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Aménagement du territoire

 | 
Armand Frémont
, 
Sylvain Allemand
, 
Édith Heurgon

I. L’État aménageur

La prospective territoriale des années 1980-2000 : de l’État savant à l’État communicant

Pierre Musso

Texte intégral

1La prospective territoriale produite à – et souvent par – la DATAR a évolué depuis sa création, en fonction de plusieurs facteurs, notamment le rôle et la place de l’État, mais aussi le rythme de la croissance économique, le développement de la décentralisation ou l’évolution de la conception et des méthodes de la prospective. Aujourd’hui encore demeure une nostalgie de « l’âge d’or » de la DATAR et de sa production prospective dans son moment fondateur des années 1960-1970. Pour comprendre l’évolution de la prospective de la DATAR durant les années 1980-1990, il faut mettre en perspective cette activité sur une longue période, afin de dénouer ses liens avec l’action publique. Depuis la fin des années soixante, on peut distinguer trois grandes périodes dans l’histoire de la prospective de la DATAR : la première, l’âge d’or, est celle d’un « État savant » et rationnel (I) ; la deuxième période caractérise plutôt une crise de la prospective caractéristique d’un « État pompier » ou d’un « État suivant » (II) ; la troisième durant les années quatre-vingt-dix marque un renouveau de la prospective au service d’un « État communicateur », que j’appellerai un « État seyant » (III). Au-delà de ces figures de l’État, qu’il soit « savant, suivant ou seyant », on peut dégager des constantes, voire modéliser l’évolution des modes de fonctionnement de l’activité prospective à chacune de ces étapes, à partir d’un schéma simple que je nommerai le « triangle d’or de la prospective », schéma inspiré de l’analyse faite par Jérôme Monod, le père fondateur de la prospective à la DATAR.

Les années 1965-1975 ou « l’âge d’or de l’administration prospective » : l’État savant

2Dès la fondation de la DATAR en 1963, Georges Pompidou, alors Premier ministre, déclarait à l’Assemblée nationale, que

le mot de « politique » devrait retrouver tout son sens et toute sa noblesse. Car il s’agit de composer le futur visage de notre patrie. […] Un tel choix, croyez-le, est difficile. Il suppose d’abord de larges vues d’avenir, des vues prospectives, comme on dit maintenant. Il suppose des desseins lointains sur les vocations régionales.

  • 1 Déclaration du Gouvernement, Georges Pompidou, Premier ministre, Assemblée nationale, 26 novembre 1 (...)

3Et il ajoutait « la politique d’aménagement du territoire est la grande affaire de la nation tout entière. Elle sera bientôt, elle est même déjà aujourd’hui, la grande affaire de l’Europe »1. Cette vision est l’expression d’un État gaullien et colbertiste qui multiplie alors les grandes infrastructures et les grands projets industriels, un État bâtisseur qui mobilise ses grands corps techniques, héritiers des écoles du XVIIIe siècle et des saint-simoniens du XIXe. Le Commissariat général du Plan et la DATAR sont les deux outils institutionnels de cette politique planificatrice, de cohérence et de cohésion nationale.

  • 2 En 1966, paraît le premier numéro de la Revue 2000, sous-titré « Territoire, espace, aménagement du (...)

4Jérôme Monod passa sept ans, de 1968 à 1975, à la tête de cette institution. La prospective est pour lui essentielle dans l’édification de la politique d’aménagement du territoire. Assisté de Serge Antoine, il crée en 1968, en liaison avec le Commissariat général du Plan, un système d’études, le SESAME – Système d’études du schéma d’aménagement. Il lance deux revues : en 1966, la Revue 20002 puis en 1968, la revue TRP, Travaux et recherches de prospective. Il crée à Arc-et-Senans, en 1970, sur une idée de Serge Antoine, et avec des financements privés, la Fondation Claude-Nicolas Ledoux pour les réflexions sur le futur et sur les méthodes et les avancées de la prospective ; il recrute des experts extérieurs, dont Hermann Kahn, et commande de multiples travaux dont le fameux « scénario de l’inacceptable » sur la France de l’an 2000, publié en 1971. Un milliard d’anciens francs (1,5 million d’euros) sont alors consacrés aux recherches prospectives…

Les missions du SESAME

  • 3 Voir L. Sfez, L’Administration prospective, Paris, Armand Colin (U), 1971, p. 278-279.

5Le SESAME a cinq missions3 :

  • concevoir et analyser les images du futur et les cheminements qui y conduisent ;

  • analyser les projets ou ensembles de projets intéressant l’aménagement du territoire en « les reliant à ces images tout en les situant dans les structures de décisions » ;

  • créer des indicateurs susceptibles de mesurer les effets des actions engagées ;

  • rechercher l’impact des technologies nouvelles ;

  • assurer la collecte, l’accumulation et la diffusion des connaissances et méthodes d’analyses en matière de prospective.

6Quatre groupes de travail du SESAME sont aussitôt créés : l’un sur la prospective géographique, un autre sur la prospective technologique, un troisième pour l’analyse des systèmes politiques et des programmes, et un quatrième sur les outils informatiques. À ces quatre groupes principaux s’ajoutent des groupes ad hoc sur les transports et le tourisme, et trois autres régionaux travaillant sur les Alpes, le Languedoc-Roussillon et l’Aquitaine. Dès le début, on constate un couplage de la prospective thématique et géographique que l’on retrouvera à plusieurs reprises, notamment dans le programme du début des années 1990. Le groupe de prospective géographique introduit la méthode des scénarios contrastés à l’horizon 2000 qui va devenir une référence méthodologique pour la prospective territoriale : pour cela sont combinées prospective géographique et analyse des tendances socio-économiques. Dans ce cadre, la DATAR commande à l’OTAM (Omnium technique d’aménagement) trois scénarios dont un tendanciel, un contrasté très différent du vraisemblable, et un troisième souhaitable.

  • 4 Il existait cinq OREAM pour les agglomérations de Lille-Roubaix-Tourcoing, Lyon – Saint-Étienne – G (...)

7Pour apporter des vues croisées sur l’aménagement du territoire, le SESAME utilise quatre outils : 1) des schémas destinés à analyser la localisation territoriale des grands équipements de transport et de communication (routes, voies navigables, réseaux de télécommunications, aéroports) ; 2) des schémas d’aménagement des grandes régions urbaines et des aires métropolitaines. Les OREAM – « Organismes régionaux d’études d’aménagement des aires métropolitaines »4 – avaient préfiguré le SESAME et joué un rôle essentiel pour l’élaboration des schémas directeurs des métropoles d’équilibre, sous l’impulsion de la DATAR et du ministère de l’Équipement ; 3) des analyses des principales transformations sociales et économiques et de leurs répercussions sur la géographie (transformations du monde rural, développement urbain, conversion des bassins miniers, etc.) ; 4) des réflexions méthodologiques sur les moyens d’analyse du long terme, de connaissance du futur et des recommandations d’action publique.

8Au-delà de son rôle dans l’aménagement du territoire, le SESAME avait pour ambition d’inventer une prospective qui soit à la fois une méthode de réflexion et un outil pour l’action. Ce système d’études était largement ouvert, aussi bien dans ses formes que dans ses moyens. Toutes les institutions publiques pouvaient y faire appel.

9L’activité du SESAME et la publication conjointe de la revue TRP durent de 1968 à 1984, permettant à la fois d’apporter de la légitimité aux politiques d’aménagement et de stimuler la réflexion sur ce sujet. La revue TRP publie à La Documentation française 87 numéros pour vulgariser les travaux du SESAME, mais aussi ceux des OREAM ou des agences de bassin. En 1971, le numéro 20 de la revue TRP publie Une image de la France en l’an 2000, le fameux « scénario de l’inacceptable ». L’année suivante, son numéro 30 complétera cette publication par une série de documents, puis en 1977, de nouveau, le numéro 68 reviendra sur le sujet avec Le scénario de l’inacceptable sept ans après. Ce texte inaugure vraiment l’expérience de prospective territoriale en France, qui jusque-là demeurait très limitée.

« Une image de la France en l’an 2000. Le scénario de l’inacceptable »

10Il s’agit de la première analyse systématique qui considère l’avenir de la société française et de son espace. Son titre, Une image de la France en l’an 2000, est moins évocateur que celui sous lequel il a acquis sa renommée : Le scénario de l’inacceptable. Ce scénario est qualifié d’inacceptable parce qu’il envisage une France disloquée, désarticulée, image inconcevable dans une vision républicaine et gaullienne du territoire. On peut lire en creux, dans cette image et ce document, les objectifs assignés aux politiques publiques d’aménagement du territoire : réduire les inégalités de richesses et de potentiel fiscal, enrayer l’hémorragie démographique qui affecte certaines zones rurales et petites villes, combattre la croissance parisienne. On peut aussi y appréhender les grands dilemmes auxquels l’aménagement du territoire est confronté : aider les pauvres ou encourager le développement des régions riches, valoriser les potentialités locales ou assurer une justice spatiale. Ce texte prolonge et renoue avec le style catastrophiste de Paris et le désert français de Gravier ou avec d’autres travaux de prospective de la même époque (Halte à la croissance, Club de Rome), et surtout, il offre une vision, à la fois rationnelle, imagée et imaginée, du territoire français dans trente ans.

11Le « scénario de l’inacceptable » va devenir un référent mythique et méthodologique pour la prospective territoriale, y compris dans de nombreux pays étrangers. En 1969-1970, il est le premier exercice systémique de prospective de la DATAR. Il se présente comme un scénario tendanciel et repoussoir élaboré et mis en image par des experts, des techniciens et des chercheurs rassemblés par la DATAR. Destiné à interpeller l’opinion et les pouvoirs publics, il sollicite le volontarisme politique pour l’inviter à s’y opposer. Il frappe les esprits en présentant la carte d’une « France déchirée » entre deux types de territoires : d’un côté, les zones « dynamiques », « riches » autour de quelques grandes aires métropolitaines, comme l’agglomération de Lyon, le Sud, l’Île-de-France, l’Est et le Nord, et de l’autre, les zones « délaissées » comme l’ouest et le centre du pays, un vide ou un désert pour quelque vingt millions d’habitants. C’est donc une image-choc, très gaullienne, de « la France déchirée » qui est délivrée.

12Ce scénario « noir », très pessimiste, pointe les manques, les insuffisances des modes de décision. Il est ainsi une critique forte des vingt années d’aménagement du territoire qui l’ont précédé. Cela est censé lui conférer des vertus mobilisatrices. La démonstration du scénario est originale. Il s’agit de décrire les principaux traits de la société française en 1970, puis de 1970 à 1985, et enfin de livrer une image de la France vers l’an 2000. Ces différentes phases sont présentées dans un document de 173 pages divisé en cinq parties : la société française en 1970, son cheminement entre 1970 et 1985, l’image en 1980-1985, le cheminement de 1985 à 2000, et enfin l’image en 2000.

13La méthodologie prospective des années soixante-dix suivait ainsi un processus linéaire d’élaboration : elle part d’une approche « scientifique » et rationnelle établie par des experts et des outils informatiques. Le travail, nourri d’études statistiques, et de méthodes formalisées, exploité à l’aide d’outils informatiques, affirme la prédominance d’un État ingénieur. Il est fait appel à des spécialistes de la modélisation mathématique ou économétrique. Cette démarche scientifique est explicitement revendiquée par la DATAR, comme le soulignera en 1979, le délégué François Essig qui tire le bilan de cette période en ces termes :

  • 5 F. Essig, DATAR, des régions et des hommes, Montréal, Stanké, 1979, p. 217-218.

L’aménagement du territoire c’est aussi une image du futur… Cette prospective n’était pas pour nous un exercice pur et simple de futurisme gratuit. Elle se voulait le plus scientifique possible5.

14À partir de cette base « scientifique », elle vise à susciter la réaction de l’opinion et du pouvoir politique (sur le mode : c’est « inacceptable », donc il faut réagir pour éviter le scénario du délitement territorial), afin de légitimer en retour l’action de la DATAR.

Un premier bilan

  • 6 L. Sfez, L’Administration prospective, Paris, Armand Colin (U), 1971.

15L’acquis de ce moment fondateur est important. Tout d’abord, la prospective est conçue comme un instrument d’information et de pilotage du pouvoir. Il s’agit d’un travail « scientifique », au cours duquel les chercheurs éclairent l’action d’un État savant, souverain, planificateur, rationnel et garant de l’intérêt public. Ce que Lucien Sfez nommera dans un de ses ouvrages « l’administration prospective »6. Cette production s’accompagne, selon cet auteur, d’un travail de communication dramatisant le futur :

  • 7 Ibid., p. 290.

Le procédé de publicité envisagé est très significatif. Il s’agit de diffuser dans le public au moyen de colloques, d’une maison de la prospective, etc. L’ensemble des techniques fait davantage songer à l’affichage et au tambour du garde champêtre qu’à la concertation. Il s’agit non de demander au public ce qu’il pense, mais de lui transmettre avec une condescendance sympathique ce que des élites ont élaboré7.

16La méthode utilisée vise moins à mettre en débat l’avenir du territoire national qu’à provoquer et à accompagner l’action publique.

17Ensuite, ces études et exercices de prospective vont montrer que l’aménagement du territoire est un domaine nouveau, interdisciplinaire, au confluent de la géographie, de l’économie, de la sociologie, de la science politique, etc. C’est pourquoi la DATAR s’entoure alors d’une communauté d’experts et d’universitaires pour la prospective. L’aménagement du territoire ne fait encore l’objet ni d’un corpus constitué de réflexions, ni d’un domaine d’action publique à part entière. Certes, chaque discipline universitaire intègre la question régionale ou spatiale dans ses réflexions, mais chacune le fait de façon marginale. Or, l’entreprise de prospective fait appel à toutes les disciplines des sciences humaines et aux spécialistes de la prévision, associant ainsi des chercheurs qui habituellement ne travaillent pas ensemble. L’horizon du long terme permet de libérer les esprits des corpus théoriques traditionnels. Les études réalisées vont contribuer à une meilleure connaissance du territoire.

18Au-delà de son apport à l’aménagement du territoire, le dispositif avait pour ambition d’inventer une prospective qui soit à la fois une méthode de réflexion et un outil pour l’action. La prospective va alors, sous l’impulsion de la DATAR, et avec le maniement de la méthode des scénarios, vivre de grandes heures, mobiliser toutes les recherches sur le futur ; ses résultats seront largement diffusés en France et à l’étranger.

19Dans une interview qu’il accorde à la Revue 2000 en avril 1970, Jérôme Monod témoigne de l’importance que prit alors la prospective dans l’édification de la politique d’aménagement du territoire. Il déclare ceci :

D’un côté, un pays qui veut savoir, de l’autre, des techniciens qui peuvent élaborer des réponses ; entre les deux, un corps politique capable de faire passer les thèmes majeurs, d’expliquer tout ce que peut accepter l’électeur : tel devrait être le schéma d’information sur le futur. Un futur qu’il faut prévoir pour tenter de le maîtriser.

20Il définit ainsi « le triangle d’or de la prospective » organisée entre trois types d’acteurs et d’actions. Les trois acteurs sont les experts réunis par la DATAR, l’opinion destinataire des discours et des images du futur et enfin le pouvoir politique interpellé pour orienter son action sur le long terme. Les trois actions constitutives du processus sont la production experte de discours et d’images, leur communication et enfin l’action publique. J. Monod précise ainsi sa pensée :

  • 8 Interview à la Revue 2000, n° 16, avril 1970, p. 6-11. Voir G. Alvergne, P. Musso, Les Grands Texte (...)

Le prince de Machiavel, qui avait surtout besoin d’expérience humaine et de subtilité psychologique, aura certainement dans les années qui viennent, besoin de prospective, car je ne crois pas à l’opposition entre la prospective, la technocratie et la politique. Je crois que la prospective a pour objet essentiel de tracer certaines marges au-delà desquelles on ne peut pas aller ou en deçà desquelles il ne faut pas rester. Et il appartient à la politique, dans ces marges, de prendre les initiatives ou de définir les orientations qui seront celles de la politique. […] la politique devra choisir sur des images contrastées tracées par la prospective. J’ajoute qu’il appartient parfois au politique, en fonction des études prospectives, de décider tout de suite, ou au contraire de ne rien décider encore, chaque fois que l’on peut réserver des possibilités de choix futurs ; c’est cela la préservation de la liberté des générations à venir. Vous voyez qu’il n’y a pas nécessairement opposition entre la prospective et la politique8.

21Le triangle d’or de la prospective qui dessine l’espace des possibles, ou des « futuribles », pour la décision politique articule donc, 1) le pouvoir politique auteur de l’action publique, 2) les experts réunis à et par la DATAR, et 3) l’opinion destinataire de la communication. Dans les années soixante-dix, comme le dit J. Monod, le processus est linéaire : il va de la production scientifique de représentations du futur à l’action du pouvoir politique, via la communication destinée à solliciter l’opinion publique.

Fig. 1 – L’âge d’or de la prospective

Fig. 1 – L’âge d’or de la prospective

Des années 1975 à 1990, la prospective transformée : « l’État suivant »

22Avec la crise économique, « l’État savant » va céder la place à « l’État suivant », au sens de suiviste, dans une période d’incertitudes, de désindustrialisation et de montée du chômage. Après le succès du « scénario de l’inacceptable » et de cette méthode prospective qui fit école, l’État néglige la réflexion de long terme à partir du milieu des années soixante-dix, car il est pris par l’urgence. La priorité de l’action publique est donnée au traitement des dossiers socio-économiques liés à la désindustrialisation et à la crise ; elle absorbe toutes les énergies. « L’État pompier » intervient pour limiter les effets sociaux et territoriaux de la crise et les incendies provoqués par la désindustrialisation.

Quand la crise économique de 1974 entraîne un premier recul de la prospective

23À partir de 1974-1975, avec le premier choc pétrolier, les débuts de la désindustrialisation, la crise énergétique, la mise en cause de la croissance, la prospective commence à s’essouffler : d’autant qu’on va lui reprocher de n’avoir « prévu » ni ces risques, ni ces ruptures, et encore moins les grands événements de la fin de siècle comme les chocs pétroliers, la chute du mur de Berlin ou la formidable diffusion du téléphone mobile.

24Toutefois, ce repli est très lent : il dure dix ans, jusqu’à l’extinction du SESAME et de la revue TRP en 1984. À partir de 1974-1975, l’environnement économique national et international a radicalement changé. Sous le terme imprécis de « crise » se développent les difficultés liées à l’énergie chère, à la baisse de la croissance, aux restrictions budgétaires, à la montée spectaculaire du chômage. L’appareil productif français est profondément affecté, dans sa structure, ses modes d’action et de gestion, ses savoir-faire. La fin des « Trente Glorieuses » et du modèle industriel fordiste marque une remise en cause profonde de l’État-providence et de la planification. Les régions structurées autour d’une seule industrie comme la sidérurgie et la métallurgie en Lorraine, le textile dans les Vosges ou les activités portuaires et la construction navale dans la région de Marseille, sont frappées de plein fouet. Les crises et les conflits sociaux se multiplient. Dans ce contexte, l’accession de Valéry Giscard d’Estaing à la présidence de la République amène au pouvoir des responsables moins inspirés par le volontarisme des gaullistes et plus sensibles aux thèses des économistes néo-libéraux. Cela conduit à redéfinir complètement la politique d’aménagement du territoire au milieu des années 1970.

25On peut déjà souligner, à ce stade, que la prospective se porte d’autant mieux que la croissance économique est forte : dans ce cas, la visibilité et la confiance dans l’avenir sont plus grandes. L’arrivée de la gauche aux affaires amplifie la remise en cause de la politique gaullienne d’aménagement du territoire, car elle réforme profondément les bases des politiques publiques.

La politique de décentralisation accentue le repli de la prospective

26L’arrivée de François Mitterrand au pouvoir entraîne quatre modifications institutionnelles majeures qui viennent s’ajouter à la poursuite du processus de désindustrialisation déjà engagé : la planification, la décentralisation, les premiers pas de la dérégulation de certains secteurs économiques majeurs, comme l’audiovisuel ou le secteur financier, et enfin le renforcement de la construction européenne. Si la planification et la décentralisation relèvent de choix politiques nationaux, les processus émergents de dérégulation et le développement de la construction européenne s’accélèrent sous la pression internationale.

27Ces macromutations ont des conséquences directes sur la politique d’aménagement du territoire, sur l’action de la DATAR et sur les travaux de prospective territoriale. En effet, il devenait nécessaire de repenser la politique d’aménagement, voire de la refonder. La décentralisation, la désindustrialisation, les restructurations industrielles, les délocalisations et la construction européenne multiplient les interrogations sur l’État-providence, alors que dans le monde anglo-saxon triomphent les idées libérales et la dérégulation. Ces divers processus combinés transforment l’action publique en intervention d’urgence, et l’État en pompier, « État suivant » de plus en plus « tiraillé » entre les échelles locale et supranationale, marquant le début de l’éclatement de l’action publique, de « l’administration en miettes » selon la formule de Thoenig et Dupuy.

28La décentralisation marque un virage et le début d’une nouvelle forme de politiques territoriales et de l’aménagement : émergence d’autres formes de démocratie, reconnaissance de la capacité des acteurs locaux à prendre en charge leur développement. « La décentralisation de l’État sera prioritaire », car elle doit permettre de rénover l’État, de favoriser un recentrage sur ses fonctions essentielles. La décentralisation doit aussi faciliter la gestion de la crise, car dans un contexte de récession économique, l’État seul n’est plus capable d’assurer cette tâche. C’est ainsi que la loi du 2 mars 1982 accroît considérablement la liberté des élus locaux en supprimant la tutelle a priori. Simultanément la planification est relancée et réformée par la loi du 29 juillet 1982, conçue par le ministre du Plan et de l’Aménagement du territoire, Michel Rocard. Ainsi, le VIIe Plan (1976-1980) associe plus directement les régions qui partagent désormais avec l’État une compétence dans les domaines de l’aménagement du territoire et de la planification : les Contrats de plan État-Région (CPER) fixent les modalités de ce partage.

  • 9 Il préside une commission dite « de réflexion sur l’aménagement du territoire », à la demande du mi (...)

29L’État, pris simultanément par la décentralisation, le lancement de la planification régionale, le traitement des effets de la désindustrialisation ou le renforcement de l’Europe, est conduit à délaisser quelque peu la prospective territoriale durant plus d’une décennie. Les reconversions industrielles d’un côté, la planification décentralisée avec la mise en place des Contrats de plan État-Région de l’autre, absorbent la DATAR durant les années quatre-vingt. La mise en œuvre des lois de 1982 sur la décentralisation et la planification capte toutes les énergies. La déstabilisation est si forte que la DATAR, d’abord « en repli », se trouve à son tour menacée au milieu des années quatre-vingt : ne faut-il pas la supprimer ? La DATAR a été si souvent réduite à un rôle de « SAMU social » ou de « Canadair » pour éteindre les incendies sociaux, selon la formule d’Olivier Guichard qui va devoir intervenir pour la sauver en 19869.

30Dans ce contexte de crise, la prospective change de nature : l’exercice appliqué à la planification devient prioritaire. Dans les années quatre-vingt, elle suit la même destinée que l’aménagement du territoire. La prospective scientifique destinée à un État savant est alors remise en question de plusieurs façons. Disposant de moyens plus faibles, elle perd de sa pertinence, pour devenir dans bien des cas un instrument au service de la valorisation des décisions. Il faut donc distinguer deux étapes dans l’action prospective de la DATAR au cours de la décennie quatre-vingt :

  • les années 1981-1984, la poursuite d’une activité de plus en plus réduite,

  • sa quasi-disparition dans les années 1985-1989.

Que reste-t-il de la prospective territoriale dans les années quatre-vingt ?

31Les travaux de prospective territoriale perdurent jusqu’en 1983-1984, avec la survie du SESAME et la revue TRP. Mais la disparition simultanée du dispositif d’études et de la revue sonne le glas de la prospective. Certes, il demeure une activité de veille, mais la « Belle au bois dormant » plonge dans un sommeil de cinq années. En 1984, quelques chargés de mission de la DATAR essaient de maintenir une « veille » prospective. Il demeure un « groupe Espaces » composé de quelques experts et pour la DATAR, Priscilla De Roo, Serge Wachter et une nouvelle arrivante, Josée Landrieu qui va s’employer à produire un dossier ronéoté Espaces prospectifs dont six numéros paraîtront en 1985-1986, mais cela n’empêche pas l’agonie de la prospective. Dans la préface aux dossiers Espaces prospectifs d’avril 1985, destinés aux centres de recherches, aux instituts de formation, aux bureaux d’études et aux services de documentation, Josée Landrieu écrit :

Depuis quelques années la prospective est en « crise » ; des mutations importantes, économiques, sociales, culturelles, politiques, bousculent les certitudes et les pratiques antérieures ; il est bien difficile aujourd’hui de « prévoir » et tout essai prospectif risque d’être contredit par les faits… ESPACES a un projet simple : rendre la prospective active ; apporter sur les questions relatives à l’évolution du territoire un éclairage nourri de confrontations, de débats, et évaluer, avec les acteurs concernés…

32Ainsi apparaissent en creux les deux causes de la crise de la prospective : 1) elle n’aurait pas « prévu » les événements, et 2) elle doit être partagée avec les acteurs pour devenir active à son tour.

  • 10 Voir « Énergie et régions. Production et consommation, perspectives 1985 », TRP, 79, 1980, « L’obse (...)

33Toutefois, cette activité prospective réduite permet d’aborder quelques thématiques nouvelles comme le capital et son espace, marquant les débuts de la réflexion sur la question de la mondialisation, les énergies et la décentralisation, les questions de l’emploi, le « périurbain » avec les numéros 80 et 83 de TRP10, ou la consommation. Autrement dit sont étudiés des thèmes sociétaux, ce qui selon Priscilla De Roo, correspond à la recherche d’une sorte « d’anthropologie territoriale ». Sur le plan méthodologique, la méthode des scénarios est peu à peu délaissée au profit de l’analyse des processus, des tendances lourdes et des signaux faibles. Ces études sociologiques de fond sont commandées plutôt à des universitaires qu’à des experts, mais la DATAR ne commande aucune étude explicitement prospective au cours des années 1982-1989. Durant la deuxième moitié de ces années 1980 où la prospective est en sommeil, une autre innovation méthodologique émerge : il s’agit du développement de la cartographie avec l’intégration des travaux de Roger Brunet et du groupe Reclus. Cela aboutit entre autres à l’élaboration d’un Atlas des zones d’emplois, puis à la production de la célèbre image de la « banane bleue » européenne, sorte d’écho européen à Paris et le désert français de Gravier.

34En résumé, au cours de la décennie quatre-vingt, on observe que la prospective cède d’abord à la planification puis s’efface avec la disparition du SESAME et de la revue TRP. Cela produit alors un « trou » ou un vide de prospective durant la deuxième moitié de cette décennie, ce qui n’empêche pas certaines innovations discrètes dont on mesurera les effets dans la décennie suivante. Ce long silence de la réflexion prospective territoriale est la conséquence directe de l’activisme de l’État urgentiste ; elle est considérée comme un luxe inutile.

35Si l’on reprend le « triangle d’or de la prospective » pour décrire son évolution par rapport au modèle rationnel et linéaire des années soixante-dix, on observe une faible production de travaux prospectifs et par voie de conséquence, une faible communication auprès d’une opinion publique déjà inquiète du fait de la crise économique. Il n’y a plus un schéma ternaire et linéaire qui fonctionne de la production de la DATAR au volontarisme politique via la communication auprès de l’opinion, mais un seul axe, celui de l’action publique urgente, un seul lien fort entre le pouvoir politique central, l’opinion publique et les élus locaux, tous préoccupés par les problèmes économiques et sociaux du présent. Les politiques publiques évoluent sensiblement : du centre à la périphérie, de la prospective à la planification, de la régulation colbertiste à la dérégulation, de la politique nationale à la construction européenne. La DATAR et la prospective territoriale en sortent simultanément affaiblies.

Fig. 2 – La Belle au bois dormant

Fig. 2 – La Belle au bois dormant

La renaissance de la prospective territoriale dans les années 1990 : « l’État seyant »

36En 1989-1990, le « statut » de l’aménagement du territoire est de nouveau transformé avec l’arrivée de Michel Rocard à Matignon et la nomination de Jacques Chérèque au ministère à l’Aménagement du territoire et aux Reconversions. Jacques Chérèque réintroduit fortement la prospective en complément à la décentralisation. Après la Belle au bois dormant, voici le réveil du Prince Charmant… Le traitement socio-économique d’urgence appelle une vision des reconversions territoriales sur le long terme. En mai 1990, il déclare à l’Assemblée :

  • 11 Jacques Chérèque, ministre délégué à l’Aménagement du territoire et aux Reconversions, discours d’o (...)

Moderniser et solidariser, telle est la stratégie d’aménagement du territoire que je vous propose. Elle implique de voir loin dans le temps. C’est pourquoi j’ai relancé la prospective à la DATAR pour dégager les scénarios de l’avenir. Dix programmes d’études sont lancés. Les régions y seront associées et ces travaux seront coordonnés avec ceux qu’entreprend par ailleurs la Commission européenne. Mais cette stratégie implique aussi d’avoir une vision large des problèmes. Une approche par grandes zones devrait permettre de situer les territoires dans l’espace européen et d’évaluer les vrais enjeux spatiaux11.

37Pour la première fois, la politique de prospective territoriale est défendue au Parlement. Désormais, l’aménagement du territoire et sa dimension prospective sont discutés dans l’hémicycle et ce n’est qu’un début, puisque ce sera à nouveau le cas à plusieurs reprises, lors du vote des lois Pasqua en 1995, Voynet et Chevènement en 1999, puis de la loi constitutionnelle sur la décentralisation en 2003. Le débat engagé le 29 mai 1990 à partir d’une déclaration du Gouvernement est suivi d’une série de CIAT (Comités interministériels d’aménagement du territoire) destinés à mettre en œuvre plusieurs mesures. Le premier tenu le 5 novembre 1990, particulièrement important, permet la renaissance de l’effort de prospective de la DATAR considérée à nouveau, comme une de ses missions essentielles. Mais la prospective est relancée sous une forme et avec des méthodes différentes, notamment avec la réunion de groupes d’experts et d’universitaires autour de thématiques. Ainsi sont définis sept « grands chantiers territoriaux » de réflexion prospective : le Nord, la façade atlantique, le Bassin parisien, le Grand Est, le Massif central, le bassin Saône-Rhône et l’espace Midi-Méditerranée.

  • 12 Un conseil scientifique est créé par le délégué, Jean-Pierre Duport. Il est présidé par Jean-Paul d (...)
  • 13 Voir le catalogue thématique des publications de la DIACT, Centre de documentation de la DIACT, ron (...)

38À partir de cette date, la prospective est lancée comme un « rouleau compresseur », et le Gouvernement en donne les moyens à la DATAR. Jacques Chérèque crée un deuxième poste de directeur à la Délégation et Jean-Louis Guigou, universitaire et chargé de mission à la DATAR, est nommé à ce poste chargé des études et de la prospective. Il constitue aussitôt des groupes interdisciplinaires, notamment composés d’universitaires. Trois générations de programmes et de groupes de prospective se succéderont au cours de ces années 1990, et jusqu’en 2002, sous la houlette de Jean-Louis Guigou, directeur, puis délégué à partir de 1997. La méthode mise en œuvre est souvent la même : il s’agit notamment de créer une dizaine de groupes de prospective composés pour l’essentiel d’universitaires pour maintenir autour de la DATAR, une « ruche » de 400 experts toujours mobilisables, et de publier leurs travaux12. En somme, une vision plus universitaire et intégrant l’héritage des années soixante-dix se déploie : des groupes interdisciplinaires de travail avec des leaders et des ouvrages. Ainsi va être constituée une véritable bibliothèque de prospective territoriale au cours de cette décennie 90 : plus de soixante ouvrages de prospective publiés en dix ans de 1993 à 200313 » On retrouve une volonté de production intellectuelle tous azimuts comparable à celle de la décennie 1966-1976 avec les deux revues TRP et Revue 2000.

1991-1996, deux générations » de groupes de prospective

  • 14 Aliette Delamarre, Serge Wachter et Emmanuelle Quiniou.

39En 1991, avec un budget d’études de 20 millions de francs/an et trois chargés de mission14, J. -L. Guigou monte un premier programme de prospective ambitieux en lançant dix groupes animés par dix leaders universitaires : Hervé Le Bras sur la démographie, Xavier Gizard sur la Méditerranée, Pierre Veltz et Michel Savy sur l’industrie, Alain Sallez sur les villes, Alain Bonnafous sur les transports, Jean-Claude Némery sur les institutions, Jacques Beauchard sur l’Atlantique ou Michel Foucher sur l’Europe de l’Est. Avec ces groupes de réflexion constitués autour de questions sectorielles ou géographiques, on retrouve le découpage sectoriel/géographique hérité des années soixante-dix.

  • 15 Ouvrages publiés aux Éditions de l’Aube : Circuler demain, Communiquer demain, Naissance de nouvell (...)

40Ces dix groupes de réflexion travaillent durant trois ans, sur des thématiques clés pour l’aménagement du territoire, notamment la naissance de nouvelles campagnes, les destins atlantiques, les évolutions démographiques, l’Europe, les villes, les transports ou les nouvelles technologies de communication. Si leurs travaux s’avéreront en fait assez peu prospectifs comparés aux publications antérieures des années soixante-dix, en revanche ils s’attachent à déceler des tendances lourdes et des signaux faibles et surtout ils proposent des idées nouvelles et de nombreux concepts originaux pour refonder une pensée de l’aménagement du territoire. Chaque groupe a publié un ouvrage présentant ses résultats. Une synthèse de ces idées est rassemblée par le directeur des études, Jean-Louis Guigou, dans un ouvrage publié en 1993, sous le titre France 2015 : recomposition du territoire national15.

41Parallèlement, un volet territorial de la prospective est mis en place, par le biais d’animateurs régionaux pour chacun des sept grands chantiers retenus par la DATAR, qui ont pour mission d’animer la réflexion prospective des acteurs locaux. Cet ensemble de réflexions donne lieu à deux types de publications : d’une part, une production par la DATAR d’un « Classeur Prospective et Territoires » en 1991, puis d’un ouvrage édité à la Documentation française, intitulé Dossier Prospective et Territoires pour la partie nationale et générale de la prospective ; et d’autre part, une série d’ouvrages dans le cadre de la prospective régionale.

42En 1993, après cette relance de la prospective, la deuxième cohabitation entre François Mitterrand et le gouvernement Balladur va entraîner une nouvelle modification de la situation de la prospective à la DATAR qui se révèle finalement très sensible à la conjoncture politique. Charles Pasqua, nommé ministre d’État de l’Intérieur, de la Décentralisation et de l’Aménagement du territoire, lance un grand débat public préalable à l’adoption d’une loi sur le sujet. Mais paradoxalement, à cette occasion, le travail des groupes de prospective de la DATAR n’est pas mis en valeur et reste absent du débat public. En revanche, le Livre blanc du Bassin parisien publié en 1992 apparaît comme un document exemplaire au regard des ambitions du grand débat. Différents acteurs s’y sont impliqués, créant une véritable dynamique de réflexions et de propositions pour l’aménagement du territoire. Cette réflexion sera prolongée par la suite, dans une déclinaison pratique par une charte du Bassin parisien en 1994, et par l’élaboration d’un Contrat de plan interrégional 1994-1998. Ce livre blanc développe la dimension prospective en proposant trois scénarios : un tendanciel intitulé « la métropole concentrée », un de redressement avec l’émergence de métropoles d’équilibre, nommé « la métropole multipolaire centralisée », et un souhaité, « le réseau métropolitain maillé ». Ce dernier scénario défend que, seules face à l’agglomération parisienne, les métropoles d’équilibre ne peuvent faire véritablement contrepoids, et qu’elles ne pourront désengorger la capitale et jouer les complémentarités qu’en s’associant entre elles. Le processus d’élaboration d’un projet commun à différents acteurs, appartenant à un territoire qui dépasse les frontières administratives, servira de base au lancement du débat national sur l’aménagement du territoire en 1993. D’une certaine façon, le Gouvernement veut capitaliser ce qui s’est fait sur le Bassin parisien durant le processus de concertation, dans l’organisation du débat fondé sur le scénario souhaitable du « réseau métropolitain maillé ». « Il s’agit de dessiner la France de demain telle que nous la souhaitons et non plus telle que les contraintes de la compétition internationale nous l’imposent. » L’analyse se modifie puisqu’elle mêle le normatif et le prédictif. La prospective quitte le champ réservé de la réflexion d’experts livrée au politique, pour affirmer des positions originales.

43Ce débat a permis d’instaurer un dialogue sur l’aménagement du territoire au niveau régional avec les collectivités locales, les responsables socioprofessionnels ou les associations. Cette initiative inaugure pour l’État une nouvelle façon de faire de la prospective. Alors que l’aménagement du territoire avait fait l’objet, sous l’égide de la DATAR, d’études et de réflexions d’experts et de techniciens, l’avenir du territoire est censé devenir l’affaire de tous. Ainsi, la prospective territoriale ne vise plus à décrire et à prévoir des phénomènes, mais à susciter des débats publics.

Les régions, les départements, les communes, les forces économiques, culturelles, le monde associatif et tous les Français qui le souhaitent seront partie prenante de l’élaboration du projet définitif,

44écrit Edouard Balladur dans sa préface. Car l’enjeu est de transformer le débat public en compagnon de la décision politique. Finalement, durant ces années 1993-1994, l’État passe d’un discours tranché et volontariste à un discours plus descriptif, un discours partagé, négocié et plus en retrait. « L’État suivant » s’esquive, l’État communicant s’esquisse…

  • 16 P. Lacombe, L’Agriculture à la recherche de ses futurs, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube – DATA (...)

45Pour corriger la faible utilisation des travaux de la première génération de groupes de prospective de la DATAR lors du débat public national 1993-1994, une « deuxième génération » de six groupes de prospective est lancée en 1995, en lien avec le Débat public sur l’aménagement du territoire qui aboutit à l’adoption de la loi du 4 février 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT), dite « loi Pasqua ». Ces groupes travaillent durant deux années, mais livrent peu de résultats, excepté le groupe sur l’agriculture animé par Philippe Lacombe16. La plupart d’entre eux cesseront leur travail faute de moyens financiers suffisants pour fonctionner. La LOADT attribue à l’État le rôle de vigie, en introduisant, pour la première fois, la dimension prospective. Au niveau national, un Schéma national d’aménagement et de développement du territoire (SNADT) doit être établi. À mi-chemin entre la planification et la prospective, ce document doit fixer les grandes priorités pour 2015. Il devait servir de cadrage à des schémas régionaux (SRADT) ayant eux-mêmes vocation à encadrer les contrats de plan État-Région. Ainsi est imaginé un dispositif de prospective et de planification qui place l’État au cœur de l’exercice, tout en accordant aux régions un rôle de coordination et de territorialisation des stratégies de développement. Ce qui est proposé aux acteurs locaux c’est un projet global et planifié pour le territoire, élaboré par les élus, les représentants du milieu socioprofessionnel et les administrations d’État. Ainsi s’amorce l’idée d’une production prospective partagée entre experts et acteurs, entre État et acteurs locaux et régionaux.

46En résumé, durant cette période 1991-1996, on voit se développer deux types de prospective en parallèle : une production académique de qualité qui crée de nouveaux concepts et qui produit énormément de documents, livres, dossiers, et de l’autre, une prospective plus communicante utilisée pour accompagner la décision politique et le débat public prélude à l’adoption de la LOADT. Les deux coexistent, à l’image de la cohabitation politique de 1993-1995. Mais de nouveaux acteurs entrent dans le jeu, cassant le monopole et le monologue gouvernemental : le Parlement avec la préparation de la loi, et surtout les acteurs locaux et régionaux à la fois coproducteurs de travaux prospectifs et partenaires essentiels du débat public. Les trois côtés du triangle d’or de la prospective sont activés, mais à des degrés divers.

Fig. 3 – La prospective au début des années 1990

Fig. 3 – La prospective au début des années 1990

1997-2002, une troisième génération de groupes de prospective

  • 17 Loi d’orientation sur l’aménagement et le développement durable des territoires, LOADDT du 25 juin  (...)

47Ce triptyque d’acteurs se renforce après 1997 pour trois raisons principales. Tout d’abord, le Parlement continue d’être étroitement associé aux politiques d’aménagement du territoire avec la préparation et l’adoption de trois lois en 1999-2000, dites « lois Voynet, Chevènement et Gayssot-Besson »17 ; ensuite les collectivités locales, notamment les régions et les CESR multiplient les travaux prospectifs à leur échelle ; et enfin Jean-Louis Guigou, qui avait conduit le programme d’études et de prospective depuis 1990, est nommé délégué, bénéficiant d’une grande liberté d’action, de moyens significatifs, d’une équipe et d’un appui fort de Matignon. Ce que J.-L. Guigou nomme la « grande période » de son action à la DATAR se déroule sur les cinq années du gouvernement Jospin : elle permet au délégué et à son équipe de mettre en œuvre dans l’action publique les concepts et les idées accumulées de 1990 à 1997 dans les travaux prospectifs. C’est donc à nouveau, une conjoncture très favorable pour la prospective, comme l’avait été « l’âge d’or », mais dans un contexte très différent.

48En même temps que les concepts produits au début des années quatre-vingt-dix sont inscrits dans l’action et inspirent notamment l’élaboration de la LOADDT de 1999, une « troisième génération » de dix groupes de prospective est lancée pour une durée de trois ans (2000-2003), notamment pour accompagner la mise en place des schémas de services collectifs prévus par la loi Voynet et qui doivent intégrer une prospective et une planification à dix ans. Parallèlement, la DATAR lance d’autres initiatives dans le cadre d’un programme d’ensemble intitulé « Territoires 2020 » : en 2000, un nouveau conseil scientifique est mis en place sous la présidence d’Armand Frémont, puis par Hervé Le Bras, le concours avec les classes de première des lycées est repris, la revue Territoires 2020 et l’Institut des hautes études d’aménagement du territoire (IHEDAT) sont lancés. On retrouve l’idée d’un programme d’ensemble aux multiples facettes comparable à celui expérimenté par Jérôme Monod et Serge Antoine.

  • 18 Ces dix groupes sont les suivants :

49Les dix groupes de prospective réunissant experts, universitaires et acteurs de la société civile, y compris des étrangers, couvraient dix thèmes de recherche : cinq d’entre eux étaient liés à des domaines sectoriels, relativement verticaux, se référant directement aux schémas de services collectifs (ou au schéma de développement de l’espace communautaire), et les cinq autres réfléchissaient sur des thématiques transversales, dont certaines totalement neuves, comme « Temps et territoires » ou « Représentations et territoires ». Ce sont d’ailleurs ces deux derniers groupes qui ont eu une contribution particulièrement originale et novatrice. Cette fois-ci, les groupes sont pilotés par un binôme : un directeur scientifique choisi au terme d’un appel d’offres public et un président nommé par le délégué18.

50Ces groupes ont cherché à explorer des futurs, non pas à partir d’une démarche de recherche pure, mais par une confrontation entre réflexion et action. Par exemple, la mise en œuvre de politiques locales de gestion des temps de la vie s’inspirait à la fois des travaux des sociologues dans ce domaine, des débats organisés en régions et de la mise en œuvre d’actions par les élus locaux. L’ensemble des travaux des groupes a donné lieu à la publication d’une vingtaine d’ouvrages et à une synthèse largement rédigée par le délégué lui-même, dans un document d’une centaine de pages, intitulé France 2020.

« Aménager la France de 2020. Mettre les territoires en mouvement »

51En écho au Scénario de l’inacceptable qui avait esquissé la France à l’horizon de l’an 2000, la DATAR publiait à cette échéance, un nouveau document de prospective territoriale à l’horizon de 2020, durée de trois générations de contrats de plan. Aménager la France de 2020 répond à une commande du gouvernement de Lionel Jospin faite à la DATAR lors du Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997. Ce texte doit répondre à deux objectifs : d’une part, dessiner une vision de la France à long terme et d’autre part, constituer une sorte de « chapeau » introductif aux neuf schémas de services collectifs prévus par la loi du 25 juin 1999. Le défi était important, car depuis le Scénario de l’inacceptable des années soixante-dix, les pouvoirs publics ne s’étaient plus risqués à un tel exercice national et même à dimension européenne dans sa seconde édition.

52Le processus d’élaboration de France 2020 est très particulier puisqu’il résulte d’un travail interne à la DATAR animé par le délégué qui rédige lui-même l’essentiel du document, entouré d’un petit groupe d’experts. Il s’agit d’un document de prospective « n’engageant que la DATAR », comme le souligne le délégué dans sa préface. D’une certaine façon, c’est la DATAR qui présente au pouvoir politique sa représentation de la France et défend la stratégie du « polycentrisme maillé ». Le document, qui a connu deux versions (2000 et 2002), comprend quatre parties. La première, intitulée « Se souvenir de l’avenir : réintroduire le temps long dans l’action publique », procède à une rétrospective de la prospective et de l’action publique en matière d’aménagement du territoire. La deuxième, intitulée « La société et ses territoires : de nouvelles relations », établit un diagnostic des régions, notamment à partir des données du recensement de 1999. La troisième partie, intitulée « La prospective de la France dans l’Europe en 2020 : enjeux et scénarios », est la partie proprement prospective du document. Enfin, la quatrième partie, intitulée « Plaidoyer pour le polycentrisme maillé : les politiques publiques qui en découlent », présente des pistes pour la rénovation de l’action publique. Cet exercice prospectif ne se limite pas à l’élaboration de scénarios, mais commence par identifier des paradoxes, des points de tension porteurs de dynamiques, d’opportunités et de risques, voire de ruptures. Toutefois, ce qui sera retenu de ce document fut, comme pour le Scénario de l’inacceptable, les images du futur présentées à travers quatre scénarios largement diffusés par les médias « grand public », avec une pleine page du Journal du dimanche ou une présentation au JT de France 2. On peut constater que la DATAR s’est alors transformée en une « administration communicationnelle » pour défendre sa vision.

53Quatre scénarios ont été élaborés. Autrement dit, ni un seul qui aurait servi de repoussoir comme en 1971, ni un nombre impair de scénarios (3 ou 5) qui souvent sert à valoriser en creux un scénario central souhaité. Les quatre scénarios exploratoires et contrastés, présentés dans le document de la DATAR offrent quatre images de la France à l’horizon 2020, images fortes, car ce sont des représentations cartographiées.

54Le premier scénario dit de « l’archipel éclaté » – formule empruntée à Pierre Veltz – est un scénario tendanciel qualifié de « néolibéral » : il est celui du laisser-faire, les pouvoirs publics n’intervenant pas. Marché, mondialisation et dérégulation s’imposent, laissant coexister des villes-pôles riches et en concurrence, et des zones délaissées, aggravant les tensions sociales et les menaces sur le développement durable.

55Le deuxième scénario dit du « local différencié » est un scénario « néocommunautaire » désordonné où se multiplieraient les initiatives locales, souvent en concurrence ou en conflit : tous les territoires participent à des communautés construites « à la carte » et tissent des relations par affinités culturelles ou économiques.

56Le troisième scénario dit du « centralisme rénové » qui marquerait un repli national et un retour vers le centralisme parisien, est qualifié de « scénario néojacobin ». Le volontarisme de l’État central reprend l’initiative. C’est le scénario repoussoir classique dans les discours de la DATAR, mêlant centralisation, jacobinisme et colbertisme.

57Le quatrième scénario dit du « polycentrisme maillé » est celui d’une France maillée par un réseau de villes structurées autour de métropoles régionales et de l’agglomération parisienne, donc polycentrique, et insérée dans une Europe elle-même polycentrique. Qualifié de « scénario de l’équité », il est le scénario souhaitable, celui pour lequel la DATAR et son délégué plaident, voire militent.

58Ce scénario souhaitable part du constat d’une multipolarité urbaine en développement, l’arc des métropoles régionales éloignées de Paris de taille moyenne, très dynamiques formant une armature urbaine en forme de « U » (Rennes, Nantes, Toulouse, Montpellier, Grenoble, Strasbourg). Autour de ces métropoles dynamiques, des villes de taille plus petite se mettent en réseaux, maillant ainsi le territoire. Il n’y a plus un pôle dominant (« Paris et le désert français »), mais une multipolarité en développement. Une double dynamique structure cette vision : le développement des agglomérations et des pays au niveau infrarégional, et la coopération des régions elles-mêmes dans des « interrégions » de taille suffisante pour contribuer à la construction européenne. Ainsi sont dessinés six grands systèmes urbains polycentriques, interrégionaux et transfrontaliers structurés autour des grands bassins fluviaux naturels : le Grand Ouest, le Sud-Ouest, le Grand Est, le Bassin parisien, les Pays Nord, le Grand Sud-Est. Cette vision de la France en 2020 a innové, non seulement en proposant une vision de long terme, mais aussi en recherchant une articulation entre prospective, planification stratégique et action publique. C’est une « prospective communicationnelle » accompagnant et éclairant l’action législative des années 1999-2000. Dans l’introduction du document, on peut lire cette définition de la prospective :

Animé par la passion de l’anticipation, le présent exercice prospectif se propose de réunir deux caractères :
– d’une part, être une « prospective partagée » de représentations élaborées collectivement ;
– d’autre part, être une « prospective à finalité pratique », d’emblée inscrite dans un processus d’action publique. […]
La prospective ne cherche pas seulement à se représenter le futur, mais à le modeler et à définir les cheminements pour orienter l’action publique. Elle propose des figures de l’avenir. Elle ne se contente pas de définir les futurs possibles, mais également les futurs souhaitables. Il ne s’agit plus d’améliorer la connaissance, mais de lui donner un sens et de mobiliser les énergies.

Fig. 4 – Deux images prospectives de la France

Fig. 4 – Deux images prospectives de la France

Le « scénario de l’inacceptable » de 1971
DATAR, Schéma d’aménagement de la France en l’an 2000, scénario de l’inacceptable, Paris, La Documentation française (Travaux et recherches de prospective, 20), 1971, carte « Zones de polarisation en 1990-2000 », p. 150.

Le scénario du « polycentrisme maillé » en 2000
DATAR, Aménagement de la France 2020, Mettre les territoires en mouvement, Jean-Louis Guigou (réd.), Paris, La Documentation française, 2000, carte « Des systèmes urbains interrégionaux et polycentriques pour les six grands ensembles de peuplement », © Anne Bailly, AEBK, p. 67.

59Toutefois, ce scénario du polycentrisme maillé – et surtout sa représentation graphique – sera perçu à nouveau, notamment par certains élus régionaux, comme présentant le danger d’une France éclatée en six interrégions (voire super-régions). Là encore, le « scénario de l’inacceptable » continuait d’informer l’imaginaire collectif. La question posée par la prospective qui manie les images du territoire demeure manifestement de savoir comment articuler une vision polycentrique maillée en évitant les déchirures et les fractures territoriales.

60Si la première image du « scénario de l’inacceptable » se présentait comme un tissu avec des trous et des mailles autour de villes, la seconde image de France 2020 montre des réseaux, des grappes urbaines et des frontières floues délimitant de grandes régions. Dans les deux cas, la polarisation urbaine se renforce à l’intérieur du territoire national et avec les zones frontalières en Europe. Mais entre la France de 2000 refusée et la France de 2020 souhaitée, il y a tout simplement la recherche d’un tissage, la création de liens via des réseaux, pour faire de l’unité et de la cohésion territoriale.

Deuxième époque glorieuse de la prospective, quel bilan ?

  • 19 Synthèse et évaluation du programme de prospective « Territoires 2020 » de la DATAR, étude réalisée (...)

61Au terme du travail des dix groupes nationaux de prospective, la DATAR fait réaliser en 2002, et pour la première fois, une évaluation du programme de prospective « Territoires 2020 »19 par un organisme extérieur. Selon cette évaluation, cinq dynamiques de changement ont été mises en évidence par les travaux des dix groupes de prospective :

  1. Le phénomène de métropolarisation qui s’effectue à l’échelle européenne apparaît comme un processus quasi inévitable.

  2. L’économie résidentielle (éducation, santé, culture, loisirs, tourisme, logement et activités de services associées) est porteuse de développement territorial, à la fois par les revenus des populations concernées et par l’importance des services aux personnes dans la création et le maintien de l’emploi.

  3. Les risques et les facteurs de rupture tiennent à l’accroissement constaté et redouté des inégalités d’accès aux services, à la mobilité, aux loisirs, aux réseaux. Ces facteurs d’exclusion aggravent les déséquilibres sociaux et culturels. Une ségrégation spatiale croissante se développe.

  4. Non seulement se développent des pratiques individuelles de « zigzag et de butinage territoriaux », mais les territoires sont traversés par des réseaux et des flux de diverses natures qui les sillonnent à des vitesses et selon des trajectoires multiples, les déforment et les « chiffonnent ».

  5. Les aménageurs du territoire deviennent à la fois les « maîtres des connexions » et des carrefours et des liaisons, et simultanément ceux qui sont capables de penser sur l’ensemble indissociable « réseaux / services / usages ». Par conséquent, il faut renouveler la conception de l’aménagement du territoire selon une logique comparable à celle d’un opérateur de réseaux qui maille un espace multipolaire.

62Au-delà de ces apports intellectuels issus des derniers travaux lancés à la fin de la décennie quatre-vingt-dix, revenons sur le triangle d’or de la prospective pour observer son ultime évolution au début des années 2000. On peut observer deux tendances fortes : d’une part, la prospective est une production partagée au profit croissant des collectivités locales, et d’autre part, elle devient indissociable de l’action de communication. Double basculement par rapport à la première version des années soixante-dix : au profit du local et de la communication.

  • 20 Parmi ces « pionniers », il faut citer dès 1987-1988, les régions Limousin avec Limousin 2007, et A (...)

63Le premier est la conséquence directe de la décentralisation. Parallèlement à l’action « nationale » de la DATAR, les collectivités territoriales se lancent de leur côté, dans un travail diversifié de prospective à la fin des années quatre-vingt20, et surtout durant les années 1990, notamment les conseils régionaux et les CESR – en particulier ceux de Bretagne, de Midi-Pyrénées, de PACA, du Nord – Pas-de-Calais, ou encore la Communauté urbaine de Lyon.

64Le second basculement – communicationnel – est illustré par la forte médiatisation de France 2020 et la revendication d’une prospective partagée avec les collectivités locales, notamment les régions : la démarche prospective de la DATAR devient celle d’une « administration communicationnelle » pour laquelle les médias jouent un rôle essentiel.

65En même temps, les années 1990-2000 sont marquées par la relative indifférence du pouvoir politique à l’égard de cette production prospective qui est surtout produite et médiatisée par ses fabricants, à savoir les collectivités locales et la DATAR elle-même. Contrairement aux années soixante-dix, le politique se dissocie à deux reprises de ce travail au profit notamment de la production législative sur l’aménagement du territoire. Le politique est occupé à légiférer et à organiser des débats publics ou d’autres actions de communication pour accompagner ses décisions.

Fig. 5 – La prospective des années 1997-2002

Fig. 5 – La prospective des années 1997-2002

66On aboutit ainsi à une surdétermination de la communication. D’un côté, la DATAR communique ses travaux de prospective avec des publications abondantes et via la presse, de l’autre, le politique communique par des débats publics pour accompagner ses décisions législatives. Ces actions de communication parallèles sont destinées à l’opinion et surtout aux élus locaux qui deviennent les acteurs majeurs du processus : à la fois destinataires principaux des travaux nationaux et acteurs des nouvelles productions prospectives. La communication l’a emporté dans les politiques publiques d’aménagement du territoire au cours des années 1990.

Conclusion

67Sur une longue période, la prospective a suivi l’évolution des politiques publiques : elle fut rationnelle avec l’État savant des années 1970, pour devenir quasiment muette dans les années 1980 quand l’État se décentralisait, se désengageait économiquement, puis devint bruyante et communicante avec l’État communicant des années 1990. De l’État savant à l’État seyant, via l’État suivant.

68La prospective territoriale de la DATAR s’est transformée manifestement en fonction du type de réseaux d’experts dont elle a su s’entourer et du rôle que l’État s’assignait selon les périodes. Ainsi cette prospective fut-elle technicienne et rationnelle pour l’État savant ingénieur et saint-simonien des années soixante-dix ; elle se fit discrète et planificatrice avec l’État suivant et pompier des années quatre-vingt, puis devint partagée et médiatique pour l’État seyant et communicant des années quatre-vingt-dix.

69Malgré ses variations dans la durée, la production de la DATAR a été essentiellement une prospective d’État, que celui-ci se déclare planificateur ou stratège : le pilotage s’est effectué à partir du sommet de l’État, délivrant une vision politique nationale, voire centraliste. Ce fut le cas du scénario-repoussoir « de l’inacceptable », comme du scénario souhaitable de France 2020 élaborés à trente ans de distance. Il s’est toujours agi d’une prospective territorialisée, souvent cartographiée et mise en images : par exemple, la France déchirée du « scénario de l’inacceptable », ou trente ans plus tard, France 2020 valorisant le polycentrisme maillé. Cette prospective a souvent privilégié la méthode des scénarios, surtout quand elle recherchait la médiatisation ou l’interpellation du politique. Le volontarisme, voire le « militantisme » pour une action publique déterminée, est orienté par un scénario ou un avenir, opposé à d’autres scénarios tendanciels qui se dérouleraient « si on ne faisait rien », légitimant en creux l’intervention de la DATAR et des pouvoirs publics.

70Cette action a contribué à forger l’identité, la visibilité et la communication de la DATAR. Elle conforte son image de structure interministérielle de mission ayant une fonction de « poil à gratter » au sein des pouvoirs publics. Elle combine une fonction de visionnaire et de gestionnaire, elle a tendance à osciller entre ces deux fonctions ; mais selon les périodes, elle devient plus vigie du futur ou vigile du présent. La DATAR a été forte quand elle a su être visionnaire et réciproquement. À bon entendeur salut !

Notes

1 Déclaration du Gouvernement, Georges Pompidou, Premier ministre, Assemblée nationale, 26 novembre 1963. Voir C. Alvergne, P. Musso, Les Grands Textes de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, Paris, La Documentation française, 2003, p. 149-150.

2 En 1966, paraît le premier numéro de la Revue 2000, sous-titré « Territoire, espace, aménagement du territoire, liberté », revue dirigée par Serge Antoine ; elle a pour but de rendre compte de la « mutation générale de nos sociétés », à travers l’aménagement du territoire, qui est un « des domaines privilégiés de transition entre des formes du passé qui s’effacent et l’avenir qui s’en dégagera ». La Revue 2000 est parue jusqu’en 1978.

3 Voir L. Sfez, L’Administration prospective, Paris, Armand Colin (U), 1971, p. 278-279.

4 Il existait cinq OREAM pour les agglomérations de Lille-Roubaix-Tourcoing, Lyon – Saint-Étienne – Grenoble, Metz-Nancy, Nantes – Saint-Nazaire et Marseille.

5 F. Essig, DATAR, des régions et des hommes, Montréal, Stanké, 1979, p. 217-218.

6 L. Sfez, L’Administration prospective, Paris, Armand Colin (U), 1971.

7 Ibid., p. 290.

8 Interview à la Revue 2000, n° 16, avril 1970, p. 6-11. Voir G. Alvergne, P. Musso, Les Grands Textes…, p. 166.

9 Il préside une commission dite « de réflexion sur l’aménagement du territoire », à la demande du ministre de l’Équipement, du Logement, de l’Aménagement du territoire et des Transports, Pierre Méhaignerie. Cette commission rédige un rapport publié en décembre 1986, intitulé Propositions pour l’aménagement du territoire.

10 Voir « Énergie et régions. Production et consommation, perspectives 1985 », TRP, 79, 1980, « L’obsession de l’emploi », et « L’enjeu périurbain. Activités, mode de vie » par DATAR/J.-F. Langumier, C. Bidou et Y. Lebon, TRP, 83, 1981.

11 Jacques Chérèque, ministre délégué à l’Aménagement du territoire et aux Reconversions, discours d’ouverture au débat sur l’aménagement du territoire du 29 mai 1990 à l’Assemblée nationale. Dans une circulaire aux préfets de région du 15 avril 1991, le ministre précise ce qu’il appelle « la relance de la prospective territoriale » : « Cette réflexion doit être conduite à l’échelle nationale et au niveau de l’Europe […]. Elle doit l’être aussi à l’échelon interrégional, non seulement au sein des administrations de l’État, mais également dans les collectivités locales et l’ensemble de la société civile : universités, entreprises, organismes socioprofessionnels… »

12 Un conseil scientifique est créé par le délégué, Jean-Pierre Duport. Il est présidé par Jean-Paul de Gaudemar : son fonctionnement sera décentralisé à Marseille lorsque son président quitte la DATAR en 1987 pour la cité phocéenne, tout en continuant à le présider jusqu’en 1992.

13 Voir le catalogue thématique des publications de la DIACT, Centre de documentation de la DIACT, ronéoté, janvier 2006.

14 Aliette Delamarre, Serge Wachter et Emmanuelle Quiniou.

15 Ouvrages publiés aux Éditions de l’Aube : Circuler demain, Communiquer demain, Naissance de nouvelles campagnes, La Méditerranée inquiète, Destins atlantiques, entre mémoire et mobilités, La Planète au village, Les Villes, lieux d’Europe, etc.

16 P. Lacombe, L’Agriculture à la recherche de ses futurs, La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube – DATAR, 2002.

17 Loi d’orientation sur l’aménagement et le développement durable des territoires, LOADDT du 25 juin ; loi du 17 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification intercommunale et loi SRU du 12 décembre 2000 (sur la solidarité et le renouvellement urbains).

18 Ces dix groupes sont les suivants :

  • – Europe et aménagement du territoire : l’élargissement à l’Est et la coopération en Méditerranée, la cohésion et la réforme des fonds structurels, en relation avec les évolutions du schéma de développement de l’espace communautaire. Président : Bernard Castagnède, directeur scientifique : Guy Baudelle.

  • – Temps libres et dynamiques spatiales : mise en cohérence des schémas de services collectifs culture, enseignement supérieur, sport, et réflexion sur les implications territoriales du temps non travaillé. Président : Jean Viard, directeurs scientifiques : Guy Saez et Jean-Didier Urbain.

  • – Réseaux, services et usages : mise en cohérence des schémas de services collectifs des transports, TIC et énergie, réflexion sur l’accessibilité et l’équité spatiale et sur la notion de service public. Président : Pierre Musso, directeurs scientifiques : Yves Crozet, Guy Joignaux.

  • – Santé et territoires : à des fins de meilleure connaissance d’un champ peu abordé de manière territorialisée. Président : Roland Sambuc, directeur scientifique : Emmanuel Vigneron.

  • – Espaces naturels et ruraux et société urbanisée : l’articulation des relations ville-campagne, l’interface urbain-rural et leurs dynamiques, en relation avec le schéma des espaces naturels et ruraux. Président : Bertrand Hervieu, directeur scientifique : Philippe Perrier-Cornet.

  • – Temps et territoires : mise en œuvre de politiques temporelles et réflexion sur les articulations entre l’aménagement de l’espace et le temps. Président : Francis Godard, directeurs scientifiques : Jean-Yves Boulin et Pierre Dommergues.

  • – Représentations et complexité territoriale : représentations collectives et graphiques des territoires. Président : Jacques Beauchard, directeurs scientifiques : Bernard Debarbieux et Martin Vanier.

  • – Risques locaux et action collective : nature des risques environnementaux, sociaux et économiques, appréhension par les politiques locales. Président : Dominique Bureau, directeurs scientifiques : Frédéric Rychen et Catherine Pivot.

  • – Prospective territoriale et action publique : réflexion sur la prospective comme élément constitutif de l’action publique. Président : Jean-Paul Bailly, directeurs scientifiques : Jean-Claude Cohen et Robert Fouchet.

  • – Activités économiques et territoires : confrontation entre l’offre des territoires et l’activité des firmes. Président : Yves Morvan, directeur scientifique : Gérard Cliquet.

19 Synthèse et évaluation du programme de prospective « Territoires 2020 » de la DATAR, étude réalisée pour la DATAR par François Bourse et Marc Mousli, Paris, GERPA, 2004. Étude en ligne sur le site de la DATAR que nous citons pour les cinq conclusions ci-dessous.

20 Parmi ces « pionniers », il faut citer dès 1987-1988, les régions Limousin avec Limousin 2007, et Aquitaine avec Prospective Aquitaine 2005.

Table des illustrations

Titre Fig. 1 – L’âge d’or de la prospective
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Titre Fig. 2 – La Belle au bois dormant
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Titre Fig. 3 – La prospective au début des années 1990
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Titre Fig. 4 – Deux images prospectives de la France
Légende Le « scénario de l’inacceptable » de 1971DATAR, Schéma d’aménagement de la France en l’an 2000, scénario de l’inacceptable, Paris, La Documentation française (Travaux et recherches de prospective, 20), 1971, carte « Zones de polarisation en 1990-2000 », p. 150.
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Légende Le scénario du « polycentrisme maillé » en 2000DATAR, Aménagement de la France 2020, Mettre les territoires en mouvement, Jean-Louis Guigou (réd.), Paris, La Documentation française, 2000, carte « Des systèmes urbains interrégionaux et polycentriques pour les six grands ensembles de peuplement », © Anne Bailly, AEBK, p. 67.
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Titre Fig. 5 – La prospective des années 1997-2002
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Auteur

Philosophe de formation, il est professeur de sciences de l’information et de la communication à l’université de Rennes II. Précédemment, il a été conseiller à la prospective à la DATAR. Il a animé plusieurs groupes de prospective sur l’aménagement du territoire, les réseaux et les technologies de l’information. Sur ce thème, il a dirigé divers ouvrages, dont Le Territoire aménagé par les réseaux (La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube, 2002), Réseaux, services et territoires : horizon 2020 (La Tour d’Aigues, Éditions de l’Aube, 2003), Réseaux et société (Paris, PUF, 2003), Territoires et cyberespace 2030 (Paris, La Documentation française, 2008). Il est co-auteur des Grands Textes sur l’aménagement du territoire et la décentralisation (Paris, La Documentation française, 2003).

© Presses universitaires de Caen, 2008

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