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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

I. L’État aménageur

La prospective de la DATAR et son rôle dans le projet de modernité à la fin des années 1960

Josée Landrieu

Texte intégral

1Fin 1968, Jérôme Monod, délégué à l’Aménagement du territoire, confiait à l’OTAM (Omnium technique d’aménagement) la réalisation d’une prospective de l’espace français dont j’ai eu la chance d’être le chef de projet et qui allait se concrétiser par « Les trois scénarios contrastés de la France en l’an 2000 » et par « Le scénario tendanciel de la France en l’an 2000 » que la DATAR publia sous le titre de Scénario de l’inacceptable.

2L’OTAM était une filiale de la SEMA (Société d’économie et de mathématiques appliquées) et de l’OTH (Omnium technique de l’habitation), grand groupe industriel d’aménagement appartenant à la Banque de Paris et des Pays-Bas qui incarnait le mythe du progrès et de la modernité, participant à la fois à l’industrialisation moderne par ses investissements et à la rationalisation des choix techniques et politiques par ses recherches fondamentales en mathématiques appliquées. La SEMA et l’OTAM recrutaient de jeunes ingénieurs des grandes écoles et des universitaires très au fait des recherches menées aux USA. L’OTAM disposait par ailleurs d’un outil informatique extrêmement puissant permettant modélisations et simulations. Pour la DATAR, ce bureau réunissait les qualités sur lesquelles elle pouvait s’appuyer pour édifier une force intellectuelle incarnant le progrès et la modernité.

3Et de fait, ses premiers travaux – menés entre 1968 et 1971 – accompagnent un tournant important dans l’histoire de l’aménagement. Ils sont en lien avec la modernisation de l’État et de ses institutions et ont joué un rôle dans la transformation des savoirs sur l’espace.

Le contexte historique

Mai 1968 et la « crise » de la ville

4Ces premiers travaux interviennent quelques mois après Mai 1968. Pour Henri Lefebvre, dont les thèses influençaient fortement les chercheurs de l’OTAM, cette première grande manifestation de la « société urbaine » était une véritable « révolution culturelle » dont il pressentait depuis quelque temps la venue. En 1967, dans La vie quotidienne et le monde moderne, il démontrait l’existence d’une tension structurelle fondamentale entre la société industrielle et la société urbaine naissante. Selon lui, la réforme urbaine était inéluctable, mais elle dépassait les possibilités du néocapitalisme, car elle ébranlait les structures de la propriété, du droit et de l’idéologie néocapitalistes. Reprenant à son compte cette analyse, l’équipe de l’OTAM considérait que 1968 ouvrait une alternative : soit le politique régulerait cette tension en faveur de la société urbaine et imposerait ses règles au capitalisme, soit il fallait s’attendre à une « révolution culturelle » autour des questions de la vie quotidienne et à une crise des institutions.

Le postcolonialisme

5Par ailleurs, les accords d’Évian mettant fin à la colonisation de l’Algérie avaient été signés en 1962. La DATAR avait été créée un an plus tard, en 1963. Les colonies étaient devenues plus gênantes que rentables et il s’agissait d’entrer dans une nouvelle perspective de modernisation fondée notamment sur deux objectifs : rentabiliser les investissements sur le territoire national et aménager le marché intérieur. Pour accroître la concentration économique des capitaux, l’aménagement du territoire pouvait être un puissant outil permettant d’organiser l’exploitation des régions périphériques, des campagnes et des zones de production agricoles et d’organiser les banlieues. C’est ainsi que va naître le phénomène des « villes nouvelles » qui prétend faire du « quotidien » – travail, vie privée et familiale, loisirs – un objet de l’organisation sociale planifiée dans une perspective d’optimisation de la rentabilité des investissements.

6L’État va donc devoir investir le champ de la quotidienneté, le champ de l’urbain, sans perdre de vue l’objectif prioritaire qu’est le développement de la société industrielle. Dès sa création, la DATAR devient la cheville ouvrière d’une stratégie complexe consistant, simultanément, à intensifier la croissance industrielle sur l’ensemble du territoire, à réguler les tensions entre société industrielle et société urbaine de façon à ne pas menacer le projet de croissance et à mettre en œuvre la modernisation politique de l’État. La DATAR entend créer autour d’elle un « centre de décision » qui réunisse toutes les capacités d’organisation et de décisions institutionnelles. Elle va devoir vaincre la résistance des notables enracinés dans leurs fiefs cantonaux et départementaux et passer de l’interministérialité qu’incarne le Plan à une centralité qui incarne le projet de modernisation et l’impose aux instances ministérielles.

7Cette entreprise de modernisation, conduite sous la houlette de la DATAR, va donc conjuguer trois axes :

  • la croissance industrielle, avec son corollaire : l’industrialisation de l’agriculture ;

  • l’effort d’urbanisation, avec ses deux corollaires : le passage d’une ruralité à une urbanité et la gestion de la crise urbaine ;

  • une mutation politique menée sur deux fronts qu’il s’agit de combiner : d’une part, supplanter la puissance des départements en donnant plus de poids aux régions, et d’autre part, transférer la responsabilité de la gestion de la crise urbaine au niveau local pour éviter de mettre en première ligne l’État et pour que celui-ci puisse continuer à accorder la priorité aux objectifs de croissance industrielle.

8Le nouveau délégué, Jérôme Monod, considère que la création de cette centralité politique moderne ne pourra se faire sans la maîtrise de l’information et de la formation. La DATAR entame alors un dialogue avec l’Université qui n’a d’ailleurs jamais cessé depuis. Elle espère orienter la production des savoirs et de l’enseignement et médiatiser les enjeux de modernisation afin que les représentations mentales évoluent. La mobilité géographique des populations sur le territoire, disait Jérôme Monod, ne peut se concevoir et s’organiser indépendamment de la mobilité des esprits.

La prospective dans les milieux intellectuels entre 1962 et 1968 : des débats ouverts

9Or l’université française est rétive à ces objectifs. La géographie reste une discipline encyclopédique peu tournée vers la compréhension de l’espace humain. Les économistes français, à l’exception de François Perroux et de Jacques Raoul Boudeville, ne s’intéressent pas aux phénomènes spatiaux et encore moins à la vie quotidienne. Le cloisonnement disciplinaire fait obstacle à la globalisation des approches et à la compréhension des systèmes dans leur complexité. Enfin, l’idée même de prospective est rejetée, celle-ci ne pouvant pas être scientifique, et les savoirs, à quelques exceptions près, se tiennent à distance du politique.

10Les jeunes intellectuels recrutés à l’OTAM sont au contraire très intéressés par l’élaboration d’un autre ordre des savoirs. Ils sont fortement influencés par le marxisme, par Henri Lefebvre, Fernand Braudel, Yves Barel, Pierre George, Gaston Berger, pour ne citer que les principaux instigateurs de leurs réflexions prospectives.

11Henri Lefebvre avait soulevé un débat important sur la relation entre savoir et pouvoir qui ouvrait sur la question de la démocratie. Pour déterminer son trajet, estimait-il, l’homme politique a besoin d’être éclairé. Les connaissances des experts et des scientifiques ne sont cependant pas suffisantes. L’homme politique a besoin d’être éclairé par plusieurs apports :

  • une vision prospective déroulant les objectifs de l’action politique ; il s’agit, disait Lefebvre, de passer du possible à l’impossible, c’est-à-dire de ce qui est possible « hic et nunc » à ce qui, impossible aujourd’hui, deviendra possible demain au cours de l’action politique ;

  • les éléments théoriques apportés par l’ensemble des connaissances mises en jeu au cours de l’action politique ;

  • les éléments théoriques apportés par la philosophie ;

  • les éléments théoriques apportés par l’art conçu comme la capacité de transformer la réalité.

12Lefebvre traçait ainsi un cadre ambitieux pour la prospective, démarche politique inscrite dans un renouveau de la démocratie et démarche théorique, philosophique et artistique. Elle était selon lui un engagement politique capable de redonner sens à la théorie en lui permettant de s’approprier les données du « vécu ».

13Fernand Braudel avait donné en 1968 une conférence dont la publication, augurant celle de La Dynamique du capitalisme en 1977, avait également fortement influencé l’équipe de l’OTAM. L’humanité, disait-il, est ensevelie dans le quotidien.

D’innombrables gestes hérités, accumulés pêle-mêle, répétés infiniment jusqu’à nous, nous aident à vivre, nous emprisonnent, décident pour nous à longueur d’existence. Ce sont des incitations, des pulsions, des modèles, des façons ou des obligations d’agir qui remontent parfois, et plus souvent qu’on ne le suppose, au fin fond des âges. Très ancien et toujours vivant, un passé multiséculaire débouche sur le temps présent comme l’Amazone se projette dans l’Atlantique.

14C’est tout cela que Braudel désignait comme « la vie matérielle » et que la prospective de l’OTAM a cherché à saisir, s’intéressant aux sources des mouvements et pas seulement aux tendances explicites.

15Yves Barel a apporté une autre perspective également stimulante. Cherchant à comprendre comment l’analyse de système s’intégrait dans la science contemporaine, il s’est intéressé à la prospective. Pour lui, l’approche systémique permettait de développer une nouvelle conception des relations entre la réalité et l’existence. Il estimait que la démarche scientifique ne devait pas et ne pouvait pas s’enfermer dans la recherche des « existants concrets » et appelait à un dépassement radical de l’empirisme. « L’approche systémique, écrivait-il, incite à garder constamment à l’esprit qu’à côté de ce qui est directement ou indirectement observable, il y a autre chose. »

16Pierre George avait publié, en 1952, La Ville. Le fait urbain à travers le monde, et montré la complexité du fait urbain et l’impossibilité de le comprendre sans une analyse fine des modes de vie locaux. La ville était un objet humain, social et politique et non seulement géographique. La publication, en 1964, de La Géographie active a sans nul doute fortement influencé la demande de prospective géographique de la DATAR.

17Gaston Berger, enfin, a eu sur les premiers travaux prospectifs une influence majeure. En novembre 1960, peu de jours avant sa mort, il avait écrit :

La vie est une Invention continuée […]. La prospective est une science de la pratique. L’attitude prospective, c’est se préparer à faire […] c’est une attitude pour l’action. […] La méthode que nous cherchons ici n’est pas dans les choses mais dans l’homme […]. Il s’agit pour mieux agir de nous transformer nous-mêmes.

Objectifs, hypothèses, choix méthodologiques des scénarios

Les scénarios contrastés

18En 1968, la DATAR entreprend ce qu’elle nomme « un schéma général d’aménagement de la France » dont le SESAME, Système d’études du schéma d’aménagement, sous la direction de Serge Antoine, assure le pilotage. C’est dans ce cadre que l’OTAM se voit confier « la conception et l’analyse des images de la société future et la mise au point d’instruments prospectifs ».

19Estimant que la prospective est une science de l’action, l’OTAM propose d’« explorer ce qui, impossible aujourd’hui, pourrait devenir possible demain au cours de l’action politique ». Naît ainsi la problématique des « scénarios contrastés » qui pose en préalable de la prospective la fixation des objectifs politiques sous une forme suffisamment tranchée pour permettre d’engager une réflexion à rebours de l’impossible vers le possible. Il s’agit d’explorer les possibilités de l’action volontariste pour aider le politique à dépasser les contraintes des « tendances ».

20Après une réflexion préalable, trois objectifs sont posés qui feront chacun l’objet d’un scénario :

  • Passer d’une agriculture extensive à une agriculture industrielle permettant une organisation du travail productiviste, des rendements de capitaux accrus, une mobilité des populations rurales vers les centres industriels et urbains et une production de terrains fonciers. Ce sera le scénario de « L’agriculture sans terre ».

  • Passer d’une France relativement peu peuplée à « Une France de 100 millions d’habitants », ce chiffre extrême ayant comme vertu de forcer la réflexion non seulement sur les phénomènes d’immigration suite à la décolonisation et à la croissance industrielle, mais sur l’intégration des questions de vie quotidienne (famille, éducation, logement, loisirs…) dans les politiques publiques d’aménagement.

  • Passer d’une France centrée sur le Bassin parisien à « Une France côtière ». Cet objectif politique visait le développement accéléré de l’aménagement touristique, celui de l’industrie de matière grise et donnait priorité à la qualité de la vie quotidienne.

21Sans être possibles, ces scénarios n’étaient cependant pas totalement impossibles. Cette prospective volontariste permettait à la DATAR de mieux fonder ses argumentaires, de situer son rôle d’institution de la modernisation et d’engager le débat politique sur l’extension des possibles.

22Ce premier travail permettait également de dégager quelques bases de méthode, qu’il serait long de développer ici, et de mettre en évidence que chaque scénario avait requis une méthodologie spécifique du fait de leurs degrés différents de faisabilité : l’objectif politique, plus ou moins volontariste, plus ou moins global, était déterminant dans le choix de la méthode. L’objet, selon qu’il se prêtait ou ne se prêtait pas à analyse de système, orientait également la démarche.

Le scénario de la France en l’an 2000

23Après ce premier travail, la DATAR souhaita explorer de façon plus systématique le champ des possibles dont elle disposait. Un premier débat eut lieu : le possible résultait-il uniquement de l’état de la société française, de ses forces économiques, sociales, technologiques, ou était-il également le fruit des options politiques choisies ? Tous les possibles méritaient-ils d’être étudiés ou fallait-il affirmer des orientations politiques dans la mesure où elles déterminaient l’avenir ? Ce débat aboutit à fixer les finalités politiques en amont du scénario tendanciel :

  • la croissance industrielle comme priorité absolue, avec son corollaire : l’industrialisation de l’agriculture ;

  • l’effort d’urbanisation, avec ses deux corollaires : le passage d’une ruralité à une urbanité et la gestion de la crise urbaine ;

  • la mutation politique avec, d’une part, l’accroissement du poids des régions pour supplanter la puissance des départements et, d’autre part, le transfert de la responsabilité de la gestion de la crise urbaine au niveau local pour éviter de mettre en première ligne l’État et pour que celui-ci puisse continuer à accorder la priorité aux objectifs de croissance industrielle.

24Dans ce contexte, l’équipe de l’OTAM estima que la prospective la plus utile aux responsables politiques serait celle qui explorerait les tensions entre ces deux logiques antinomiques : croissance industrielle et croissance d’une « société urbaine » et proposerait une réflexion sur les régulateurs possibles, et plus particulièrement sur la régionalisation en tant que politique régulatrice.

25Elle donna autant d’importance aux phénomènes structurels qu’aux valeurs et aux modes de vie dont elle fit également les composantes des sous-systèmes et ceci de façon à ne pas évincer la question fondamentale de la vie quotidienne. Enfin, elle posa le principe selon lequel l’espace serait pris en compte d’un triple point de vue :

  • espace de production de richesses ;

  • espace d’élaboration des valeurs et des pratiques ;

  • espace politique, à la fois territoire institutionnel des acteurs et lieu objet de régulation étatique.

26L’espace était donc à la fois composante majeure des sous-systèmes et instance de régulation de l’ensemble du système.

27Sur le plan méthodologique, elle opta pour l’analyse de système non seulement parce que l’objet s’y prêtait (les quatre sous-systèmes : sociétés industrielle, agricole, urbaine, rurale), mais parce qu’il s’agissait de maintenir dans sa cohésion le système global tout en repérant ses évolutions internes nécessaires à ce maintien.

28La demande de la DATAR ne se limitait cependant pas seulement à cette exploration. L’équipe de l’OTAM devait également présenter régulièrement ses réflexions, ses hypothèses et les choix qu’elle faisait à des assemblées composées de différents représentants des ministères sous l’égide de la DATAR. Ces débats voulus par le politique visaient à faire évoluer les représentations et à transformer les mentalités. De la même façon, des rencontres furent organisées avec les universités, notamment à Grenoble.

29Il est donc erroné d’évaluer la pertinence des travaux de prospective en comparant les descriptifs imaginés de la France en l’an 2000 et ce qu’il est advenu dans la réalité. Tout d’abord, ces travaux n’ont jamais prétendu explorer le futur probable ; leur objet d’analyse était l’exploration des marges de manœuvre dont disposait le politique, dans le cadre d’objectifs politiques précis. D’autre part, le futur se recompose sans cesse par l’action sur le présent ; ce qui à un moment apparaît comme possible peut ne plus l’être après l’intervention politique. Mais surtout, cette prospective avait principalement pour but d’aider au changement des représentations et des mentalités ; il est difficile d’en évaluer l’apport de ce point de vue, mais la médiatisation de ses scénarios prospectifs, sa large diffusion, la réalisation d’une émission télévisée par l’ORTF, a certainement contribué à imposer dans le grand public et au plan politique l’idée que l’aménagement de l’espace quotidien était une priorité nationale. Enfin, il est indéniable que la théorie de l’espace a fortement bénéficié des avancées conceptuelles et théoriques réalisées dans le cadre de ces réflexions prospectives.

Conclusion

30Après ces premiers travaux, de nombreux OREAM (Organismes régionaux d’études d’aménagement des aires métropolitaines) ont voulu également réaliser leurs prospectives, s’inspirant eux-mêmes de ces méthodes ou recourant à des bureaux d’études. La prospective a alors dérivé vers une « science du futur », ce qu’elle n’est pas et ne peut pas être.

31Cette expérience fondatrice avait pourtant montré l’originalité de la prospective : elle est là pour ouvrir les futurs plutôt que pour dire l’avenir. Pour faire que l’impossible aujourd’hui puisse advenir demain. Ou que le haïssable qui est devant nous ne puisse pas advenir.

32Peut-être l’expression « prospective tendancielle » nous a-t-elle induits en erreur. Les tendances ne sont qu’une part des choses. La réalité est tout autre, elle est faite de nos visions des futurs souhaitables et de nos refus des futurs haïssables. Ce ne sont pas les tendances qui trament le « scénario de la France en l’an 2000 » mais les hypothèses qui ont été faites en amont sur ce qui guide le mouvement des choses.

33La seconde mystification vient à mon sens de la médiatisation à partir de l’expression « scénario de l’inacceptable ». Ce qui a été proclamé par le politique comme « inacceptable », c’était le constat que les valeurs, les intérêts et les perspectives qui portent le développement de la société industrielle et les valeurs, les intérêts et les perspectives que développent les sociétés urbaines, nous dirions aujourd’hui les sociétés civiles, sont inconciliables. Nous montrions qu’il y avait potentiellement une situation explosive dans cette tension qui pouvait aller jusqu’à la mise en question de la République. Mais l’inacceptable, c’est justement ce qui peut faire réfléchir. Dire, pour qu’en écho se précise l’inacceptable, est un des rôles du prospectiviste.

Auteur

Économiste, elle a développé à l’OTAM, de 1968 à 1973, diverses activités de prospective, notamment comme chef de projet du « Scénario de la France en l’an 2000 », publié sous le titre « Scénario de l’inacceptable ». Ses activités se sont poursuivies jusqu’en 2006 au ministère de l’Équipement où elle a animé successivement le Groupe de prospective urbaine puis la Mission prospective. Entre 1984 et 1989, elle a été responsable du Service des études et de la prospective de la DATAR. Co-animatrice des colloques de Cerisy Prospective d’un siècle à l’autre, elle a dirigé avec Édith Heurgon une série d’ouvrages aux Éditions de l’Aube sur la prospective du présent, dont certains concernent l’aménagement, en particulier : Aménager la ville de demain, une action collective, avec Marie-Laure Beaufils et Yves Janvier (1999). Sa thèse de doctorat (1981) a porté sur Prospective et aménagement. Constitution d’un savoir ou préparation à l’action à travers l’expérience des années 1960-1975.

© Presses universitaires de Caen, 2008

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