultés, à décrire leur contexte, à formuler des questionnements, à les problématiser pour, au bout du processus, formuler des hypothèses et tester celles-ci pour qu’elles deviennent des solutions. C’est tout autre chose que manifestent les politiques publiques d’aménagement du territoire.

13Le point de départ en a été, structurellement, la réponse à une non-question : Paris asphyxie la province, les villes étranglent les campagnes. Ce mythe a été construit dans le contexte de la centralisation du pouvoir d’État et de la résistance farouche des notables ruraux. Parce que c’est un mythe, son point de départ n’est pas l’analyse des capacités productives et des modes de redistribution dans les différentes parties du territoire français mais un récit. Si, à l’inverse, on essaie de comprendre les grands traits de l’histoire de l’espace français, on constate qu’après la première révolution industrielle fondée sur les industries extractives et à partir du moment où les localisations des activités productives s’appuient massivement sur le réseau urbain préexistant, c’est-à-dire au moins depuis un siècle, les grandes villes possèdent un avantage sur les petites. C’est vrai notamment en ce qui concerne la capacité à engendrer des activités innovantes, à forte valeur ajoutée et à fort pouvoir d’entraînement sur la société locale. Cette caractéristique économique se retrouve dans d’autres domaines de la vie sociale. C’est dans les grandes villes que la société bouge le plus et le plus vite, le reste du territoire bénéficiant d’une diffusion de l’innovation plus ou moins rapide. Les villes petites ou moyennes peuvent bénéficier d’un avantage comparatif lié à leur position périphérique (salaires plus bas, foncier meilleur marché…) qui leur permet de rattraper leur retard et de se rapprocher des grandes.

14Cette « rétroaction négative » de la périphérie vers le centre est facilitée par la diminution technologique des distances car cela diminue le coût d’une localisation périphérique. C’est ce qui s’est passé à l’échelle du réseau urbain national, avec la montée en puissance des grandes villes autres que Paris. C’est ce qui se produit à l’intérieur des espaces urbains, qui disposent désormais de possibilités plus diverses pour valoriser des localisations extérieures au centre historique. Ce cadre théorique s’applique aussi à l’échelle mondiale et permet de rendre compte, par exemple, de la conquête rapide par l’Asie orientale insulaire et littorale de niveaux de développements élevés durant les cinquante dernières années. Ce modèle explicatif est pourtant rejeté par la majorité des acteurs politiques français, car il ne fait sens que si l’on accepte l’idée qu’une partie du problème et des solutions renvoie aux acteurs concernés et non à un État démiurge qui serait à l’origine de tous les maux et détiendrait tous les remèdes.

15On peut fort bien admettre que le centralisme de l’État français ait globalement coûté cher à la productivité nationale en rendant les agents passifs et en leur donnant la sensation que leur destin ne dépendait que des humeurs de « Paris ». Ce centralisme a aussi été globalement anti-urbain. Dans la géopolitique européenne classique, les États sont spontanément agrariens car ils se méfient du contre-pouvoir des villes, comptant sur le monde paysan pour occuper et tenir les territoires conquis. Le problème d’efficacité du territoire français n’est donc pas que Paris soit trop grand. Les statistiques sont sans équivoque en la matière. Les villes les plus peuplées sont aussi celles où la productivité par habitant est la plus forte, Tokyo en étant avec sa société locale de trente-trois millions d’habitants, une bonne épure. Rien jusqu’à présent ne vient donner crédit à la thèse d’une taille optimale au-delà de laquelle les villes deviendraient des organismes à rendement décroissant. La problématique du développement durable a encore renforcé ce constat : plus une ville est peuplée, plus elle est dense, et plus elle est dense, plus elle est, sur tous les points couramment pris en compte, respectueuse de l’environnement. La faiblesse française vient plutôt d’un manque de grandes villes qui auraient pu prospérer non tant en freinant le développement de Paris qu’en bénéficiant d’un flux d’urbanisation plus précoce et plus soutenu. Car l’État français, protecteur sans faille de la ruralité, a longuement retardé les migrations des campagnes vers les villes, ralentissant la croissance de ces dernières et, plus généralement, la croissance démographique nationale, qui a reposé plus tardivement qu’ailleurs sur des systèmes agricoles de moins en moins favorables, à mesure de leur modernisation, à l’augmentation de la population.

  • 5 Les données d’Eurostat montrent le niveau faible et le recul, parfois spectaculaire, de la plupart (...)

16Dans ce contexte, c’est la dynamique parisienne qui a permis le maintien de la France dans l’Europe développée. La situation reste pourtant préoccupante car la part de production assurée par l’Île-de-France reste stable autour de 28-30 % avec seulement 18 % de la population, ce qui signifie qu’un Francilien a en moyenne une productivité de trois quarts supérieure au reste de la France : quand un habitant de l’aire urbaine de Paris génère environ 1,75 €, un habitant du reste de la France ne produit qu’un euro. Cela place l’Île-de-France dans le peloton de tête des régions européennes, tandis que le reste du pays, à l’exception d’une dizaine de grandes aires urbaines (Lyon, Marseille, Lille, Toulouse, Bordeaux, Nice, Strasbourg, Nantes, Rennes, Grenoble et Montpellier), se situe à la fois au-dessous de la moyenne nationale et, ce qui est plus inquiétant encore, au-dessous de la moyenne de l’Union européenne5.

  • 6 Voir à ce sujet les travaux du laboratoire LOEIL (Université Paris XII) et le détail des calculs po (...)

17Il y a là une vaste poche de sous-développement, comparable, dans le reste de l’Europe, à celle du Mezzogiorno, de l’Allemagne de l’Est et aux régions industrielles en déshérence. Les statistiques françaises et européennes sont très dures pour les lobbies du Sénat qui ont longtemps contesté la validité des calculs infranationaux de PIB et de productivité, n’hésitant pas à prétendre, contre toute réalité6, que la surproductivité parisienne ne serait que le résultat de la prise en compte de l’ensemble de l’activité des entreprises au lieu de leur siège social.

18Il y a donc bien un problème d’inégalité de production, en dépit des apparences trompeuses que donnent les transferts massifs par les budgets publics (santé, retraite, chômage, aide sociale). Les politiques publiques ont eu pour effet d’atténuer progressivement les différences de revenus ce qui fait que les Français sont désormais très peu affectés par les inégalités productives des régions. La part des Franciliens dans le partage du revenu national est en effet égale à leur part dans la population active. Plus actifs et plus productifs que les autres Français, les Franciliens n’en sont pas pour autant mieux payés, en euros courants. Compte tenu du fait que le coût de la vie, notamment en raison de la charge foncière, mais aussi, plus généralement, en raison de l’attractivité mondiale de Paris dans différents domaines, est plus élevé en Île-de-France, les Parisiens sont en fait, toutes choses égales par ailleurs, moins riches que les autres Français, ce qui est particulièrement dramatique pour les populations les plus démunies d’Île-de-France. Cela est rendu possible par la faible variation spatiale des salaires, par la logique de la circulation des prélèvements obligatoires, par les migrations. Sans même évoquer les caricatures que sont les départements d’outre-mer et la Corse, tout se passe comme si les pauvres des régions riches finançaient les riches des régions pauvres. Le résultat illustre bien le type de conséquences que peut avoir le primat des réponses sur les questions.

19La réponse consiste en effet en un postulat totalement inverse de l’analyse qui précède. Si ça va mal, c’est parce que Paris prend tout. Il faut donc reprendre à Paris pour assurer une meilleure répartition des richesses. On voit bien ici comment ce parti pris repose sur une vision totalement redistributrice de la richesse : celle-ci n’est pas produite, elle est seulement localisée quelque part et toute concentration est perçue comme indue en regard d’une « harmonie » qui devrait la voir également répartie sur le territoire. Ce territoire est défini comme un sujet politique par lui-même, indépendamment de ses habitants, puisque l’on exige au nom de la démocratie que les services publics soient localisés de manière indépendante de la répartition de la population. Dans l’esprit des promoteurs de cette thèse, ce n’est pas que certains habitants devraient avoir plus de droits que d’autres, mais ce sont les « territoires », c’est-à-dire les kilomètres carrés vides du plateau de Millevaches ou du Larzac qui méritent qu’on les respecte. La société que fabrique l’idéologie française de l’aménagement du territoire ne s’intéresse pas aux hommes, ni comme producteurs, ni comme consommateurs, ni comme citoyens. Elle se fonde sur l’indignation face à une inégalité portant sur les choses. Elle relève du domaine de la mythologie, d’une mythologie génératrice d’un certain type de lien politique, d’un certain genre de réassurance nationale.

20Avec l’organisation des pouvoirs comme avec l’aménagement du territoire, nous avons donc affaire à un double dispositif de production de légitimité. D’une part, l’État central, comme « métropole » géopolitique, doit consentir à se situer, vis-à-vis de ses « provinces », sur le terrain de la dette inextinguible dont la liquidation est, par construction, renvoyée à l’infini. D’autre part, les grandes villes, coupables, aux yeux du monde paysan, de le vider de sa substance et, à ceux de l’État, de créer des sociétés puissantes échappant à son emprise, doivent accepter de s’amender en achetant des indulgences à tout ce qui se présente comme rural. Ces deux légitimités peuvent s’épauler mutuellement puisque l’émergence de gouvernements démocratiques et responsables des espaces infranationaux constitue dans les deux cas le danger suprême, l’horreur géographique à éviter coûte que coûte. Ces points de vue sont évidemment menacés par la dynamique spontanée de l’espace français, mais aussi par les changements de perspective que des citoyens plus cultivés, plus urbains, plus mobiles, plus critiques à l’égard de la sacralisation de l’État adoptent progressivement. Le maintien du contraste entre le réel et le potentiel produit une crise de l’actuel. Il n’est pas simple, les dernières décennies l’attestent, de sortir de cette crise et de remettre en mouvement l’espace français.

Réinventer l’espace français

21L’identité de la France a été construite, sous la Troisième République, sur l’idée de permanence. Le couple histoire-géographie accordait au premier élément l’héroïsme du mouvement s’achevant avec bonheur sur le présent et au second la force de la stabilité, en montrant que la France avait toujours été et serait toujours ce qu’elle est. L’harmonie de ses formes, l’excellence de sa position sur la planète, la diversité de ses sols et de ses climats et surtout le recours constant au naturalisme pour expliquer la différenciation de l’espace furent convoqués pour justifier et promouvoir cette immobilité. La géographie fut institutionnalisée avec la mission de fabriquer et de diffuser une science de l’immuable, comme une éminente contribution politique et géopolitique à la formalisation et à la mobilisation de l’identité française. Les dernières phrases du Tableau de la géographie de la France (1911) de Paul Vidal de la Blache résument le propos :

Des révolutions économiques comme celles qui se déroulent de nos jours impriment une agitation extraordinaire à l’âme humaine ; elles mettent en mouvement une foule de désirs, d’ambitions nouvelles ; elles inspirent aux uns des regrets, à d’autres des chimères. Mais ce trouble ne doit pas nous dérober le fond des choses. Lorsqu’un coup de vent a violemment agité la surface d’une eau très claire, tout vacille et se mêle ; mais, au bout d’un moment, l’image du fond se dessine de nouveau. L’étude attentive de ce qui est fixe et permanent dans les conditions géographiques de la France doit être ou devenir plus que jamais notre guide.

Quelques lignes plus haut, Vidal expliquait ainsi cette stabilité :

Nous pensons aussi que les grands changements dont nous sommes témoins n’atteindront pas forcément ce qu’il y a d’essentiel dans notre tempérament national. La robuste constitution rurale que donnent à notre pays le climat et le sol est un fait cimenté par la nature et le temps. Il s’exprime par un nombre de propriétaires qui n’est égalé nulle part. En cela réside, sur cela s’appuie une solidité, qui peut-être ne se rencontre dans aucun pays au même degré que chez nous, une solidité française. Chez les peuples de civilisation industrielle qui nous avoisinent nous voyons aujourd’hui les habitants tirer de plus en plus leur subsistance du dehors ; la terre, chez nous, reste la nourricière de ses enfants.

22Dans cette vision, il existe donc un lien très fort entre ruralité et sortie de l’histoire. La bienveillance, souvent proche de la complaisance, avec laquelle la société française accueille les écarts de conduite des agriculteurs ne relève pas d’une alliance sociopolitique mais d’une posture anthropologique qui s’est maintenue sur la longue durée et qui a en partie résisté à la généralisation de l’urbanisation. Est-il possible, à cet égard, de changer d’époque ?

Des occasions manquées

23Le bilan que l’on peut faire des différents épisodes étiquetés « décentralisation » ou « aménagement du territoire » depuis 1981 n’est pas nul. Il est faible et contradictoire, ce qui, en un sens, est pire. Un exemple résume cette ambivalence plutôt déprimante. La loi Chevènement du 13 juillet 1999 sur la coopération intercommunale stimule la création de nouvelles autorités urbaines, tout en rendant possible la fragmentation de ces territoires à l’intérieur d’une même agglomération fonctionnelle. Par ailleurs, la démocratisation de ces instances a été rendue impossible par le lobbying d’élus locaux et de sénateurs. Au total, si, dans un certain nombre de cas, la situation s’est simplifiée, elle s’est compliquée dans d’autres. L’ajout d’un nouvel échelon presque aussi imparfait que les autres peut donc être considéré, d’un certain point de vue, comme un accroissement de l’illisibilité territoriale.

24Les régions ont légèrement accru leur poids, grâce au changement du mode de scrutin. Néanmoins, leurs prérogatives politiques et leurs leviers financiers restent faibles et leur découpage (voir ci-après « Un nouveau contrat géographique ») ne leur permet pas encore d’espérer une installation puissante et durable sur la scène territoriale. Si elles ont quelques marges de manœuvre, leur destin dépend d’abord des autres acteurs, ce qui n’est pas un gage de développement autonome.

25Le principal point positif est paradoxal : indépendamment de ses faiblesses intrinsèques, l’« acte II de la décentralisation » lancé par Jean-Pierre Raffarin en 2002 a, pour la première fois, jeté des manifestants dans la rue contre un projet de dévolution de compétences à des échelons infranationaux. Le progrès, c’est une certaine politisation de la question. Et une politisation cohérente, puisqu’une mise en perspective a incontestablement été faite par les opposants entre cette décentralisation refusée, la construction européenne et la mondialisation. La crispation sur l’échelle unique, celle de l’État national, est devenue l’élément fédérateur majeur du conservatisme. Cela peut faciliter les recompositions du champ politique, en sorte que les enjeux géographiques ne soient plus le parent pauvre du débat public. Reconnaissons toutefois qu’il s’agit d’une satisfaction bien amère.

26On peut indéfiniment vivre sur des échafaudages branlants et sur des porte-à-faux empilés les uns sur les autres. Mais cela finit par coûter cher en qualité de la vie économique, sociale et politique. Serait-il possible que nous passions à autre chose ?

Un nouveau contrat géographique

27L’une des questions cruciales qui est posée aujourd’hui à la société française est en effet la suivante : voulons-nous enfin mettre l’espace en mouvement ? Voulons-nous enfin admettre que la géographie est aussi partie prenante de l’histoire, et que celle-ci n’est pas écrite pour l’éternité.

28Le programme de transformations géographiques à mettre en œuvre n’est pas très difficile à définir. En termes de découpage politique, il suffit de viser un ajustement avec la réalité d’aujourd’hui pour trouver des solutions simples. La fin de l’urbanisation organise l’espace français, comme tous ceux des autres pays européens, selon cinq niveaux qui s’imposent à l’analyse :

  1. celui de la ville, comprenant le centre historique et les banlieues, qui correspond à un espace local restreint, avec son extension au « pays » ou à l’aire urbaine, qui permet d’intégrer les accrétions périurbaines dans un espace local élargi aux solidarités nécessaires mais plus lâches ;

  2. celui de la région, assurant un équilibre entre un ensemble d’opportunités d’échelle « biographique » (pouvoir s’y développer et s’y épanouir tout au long de sa vie) et à une identité acceptée (pouvoir s’y sentir chez soi) ;

  3. le niveau national, qui fut géopolitique et qui reste porteur de dispositifs identitaires et de systèmes de solidarité puissants ;

  4. l’Europe, espace construit pacifiquement pour promouvoir dans un monde encore fragmenté une certaine idée de la société et de son devenir ;

  5. enfin le monde, enjeu d’une unification politique à long terme.

29Chaque niveau fait, à sa façon, société et on doit l’accepter quand on pense aux compétences spécifiques de l’un d’entre eux. Nous sommes des citoyens appartenant à plusieurs politeia et aucune d’entre elles ne peut prétendre dominer les autres. Chacune doit assumer son caractère pleinement politique, démocratiquement et sans chercher à reporter sur les autres les questions difficiles qu’elle a à affronter. Chacune doit penser son développement comme un équilibre entre la tradition et le projet. Chacune est composée d’individus-citoyens auxquels il appartient de penser leur appartenance à cette société comme une combinaison aussi heureuse que possible entre une responsabilité personnelle et une solidarité offerte ou reçue.

30Enfin, l’expression politique des sociétés du présent ne peut être soumise au veto des représentants des sociétés du passé : seule une autorité indépendante peut déterminer le découpage des différents échelons. Ainsi, ni le maire de La Courneuve, ni celui de Neuilly-sur-Seine n’ont le pouvoir de prétendre que leur commune n’appartient pas à l’agglomération et à l’aire urbaine de Paris.

31Par ces quelques phrases, on répond à la fois aux questionnements de la « décentralisation » et à celles de l’« aménagement du territoire ». La clé qui ouvre ces portes est celle de la justice. Au temps des acteurs, mais des acteurs encore excessivement inégaux, le mouvement vers l’égalité que contient au fond toute organisation sociale s’exprime inévitablement par une mise en tension entre autonomie des parties et cohésion du tout. C’est vrai pour les individus, c’est vrai aussi pour la relation entre sociétés emboîtées. Dans les deux cas, les actions de solidarité (comme la redistribution fiscale ou la péréquation territoriale) ne peuvent être automatiques, mais doivent être à chaque fois discutées explicitement et publiquement.

32On passe ainsi d’une posture d’uniformisation institutionnelle qui laisse prospérer de profondes inégalités à un projet d’équité fondé sur la différenciation dans le développement. Cela invite à ne pas refuser par principe la diversité des solutions institutionnelles. Le Bassin parisien devrait logiquement constituer une région de près de vingt millions d’habitants, dont la plus grande ville serait l’aire urbaine de Paris, espace local élargi de onze millions de personnes. La Corse devrait tout aussi logiquement constituer une région de deux cent mille habitants. C’est la gestion lucide de la relation opportunités/identité qui conduit à cette conclusion : l’identité culturelle et historique de l’île conduit la société corse à accepter une moindre dotation en ressources pour conserver un fort niveau de cohésion interne, tel qu’elle le conçoit. La définition de l’échelle pertinente n’est pas réductible à une masse démographique, pas plus que les objectifs de développement ne peuvent être assignés à une liste identique pour tous. Ainsi l’objectif de construire un effet de taille grâce à une organisation en réseau est crucial pour Nantes et Rennes ou Metz et Nancy. Il est sans intérêt pour Toulouse. Paris est à la fois une métropole décamillionnaire et une ville mondiale. Ses problèmes ne peuvent pas être similaires à ceux d’Aurillac ou de Forcalquier et c’est l’intérêt de tous de le reconnaître. Les villes n’ont pas à s’excuser d’être grandes ou à nier qu’elles soient petites. Elles peuvent et doivent penser, pour leur compte et avec les autres, leur futur souhaitable.

33Notons aussi que le découpage des entités politiques ne peut être établi pour l’éternité. Les villes, les régions, l’Europe bougent. Les changements territoriaux doivent être rendus possibles et justes par le double principe du choix démocratique et de l’expertise indépendante, selon des règles communément acceptées. Contrairement à ce qui se passe aujourd’hui, un maire ne devrait plus pouvoir refuser que sa commune, dans le cas où elle n’est qu’un morceau de ville, entre dans un espace politique métropolitain. La sécession d’un morceau de société pour constituer une société distincte ne peut pas être refusée mais, dans ce cas, les partants doivent alors en assumer les conséquences et renoncer au bénéfice de la solidarité. En pratique, le niveau supérieur (par exemple la Région) devrait pouvoir s’opposer à des décisions du niveau inférieur, sous le contrôle d’un Haut Conseil des territoires composé de personnalités indépendantes, qui aurait pour mission de constater l’état effectif de l’agencement des espaces.

34Ce nouveau contrat géographique correspond à une manière renouvelée pour des citoyens de partager et de projeter les espaces de leur vie. Il est fondé sur l’idée que c’est en donnant du pouvoir, c’est-à-dire de la liberté d’action, aux entités politiques et aux citoyens qu’on peut, du même coup, créer de la responsabilité. La transparence des choix ne diminuera pas les solidarités mais permettra de sortir de la logique corporatiste des « acquis » pour mettre sur la place publique les principes, les objectifs, les choix concrets pour respecter ces principes et atteindre ces objectifs. La répartition des compétences ne sera pas fixée une fois pour toutes. Le principe de subsidiarité, géré pragmatiquement, permet de prendre en compte l’expérience et de trouver, parfois par tâtonnement, le meilleur échelon géographique pour réaliser telle ou telle politique sectorielle. Enfin, l’État central trouvera dans les gouvernements régionaux et urbains des partenaires fiables parce que soumis aux mêmes contraintes que lui. La tension qui résulte de demandes de reconnaissance insatisfaites de la part d’une multitude d’acteurs et qui, encore aujourd’hui, converge vers l’État central, se répartira de manière plus équilibrée sur l’ensemble du système de légitimité et d’action publique. Délivré d’une mythologie devenue stérile, l’État national sortira de cette remise en ordre un peu moins puissant mais plus fort, car davantage respecté.

35Cette mise à plat des attentes et des possibles permettrait de solder les rancœurs et les récriminations du passé impérial. Elle fonderait l’association volontaire des territoires de France. Le 14 juillet pourrait enfin redevenir la fête de la Fédération. Faites de la fédération ?

Notes

1 Voir sur ce point H. Schulze, État et nation dans l’histoire de l’Europe, Paris, Seuil, 1996.

2 Voir notamment les travaux de Pierre Grémion, Jean-Claude Thoenig, Pierre Rosanvallon. Sur ce dernier auteur, on pourra consulter ma recension « Les hybrides de l’utopie (Pierre Rosanvallon, Le Modèle politique français) », Pouvoirs locaux, IV, 63, 2004.

3 Alexis de Tocqueville, L’Ancien Régime et la Révolution, 1856.

4 Voir à ce sujet le dossier « Pour un vrai Sénat des territoires », Pouvoirs locaux, IV, 67, 2005.

5 Les données d’Eurostat montrent le niveau faible et le recul, parfois spectaculaire, de la plupart des régions françaises : http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page?_pageid=1996,39140985&_dad=portal&_schema=PORTAL&screen=detailref&language=fr&product=SDI_MAIN&root=SDI_MAIN/sdi/sdi_ed/sdi_ed_inv/sdi_ed1130

6 Voir à ce sujet les travaux du laboratoire LOEIL (Université Paris XII) et le détail des calculs pour la France (similaire à celui de l’Union européenne) sur le site de l’INSEE : http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/ip616.pdf et http://www.insee.fr/fr/ffc/docs_ffc/ref/FSR06b.pdf.

Auteur

Géographe ; professeur à l’Institut d’études politiques de Paris et à l’École polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL), où il dirige le laboratoire Chôros et l’Institut du développement territorial (INTER). Conseiller scientifique de la revue Pouvoirs locaux, il codirige la collection Espaces en société aux Presses polytechniques et universitaires romandes et la revue EspacesTemps.net. Parmi ses plus récents ouvrages, citons : Ego-géographies, Paris, L’Harmattan, 1995 ; Le Monde pour Cité, Paris, Hachette, 1996 ; Europe : une géographie, Paris, Hachette, 1997 (2e édition 1998) ; Mondialisation : les mots et les choses, avec le groupe Mondialisation du Gemdev, Paris, Karthala, 1999 ; Le Tournant géographique, Paris, Belin, 1999 ; Logiques de l’espace, esprit des lieux, codirigé avec Michel Lussault, Paris, Belin, 2000 ; Repenser le territoire : un dictionnaire critique, avec Serge Wachter et al., La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube, 2000 ; Dictionnaire de la géographie et de l’espace des sociétés, codirigé avec Michel Lussault, Paris, Belin, 2003 ; La Carte, enjeu contemporain, avec Patrick Poncet et Emmanuelle Tricoire, Paris, La Documentation photographique, 2004 ; Les sens du mouvement, codirigé avec Sylvain Allemand et François Ascher, Paris, Belin, 2005 ; Penser l’espace pour lire la vieillesse, avec Pierre Brunel, Claudine Attias-Donfut, Jean Morval, Paris, PUF, 2006

© Presses universitaires de Caen, 2008

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540