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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

Témoignages

Une égo-histoire de la DATAR

Jean-Louis Guigou

Texte intégral

1J’ai toujours « aimé » travailler, m’amuser en travaillant et travailler par plaisir. Un jour, mon fils Édouard, alors qu’il avait 10-12 ans me dit : « Papa, quand vas-tu commencer à travailler ? » Ce plaisir, je le trouve à travailler sur les sujets où il y a peu de concurrence et où l’on peut progresser, construire, comprendre et essayer d’agir. C’est là le grand avantage des professeurs agrégés des universités : une grande liberté.

Mes passions

2Ma première passion, ce fut le foncier, la propriété foncière… pourquoi les Français étaient-ils attachés à la terre et à la pierre ? Cette question m’a toujours occupé l’esprit. Durant les années 1974-1992, elle devait me rapprocher de chercheurs de différents horizons disciplinaires : Alain Lipietz, Christian Topalov, François Ascher, Vincent Renard, Jean-Jacques Granelle, Edgard Pisani, Antoine Givaudan, sans oublier un psychanalyste-anthropologue, Marc Lebailly, qui est resté un fidèle ami. Le foncier n’a jamais passionné les « gourous » de l’économie. Il faut être un peu marginal pour s’attaquer à ce sujet. Plus exactement, cette passion pour le foncier révèle un double intérêt : pour le temps long (la permanence du foncier) et pour le concret (les usages du sol, les comportements des gens ordinaires). Cette association est assez rare : les universitaires sont souvent spécialisés dans le temps long (les invariants, les tendances lourdes) et l’analyse, tandis que les politiques et les hommes d’entreprises sont dans le concret, le court terme et l’action. J’aime ces allers et retours entre la réflexion scientifique et l’action politique.

3Ma deuxième passion, ce fut l’usage du sol et donc la rationalité qui préside à la localisation des hommes et des activités, c’est-à-dire l’aménagement du territoire. Un domaine pour lequel les hommes de science et les grands intellectuels ne se passionnent pas ou si peu. Nos élites républicaines sont davantage attirées par les valeurs, les concepts et les problématiques universelles et négligent le territoire, lieu de singularité et du particularisme.

4La troisième passion, dans laquelle je m’enivre actuellement, c’est la Méditerranée, la rive sud, les pays arabes avec un objectif (le rapprochement, historiquement inéluctable, des deux rives de la Méditerranée) et une conviction (l’économie rapproche, la politique divise et la culture différencie). La logique du capital est puissante, primordiale et la régionalisation euro-méditerranéenne est en cours. L’Institut de prospective économique du monde méditerranéen (IPEMed) que j’ai fondé peut ainsi se concevoir comme un accélérateur de l’histoire.

5Mais revenons à l’aménagement du territoire et donc à la DATAR dont je propose ici, à travers quelques dates clés, une ego-histoire,

 

  • 1 J.-L. Guigou, La Rente foncière, les théories, leur évolution depuis 1650, Paris, Economica, 1982.

6Mai 1981 : je suis à Londres avec Élisabeth, elle, conseillère financière à l’ambassade de France, moi, finissant mes recherches sur le foncier1. Bien que passionnés par les querelles de Malthus et de Ricardo par suite des conséquences du blocus continental, nous rentrons à Paris. Mitterrand a remporté les élections présidentielles.

 

71982 : je suis nommé chargé de mission au cabinet de Michel Rocard où, avec Daniel Maquard, nous rédigeons le rapport « pour une planification décentralisée », un texte qui servit de base à la loi sur les Contrats de plan État-Région. La même année se tiennent, à Mâcon, les états généraux du développement local. Une vraie grand-messe idéologique et politique en faveur de l’autogestion.

 

8De 1983 à 1989 : je poursuis deux objectifs : m’« infiltrer » à la DATAR et militer sur le terrain pour devenir député-maire d’Avignon. Le premier est atteint, pas le second…

9À la DATAR, j’exerce mon activité à temps partiel, étant à titre principal professeur à l’Institut d’urbanisme de Créteil-Paris XII. Je peux observer les jeux de rôles, analyser les mécanismes. Avec Francis Idrac, actuel préfet de la région Aquitaine, je prépare la première génération des contrats de plan 1984-1989. Gaston Deferre, alors ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, lutte pour imposer les lois de décentralisation. « Ce fut plus dur de prendre Paris et la France assiégée par les énarques que de délivrer à la mitraillette la mairie de Marseille », disait-il.

 

101989 à 1993 : cette période fut marquée par l’arrivée de Michel Rocard à Matignon (1988-1991) et de Jacques Chérèque au ministère de l’Aménagement du territoire et de la Reconversion. En 1989, je candidate pour être nommé délégué de la DATAR avec l’appui de François Mitterrand qui soutient l’argument qu’il faut réduire l’influence de l’énarchie. Michel Rocard préfère un préfet en la personne de Jean-Pierre Duport. C’est de cette époque que je me suis éloigné de Michel Rocard, d’autant plus que, devenu Premier ministre, il ne s’est plus intéressé à l’aménagement du territoire, ni à l’autogestion et au développement local. Peut-être avait-il, en tant que Premier ministre, d’autres chats à fouetter ?

11Qu’importe ! Séduit par mes propositions, Jacques Chérèque crée à la DATAR un nouveau poste de directeur. Je deviens ainsi le n˚ 2 bis, chargé de la prospective avec de vrais moyens humains et financiers. Une aubaine. Aucune institution ne faisait de la prospective à cette échelle. Avec Aliette Delamarre, Serge Wachter, Emmanuelle Quiniou, Emmanuel Dayan, Priscilla De Roo… nous montons le premier programme de prospective avec dix groupes et autant de leaders. Les grands noms des sciences sociales et humaines se rassemblent : Hervé Le Bras, Jean Viard, Xavier Gizard, Pierre Veltz, Michel Savy, Bernard Morel, Pierre Beckouche, Laurent Davezies, Bertrand Hervieu, Félix Damette, Alain Sallez et bien d’autres… En toute liberté, nous sollicitons les universitaires et créons des réseaux. Jacques Chérèque est très préoccupé par les reconversions industrielles. Cependant, le ministre a l’intuition qu’il faut réintroduire la longue période dans les politiques publiques avec notamment la prospective à vingt ans et la décentralisation. Avec son appui et celui de son fidèle ami et organisateur Jean-Pierre Aubert, nous accumulons des idées, des tendances lourdes ; nous préparons la rupture avec la première époque de la DATAR, celle de Jérôme Monod, le grand bâtisseur des années soixante-dix. Rupture avec les bétonneurs, rupture avec les grandes opérations gaullistes (Fos, Dunkerque, canaux de Provence), les autoroutes, les routes, les grands travaux. Avec de gros moyens pour la prospective, nous réalisons d’importantes opérations de communication, dont notamment le concours « Avenir et Territoires » avec l’Éducation nationale.

 

12De 1993 à 1995 : Charles Pasqua est nommé Ministre d’État de l’Intérieur, de la Décentralisation et de l’Aménagement du territoire. J’attends d’être convoqué par mon ministre de tutelle pour être licencié de mon poste de directeur. Avril, mai, juin… la première rencontre a lieu début juillet pour m’y confirmer. Pierre-Henri Paillet et les « Pasqua Boys » envahissent la DATAR. Des gens musclés qui ne nous ont guère impressionnés.

13Charles Pasqua, Jacques Chérèque et plus tard Dominique Voynet ne sont pas issus de l’énarchie. Ce sont des personnalités douées d’étonnantes capacités d’intuition et de courage politique. Charles Pasqua est le premier à comprendre l’intérêt politique d’une rupture et l’avantage qu’il pourrait retirer de l’association entre l’aménagement du territoire et les institutions. Fini le béton, l’aménagement du territoire doit se consacrer à la rénovation des institutions. Tel est l’objet de la loi de juillet 1995 (LOADT) qui consacre les pays « comme espaces pertinents » pour réorganiser les services publics locaux. Le « grand débat » s’est déroulé comme une véritable épopée guerrière et festive.

14Naturellement, je ne suis pas dupe. À l’évidence, Charles Pasqua « m’utilise ». « Guigou, m’avait-il d’ailleurs confié un jour, vous êtes mon géographe et qui plus est mon socialiste. Pendant la Résistance, j’ai fréquenté et apprécié les hommes de gauche et les communistes. Les mauvaises langues disent que je suis à droite. Ils se trompent. En réalité, je demeure, à jamais, un Résistant. »

 

15De 1995 à 1997 : ce fut pour nous la période la plus difficile de la cohabitation avec Jean-Claude Gaudin, comme ministre de l’Aménagement du territoire et Raymond-Max Aubert, comme délégué à la DATAR. Je suis toujours cantonné à la seule prospective. Ce que je retiens, professionnellement de cette période, ce sont les méfaits du « Stop and Go » dans la politique d’aménagement du territoire. À titre d’exemple, Charles Pasqua avait lancé « les pays » ; le temps pour les élus de base de comprendre ce que le ministre voulait, survint Jean-Claude Gaudin qui les a supprimés. Du gâchis ! J’acquis la conviction qu’il fallait en faire peu, persévérer et ne pas changer au gré des majorités ; qu’il est difficile de concevoir un aménagement du territoire de droite et de gauche, mais que la véritable opposition demeure entre girondins et jacobins.

 

16De 1997 à 2002 : le 24 juillet, le nouveau Premier ministre, Lionel Jospin, me nomme délégué à la DATAR. Je suis secondé très efficacement et mis en confiance par Michel Cadot. Deux sentiments se mêlent : joie et détermination. Ce que je considère comme notre « grande » période s’étale sur ces cinq ans : avec la confiance de Lionel Jospin et d’Olivier Schrameck, son directeur de cabinet ; bénéficiant d’une grande liberté d’action, nous étions avides et enivrés par le passage à l’acte. Le lien entre les réflexions accumulées de 1990 à 1997 et l’action était très stimulant. Des spécialistes de différents horizons politiques et disciplinaires parvenaient à travailler ensemble : Dominique Parthenay, Olivier Moulin, Georges Ribière, Ariane Azéma, Nicolas Portier, Nicolas Sokolowski, Bruno Cassette, Francis Ampe, Aliette Delamarre, Armand Frémont et Étienne Guyot. Des hommes et des femmes de conviction, courageux, imaginatifs, généreux, souvent inconscients des risques politiques et de carrière. Ils formaient une équipe de « missionnaires », qui a pu donner le meilleur d’elle-même parce que trois des directeurs de la DATAR, issus de la préfectorale, qui se sont succédé, ont su aussi, par leur sérieux et leurs qualités humaines, gérer au mieux les relations interministérielles et encadrer une expérience administrative relativement délicate : Michel Cadot (fin 1995-juin 1998), Pierre Mirabaud (juin 1998-septembre 2000), François Philizot (octobre 2000-juillet 2002 puis jusqu’en mars 2005).

17Au cours de cette période, j’ai pour ma part continué à entretenir des contacts avec Charles Pasqua ou Jean-Pierre Raffarin, précisément pour nous prémunir des risques du « Stop and Go » au cas où la droite reviendrait au pouvoir.

Une contribution théorique et politique

18Voilà pour les dates marquantes, venons-en maintenant à notre contribution théorique et politique, au cours de nos années passées à la DATAR. Quatre points de départ théoriques, fruits des travaux de prospective ont servi d’unité de cadrage aux nouvelles politiques publiques et aux nouveaux concepts.

19a. L’arbitrage entre équité et efficacité économique : pendant longtemps, c’est la pensée – et même l’idéologie – égalitariste et distributrice qui l’emportait à la DATAR. Puis, heureusement, est venu le temps (du fait des évidences imposées par la concurrence internationale et même européenne) de la prise en compte des aspects économiques des territoires : des territoires bien aménagés et bien gérés sont un atout dans la concurrence économique internationale. Pierre Veltz en vient même à parler du territoire comme d’un « troisième facteur de production ». Avec la multiplication des réseaux de dimension internationale (autoroutes, TGV, aérien, TIC…), l’aménagement du territoire a posé explicitement la question de l’arbitrage entre équité territoriale et efficacité économique ; il a même trouvé dans cet arbitrage son nouveau – et heureux selon moi – centre de gravité. Il ne s’agit plus de rêver à des territoires strictement égaux, mais de les connecter tous à des réseaux de dimension nationale et internationale, clé de la compétition économique. À la question « Faut-il compenser les handicaps ou valoriser les richesses locales ? » nous répondons « Toute civilisation est échange. » (André Malraux), connectez-vous donc au maximum aux réseaux d’échange. Il n’y a pas de territoires condamnés, il n’y a que des territoires non connectés. Les acteurs du développement local ont, peu à peu, adopté le « penser global, agir local », et la DATAR a bien accompagné ce mouvement nécessaire. La grande transformation du dernier quart du XXe siècle aura été la globalisation ; la DATAR aura su l’accompagner pour inscrire le territoire national et les territoires locaux dans cette réalité nouvelle et puissante.

20b. Rupture entre les politiques « top down » et « bottom up » : il convient d’insister sur cette rupture entre nos prédécesseurs qui prônaient des politiques sectorielles descendantes (top down), correspondant à un État centralisé et la nouvelle approche pour laquelle nous militions avec des politiques globales, horizontales ascendantes (bottom up) articulées autour du projet de développement et de gouvernance locale. La transformation des institutions vers une plus grande décentralisation n’étant que le vecteur de cette rupture. D’où le slogan que nous mettions en avant : « Moins de béton et plus de gestion. »

21c. Les nouvelles échelles du territoire : au niveau microgéographique et local, nous valorisons « l’espace vécu » au détriment de « l’espace conçu ». Nous proposons, sous le terme de recomposition du territoire, de nouvelles échelles : les bassins de vie pour les intercommunalités (au nombre de 2500 à 3 000) ; les bassins d’emploi pour « les pays » (au nombre de 350 à 400) et les grands bassins hydrologiques (qui me valurent quelques échanges vifs avec certains géographes !) pour les six interrégions. Ce n’était pas évident de transcender le vieux triptyque commune-département-région d’autant que les lois Deferre de 1982-1983 l’avaient entériné en ratant le coche de l’intercommunalité métropolitaine.

22d. La réhabilitation du fait métropolitain : au niveau macrogéographique, nous nous sommes attaqués avec détermination aux vastes espaces urbanisés qui s’étaient développés et auxquels il fallait donner une réponse institutionnelle. Nous tournons le dos définitivement à la problématique ruraliste et « vichyssoise » de « Paris et le désert français », le centre qui commande et ruine la périphérie. Considérant que la mondialisation entraîne la métropolisation, nous préconisons le renforcement des métropoles régionales sous forme polycentrique (Rennes, Nantes, Angers) avec pour slogan : « Puisque la métropolisation est inévitable alors multiplions les lieux de concentration. »

 

23C’est sur ces bases théoriques que nous avons construit de nouveaux concepts et pris différentes décisions. Citons :

24a. Le maintien d’un effort de prospective : l’avenir ne se prévoit pas, il se prépare. Anticiper les évolutions est une nécessité dans l’aménagement du territoire. Mais il faut aussi fédérer les énergies autour de projets d’intérêt collectif.

25b. La recomposition des territoires en communautés : nous la considérons comme un préalable à la décentralisation des compétences. Il faut en effet s’affranchir du paysage administratif pour mettre en mouvement les acteurs locaux au bénéfice de l’organisation des « territoires vécus ». Il faut aussi, dans la mesure du possible, faire en sorte que les découpages juridico-administratifs coïncident avec les « territoires vécus ». C’est le maillage du territoire en communautés et groupements de communautés (les pays) recouvrant si possible des unités géographiques cohérentes (les bassins).

26C’est de cette conviction qu’ont découlé les trois lois adoptées par la gauche plurielle relative à l’aménagement du territoire :

  • la loi Voynet du 25 juin 1999 (LOADDT) qui introduisit la nouvelle donne pour l’aménagement du territoire (pays, agglomération, schémas de services…) ;

  • la loi Chevènement du 12 juillet 1999 sur les intercommunalités, avec notamment une relance de l’intercommunalité urbaine ;

  • la loi Gayssot-Besson du 12 décembre 2000, dite loi SRU, pour « la solidarité et le renouvellement urbain ».

27Pourquoi ces trois lois ont-elles pu passer après tant d’échecs sur l’intercommunalité ? Sans aucun doute parce que la DATAR avait par ses travaux de prospective, le grand débat de 1994-95 et le soutien à l’ingénierie locale largement contribué à préparer les esprits.

  • 2 À ce sujet, je ne peux m’empêcher de citer la belle phrase de Pierre Alexandre d’Allent, géomètre d (...)

28c. Le niveau interrégional : une forme macrogéographique d’envisager la recomposition des territoires. Il y avait certes déjà les bassins hydrographiques (gérés par le ministère de l’Écologie et du Développement durable) et les façades littorales (également gérées par le ministère, via le Conservatoire sous l’angle unique de la protection). L’originalité de la démarche interrégionale proposée par la DATAR à cette époque était d’envisager les six grands bassins structurés par les six grands fleuves (l’Escaut étant hissé au niveau des grands fleuves français). Cette démarche avait deux finalités : d’une part, reconnaître une aire d’influence aux six métropoles polycentriques (le Grand Ouest pour la métropole Rennes-Nantes-Angers et le duo-pôle Lyon-Marseille pour le grand delta rhodanien) ; d’autre part, mettre de l’ordre dans tous les découpages administratifs interrégionaux, afin d’assurer un bon ajustement entre les bassins versants et les bassins de peuplement2.

29d. Le polycentrisme appliqué aux métropoles et à l’Europe : plutôt que de tout concentrer en un lieu, nous préconisons la constitution de « grappes » avec une alternance de villes et de campagnes et le renforcement et la constitution de six métropoles polycentriques organisant les systèmes urbains de nos six grands fleuves (le Rhône avec Lyon-Marseille ; la Garonne avec Toulouse-Bordeaux, le Grand Ouest avec Rennes-Nantes-Angers, etc.).

30e. Paris est libéré du conflit Paris-Province : la capitale rivalise désormais dans la cour des grandes métropoles mondiales avec New York, Londres et Pékin. C’est la victoire de Bernard Marchand, Pierre Veltz, Michel Savy, Laurent Davezies et Félix Damette qui ont permis à la DATAR de mesurer l’apport de la région capitale au pays.

31C’est la victoire, aussi, d’Olivier Moulin qui a réussi à faire supprimer la prime d’aménagement du territoire (PAT constructeur) en Île-de-France. Un vrai combat administratif géré avec intelligence et détermination. Paris, en effet, doit être favorisée dans la compétition mondiale. C’est là un changement radical par rapport à nos prédécesseurs.

32f. L’entrée en force de l’Europe : la DATAR aura, heureusement, pris le virage de l’Europe : (i) par sa cartographie, elle aura – enfin ! – clairement inscrit l’hexagone dans ses interrelations avec la Belgique, le transmanche, l’Italie, etc. ; (ii) à l’occasion du transfert des moyens d’action régionale de Bruxelles vers les États (fonds structurels), elle aura su s’imposer comme le « passeur » entre les collectivités locales et Bruxelles – afin de garder une cohérence stratégique nationale ; (iii) elle aura promu les projets transfrontaliers de développement local, et la nouvelle forme de coopération internationale via la coopération décentralisée ; (iv) elle aura milité pour un Schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) auquel on peut certes adresser de nombreuses critiques, mais qui a le mérite d’exister non sans faire reconnaître au niveau européen la conception française de l’aménagement du territoire.

33g. Le retour de la planification territoriale : il s’impose avec les neuf schémas de services collectifs (université, tourisme, infrastructures, santé, sport…) élaborés par les ministères. Ces schémas de services collectifs devaient réorienter l’aménagement du territoire vers le développement durable et s’inspirer des apports de la prospective au niveau européen. Ils ont aussi fourni une occasion unique, pour la DATAR, de peser de façon, certes inégale selon les places fortes ministérielles, sur la territorialisation des grandes politiques sectorielles.

34h. Les Maisons de services publics : elles visent à regrouper les « terminaux » de l’État en complémentarité avec les acteurs locaux, dans les domaines de la formation, de la santé ou de l’emploi ; elles ne sont guère éloignées des grappes, districts et clusters de services publics que nous préconisions afin de réaliser des économies et maintenir les services publics dans les zones les plus défavorisées (le rural profond et les banlieues).

35i. Les systèmes productifs locaux (SPL) : ils sont inspirés des districts industriels à l’italienne et des « clusters » américains (Silicon Valley, Hollywood). Nous avons lancé des appels à projets et encouragé les relations interentreprises pour déboucher sur des pôles de compétitivité liés aux six métropoles polycentriques.

36j. Les contrats de plan avec leurs « trois volets » : le volet territorial, le volet régional et le volet interrégional. Une belle victoire pour Dominique Parthenay avec le seuil de 25 % des CPER consacrées au volet territorial.

37k. La couverture territoriale par les TIC : à la suite d’Anita Bensaïd-Rozenholc, Bruno Cassette a convaincu Matignon de la nécessité d’assurer la couverture territoriale pour les téléphones mobiles, les TIC et le haut débit.

38Notre contribution ne s’est pas arrêtée là. Nous avons puisé dans le vivier que constituent les travaux de prospective pour initier des réflexions et des politiques autour de l’« économie résidentielle », des « bureaux du temps », le retour de la sphère du « collectif » à côté du « privé » et du « public ».

Renouvellement de la vie administrative et scientifique

39Au cours de ces années (1990-2002), notre action ne s’est pas limitée à produire des idées, des concepts et à mettre en œuvre de nouvelles politiques. Nous avons essayé de changer les comportements et les pratiques administratives.

40a. La revalorisation des Comités interministériels (CIADT) : ils devinrent un niveau d’instance d’arbitrage lourd et bien préparé pour articuler et « maîtriser » la gauche plurielle qui, sans cela, aurait manqué de cohérence. Il faut sur ce sujet admirer le rôle de Mme Bettina Laville, conseillère de Lionel Jospin, assistée de Stéphane Bouillon. La plus belle et plus difficile aventure fut l’arbitrage consacré au troisième aérodrome du Bassin parisien. Mais on pourrait citer, aussi, les arbitrages sur les grandes infrastructures de transports ou ceux qui ont abouti au « CIADT numérique ».

41b. Les réunions du lundi à la DATAR au son de la « cloche » : une réunion hebdomadaire de deux heures (11 h-13 h) où chacun s’exprimait librement et où les moindres difficultés étaient abordées. Il me plaisait de répéter aux cinquante fonctionnaires en détachement ou mis à disposition qui y assistaient : « N’oubliez pas que vous êtes des missionnaires et non pas des fonctionnaires ». Ce maintien de « l’esprit DATAR » ou de la « culture DATAR » était d’autant plus nécessaire qu’étaient présents à ces réunions quelques fidèles de l’époque héroïque d’Olivier Guichard – Hélène Roger-Vasselin, Claude Rousseau et parfois Serge Antoine – qui ne manquaient pas de me rappeler amicalement les principes fondateurs de la mission et le rôle privilégié du délégué.

42c. Les réunions des SGAR, des DGS et des préfets de région hors du contrôle de la DGCL : ce brassage de la « France d’en bas » et de la « France du haut » avait du bon, même du très bon – tellement la DATAR était un lieu réputé pour la liberté de parole, les préfets préférant se réunir en l’absence des ministres.

43d. Les réunions trimestrielles des leaders de prospective : elles étaient un concentré d’intelligence ! Quinze chercheurs qui repoussent les frontières de la connaissance et interpellent les politiques pour leur indiquer le meilleur chemin à suivre pour vaincre l’ignorance et faire progresser le plus grand nombre. La rencontre entre la réflexion et l’action produit un « survoltage » qui m’a longtemps procuré un réel plaisir.

44e. Les risques et les insoumissions bénéfiques : à plusieurs reprises, après l’avis favorable de l’équipe dirigeante de la DATAR, il m’est arrivé de prendre des initiatives plus ou moins connues de Matignon, mais ignorées ou faisant l’objet de désapprobation de nos ministres de rattachement. En voici quelques exemples :

  • Mes rencontres régulières avec Charles Pasqua et Jean-Pierre Raffarin, alors sénateur et président de la région Poitou-Charentes. J’y allais afin de réduire les tensions au Sénat lors du passage de la LOADT (Charles Pasqua) à la LOADDT (Dominique Voynet). C’est là mon côté Don Quichotte…

  • Une forte action de communication (Chevènement au 20-heures disant « Guigou… c’est un poète ») à propos des schémas de France 2020 parus dans Le Monde ; c’était là, certainement, le point le plus fort de friction avec Voynet et… Matignon, car une pratique très peu ordinaire pour un délégué d’administration centrale. Ça, c’est mon côté un peu « voyou ».

  • Un fort entrisme dans les ministères, profitant des CIADT, des schémas, des contrats d’agglomération, de nos crédits FNADT libres d’emplois ou encore de nos capacités d’expertise, de cartographie, etc. Ça, c’est mon côté « coucou » voire trotskiste !

  • Des modes d’intervention très divers : à travers des publications (y compris un peu limite comme ce texte hardi sur la nécessaire décentralisation signé Charles Floquet !), la création de l’IHEDAT, les concours, etc. Soit mon côté novateur.

  • Les négociations avec le ministère de l’Économie et des Finances (Dominique Strauss-Kahn) qui devaient aboutir à la création de l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) avec l’appui de Matignon. Ce fut un succès. C’est mon côté « entrepreneurial ».

45On ne taira pas ici les échecs, d’autant moins qu’ils ont été clairement identifiés. Ce fut, par exemple, l’arbitrage rendu par le CIADT d’implanter SOLEIL en Île-de-France (plutôt qu’à Lille ou Caen). Ou encore l’impossibilité d’introduire une véritable péréquation entre les régions sur le modèle de la péréquation horizontale entre les Länder allemands ; échec aussi par suite de l’impossibilité d’introduire une véritable planification stratégique comme le plan hollandais. Fondamentalement, notre échec réside dans l’impossibilité de faire du développement durable l’axe central de l’aménagement du territoire comme en Suède et en Norvège. Malgré les efforts et le génie de deux « militants verts » hors du commun, Pierre Radanne et Jacques Archambault, nous n’y sommes pas parvenus.

Les raisons d’une période faste

46Ceci étant dit, je ne crois pas manquer d’objectivité en considérant que la période 1997-2002 a été plutôt faste pour l’aménagement du territoire et la DATAR. Pourquoi en a-t-il été ainsi ? Pourquoi ce succès relatif dans les actions que nous menions ? J’avancerai trois explications.

47D’abord, l’arrivée en 1997, après une dissolution inattendue, d’une équipe gouvernementale qui nous a laissé faire et nous a fait confiance. C’est l’effet de surprise qui a renforcé la confiance que je et nous inspirions au Gouvernement.

48Ensuite, un calendrier administratif tendu, avec la préparation des contrats de plan (CPER), la réforme de la PAT, la mise en place des fonds structurels, autant dire trois gros dossiers qui exigeaient le passage à l’acte sans tarder et sans hésitation. Nous étions prêts. Nous avons agi. Les années 1998 et 1999 furent particulièrement chargées, avec des besoins d’arbitrage interministériels lourds qui rendaient la DATAR indispensable. Nous avons été, malgré nous, projetés en première ligne.

49Enfin, une équipe dirigeante qui avait assimilé les réflexions prospectives. Nous étions prêts au combat. Le lien entre la réflexion et l’action politique nous grisait. Une équipe composée de militants de l’aménagement du territoire. Une équipe de choc pleine de fougue, de pugnacité, intelligente et courageuse, allant jusqu’à prendre, pour certains, des risques de carrière. Il suffit de rappeler la fougue de Nicolas Portier pour engranger et théoriser les pays ; la joie d’Olivier Moulin supprimant la PAT ; la hargne de Dominique Parthenay pour assurer 25 % du budget de CPER au volet territorial des contrats de plan ; le plaisir d’Ariane Azéma pour faire construire et faire valider par chaque ministère les schémas de services collectifs à 2020 ; le combat de Georges Ribière pour instiller du développement durable ; le pouvoir de Paulette Pommier, grande prêtresse des systèmes productifs locaux ; l’intelligence de Bruno Cassette avec la complicité de Jean-Noël Tronc (à Matignon) pour assurer la couverture territoriale des TIC ; le sens politique de Francis Ampe pour encourager la constitution d’agglomération ; enfin, la joie de Nicolas Sokolowski devant les promotions à la Légion d’honneur de Noël et du 14 juillet qui étaient autant de consécration de la DATAR. La vingtaine de personnes qui composaient cette équipe s’est comportée comme de vrais militants, des missionnaires et non de simples fonctionnaires. Et que dire du dévouement du commando de choc formé de nos secrétaires : Dominique, Delphine, Betty et Jacqueline. Le succès de la DATAR leur doit aussi beaucoup.

Conclusion : du rêve à la réalité… et à l’espoir

50Pour conclure, j’exposerai un rêve, une réalité, enfin un espoir.

51Le rêve, c’est de pouvoir partir de nos insuffisances et de nos échecs pour améliorer la suite en poursuivant dans la même direction. Anticiper, construire, développer des politiques publiques susceptibles d’améliorer l’intérêt général et de mieux contribuer à répartir les hommes et les activités sur l’ensemble du territoire.

52Pendant nos années passées à la DATAR, de 1990 (Jacques Chérèque) à 1995 (Charles Pasqua) et jusqu’en 2002 (Dominique Voynet), nous avons voulu passer de la philosophie des grands travaux à une politique de recomposition des institutions locales (communautés, agglomérations, interrégions). Nous avons voulu passer de l’équipement physique du territoire à la rénovation des administrations territoriales. Nous y sommes, en grande partie, parvenus. Mais s’il y a un enjeu qui justifie demain, une politique hardie d’aménagement du territoire, c’est une politique qui passera des institutions au développement durable. Ainsi, trois phases se seront succédé :

  • de 1963 à 1989 : celle des grands travaux et des politiques de redistribution ;

  • de 1990 à 2002 : celles des institutions et de la recomposition des territoires ;

  • de 2003 à 2012 : celles, donc, du développement durable.

53La gestion des ressources rares (eau, pétrole, territoire…) comme celle des énergies, des déchets et des transports, va devenir, si elle ne l’est déjà, un enjeu stratégique. Il faudrait que les responsables de l’aménagement du territoire, et donc la DATAR, s’y attellent vraiment.

54Mais, le rêve, c’est aussi que perdurent des niches administratives de ce genre rassemblant des activistes semi-responsables ou semi-irresponsables.

55La réalité : ce sont cinq symboles récents qui mettent à mal l’héritage passé et donc douze années (1990-2002) d’aménagement en profondeur de notre et de nos territoire(s) :

  • La suppression en 2005, par décret du Premier ministre (Dominique de Villepin), du schéma de transport collectif. C’est le seul à avoir été supprimé. Ce schéma a été manifestement jugé trop « développement durable » et trop « vert ». Les routes restent toujours l’obsession des élus. Ne faut-il pas y voir un affaiblissement de la politique d’aménagement du territoire ?

  • Le développement de la solidarité et de la cohésion territoriale est sacrifié au profit des seuls pôles de compétitivité, de concurrence mondiale et de l’attractivité, avec comme symbole la suppression de l’appellation DATAR au profit de la DIACT (Délégation interministérielle à l’aménagement et à la compétitivité des territoires). Ne faut-il pas y voir une hérésie ?

  • La suppression en 2003 du ministère de l’Aménagement du territoire et de l’Environnement (MATE) avec une séparation entre un ministère de l’Aménagement du territoire et un ministère de l’Écologie et du Développement durable (MEDD). Ne faut-il pas y voir une régression ?

  • Les Contrats de plan État-région (CPER) sont remplacés par des contrats de projets. Cela ne correspond-il pas à une vision purement financière et libérale de l’aménagement du territoire ?

  • Enfin, l’annonce de la vente de l’immeuble de la DATAR, un lieu historique, voulu et choisi par Olivier Guichard. Elle témoigne de la volonté d’en finir avec cette politique gaullienne d’anticipation et de création d’unité et de cohérence de l’État. Aujourd’hui, plus que jamais, le roi est nu !

56Les années 1990-2002 furent assurément parmi les très belles années de la DATAR. Une page de notre histoire administrative et politique est définitivement tournée.

  • 3 Je tenais à écrire cette phase de ma vie professionnelle. La première version fut présentée à Aix-e (...)

57Mais l’espoir demeure. Si en matière d’aménagement du territoire, l’État central paraît démissionner, l’esprit de création et d’innovation a gagné les régions. « L’esprit DATAR » a largement essaimé. C’est là l’avenir. Espérons-le3.

Notes

1 J.-L. Guigou, La Rente foncière, les théories, leur évolution depuis 1650, Paris, Economica, 1982.

2 À ce sujet, je ne peux m’empêcher de citer la belle phrase de Pierre Alexandre d’Allent, géomètre de Napoléon : « Un jour, sans doute, la division du globe en bassins remplacera cette foule de démarcations territoriales diverses et variables chez tous les peuples et dans chaque État, et dont l’incohérence revêt le vice fondamental, celui de n’avoir point de base avec la nature. »

3 Je tenais à écrire cette phase de ma vie professionnelle. La première version fut présentée à Aix-en-Provence lors d’un séminaire organisé pour des géographes par Bernard Morel en avril 2006. Qu’il en soit remercié. La seconde version fut présentée le 28 septembre 2006 à Cerisy-la-Salle, lors du colloque dont les présents actes sont issus. Merci donc à Armand Frémont de m’avoir offert cette occasion. Nul doute que des erreurs ou omissions subsistent. Étant désireux d’une analyse objective, je pourrai apporter des corrections à ce texte. Mais en aucun cas, je ne cacherai ma profonde déception – ou colère rentrée – devant la disparition progressive et programmée de la DATAR et de la « culture de mission » qui a tant apporté à l’administration française.

Auteur

Ingénieur agronome, docteur d’État en sciences économiques, professeur agrégé, il a été directeur, puis délégué (1997-2002) à l’Aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR). Outre la réforme du découpage politico-institutionnel du territoire français, il y a relancé les travaux de prospective sur les incidences spatiales des grandes transformations sociales, économiques et environnementales des sociétés. Chargé en 2002 par le ministre français des Affaires étrangères d’une mission d’identification et valorisation des scientifiques travaillant sur la Méditerranée, il a ensuite monté l’Institut de prospective économique du monde méditerranéen, dont il est le délégué général. Il a publié plusieurs ouvrages, notamment Aménagement du territoire, rapport du Conseil d’analyse économique, Paris, La Documentation française, 2001 et Réhabiliter l’avenir, Paris, L’Harmattan, 2007.

© Presses universitaires de Caen, 2008

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