L’ordre social de la richesse sucrière

5Fils d’un général important qui fut le dernier gouverneur de Córdoba del Tucumán, dans le Río de la Plata, José Gutiérrez de la Concha (1809-1895) fut d’abord à vingt ans professeur de mathématiques au collège des artilleurs de Madrid avant de gagner ses galons au cours de diverses campagnes dans des interventions extérieures (Portugal, 1833) comme dans la guerre carliste. Rallié à l’opposition au général progresista Espartero, il participe au coup d’État contre celui-ci mené par le général moderado Narváez en 1843 et continue de mener par la suite sa carrière politique et sa carrière militaire. Il participe ainsi à la formation d’un groupe de généraux qui constituent la colonne vertébrale du parti Unión liberal dont le général O’Donnell, capitaine général de Cuba entre 1844 et 1848, est le chef de file12. Ce groupe d’intérêt né au cours des années 1840 parvient même à s’organiser au sein d’une institution présidée par Manuel Gutiérrez de la Concha, frère du précédent : la Junte de Défense de la Grande Antille. Les liens multiples de ses membres avec les fortunes liées à l’économie cubaine sont bien connus.

6Dans le rapport que publie José de la Concha en 1853 après son premier mandat comme capitaine général de la Grande île, la première partie part de la prospérité matérielle de Cuba pour contester l’opinion commune sur son origine et bien sûr, en tirer des conclusions sur sa conservation sous souveraineté espagnole13. Au-delà de la considération de ce territoire comme un bien, un joyau de la couronne ou un objet de rapport, cette manière d’aborder les choses situe également la nature de l’ordre à préserver sur place : il s’agit d’un ordre économique. La richesse en question vient évidemment de l’agriculture et du commerce et elle est naturalisée comme émanant des ressources naturelles du pays, une manne, un flux que les mesures de relâchement de la législation des Indes permirent d’élargir, développant ainsi toutes les « sources de la richesse publique14 ».

7En effet, Cuba était devenue depuis la fin du xviii^e siècle le lieu d’une richesse incroyable, le premier producteur mondial de sucre, un des tout premiers produits du commerce international. Des fortunes immenses avaient été édifiées sur la base de l’exploitation intensive de la main-d’œuvre esclave, dont l’importation depuis l’Afrique occidentale et australe augmenta jusqu’aux années 1840. Le système esclavagiste tournait à plein régime, entre les bénéfices du sucre, ceux du commerce des esclaves, et ceux réalisés dans l’importation de denrées de toutes sortes, en passant par la spéculation et la satisfaction de la demande du gouvernorat militaire chargé d’assurer la sécurité de l’ensemble. Les grandes familles de l’aristocratie du sucre, la « saccharocratie » cubaine et de grands groupes de commerçants avaient un poids décisif au sein de la monarchie espagnole. Le financement de celle-ci, dont au moins la moitié du budget correspondait aux dépenses militaires – entre les tentatives de rétablir la souveraineté espagnole sur le continent américain et la guerre carliste qui débuta en 1833 – dut beaucoup à cette manne, de même que l’accumulation primitive réalisée à travers le système esclavagiste fut essentielle à la naissance de l’industrie et de la banque en Espagne15. Ces classes dominantes cubaines ne limitaient pas leurs liens au cadre de la monarchie espagnole, bien au contraire ; elles étaient liées aux grandes banques d’affaires du monde, envoyaient leurs enfants dans les meilleures universités d’Europe et des États-Unis et étaient attentives aux développements de la technique et de la pensée économiques. La première machine à vapeur fut mise en service sur l’île quelques années avant le xix^e siècle, les premiers cours d’économie politique inspirés d’Adam Smith y furent dispensés dans la décennie suivante au collège-séminaire de San Jerónimo de La Havane, et le premier chemin de fer d’Amérique latine relia, dix ans avant la pose des premiers rails en Espagne, la grande ville cubaine aux premières vallées sucrières de Güines.

8Le portrait de cette prospérité dressé par le général Concha au début de son mémoire en fait un « cours des choses » profond et imparable, que les années « d’agitation et de graves conflits » comme ceux du trienio constitutionnel de 1820 à 1823 furent incapables d’arrêter et de freiner. Au passage, non seulement la constitution est marquée d’un signe négatif, mais c’est l’ensemble de la politique qui est située aux antipodes de l’ordre car synonyme d’insurrection : « Cuba vécut dans la tranquillité jusqu’en 1836, sans qu’aucun mouvement insurrectionnel ou grand événement politique, si nous ne voulons pas qualifier ainsi quelque soulèvement de nègres ou autre conspiration en tout genre, ne vînt troubler sa paix profonde16. » La proclamation en 1836 à Santiago de Cuba de la constitution de 1812, en écho à celle réalisée en Péninsule peu de temps auparavant, proclamation faite par le général Lorenzo, gouverneur de la province, et qui provoqua force réjouissances citoyennes dans la capitale orientale, fut considérée comme un attentat contre l’ordre par le capitaine général de l’île du moment, Miguel Tacón, qui réprima le mouvement immédiatement, « pour que l’ordre se maintienne inaltérable » selon les mots du général Concha.

9Le fait de poser ainsi l’intemporalité, la naturalité de cet ordre économique et social n’est sans doute pas surprenant au milieu du xix^e siècle ; ce n’est pas non plus complètement trivial dans une monarchie catholique encore profondément imprégnée du jusnaturalisme catholique dont elle était l’incarnation institutionnelle depuis plusieurs siècles. Il s’agit bien d’un déplacement, à défaut d’un renversement, du centre de gravité conceptuel de l’ordre naturel : la naturalité des lois de l’économie, de la physique du commerce, développée par l’économie politique, fondait la société comme un système naturellement ordonné, un « ordre social » susceptible d’être étudié et défendu, dans un monde où l’ordre juridique et institutionnel s’était finalement révélé depuis 1789 à portée des manipulations humaines et même de la « volonté générale ». L’ordre éternel divin dont l’indisponibilité avait été jetée à bas par les révolutions pouvait être retrouvé dans les lois de la société et de l’économie, et la défense de celles-ci pouvait justifier comme une nécessité absolue l’autorité des gouvernements.

10Cet ordre naturellement inaltérable avait un contenu et une justification, « le véritable bien-être social », dont la base était « la sécurité des personnes et de la propriété ». À la suite de cette précision, Concha fermait son raisonnement en nouant étroitement le lien entre une hiérarchie sociale fondée sur la propriété et la stabilité de l’ordre : « On ne peut concevoir de stabilité pour un pouvoir qui laisserait son inertie mettre en danger ces éléments primordiaux de l’ordre et qui, confiant leur préservation à la seule force, irait jusqu’à oublier que l’ordre est la première condition de l’efficacité de celle-ci17. » L’affirmation est ainsi parfaitement circulaire : l’ordre est la condition de sa propre préservation ; mais ceci à condition de ne pas être immobile, à condition que le gouvernement ne gouverne pas seulement par la force.

L’administration comme antidote au désordre… et à la politique

11La suite du développement fait intervenir l’élément indispensable pour parvenir à la conclusion que cherche l’auteur : le désordre. Le général Concha reprend à son compte la description faite quinze ans auparavant par le général Tacón de l’état de désordre de l’île, soumise à la tyrannie permanente des vagabonds, voleurs, bandits et autres assassins. Cette rhétorique, Tacón lui-même l’avait héritée des premières manifestations d’inquiétude de la saccharocratie face aux dangers conjugués de la révolte esclave et de la politisation de la plèbe18. Le portrait de ce désordre est celui d’une permanente anarchie où tous les malfaiteurs semblent « conjurés contre l’ordre public » et menacent de « détruire tous les liens sociaux ». L’explication de ce désordre est double : d’une part, « les vices de la constitution administrative » et de l’autre, « la démoralisation publique », c’est-à-dire l’état lamentable de la morale publique. Les mesures du général Tacón sont alors exposées et louées : « le rétablissement de l’ordre public et avec lui du respect à l’autorité » passent par « l’organisation d’une espèce de police » urbaine et l’établissement d’une pyramide de l’autorité reposant d’une part sur le rétablissement de la discipline au sein de l’armée, et de l’autre sur l’affirmation de la supériorité du capitaine général, à défaut de l’unité nécessaire dans le gouvernement de l’île.

12La solution à tout cela, la clef permettant d’asseoir la paix et la prospérité sur la stabilité de l’ordre, de rétablir la circularité de celui-ci sans avoir à dépendre de manifestations sporadiques de force a pour nom l’Administration. Les mesures gouvernementales de Tacón doivent donc être systématisées pour rétablir l’unité d’un pouvoir dont, selon Concha, disposaient les vice-rois d’antan. Cette unité déjà brisée par l’attribution de pouvoirs importants au surintendant des finances à partir de 1764, se heurtait en outre aux pouvoirs traditionnels des corps juridiques de l’île. Le discours du capitaine général n’est en effet pas nostalgique ; il est au contraire tourné tout entier vers le présent et l’avenir et énonce pour cela un élément clef : la nécessité pour faire naître une véritable administration, d’un changement de principes, d’une rupture avec la logique juridictionnelle. Il ne s’agit plus seulement de réclamer les pleins pouvoirs pour une durée provisoire comme pour le général Vives en 1825, dont Concha souligne qu’il avait « toutes les attributions d’un chef de place forte assiégée au moment où il le juge indispensable19 ». L’état d’exception étant par essence limité, il s’agit de changer l’état de normalité.

13Or, malgré les progrès de la logique administrative depuis le dernier tiers du xviii^e siècle, dont Campomanes reste un des symboles, l’organisation générale des pouvoirs de la monarchie était toujours, dans les colonies, d’ordre juridictionnel, sans séparation étanche des matières de justice et de gouvernement – et la situation en péninsule n’était sans doute pas si différente dans la pratique, à bien des égards20. Il était toujours parfaitement normal pour la plupart des sujets, au début du xix^e siècle, que celui qui juge et celui qui gouverne fussent la même personne. Les matières de gouvernement étaient examinées à Cuba par la réunion des magistrats de la Real Audiencia21, et à l’échelle des villes, par les corps municipaux, et en termes d’autorité, c’est la qualité de magistrats qui primait. Concha déplore clairement dans son mémoire que « sont considérés comme profanes en matière de gouvernement tous ceux qui ne sont pas revêtus d’une magistrature22 ». Toutes les décisions sur les chemins, le rail, la navigation, le courrier, l’instruction publique, etc., devaient donc passer par des dossiers examinés au sein de ces corps dont le verdict n’était pas rendu, pour le général, en fonction d’une vision systématique du gouvernement ni ne s’appuyait sur une quelconque expertise. Sa capacité comme capitaine général à s’opposer à des décisions des corps constitués restait de l’ordre de l’exception et était légitime en vertu de la nécessité de défense de l’île et de l’ordre public. Il formule alors clairement l’exigence d’autonomisation de la raison administrative par rapport à la raison judiciaire : les affaires « de pur gouvernement » doivent primer et être réglées par un personnel spécialisé hiérarchisé selon une chaîne de commandement stricte23. L’évidence classique du caractère indissociable du gouvernement et de la justice n’est plus, du moins, aux étages supérieurs du gouvernement. Il déploie un discours qui curieusement rappelle la dénonciation révolutionnaire de l’anarchie féodale : « l’anarchie que produisent inévitablement ces conseils dotés de pouvoirs exécutifs », un non-système qu’il juge complètement anachronique « au temps de la navigation à vapeur et des chemins de fer24 ». Il s’agit bien d’un discours de modernité.

14En affirmant que son intention avait été pendant son mandat d’« introduire dans les provinces de l’Outremer une organisation de l’administration civile analogue à celle qui avait été établie pour la Péninsule25 » le général ne mettait pas en question la décision de 1837 d’exclure Cuba de l’espace constitutionnel. Bien au contraire, en terminant par ces mots « [administration] dont les principes fondamentaux sont étrangers à la forme des gouvernements », il souscrivait pleinement à l’opinion des administrativistes selon laquelle l’administration devait être séparée absolument de la politique : « moins de politique, plus d’administration » était aussi son slogan26. Il faut bien prendre la mesure de cette opinion : la construction d’un pouvoir administratif était indépendante de l’existence d’une constitution – avec les droits y afférents –, indépendante donc de la façon dont les lois étaient produites et même de la nature de la souveraineté. Cette pensée politique que l’on illustre d’habitude par le projet « dictatorial » de Bravo Murillo en 1852, auquel se seraient opposés les militaires en tant que tels, était donc bien partagée au-delà des administrativistes civils, ce qui en définitive fait un argument de plus pour la considérer comme une véritable culture politique.

15La suite du mémoire du capitaine général Gutiérrez de la Concha mêle alors deux grands motifs : d’une part ses réalisations, de l’autre les obstacles au bon fonctionnement de l’ensemble et les mesures qui resteraient à prendre pour un gouvernement de l’île propre à garantir sa prospérité. Sa description détaillée de ce que serait une bonne administration est parfaitement cohérente avec l’idéal formulé par un Oliván et ne lui cède rien en ambition, sauf qu’elle est toujours amenée à partir d’une critique détaillée des problèmes existants, qu’il a rencontrés dans son mandat et prend la forme de suggestions très concrètes pour les régler. Le catalogue des mesures déjà engagées par l’auteur les détaille dans leurs multiples directions – par exemple sur le terrain central et plus urgent de la « police », au sens large, c’est-à-dire englobant en partie le sens classique et celui plus moderne d’une institution spécialisée dans l’obéissance. Au fil des pages cependant, de multiples « vices de la constitution administrative » de l’île apparaissent, sur lesquels le capitaine général ne peut intervenir et qui réclament de la part du gouvernement de la monarchie des mesures nécessaires pour faire fonctionner véritablement ensemble ces réformes. Le général Concha a les idées claires : l’administration est un système et elle doit s’incarner dans une hiérarchie institutionnelle régulière capable à la fois de déployer un travail systématique et multidirectionnel, et aussi de garantir la continuité du gouvernement.

Conclusion : Cuba comme laboratoire de la modernité administrative

16La suite de l’histoire demanderait de longs développements : les réformes entreprises par le général Concha sont multiples et touchent le pouvoir municipal, la justice, l’armée et peut-être surtout la police, qu’il qualifie « d’élément principal du gouvernement ». Il institue à Cuba la Garde civile, créée en 1844 en Espagne et organise parallèlement un corps de police salariée en civil, policías et salvaguardias, dans la capitale et les villes secondaires27. Ce faisant, il achève de redéfinir les significations du mot police, même si l’on trouve encore dans ses écrits des mentions qui renvoient au sens traditionnel de la « bonne police ». Il faut cependant souligner la primauté de l’instauration d’une police civile des villes et des campagnes dans la Grande île, bien avant qu’une telle institution ne devienne une réalité en Péninsule, et dans ce même mitan du siècle qui voit la police moderne s’affirmer en Angleterre et en France28.

17Au-delà, à la fin de son deuxième mandat, en 1859, le général Concha parvient à mettre fin à la capacité de l’Audiencia de Cuba d’examiner et de se prononcer sur les dossiers de gouvernement. En lieu et place, est créée une instance dont le nom illustre tout le programme développé depuis 1850 : le Conseil d’Administration de Cuba. Finalement, on peut considérer que l’aspiration à l’établissement d’un « système de police », formulée depuis le gouvernement de l’île et parmi les saccharocrates depuis la première décennie du siècle trouve dans la politique de ce personnage sa première réalisation.