Gouvernance des enjeux environnementaux de l’estuaire
p. 305-323
Texte intégral
1L’estuaire de la Gironde couvre un ensemble de territoires aux situations contrastées tant sur le plan culturel et historique que socio-économique. Les enjeux environnementaux qui les traversent constituent néanmoins un dénominateur commun, qu’il s’agisse de problèmes à résoudre ou de potentiels bénéfices à valoriser.
2L’estuaire abrite de nombreuses collectivités qui sont tout autant des centres de décisions : la Région Nouvelle-Aquitaine, les deux départements de la Gironde et de la Charente-Maritime, des communautés de communes, des communes… mais depuis relativement récemment, la « gouvernance » environnementale est une notion qui inclut un panel d’acteurs plus large que la seule catégorie des acteurs publics : acteurs économiques, associations citoyennes, chambres consulaires etc. font partie intégrante des processus de définition des contenus des politiques publiques environnementales. Cette évolution se traduit par l’émergence de dispositifs d’appui à la décision publique qui ont pour vocation d’appréhender la transversalité des problèmes environnementaux, l’implication croissante des différentes parties prenantes dans la définition des enjeux, et son corollaire, l’émergence et la multiplication d’arènes de discussion et de négociations autour des objectifs et des modalités d’actions à mener.
3Ce chapitre aborde cette question en distinguant les outils de l’action publique d’un côté et d’un autre, les acteurs qui y prennent part. Pour autant, ces dispositifs font face à des difficultés d’un ordre nouveau à l’échelle locale, et un exemple est fourni à travers la mise en œuvre du SAGE « Estuaire de la Gironde et milieux associés ». Il existe également une gouvernance « hors dispositif » et dans ce cadre le chapitre fournit des cas précis qui donnent à voir les problématiques de la gestion des zones humides et de la lutte contre les inondations. Enfin, l’avenir de l’estuaire est mis en débat, notamment sous l’angle des enjeux liés au changement climatique et plusieurs trajectoires de futurs possibles sont envisagées.
Introduction
Doit-on se référer à un périmètre géographique pour aborder la gouvernance des enjeux de l’estuaire de la Gironde ?
4La problématique environnementale est transterritoriale, elle ne connaît pas les frontières administratives. Elle est aussi désynchronisée, dans la mesure où les actions passées ont des effets qui se manifestent de façon différée dans le temps. La gouvernance de l’environnement à l’échelle des territoires peut être définie à l’aune de deux critères : l’appréhension des enjeux par les différents acteurs et la définition des actions à conduire sur le territoire. Le périmètre de la gouvernance de l’estuaire de la Gironde serait alors celui des communautés d’acteurs impliquées et de leurs « missions » renvoyant à l’aire légitime de leur intervention. Élus de collectivités en matière d’aménagement, de préservation du cadre de vie en articulation avec le développement économique ; porteurs d’enjeux transversaux comme les administrations de l’État, les collectivités de rangs régional ou départemental ; représentants d’intérêts économiques organisés (agriculture, pêche, industrie, tourisme, construction…), ou encore collectifs et associations d’usagers, de résidents ou de propriétaires font partie intégrante du système d’acteurs de l’estuaire de la Gironde.
Quelle « gouvernance » des enjeux environnementaux ?
5Le terme de gouvernance désigne à la fois un concept analytique pour désigner une forme souple de gouvernement, un programme normatif (la « bonne gouvernance ») et un terme devenu commun de la rhétorique politique. Cette polysémie nécessite de fixer une définition :
« La gouvernance environnementale désigne un processus de négociation et de décision à visée normative qui favorise des interactions négociées entre une pluralité d’acteurs (autorités publiques, groupes organisés, acteurs du marché, société civile) concernés par la régulation d’un problème commun. La gouvernance est fondée sur une coopération élargie, plus horizontale que hiérarchique, plus conventionnelle ou contractuelle que réglementaire. Elle fonctionne comme un principe directeur partagé pour rechercher des accords, à vocation de résolution pragmatique et décentralisée de problèmes, au plus près de leur expression et des acteurs concernés » (Salles & Leroy, 2013).
6Ce chapitre traite de la dimension relationnelle de l’activité politique plutôt que du contenu des politiques publiques environnementales et de leurs effets et conséquences.
7Face au grand nombre d’enjeux environnementaux sur l’estuaire de la Gironde, il est nécessaire, pour rendre compte de la complexité de la gouvernance de l’estuaire, de limiter l’observation de la coordination des acteurs aux niveaux les plus représentatifs de la réalité. Un premier niveau d’observation est celui des espaces institutionnels représentés par les limites politico-administratives, territoires fixes et inamovibles sur lesquels les acteurs ont des compétences et des stratégies qui leur sont propres. Un second niveau d’observation, dit fonctionnel, renvoie à des espaces mouvants, supports de flux de biens et de services en interdépendance permanente avec d’autres espaces fonctionnels (par exemple : gestion de l’eau, risques d’inondations, gestion des contaminations, aménagement du territoire ou biodiversité).
8En matière environnementale, la transversalité et la permanence des problèmes impliquent de considérer les deux niveaux d’observation de manière articulée. En effet, l’action publique qui traite des enjeux environnementaux, comprise comme le résultat de la coordination des acteurs, se déploie aux deux niveaux des logiques institutionnelles et des dynamiques fonctionnelles. Certains espaces institutionnels ont émergé à partir d’espaces fonctionnels, c’est le cas notamment des bassins-versants entérinés dans la Directive Cadre-Eau (DCE), ou du Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) qui en est l’outil d’application et qui réunit sous forme collégiale dans la Commission Locale de l’Eau (CLE) les élus des collectivités tout comme les représentants d’usagers et de l’État. Pour des raisons de commodité et sans éviter certains abus de langage, on se référera alors à l’espace (la sphère) institutionnel(le) comme le lieu de la négociation et de la décision, et à l’espace (la sphère) fonctionnel(le) comme le lieu de la mise en œuvre pratique des décisions.
9Ce chapitre tente d’apporter des éclaircissements à quatre principales questions :
La première renvoie aux évolutions récentes de la gouvernance : qui sont les porteurs d’enjeux pour quels outils de gestion ? On cherchera à répertorier les dispositifs environnementaux principaux tout en décrivant les acteurs qui y sont engagés.
La seconde porte sur la mise en œuvre des politiques environnementales à l’échelle locale : comment se coordonnent les différents acteurs afin d’articuler le traitement des enjeux environnementaux avec ceux du développement économique ? On s’appuiera pour cela sur l’exemple de la mise en œuvre de la DCE à l’échelle locale, à travers le SAGE « Estuaire de la Gironde et milieux associés ».
La troisième aborde la gestion des infrastructures de protection et le risque inondation sous deux angles : comment aborder les relations amont-aval en matière d’investissement pour la lutte contre l’inondation ? Quelles sont les pistes pour améliorer l’organisation de la gestion de ces territoires ?
Enfin la quatrième, sur la base des développements précédents, offre une vision globale de la dimension sociale de la gouvernance estuarienne : quels sont les facteurs qui alimentent la controverse sur « une » vision estuarienne ? Quelles sont les trajectoires envisageables pour le futur de l’estuaire ?
I. Qui sont les porteurs des enjeux environnementaux sur l’estuaire de la Gironde ?
Qui fait quoi sur l’estuaire de la Gironde ?
10La domanialité des eaux de l’estuaire est un régime qui s’applique différemment selon les zones concernées. Le classement juridique des eaux implique notamment des autorités différentes en matière d’exercice de la police de l’eau. L’estuaire de la Gironde, au même titre que ceux de la Loire et de la Seine en tant qu’estuaires les plus importants, fait partie du domaine public non transférable aux collectivités. L’estuaire de la Gironde est stricto sensu du Domaine Public Fluvial1, séparé du Domaine Public Maritime2 par la limite transversale de la mer fixée par le décret du 26 août 1857, qui relie la pointe de Grave et la pointe de Suzac. L’estuaire est juridiquement défini entre cette limite transversale de la mer et la limite de salure des eaux fixée géographiquement au Bec d’Ambès par le décret du 6 septembre 1907 (figure 1, p. 308).
Figure 1. Limites géographiques et réglementaires du bassin de la Gironde. Note sur la légende : la zone en aval du PK 25 délimite le Domaine Public Maritime, les zones amont jusqu’aux lignes pointillées, les zones mixtes sous réglementation fluviale (ex : jusqu’au PK0 sur la Garonne).

Les sigles
AEAG : Agence de l’Eau Adour-Garonne
AFB : Agence Française pour la Biodiversité
CLE : Commission Locale de l’Eau
CSEG : Conseil Scientifique de l’Estuaire de la Gironde
DCE : Directive-Cadre sur l’Eau
DDTM : Direction Départementale des Territoires et de la Mer
DIRM : Direction Interrégionale de la Mer
DREAL : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement
EPTB : Établissement Public Territorial de Bassin
GPMB : Grand Port Maritime de Bordeaux
PAGD : Plan d’Aménagement et de Gestion Durable
PAPI : Programme d’Actions et de Prévention des Inondations
PNM : Parc Naturel Marin
PNR : Parc Naturel Régional
SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux
SMIDDEST : Syndicat Mixte pour le Développement Durable de l’Estuaire de la Gironde
ZEC : Zone d’Expansion des Crues
ZHIEP : Zones Humides d’Intérêt Environnemental Particulier
11La partie aval du Bec d’Ambès est depuis 2000 du ressort de la Direction Interrégionale de la Mer (DIRM) en matière de police de l’eau alors qu’en amont, c’est Voies Navigables de France qui a la compétence sur la Garonne, et, à titre expérimental depuis 2016, l’Établissement Public Territorial de Bassin EPIDOR sur la Dordogne. Le Grand Port Maritime de Bordeaux (GPMB) est l’affectataire du Domaine Public, qui comprend le plan d’eau et ses rives. Cela implique pour le GPMB l’aménagement, l’exploitation et l’entretien des accès maritimes, la police, la sûreté et la sécurité, la gestion et la préservation du domaine public.
12Si dans les faits le GPMB gère les activités humaines des rives (délivrance des autorisations d’occupation temporaire pour carrelets, appontements, concession des ports d’échouage) et reçoit les redevances associées (dont celle de la prise d’eau de la centrale du Blayais), ses activités de gestionnaire de la masse d’eau se réduisent au maintien des profondeurs du chenal de navigation, à savoir le dragage et le clapage des vases dans des zones déterminées de l’estuaire3. Le GPMB est propriétaire des terminaux portuaires4.
13Du point de vue juridique, la masse d’eau en elle-même n’a pas de propriétaire, par son statut de res communis (« chose commune »). Les berges peuvent en revanche avoir plusieurs propriétaires, mais sont soumises à des servitudes notamment de halage, de marchepied – une servitude légale de passage établie pour utilité publique – et d’élagage (art. L. 3131-2 du Code général de la propriété des personnes publiques).
14La conciliation des différents usages des ressources naturelles et de l’espace sur l’estuaire implique de nombreux interlocuteurs, publics ou privés. C’est pour tenter de disposer d’une instance de concertation et d’élaborer un schéma partenarial, le SAGE, qu’une Commission Locale de l’Eau a été créée en 2005. Son animation a été confiée au Syndicat Mixte pour le Développement Durable de l’Estuaire de la Gironde (SMIDDEST), qui a le statut d’Établissement Public Territorial de Bassin (EPTB) depuis 2007. Le SMIDDEST regroupe sept collectivités territoriales, dont les deux départements de la Gironde et la Charente-Maritime, et la Région Nouvelle-Aquitaine.
15La CLE est chargée d’élaborer et de faire évoluer le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) de l’estuaire de la Gironde et ses milieux associés. Le SAGE donne les objectifs généraux d’utilisation, de mise en valeur et de protection des ressources en eau, des écosystèmes aquatiques et des zones humides5. C’est un dispositif avec lequel les administrations doivent être compatibles et qui est pour certains aspects opposable aux tiers. Il permet, en plus de la loi, de disposer d’un outil qui décline le code de l’Environnement et d’avoir une assise juridique à la conciliation des usages des ressources sur l’estuaire. En portant sur la ressource en eau au sens large, le SAGE intègre une grande part des problématiques environnementales et fédère, via la composition de la CLE (88 membres depuis 2012), une large représentation : 50 % des sièges sont alloués aux élus locaux, 25 % aux représentants des usagers et 25 % aux représentants des administrations.
16Parallèlement au SAGE, l’Agence Française pour la Biodiversité (AFB) sert de référence pour la connaissance technique sur l’eau et le fonctionnement des milieux aquatiques. L’AFB est par ailleurs en charge de la surveillance et du contrôle de la bonne mise en œuvre de la Directive-Cadre sur l’Eau (DCE), notamment via une mission de police de l’eau avec les services déconcentrés de l’État : Direction Départementale des Territoires et de la Mer (DDTM) et Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement (DREAL). L’AFB est l’autorité de tutelle du Parc Naturel Marin de l’estuaire de la Gironde et de la mer des Pertuis.
17L’Agence de l’Eau Adour-Garonne (AEAG) a un périmètre d’action qui dépasse largement celui de l’estuaire de la Gironde. L’AEAG est un acteur important sur l’estuaire puisqu’en plus d’être un interlocuteur en matière de politique de l’eau, l’agence perçoit des redevances et attribue des aides financières.
18Le Conservatoire du Littoral a pour mission d’acquérir des parcelles du littoral menacées par l’urbanisation ou dégradées pour en faire soit des sites restaurés et aménagés, soit des espaces « rendus » à la nature, dans le respect des équilibres naturels. Le Conservatoire est affectataire sur la rive charentaise de l’estuaire de 1 600 hectares de Domaine Public Fluvial qui étaient sous la gestion du GPMB, ce qui représente trente kilomètres de rivages. Le Conservatoire protège également 250 hectares de polders sur la rive droite de l’estuaire, anciennement cultivés en céréales.
19Le Conseil Scientifique de l’Estuaire de la Gironde (CSEG) créé par la loi sur les grands Ports Maritimes de 2008, est compétent pour donner un avis scientifique sur l’ensemble des questions relatives à la préservation de l’estuaire, à sa gestion, à l’aménagement de ses milieux naturels, ainsi qu’aux activités et travaux susceptibles d’avoir un impact sur ces milieux. Il peut être saisi pour avis par le GPMB, par le préfet de région, ou par tout acteur de l’estuaire sur des programmes d’aménagement, des travaux ou des mesures de gestion susceptibles d’avoir un impact sur le fonctionnement des écosystèmes estuariens. Le CSEG est composé de 20 membres désignés par le préfet en raison de leurs compétences scientifiques.
Un empilement des dispositifs de gestion de l’environnement
20L’estuaire de la Gironde, par ses dimensions physiques, est le plus grand estuaire d’Europe et un des plus faiblement industrialisé, bien que sa qualité se soit passablement dégradée. Ses potentialités culturelles et environnementales forment une véritable opportunité6 et constituent en même temps de forts enjeux de gestion. Mais la taille de l’estuaire et son morcellement politico-administratif sont une barrière réelle : les acteurs publics sont multiples et sont autant de centres de décision. Du plus vaste au plus restreint, on peut citer les entités pertinentes suivantes pour mener des actions sur l’estuaire : la Région Nouvelle-Aquitaine, les départements Gironde et Charente-Maritime, les Pays, les intercommunalités, enfin les communes. Toutefois, les trois derniers échelons ont un périmètre d’intervention (en termes de compétence) purement terrestre, même si en amont de l’estuaire, les périmètres des communes englobent les îles.
21La prise en charge des enjeux écologiques à l’échelle de l’estuaire nécessite donc la coordination de plusieurs acteurs, en prenant en compte les différents intérêts économiques et sociaux en jeu. Or l’État n’alloue pas des compétences d’environnement à un échelon de décision particulier. Les caractéristiques de la gestion environnementale à l’échelle locale sont issues de l’enchevêtrement des niveaux de décision. Ces spécificités de la gestion locale de l’environnement ont débouché sur une forme particulière d’intervention publique qui prend appui sur ce qu’on pourrait appeler des « dispositifs institutionnels environnementaux ».
22L’émergence de ces nouveaux outils de gestion est observable depuis la toute fin des années 1990. On pourrait d’ailleurs parler de « zonages » puisqu’ils s’appuient en premier lieu sur la définition d’un périmètre qui circonscrit l’enjeu de gestion, dans la grande majorité des cas fondé sur un critère de cohérence écologique : un bassin-versant, un marais, un ensemble paysager, etc. Ces périmètres d’action varient donc en fonction des enjeux traités. Ils associent des parties prenantes, à la fois pour garantir les intérêts des différentes catégories de population concernées et pour assurer un caractère démocratique (en produisant du consensus) aux mesures qui découleront des différentes concertations.
23La nature et l’origine de ces dispositifs varient sensiblement, dans la mesure où chacun de ces outils est le support d’une politique publique particulière. Pour les plus connus, citons par exemple la Directive-Cadre sur l’Eau, d’inspiration européenne et de nature réglementaire (juridiquement contraignante) dont la concrétisation à l’échelle locale est la mise en œuvre du SAGE (Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux) « Estuaire de la Gironde et Milieux associés » pour ce qui concerne la qualité de l’eau. À l’opposé, on trouve la Charte Paysagère et Environnementale, dont l’existence est le fruit des efforts des acteurs locaux et qui s’appuie sur une volonté de contribuer à un effort commun. D’autres outils émergent à la suite de collaborations entre plusieurs niveaux de décision, comme lors d’une contractualisation entre l’État et les collectivités : c’est le cas du PAPI (Programme d’Actions de Prévention des Inondations), du Parc Naturel Régional (PNR) du Médoc, mais également à l’occasion de la constitution d’un Groupement d’Action Locale qui permet de déclencher l’attribution des fonds européens (cas de la programmation LEADER). Il existe d’autres outils et on pourrait également intégrer les Schémas de Cohérence Territoriaux, mais aussi les structures intercommunales des Pays, dans la mesure où elles s’ajoutent aux découpages qui correspondent aux niveaux de décisions politiques et administratifs traditionnels.
24Le Parc Naturel Marin (PNM) de l’estuaire de la Gironde et de la mer des Pertuis a été créé le 4 avril 2015 par décret du Ministère de l’Écologie, du Développement Durable et de l’Énergie. Il s’étend sur environ 800 km de côtes sur trois départements (Vendée, Charente-Maritime, Gironde). Son emprise spatiale est complète sur l’estuaire au sens administratif du terme. Le PNM vient donc se superposer dans sa partie sud au périmètre du SAGE « Estuaire de la Gironde et milieux associés ». Le PNM porte six enjeux : la connaissance scientifique, la préservation et la restauration des milieux, le renforcement du lien terre et mer, le soutien des activités professionnelles liées à la mer, le soutien des activités portuaires et industrielles, et enfin la diffusion de l’information auprès du public. L’ensemble des parties prenantes est représenté au sein du conseil de gestion qui est composé de 70 membres. C’est cette instance qui est chargée d’élaborer un plan d’action sur tous les sujets qui touchent les prérogatives du parc. Si le conseil de gestion ne dispose pas de compétence réglementaire directe, il peut cependant en proposer, si cela lui semble nécessaire. Il donne également des avis de conformité qui sont obligatoirement suivis par les services de l’État. Trois comités géographiques (pour le littoral vendéen, la mer des Pertuis et l’estuaire de la Gironde) ont également vu le jour pour garantir un espace de discussion et de négociation sur des enjeux de proximité et dont les décisions n’impactent pas celles des comités géographiques voisins. Ils sont composés de membres du conseil de gestion et agissent en délégation de ce même conseil. Le plan de gestion du PNM a été validé en avril 2018.
25Le PNR du Médoc est également une entité importante dans la mesure où il distingue la partie terrestre de la rive gauche avec la partie aquatique recouverte par le SAGE et le PNM. Le projet de PNR est une initiative de la Région Nouvelle-Aquitaine, qui invite les acteurs locaux à se mobiliser pour la construction d’une charte soumise à validation par les communes comprises dans le périmètre du projet de parc. Le projet est ensuite transmis par le Préfet de Région au Ministère pour une demande de classement en PNR. Le projet de Charte PNR a fait l’objet d’une enquête publique à l’automne 2017. La charte du PNR Médoc repose sur 4 axes : 1) le renforcement de l’identité médocaine, 2) le développement de l’attractivité notamment via l’activité touristique, 3) la recherche d’un équilibre territorial en atténuant les déséquilibres qui subsistent sur le territoire, et enfin 4) l’intégration des enjeux environnementaux.
26Le tableau 1 résume les spécificités de chaque dispositif au regard de cinq critères : son périmètre spatial ; la nature des enjeux qu’il vise ; l’instrument de politique publique mobilisé ; les procédures de participation et de concertation pour leur adoption ; l’année de lancement du dispositif.
Tableau 1. Empilement des dispositifs environnementaux sur l’estuaire de la Gironde.
Périmètre/ superficie | Enjeux | Instrument de politique publique | Procédures de participation | Initiation de la démarche | |
SAGE | 185 communes 3 800 km2 | Préservation Restauration Enjeux économiques Aménagement | Outil réglementaire : les décisions prises s’imposent aux plans d’urbanisme des communes | Enquête publique Consultation Débat public | 2005 |
Natura 2000 | 1 405 km2 | Préservation Restauration Valorisation | Contrat passé entre l’Etat et le propriétaire d’une parcelle incluse dans un site N2000 | Débat public | 2005 |
Parc Naturel Marin de l’estuaire de la Gironde et de la mer des Pertuis | 117 communes 6 500 km2 | Préservation Développement durable | Pas de réglementation supplémentaire à celle existante en matière de protection | Enquête publique | 2009 |
Parc Naturel Régional du Médoc | 54 communes 2 343 km2 | Préservation Développement durable | Compatibilité obligatoire des Schéma de Cohérence Territoriale et des Plans Locaux d’Urbanisme avec la Charte du PNR) | Ateliers entre acteurs du territoire | 2008 |
II. Comment se coordonnent les différents acteurs afin d’articuler le traitement des enjeux environnementaux avec ceux du développement économique ?
27La politique européenne de l’eau est le plus ambitieux des programmes environnementaux européens, dans la mesure où il nécessite une forte intégration avec les autres domaines de politiques publiques et l’ensemble des secteurs économiques. L’implémentation de la DCE en France a permis de développer une « démocratie de bassin » à plusieurs échelons de décision, en associant les parties prenantes. La mise en œuvre « en bout de chaîne » peut cependant montrer certaines tensions qui illustrent la difficulté d’établir une politique environnementale cohérente à des portions de territoire qui présentent des différences socio-économiques7.
Potentialité et limite de l’intégration par les zonages
28À l’échelle des territoires, la planification stratégique et le recours aux zonages réglementaires sont devenus les principaux outils permettant de limiter les pressions anthropiques sur le milieu naturel et protéger les ressources. L’évolution de la gouvernance de gestion de l’estuaire de la Gironde et des milieux associés n’échappe pas à cette évolution. Si les zonages permettent de commencer une approche territorialisée de la problématique de gestion collective d’une ressource naturelle, ils transforment cette problématique de la gestion collective des ressources en une coordination collective autour de l’évolution des usages du sol et de l’aménagement de l’espace.
29Dans un contexte d’évolution des espaces ruraux tiré par l’économie résidentielle et présentielle, les processus de développement local se diversifient en fonction des atouts et contraintes des territoires8. L’accessibilité aux pôles urbains, l’importance des activités agricoles, ou encore la capacité locale à tirer parti des aménités naturelles et patrimoniales pour le développement des activités récréatives et touristiques sont autant de facteurs qui structurent le développement économique des espaces ruraux de l’estuaire.
30La régulation des usages du sol se trouve par conséquent au cœur des politiques de développement des communes (surtout des communes rurales) qui formulent leurs stratégies en matière de développement local par la maîtrise de l’allocation des ressources foncières : entre vocation productive, réserve foncière pour les usages résidentiels, ou encore le maintien d’espaces naturels à des fins paysagères et environnementales. Les coûts et les bénéfices de la mise en œuvre de ces zonages sont inégalement répartis entre les communes qui présentent des profils socio-économiques très hétérogènes.
31Le SAGE, dont la conception et la mise en œuvre sont pilotées par une autorité de bassin, constitue le principal outil pour définir et gouverner de manière stratégique la gestion de l’eau et des milieux aquatiques. Cette stratégie s’appuie sur la définition d’un Plan d’Aménagement et de Gestion Durable (PAGD) pour une unité hydrographique cohérente (le bassin-versant, ou l’aquifère).
32Les contestations qui ont marqué le processus d’élaboration du PAGD du SAGE « Estuaire de la Gironde et milieux associés » témoignent ici de la difficulté à obtenir la coopération de tous les acteurs pris individuellement, pour la définition et l’application d’une politique de zonage guidée par des échelles spatiales plus grandes, suivant en cela des préoccupations hydrauliques et écologiques. La cartographie de l’extension des zones d’expansion des crues et l’élargissement des périmètres classés en zones humides prévus par la première version du PAGD du SAGE s’est heurtée aux réserves et contestations d’un certain nombre de groupes socio-économiques et municipalités riveraines de l’estuaire lors de la première consultation qui s’est déroulée en décembre 20129. La remise en cause des perspectives de développement de certaines portions de leur territoire par les zonages et le devenir des activités agricoles et viticoles ont constitué les principaux arguments des acteurs. Le processus de consultation a débouché sur l’abandon de la nouvelle cartographie des zones humides.
33Comme les mesures du PAGD s’imposent aux communes, le document empiète de facto sur leurs prérogatives. L’allocation des usages du sol constitue, pour les élus ruraux, la pierre d’achoppement d’un développement économique respectueux de l’environnement et la conciliation des préoccupations des différents groupes (les résidents et les propriétaires fonciers d’une part et les agriculteurs d’autre part). Les résidents (et surtout les nouveaux résidents) soutiennent la préservation des aménités10 naturelles, quand la communauté agricole reste sensible à l’évolution des prix du foncier pour assurer le maintien de ses activités.
34Les conseils municipaux s’appuyaient, pour exprimer leur avis, sur leur lecture du projet de PAGD avant qu’il soit soumis au vote au sein de la CLE. Le projet de PAGD était alors articulé autour de 9 grands enjeux déclinés en objectifs, puis de la présentation des actions prioritaires pour les atteindre. La lecture détaillée des avis, et notamment ceux qui présentaient des réserves ainsi que les avis qui désapprouvaient le projet en motivant leur position, révèle cependant que les élus se sont positionnés principalement à travers deux enjeux : 1) l’enjeu « risque inondation », dont l’objectif tel qu’il est écrit dans le document du PAGD est de « définir une politique estuarienne de protection intégrée contre les inondations » ; 2) l’enjeu « zones humides », dont l’objectif est de « préserver ces espaces en organisant la conciliation des objectifs environnementaux et humains ».
35Concernant le risque d’inondation, les actions envisagées par le projet nécessitaient de pouvoir définir des zones d’expansion des crues (ZEC) visant à réduire le risque inondation en fond d’estuaire (zone de Bordeaux Métropole) alors que l’ensemble des rives est équipé de digues anti-submersion. Les communes riveraines sont directement concernées. L’intervention viserait à ne plus considérer les digues et la protection qu’elles confèrent comme un outil d’aménagement et gestion des niveaux d’eau. Concrètement, cette disposition correspond à un renoncement de certaines communes riveraines à une portion de leurs espaces de vie en les « rendant à la mer » pendant les épisodes de crues importantes. En creux, elle résonne chez les élus comme une disposition qui vise à épargner Bordeaux Métropole au détriment des autres communes (rurales) de l’estuaire. Or, un examen détaillé du projet initial a montré qu’aucune volonté de ce type n’existait vraiment, la réaction des acteurs ayant été disproportionnée au regard des enjeux réels.
36La protection des zones humides a suscité des réactions plus ciblées. Les actions envisagées au sein du projet de PAGD s’appuyaient sur la définition de zones humides d’intérêt environnemental particulier (ZHIEP). Les élus contestent la définition de la carte de l’enveloppe territoriale de ces zones humides, du fait qu’elle intégrerait certaines zones AOC (Appellation d’Origine Contrôlée) dédiée à la viticulture. Certes, une portion des espaces du périmètre de ce nouveau zonage ne faisait pas l’objet d’une exploitation économique, mais leur classement en ZHIEP aurait annulé la possibilité de toute activité productive dans le futur. Les nouvelles surfaces rendues à la nature sont donc à extraire des surfaces agricoles ou du moins de celles qui devraient rester dans la vocation agricole, ou des réserves foncières. Dans le même temps, l’extension des zones rendues à la nature contribue à renforcer une politique de préservation et de valorisation des aménités naturelles (paysages, cadre de loisirs), qui bénéficieraient aux résidents. Leur mise en œuvre impacterait directement les activités consommatrices d’espace : le développement résidentiel et le développement agricole (et par voie de conséquence les ressources fiscales d’origine foncière).
L’émergence de l’enjeu résidentiel, un soutien pour l’environnement estuarien ?11
37Une spécificité des espaces estuariens est leur difficile délimitation, tant sur le plan géographique que culturel et social. Pour comprendre les enjeux socio-économiques des communes impliquées par le SAGE, il a donc été choisi de considérer les frontières spatiales des « pays »12 pour deux raisons. Les périmètres des pays sont censés exprimer une « cohésion géographique, économique, culturelle ou sociale, à l’échelle d’un bassin de vie ou d’emploi ». Par ailleurs, pour comprendre ces enjeux, il semble nécessaire de prendre en compte des territoires qui sont éloignés des rives de l’estuaire et qui ne font pas partie intégrante du SAGE, mais qui participent à la dynamique collective pour la formulation et la mise en cohérence des choix de développement13.
38L’ensemble des communes du périmètre étudié a bénéficié des migrations résidentielles. On retrouve cependant de grandes disparités spatiales qui recouvrent d’abord la dichotomie rural/urbain – les espaces ruraux ont une croissance de la population légèrement inférieure à celle des espaces urbains – puis entre les communes rurales de l’arrière-pays et les communes riveraines de l’estuaire qui ont connu une croissance de la population légèrement inférieure (figure 2).
Figure 2. L’évolution démographique des communes des territoires de l’estuaire de la Gironde

39Cependant, les négociations autour des zonages du SAGE s’inscrivent dans un système socio-économique qui continue d’être marqué par une identité forte de l’activité agricole (viticulture, maïsiculture) dans les communes riveraines. Celles-ci ont en effet connu un déclin plus marquant concernant la population active du secteur primaire (-27 % contre -20 % pour le reste des communes), mais l’agriculture constitue encore le premier secteur pourvoyeur d’emplois pour la grande majorité d’entre elles.
40Ce double phénomène – le maintien de l’agriculture comme une activité identitaire des espaces riverains de l’estuaire et l’inégale répartition de la croissance résidentielle – semble se solder par des fortes disparités intercommunales en matière de richesses et de revenus. La moitié des habitants des communes rurales et périphériques du SAGE ont un revenu par ménage inférieur à 25 869 euros par an, un seuil qui est largement en deçà du revenu médian des communes urbaines concernées (tableau 2, p. 313). Le revenu médian des communes rurales du SAGE est légèrement plus élevé en comparaison des communes rurales hors SAGE qui partagent avec elles les périmètres des Pays. En revanche, à l’intérieur du périmètre du SAGE, le revenu médian des habitants des communes riveraines est inférieur à celui observé pour les communes de l’arrière-pays.
Tableau 2. Ressources fiscales et niveau de richesse des communes des territoires de l’estuaire de la Gironde en 2014
Indicateurs de richesse | Périmètre du SAGE | Périmètre des 4 Pays | Zones rurales et périphériques du périmètre du SAGE | |||
Zones urbaines | Rural/périphérique | Hors SAGE | Couvert par le SAGE | A l’intérieur des terres | Riveraines | |
Revenu médian | 32564 | 25869 | 24821 | 25453 | 26256 | 24994 |
Produit taxe d’habitation /habitant | 204 | 111 | 78 | 106 | 101 | 131 |
Potentiel taxe d’habitation | 176 | 113 | 91 | 111 | 107 | 126 |
Produit taxe sur le foncier bâti/habitant | 259 | 123 | 85 | 119 | 108 | 157 |
Potentiel taxe sur le foncier bâti/habitant | 220 | 119 | 96 | 115 | 112 | 136 |
Produit taxe sur le foncier non bâti/habitant | 4 | 37 | 42 | 39 | 27 | 61 |
Potentiel taxe sur le foncier non bâti/habitant | 5 | 42 | 41 | 43 | 29 | 69 |
Produit taxe professionnelle/habitant | 510 | 157 | 71 | 133 | 117 | 247 |
Potentiel taxe professionnelle/habitant | 377 | 167 | 121 | 156 | 107 | 299 |
Produit total de la fiscalité locale | 977 | 428 | 275 | 397 | 352 | 596 |
Potentiel fiscal | 778 | 440 | 349 | 425 | 355 | 630 |
Nombre de communes | 34 | 151 | 138 | 145 | 104 | 47 |
41Par ailleurs, les ressources que prélèvent les communes rurales du SAGE par le biais de la fiscalité locale s’élèvent actuellement à 428 euros par habitant par an, un montant qui représente moins de la moitié de ce dont les communes urbaines peuvent disposer. Cette situation est marquée en outre par de fortes disparités entre les communes riveraines qui peuvent mobiliser 630 euros par habitant par an contre 355 euros par habitant par an seulement pour les communes de l’arrière-pays. Les communes riveraines tirent principalement avantage des activités économiques localisées sur leur territoire par le biais de la taxe professionnelle.
42Le croisement de la richesse communale avec le niveau de revenu des habitants montre que pour les zones urbaines, sans surprise, le niveau de richesse des communes va de pair avec le niveau de revenu de leurs habitants. Pour les zones rurales et périphériques du SAGE, on constate en revanche une forte démarcation entre les communes résidentielles de l’arrière-pays qui accueillent comme habitants des ménages légèrement plus aisés mais où les activités économiques sont très peu développées, et les communes riveraines du fleuve qui accueillent des habitants aux revenus légèrement plus modestes (du fait de l’emploi agricole) mais qui disposent de fortes richesses procurées par la taxe professionnelle. Ces disparités communales en termes de niveau de revenu des habitants et de ressources fiscales semblent indiquer que les perspectives socio-économiques d’une économie résidentielle (versus agricole) peuvent constituer un des facteurs explicatifs des contestations à l’encontre des zonages prioritaires, portées principalement par les communes riveraines de l’estuaire.
III. Quelle coordination entre les acteurs publics pour appréhender le risque inondation ?
Gestion des infrastructures : quelles modalités d’organisation à travers la compensation
43Labellisé en juillet 2012, le premier Programme d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) de l’estuaire de la Gironde vise à définir les modalités de protection des habitants des communes littorales en cas de tempête et de débordement des eaux de l’estuaire. Le risque est celui d’une inondation provenant de l’aval qui peut être amplifiée par l’action du vent. Ce plan de prévention est porté par les principaux acteurs institutionnels du site (SMIDDEST, Conseils Départementaux de Charente-Maritime et de Gironde, Bordeaux Métropole [ex-Communauté Urbaine de Bordeaux], État). Toutefois, la presse quotidienne régionale a fait état de blocages et d’oppositions sur l’élaboration de ce PAPI (Sud Ouest, 6 novembre 2014).
44Un décryptage des positions permet de mettre en évidence les enjeux de gouvernance liés à un risque majeur. Plusieurs modes de gouvernance sont possibles mais renvoient à des logiques différentes.
45Le PAPI doit-il faire l’objet d’une gestion centralisée par l’État pour l’ensemble du périmètre ou décentralisée aux différents acteurs concernés ? Si l’on considère que la protection contre le risque inondation relève d’un bien public global, la solution centralisée devrait s’imposer.
46« Il faut une harmonie complète sur ce dossier, ce n’est pas chacun pour soi. Il y va de l’intérêt général » (président du SMIDDEST, Sud Ouest, 6 novembre 2014).
47Si cette protection revêt un caractère de bien privé, la décentralisation de la décision devrait incomber aux acteurs eux-mêmes. Une position évoquée par Bordeaux Métropole comme solution en cas d’inondation consisterait à créer sur le Sud Médoc et la presqu’île d’Ambès des zones de surinondation ou champ d’expansion (d’étalement) des crues dans le but d’absorber le surplus d’eau et de protéger ainsi les territoires urbains. À l’échelle de l’estuaire de la Gironde, la crainte est que la protection de Bordeaux Métropole ne se fasse au détriment des zones rurales qui serviraient d’exutoire aux crues (Sud Ouest, 6 novembre 2014). La question du partage du fardeau entre l’aval (embouchure de l’estuaire) et l’amont (la ville de Bordeaux) se trouve ainsi au centre des débats.
48La représentation stratégique du partage du fardeau pose la question de la coordination amont-aval des mesures de protection face à un risque de submersion partant de l’embouchure (l’aval) et se propageant en amont (vers Bordeaux) (Delille et Pereau, 2014). La littérature théorique (Mueller, 2010) représente cette situation par la fourniture volontaire d’un bien public. Elle montre que la quantité de bien public (ici le niveau de protection effectif contre le risque) fourni volontairement par les agents sera plus faible que la quantité de bien public qui aurait été décidée par l’État. La digue présente une autre caractéristique dite du « maillon faible ». Le niveau de protection effectif de la digue pour toute la communauté va dépendre de la plus petite quantité de bien public fourni par un agent. Si tous construisent une digue d’une hauteur de 2 mètres et qu’un agent se limite à un mètre, la protection au risque reposera sur le seul maillon faible. Les expériences comportementales montrent que ce risque peut être évité dans de petites communautés mais demeure dans de plus grandes communautés. Une telle représentation a surtout été utilisée pour illustrer le risque d’inondation sur une île « plate » mais pas pour rendre compte de la spécificité d’un estuaire où les agents économiques se situent dans un ordre régenté par l’amont et l’aval du fleuve.
49La structure spatiale de l’estuaire permet de définir un ordre des acteurs le long de celui-ci. La protection des rives de l’estuaire ne se résume pas à construire une digue à l’image d’un mur mais à créer un système de protection plus complexe fait de digues de contournement, de portes à flot qui délimitent un réseau hydraulique, de vannes, de levées latérales, de chenaux de flot, de retenues naturelles ou artificielles (polders, marais estuariens et zones humides). Ainsi à la digue de front de mer peut succéder une digue dormante puis des digues de contournement. Ce système aménagé de protection est de nature à jouer le rôle de zones de compensation ou champ d’expansion des crues dans le but d’absorber le surplus d’eau et de protéger ainsi les territoires voisins amont ou aval. Cela signifie que les efforts de protection réalisés par des acteurs situés à l’embouchure de l’estuaire (en aval) peuvent générer des effets bénéfiques pour les acteurs situés en amont (vers Bordeaux, donc). En absorbant une partie du « choc » inondation, l’impact est moindre pour les suivants et donc l’effort de protection à faire s’en trouve diminué. Leurs dépenses de protection seront plus faibles que celles qu’ils auraient dû faire en l’absence des premiers efforts de protection. Ces effets bénéfiques qui vont s’accumuler tout au long de l’estuaire correspondent à des externalités spatiales positives. Ils impliquent une gouvernance bien particulière. Du point de vue de la théorie économique, l’enjeu n’est plus de savoir si des zones rurales doivent se sacrifier pour la ville mais de savoir quel montant de compensation financière la ville doit offrir à ces zones pour accepter un tel sacrifice. D’un côté, le sacrifice pour les zones rurales se mesure en termes de pertes de production agricole, viticole, d’infrastructures et de cadre de vie. De l’autre, les bénéfices pour les zones urbaines sont des dommages évités, des infrastructures protégés et un risque de mortalité réduit. Ces arbitrages doivent accompagner une réflexion des villes sur leurs extensions, et notamment en zones humides. Du point de vue de la collectivité, si les bénéfices l’emportent sur les coûts, des éléments d’entente sont possibles et un accord pourrait être mutuellement bénéfique.
50Pour illustrer ces éléments qui délimitent les possibilités de marchandage, considérons de manière simplifiée que l’estuaire se compose de trois zones : la Pointe Médoc, le Centre Médoc et la Métropole. Chaque zone doit déterminer un niveau d’effort pour se protéger du risque d’inondation. La protection effective de la zone Nord Médoc située à l’embouchure va uniquement dépendre des efforts qu’elle aura entrepris. Le Centre Médoc va lui aussi se protéger mais va aussi profiter « gratuitement » des efforts faits par le Nord Médoc. Enfin, la Métropole va réaliser des dépenses de protection mais va bénéficier « gratuitement » des efforts réalisés à la fois par le Nord Médoc et le Centre Médoc. L’effort réalisé en aval est un bien public croissant pour les zones en amont.
51Considérons les deux cas extrêmes de gouvernance. On peut supposer que chaque zone détermine individuellement son niveau de protection de façon à atténuer les effets d’un risque de crue. On peut comparer cette situation avec ce qui serait décidé par l’État dans le sens de l’intérêt social. Dans ce cas, il a été montré que l’effort total de protection réalisé par l’État sera plus important que la somme des efforts individuels et que les efforts de protection socialement préférables impliquent des efforts plus importants pour la Pointe Médoc et le Centre Médoc, mais à l’inverse, un effort moindre pour la Métropole (Delille et Pereau, 2014). Le résultat final est que le Centre Médoc et la Métropole vont voir leur situation s’améliorer au détriment de la Pointe Médoc dont l’effort de protection supplémentaire par rapport à ce qu’elle aurait fait pour protéger son territoire servira surtout aux zones situées en amont. Un tel sacrifice doit automatiquement se traduire par une compensation financière en termes de transfert monétaire direct ou de cofinancement des travaux. Cette compensation pourrait être décidée par l’État lui-même mais aussi résulter d’une procédure de concertation entre les trois zones. Dans la mesure où il existe un gain global à la coopération (les gains potentiels du Centre Médoc et de la Métropole compensent la perte pour la Pointe Médoc), un espace de négociation existe. Cette négociation se heurte cependant à des limites.
52D’une part, même si le Centre Médoc et la Métropole sont incités individuellement à négocier avec la Pointe Médoc pour plus d’effort en échange d’une compensation, chacun est incité à laisser l’autre négocier pour profiter gratuitement de l’effort fait par l’autre. La littérature économique parle alors de comportement « de passager clandestin ». Comme chacun tient le même raisonnement, chacun va attendre que l’autre fasse le premier pas selon le jeu dit du croisement ou de la poule mouillée. Le Centre Médoc ou la Métropole finira pas aller négocier avec la Pointe Médoc mais le résultat en termes d’effort de protection ne sera pas socialement optimal pour la collectivité même si elle est meilleure que le chacun pour soi.
53D’autre part, la procédure de négociation qui permettrait d’avoir l’effort total de protection le plus élevé serait que la Pointe Médoc et le Centre Médoc négocient ensemble un premier effort supplémentaire et que le Centre Médoc et la Métropole négocient un second effort supplémentaire de protection. En effet, les efforts de protection de la Pointe Médoc et du Centre Médoc étant substituables pour la Métropole, cette procédure en cascade assure la fourniture maximale du bien public. Là encore, le résultat en termes d’effort de protection ne sera pas socialement optimal pour la collectivité mais il s’en approche.
Des ouvrages multifonctionnels : une spécificité des territoires drainés ?
54Une digue parallèle à la rive de l’estuaire permet d’empêcher l’intrusion d’eau à marée haute, lors d’évènements exceptionnels tels que les crues. Avec le développement des usages agricoles, la création de digues et la construction d’ouvrages pour le drainage, l’irrigation et la protection contre l’intrusion d’eau saline, les échanges directs entre les milieux terrestres et l’estuaire ont été limités.
55Face aux variations saisonnières des débits hydrologiques14, seule la bonne gestion des ouvrages hydrauliques assure actuellement la régulation des échanges d’eau entre les marais et l’estuaire et limite les conflits d’usages étant donné :
les relations d’interdépendances entre ces différentes parties de l’espace (les marais, les prairies permanentes et les zones cultivées) qui couvrent actuellement une superficie totale de 44 572 hectares,
les différents types d’activités qui s’y pratiquent, comme les activités récréatives (chasse ou pêche) ou les activités agricoles qui ont des besoins en eau mais à des moments différents.
56En conséquence, la gestion des zones humides et des ouvrages qui y sont localisés constitue un facteur de conciliation des usages agricoles, résidentiels et récréatifs pour les communes riveraines, et un facteur d’interdépendance spatiale entre les communes riveraines et les communes plus éloignées du fleuve. La coordination collective de la gestion des zones humides implique la gestion et la manœuvre des ouvrages de manière concertée et cohérente d’une part, et la planification des besoins et des interventions techniques adaptées d’autre part.
57La gestion hydraulique des réseaux de canaux principaux et secondaires, ainsi que l’entretien des ouvrages localisés dans les propriétés sont actuellement sous la responsabilité des propriétaires regroupés en associations syndicales de propriétaires (ASP). On distingue deux types d’ASP : les associations syndicales libres (ASL) se constituent sans l’intervention de l’administration publique et à l’initiative de leurs membres fondateurs ; les associations syndicales autorisées (ASA) sont en revanche constituées par arrêté préfectoral à la suite d’une demande expresse d’une partie des propriétaires, à des fins de travaux.
Traits spécifiques de la gestion collective des ouvrages hydrauliques par les ASP
58L’évolution récente des cadres juridiques et institutionnels de la gestion hydraulique tend à laisser croire que les propriétaires de marais réunis ou non en association ne sont plus les seuls concernés dans la gestion de ces zones étant donné les différents enjeux qu’elle recouvre. Les collectivités locales sont de plus en plus impliquées. Pour autant, quel que soit le cadre institutionnel de la gouvernance de ces zones, les propriétaires pris individuellement ou en référence à leur association restent encore les principaux acteurs de la gestion des marais, et ce pour différentes raisons.
Un système de gestion et de défense basé sur les interactions sociales
59À l’évidence, les ressources sociales entretenues et partagées au sein des ASP constituent actuellement les principaux supports des mécanismes sociaux qui ont permis de réduire la vulnérabilité des zones humides aux différents chocs externes (pollution diffuse, inondation), ou internes (rupture de digue, dégradation des ouvrages, abandon des terres). Ces ressources sociales sont de plusieurs natures : partage d’information, surveillance des ouvrages, soutiens mutuels en cas de crues. La présence des agriculteurs et la forte implication des présidents d’ASP (souvent agriculteurs) sont le pivot du fonctionnement des institutions de la gestion des zones humides, du fait de leur connaissance du milieu.
Une approche de la gestion des risques inondations guidée par une perception du risque moins alarmante que celle des experts
60La capacité de contrôle et de surveillance des ouvrages et une intervention rapide en cas d’urgence sont pour eux les principaux ingrédients d’une gestion hydraulique efficace à la fois pour les biens et le patrimoine naturel. Chez les propriétaires, la perception du risque est la contribution de deux facteurs : celle de l’expérience d’évènements d’inondation passés et leur exposition au risque, représentée par la surface de terre agricole soumise à inondation qu’ils possèdent. D’une manière générale, ces propriétaires sont engagés dans la lutte contre le risque inondation (opérations de maintenance) en considérant leurs actions comme un principe de responsabilité individuelle.
61Pour les propriétaires de marais, la production d’information sur le risque inondation est une mesure qui doit exister en plus des investissements sur les infrastructures de lutte, qui concernent pour une grande part d’entre eux l’augmentation de la capacité des débits aux écluses et une plus grande régularité dans la maintenance et la réparation des ouvrages (Rambonilaza, Joalland et Brahic, 2016).
Des réformes institutionnelles pour régler les problèmes d’ordre financier ?
62L’évolution récente des cadres juridique et réglementaire de la gestion hydraulique cherche à rétablir la capacité financière et économique des ASP à travers leur regroupement à l’échelle du sous-bassin versant, et l’implication des collectivités territoriales dans la décision et le financement des investissements en matière d’infrastructures. Dans ce cadre, la construction des ouvrages et autres investissements incombe aux SIBV (Syndicats Intercommunaux de Bassins-Versants) et il revient aux ASP d’assurer la mission de gestion des ouvrages et d’installations du réseau hydraulique situé dans leur périmètre.
63Il faut reconnaître que faute de ressources financières suffisantes, sans aides publiques, certaines associations sont dans l’incapacité de rénover les ouvrages et les infrastructures. Les cotisations des membres sont la principale source de financement des ASP. Pour la majorité d’entre elles, une grande partie du budget est dédiée à la gestion « au quotidien » et les travaux d’entretien courant sont gérés au coup par coup. Pour certaines ASP de petite taille, la quasi-totalité de leurs ressources financières sert à payer les frais de « fonctionnement » (secrétariat et frais de gestion, assurances, impôts…). Pour celles de plus grande taille, les recettes sont supérieures aux dépenses, mais cette marge budgétaire reste insuffisante pour financer les investissements lourds.
64Cependant, même si l’entretien et la rénovation des ouvrages du réseau hydraulique restent financièrement lourds, peu des ASP interrogées font une demande directe de subvention publique. Les coûts de transactions (recherche d’information, nécessité de compétence technique et administrative) lors du montage des dossiers, au regard de la faiblesse des montants d’aides octroyés, sont souvent les motifs évoqués par les présidents d’ASP. Ce qui n’est pas sans conséquence sur l’état technique des ouvrages et rend les situations financières et économiques des ASP plus problématiques, car leur mission s’est étoffée récemment (loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, dite loi DTR) avec une dimension environnementale destinée « à la préservation et la restauration des zones humides, notamment le maintien et la gestion des dispositifs hydrauliques collectifs favorables aux zones humides » (art. 127 de la loi DTR).
65La lourdeur administrative dans la recherche de financement ne constitue pas à elle seule le motif de la réticence des ASP à s’engager dans des travaux de rénovation du réseau hydraulique. En effet, de nombreux financeurs imposent maintenant l’élaboration de programmes globaux intégrant une partie environnementale poussée qui conditionne l’attribution des financements. Ce qui n’est pas fait habituellement par des structures qui ont l’habitude de travailler de façon plus ponctuelle (« au coup par coup »).
66Le cadre réglementaire propose actuellement deux modèles de regroupement : la fusion et l’union. L’union consiste en une mutualisation des moyens techniques et des compétences d’expertise, mais laisse aux ASP la gestion quotidienne de leur périmètre d’intervention. La fusion conduit quant à elle à privilégier un modèle de gestion centralisé à l’échelle du SIVB. Les ASP semblent préférer l’union quand les collectivités publiques préfèrent la fusion.
67Des travaux d’économistes (Pereau et al., 2015) ont calculé que l’union des ASP girondines de l’estuaire sur les périmètres des SIBV existants permettrait une économie d’échelle de l’ordre de 10 %. Cependant, les auteurs soulignent que certains obstacles peuvent s’opposer au processus d’union entre les ASP. Il est en effet nécessaire que les ASP s’accordent unanimement sur une règle de partage des gains liés aux économies réalisées. Or le consensus en la matière peut s’éloigner quand on considère les différences entre ASP en termes de critères de surface, de nombre de propriétaires ou encore de linéaire hydraulique. À cela s’ajoute une réelle difficulté de fonctionnement de ces structures : la plupart d’entre elles ont de réelles difficultés à utiliser leurs ressources financières, ce qui peut apparaître paradoxal étant donné les montants nécessaires pour faire face aux enjeux actuels.
IV. L’estuaire de la Gironde, une transformation silencieuse
68Les transformations tant écologiques que sociologiques ou politiques de l’estuaire de la Gironde depuis 25 ans (depuis le premier Livre Blanc de l’estuaire en 1994) se sont plutôt réalisées sans crise brutale, hormis les évènements extrêmes des tempêtes de 1999 et 2010 qui ont rappelé dramatiquement les risques d’impacts sur les biens, les personnes et la vulnérabilité d’infrastructures comme la centrale nucléaire du Blayais ou les zones urbanisées. Cette transformation « à bas bruit », du fait notamment d’un manque de recul sur les états de référence, a cependant conduit à modifier l’image de l’estuaire de la Gironde qui était considéré, il y a encore deux décennies, comme un estuaire peu anthropisé, riche de sa biodiversité préservée avec son cortège de migrateurs, ainsi que de son patrimoine naturel, historique et culturel. Le constat désormais de plus en plus partagé est celui d’une dégradation de la qualité et des fonctionnalités écologiques de l’estuaire démontrée par plusieurs programmes de recherche (Programmes Étiage, Trajest) ; d’une vulnérabilité croissante des aménagements de protection (Margo, Vegga) ; d’une difficulté politique à gérer les interdépendances spatiales et à identifier des trajectoires potentielles de l’estuaire pour l’avenir (Adapt’eau). L’objectif de cette section est de rendre visible les facteurs et les processus de cette transformation silencieuse.
L’invention de l’estuaire
69L’estuaire de la Gironde n’existe pas… ou plutôt il en existe autant que de points de vue. Si une certaine unité de l’entité géographique au sens biophysique peut faire illusion, la réalité des clivages urbain/rural, le face-à-face des deux rives, les multiples formes d’occupation de l’espace et la cohabitation d’activités diverses (dont une pêche professionnelle en déclin, le tourisme et les loisirs de nature, l’activité résidentielle et plusieurs agricultures comme les vignes, le maïs, l’élevage) dessinent l’estuaire de la Gironde comme un ensemble plus disparate qu’unifié. Au sens culturel ou sociologique l’estuaire reste marqué par des localités, des spécificités, des traditions assignées à des lieux incarnés par des activités sociales et des récits de riverains.
70L’estuaire est une construction « politique » par un processus continu d’« estuarisation » des politiques publiques et par la superposition de dispositifs institutionnels de protection ou de valorisation (CNB, SAGE, PNM, Leader 1-2, PAPI, circuits touristiques). La construction de l’estuaire a été essentiellement réalisée « par le haut », par l’accumulation patiente d’une connaissance scientifique, par une expertise aménagiste et par des documents de planification qui ne disposent pas d’un sens culturel légitime aux yeux des riverains. Les processus savants de mise en visibilité des interdépendances estuariennes – entre amont et aval, entre terres et eaux – souffrent d’un déficit d’appropriation sociale concrète. En somme, l’estuaire manque d’un récit commun et partagé.
71Les soupçons d’agendas cachés trouvent leur expression régulière (presse, enquêtes sociologiques) dans une défiance à l’égard des dispositifs gestionnaires et des projets d’aménagement (SAGE, PAPI, dragage, projet de port Méthanier de la Pointe, zonage des zones humides). Cette mémoire des normes, dont par exemple l’évocation fréquente par les riverains de Natura 2000, ou encore du rôle structurant de la construction de la centrale nucléaire du Blayais dans la transformation écologique, foncière et sociale de l’estuaire, entretient des soupçons « d’agendas cachés » aux dépens des intérêts des locaux. La politique de protection contre les inondations a ainsi pu laisser penser qu’elle visait à « laisser inonder l’estuaire pour sauver les zones urbaines densifiées de Bordeaux Métropole », le refus de rehausser les digues de protection ou encore l’intégration de dépoldérisation accidentelles dans des démarches renaturation (Mortagne ou Île Nouvelle) est dénoncée par certains comme un abandon de l’entretien des digues et le renoncement à des aménagements séculaires. La controverse suscitée par la délimitation des zones humides du SAGE estuaire en 2012 est également significative de ces tensions, entre des visions différenciées entre des zones à potentiel écologique et des zones à potentiel d’exploitation agricole, viticole ou résidentielle. Au-delà de l’impossibilité d’aboutir à une définition partagée de ce qu’est une zone humide, le fait n’est pas nouveau (Mermet et Salles, 2015), la controverse sur la délimitation des zones humides du SAGE Estuaire révèle des conceptions rivales du territoire. Les zones humides sont tantôt considérées en termes d’investissement et d’exploitation dans l’objectif de promouvoir des activités nouvelles (résidentielle) ou de sécuriser les activités en place sur le long terme (viticulture, agriculture) ; tantôt elles sont conçues en termes de conservation d’espaces (notamment réglementaire) pour assurer la défense des fonctionnalités environnementales et contribuer à la lutte contre les inondations sur l’estuaire (Simonet et Salles, 2014). L’adoption du SAGE, acquise au prix d’une mise en annexes (non opposable) de la cartographie des zones humides, ne doit pas faire illusion, ces visions contradictoires restent profondément ancrées dans les esprits.
Les rives dos à dos
72Alors que l’initiative du SAGE Estuaire vise notamment à renforcer les relations entre les deux rives, l’histoire, la géographie et la sociologie résistent à cette intégration. L’accessibilité à la rive opposée, limitée à la route et aux bacs Royan-Pointe de Grave et Lamarque-Blaye, répond mal au besoin actuel de proximité rapide. Le découpage politico-administratif sépare les 2 rives en deux départements (33, 17) régulièrement en opposition politique, en plusieurs intercommunalités qui trouvent leur cohérence territoriale sur chaque rive, et jusqu’à encore récemment, en deux régions. Les représentations des intérêts organisés (chambres consulaires) restent à l’échelle départementale et les activités ont des spécificités distinctes (agriculture, viticulture, tourisme et patrimoine). C’est plutôt au sein des activités associatives ou culturelles que s’esquissent des relations plus soutenues comme l’association « Estuaire pour tous : collectif des deux rives pour préserver l’estuaire de la Gironde » émanation de l’association « Pointe pour tous » constituée le 19 janvier 2007 à l’occasion de la lutte contre l’implantation d’un port méthanier au Verdon-sur-Mer.
Figure 3. Schémas représentatifs du scénario 1 (à gauche) et du scénario 2 (à droite)

Labbouz et al., 2017
Changement climatique et visions du futur à faire ?
73La combinaison de savoirs sur les écosystèmes estuariens et le développement des analyses socio-économiques en termes d’héritage et d’innovation soumis à des interprétations diverses a permis de construire 4 scénarios cohérents présentant l’adaptation de l’estuaire aux changements climatiques15.
Scénario n° 1 : Tout bouge mais rien ne change – Une adaptation par ajustement
74Dans ce scénario (figure 3), l’hydrosystème Garonne/Gironde connaît en 2050 une dynamique d’urbanisation identique à celle des années 2010. Le territoire se structure autour de deux types d’espaces qui se développent et se confrontent : des villes qui s’étalent et se densifient autour des deux métropoles (Bordeaux et Toulouse) et une agriculture intensive dont les prélèvements en eau sont conséquents. Malgré ses impacts avérés, le changement climatique n’est toujours pas considéré comme un enjeu central. Les organismes gestionnaires interviennent ponctuellement pour répondre à des situations de crise. L’écosystème est doublement impacté par le mode de développement territorial et par l’absence de décisions politiques proactives en faveur de l’environnement. Ainsi, les débits moyens de la Garonne diminuent et la qualité écologique de l’ensemble de l’hydrosystème se dégrade continuellement à partir des années 2010 pour atteindre un état critique en 2050.
Scénario n° 2 : Puisqu’il faut de l’eau – Une adaptation par développement de l’offre en eau
75En 2050 (figure 3), l’agriculture irriguée est considérée comme le facteur principal de la gestion de l’eau sur le continuum Garonne-Gironde. Une priorité politique est accordée aux surfaces agricoles irriguées ainsi qu’aux aménagements de stockage et de prélèvement d’eau. Les dispositifs de gestion et de gouvernance de l’eau (comité de bassin, SAGE, EPTB…) sont dominés par les acteurs de la filière agro-industrielle. Les enjeux quantitatifs de la ressource monopolisent la question de l’adaptation au changement climatique. Les outils de gestion de l’eau sont mobilisés pour favoriser la mise à disposition et l’écoulement de l’eau pour satisfaire les usages. L’anthropisation du fleuve et de l’estuaire est renforcée par des aménagements dédiés aux besoins quantitatifs de la ressource, au contrôle et à l’atténuation des évènements extrêmes (crues, sécheresses…). Les débits moyens connaissent donc une diminution progressive. En 2050, l’hydrosystème est devenu un milieu homogène dont la qualité écologique n’intéresse plus les acteurs : les espèces migratrices tolérantes de l’aval colonisent les eaux douces et l’estuaire connaît une marinisation importante.
Scénario n° 3 : Un fleuve et son estuaire apprivoisés par et pour leurs métropoles – Une adaptation par l’économie verte
76En 2050 (figure 3, p. 319), la lutte contre le changement climatique est au cœur des dispositifs de gestion de l’eau. Très interventionnistes, les décideurs publics mettent en œuvre des aménagements afin de contrôler les variations des régimes hydrologiques, quitte à contraindre la dynamique naturelle de l’hydrosystème. Les acteurs, organisés autour de puissantes filières socio-économiques (tourisme, industrie, énergie, agriculture), mettent en œuvre des options d’adaptation, dans la mesure où elles sont recevables socialement et économiquement. L’urbanisation se densifie sur une partie du territoire, alors que certains tronçons du continuum Garonne-Gironde sont aménagés pour offrir des services aux urbains et favoriser des options d’adaptation. Ce développement permet d’améliorer l’attractivité touristique tout en diminuant les prélèvements en eau par une sobriété collective. L’érosion de la qualité écologique de l’écosystème estuarien ralentit, la diminution des débits moyens est enrayée, et la biodiversité s’améliore.
Scénario n° 4 : Une voix pour l’écosystème – Une adaptation par les pratiques alternatives
77En 2050 (figure 4), la dynamique du fleuve et ses aléas sont acceptés. Une nouvelle logique de gestion et de gouvernance est partagée sur l’ensemble du territoire : l’adaptation à la nouvelle dynamique de l’ensemble fluvio-estuarien s’impose et se substitue à la volonté de la contraindre. Étiages sévères et crues se succèdent pour façonner un hydrosystème qui se régénère périodiquement et dont les débits moyens diminuent « en dents de scie ». La diminution de la qualité écologique ralentit mais reste préoccupante. La variation des régimes hydrologiques est devenue une préoccupation centrale pour la population. Les modes de vie et de consommation changent et les rares aménagements s’effectuent dans le respect de l’environnement. L’adaptation est impulsée par des pionniers dont les pratiques alternatives se diffusent puis servent de modèle sur l’ensemble du territoire. Une nouvelle approche intégrative de l’environnement est prônée par les gestionnaires qui favorisent et soutiennent la mise en œuvre d’options d’adaptation.
Figure 4. Schémas représentatifs du scénario 3 (à gauche) et du scénario 4 (à droite)

Labbouz et al., 2017
La renaturation par dépoldérisation : l’expérimentation Île Nouvelle16
78Dans l’ensemble, le projet Île Nouvelle17 initié par le Conseil Départemental de la Gironde est porteur de nombreuses attentes de la part de la plupart des acteurs gestionnaires du territoire. L’expérience de renaturation Île Nouvelle vient apporter une contribution aux nombreuses démarches de dépoldérisation qui se multiplient en France depuis plusieurs années, et pour lesquelles on dispose désormais de références de plus en plus robustes (Goeldner-Gianella, 2013 ; Diaw, 201518). Il s’agit ici de considérer le projet de renaturation Île Nouvelle plus dans sa dimension d’expérimentation sociale et politique que d’expérience d’ingénierie écologique.
79Les marais estuariens correspondent à une démarche de valorisation de terres conquises sur le fleuve, en utilisant notamment des techniques d’assèchement extérieures aux traditions territoriales. Si la construction des digues de protection de l’estuaire de la Gironde est généralement renvoyée à ces aménagements du xviie siècle, la modernisation agricole des années 1960 qui a marqué le territoire et les esprits est au cœur d’un référentiel aménagiste aujourd’hui contesté. Le récent regain d’intérêt des collectivités pour les îles de l’estuaire ne doit pas faire oublier qu’il s’agit d’un milieu hostile qui a perdu certaines des fonctionnalités écologiques qui justifiaient sa fréquentation (pêche, chasse…) et ses usages (agricoles).
80Le processus d’acquisition foncière de l’Île Nouvelle par le Conservatoire du Littoral (CL) en 1991 résulte d’une opportunité liée à la déprise agricole, caractéristique d’une mutation des territoires estuariens. Le projet de renaturation de l’Île Nouvelle qui s’impose aujourd’hui comme l’avenir du site, a connu plusieurs projets d’aménagement précédents assez éloignés du concept actuel de renaturation. Le premier projet d’un lieu touristique de masse, sorte de village de vacances profitant du patrimoine bâti, avec marina qui devait accueillir des embarcations, au beau milieu de l’estuaire et proches de vignobles prestigieux, avait de quoi séduire. Le second projet, après l’acquisition par le Conservatoire du Littoral, visant un lieu de séjour et de découverte du milieu profitant de capacités d’accueil sur le site, a lui été remis en cause par la tempête de 1999.
81Absence d’activité à protéger, pas d’enjeux en termes de risques, une maîtrise foncière assurée par le CL, une compétence de gestion d’espaces naturels prise en charge par le département, une brèche ouverte accidentellement… Grâce à cet ensemble de particularités, l’Île Nouvelle est apparue comme un site unique pour une expérience pilote de renaturation. Dès lors, la remise sous l’influence de la marée se présente comme une solution volontariste d’aménagement par renaturation, permettant au passage de revoir le coût d’un entretien pérenne d’infrastructures dont la nécessité est désormais questionnée. Du point de vue des gestionnaires, on le voit, la renaturation de l’Île Nouvelle résulte d’un long processus historique qui s’est imposé au gré des transformations tant sociales qu’environnementales des Îles estuariennes.
Île Nouvelle : laxisme vs volontarisme politique ?
82Pour d’autres catégories d’acteurs, principalement ceux qui ont pour support de leurs activités économiques et sociales l’exploitation des sols (agriculture) ou des ressources (pêche, chasse), le projet Île Nouvelle relève d’une tout autre interprétation. Une première critique concerne la concurrence patente entre un projet de renaturation comme Île Nouvelle et l’agriculture.
83La nostalgie, voire une théorie du complot, est sous-jacente à la vision de la renaturation de l’Île Nouvelle, comme un projet porté par des groupes d’intérêts qui seraient opposés aux activités traditionnelles des populations locales. Au point de contredire le caractère accidentel de l’ouverture de la brèche Nord de l’Île Nouvelle en 2010. Le sentiment d’une remise en cause, voire d’une trahison, à l’égard du « travail bien fait » des anciens exploitants du territoire, résonne comme un aveu d’impuissance de ne pouvoir empêcher la disparition inéluctable d’infrastructures historiques. De manière plus rationnelle, certains conviennent que l’argumentation pour l’agriculture îlienne est difficile à tenir tant pour des raisons économiques qu’environnementales.
Une information sur le projet Île Nouvelle jugée insuffisante
84Au moment de l’enquête Adapteau Estuaire en 2013, la plupart des gestionnaires interviewés sur l’avenir de l’estuaire de la Gironde avaient eu connaissance du projet Île Nouvelle. Il reste cependant que plusieurs acteurs du territoire, souvent les mêmes que ceux plutôt opposés au projet, considèrent qu’il existe un déficit d’information sur le projet.
85Le renouveau de tensions entre ruraux et urbains, le sentiment des habitants de perdre prise sur le devenir de leurs territoires, à mesure que certaines activités traditionnelles reculent, sont au cœur des débats sur les modes de gouvernance des territoires des îles et de l’estuaire.
Une convergence des gestionnaires sur la portée écologique du projet Île Nouvelle
86Hormis les oppositions évoquées ci-dessus, le projet Île Nouvelle suscite un intérêt positif de la plupart des acteurs gestionnaires de l’estuaire. Il convient toutefois de nuancer l’adhésion unanime au projet en montrant comment s’organisent et se hiérarchisent les différents argumentaires qui lui accordent du crédit. Si le premier argument favorable concerne les gains écologiques attendus du projet de renaturation, il importe également de s’arrêter sur le choix de termes qui sont utilisés pour qualifier la démarche. « Dépoldérisation et renaturation », « dépoldérisation ou renaturation » ont en effet un caractère stratégique dans le discours d’accompagnement des porteurs de projet.
Vers un nouveau modèle de référence pour la gestion des espaces naturels ?
87La renaturation de la partie nord de l’Île Nouvelle apparaît comme emblématique d’un changement de modèle dans la gestion des espaces naturels. Au gré de l’avancée de l’aménagement, l’Île Nouvelle tend à être présentée comme un projet emblématique d’un volontarisme politique sur la gestion des espaces naturels. Ce volontarisme se traduit par la lente prise de conscience du potentiel patrimonial des Îles estuariennes. La nécessaire justification financière relève également du volontarisme politique lorsqu’en période de crise des finances locales, il s’agit de soutenir l’utilisation d’une taxe d’aménagement affectée (telle que l’ancienne Taxe ENS19 ou l’actuelle Taxe d’aménagement).
Viser rapidement à dépasser le stade expérimental… pour aller du projet à une vision « estuaire »
88Le projet de renaturation de l’Île Nouvelle a été, comme on l’a vu, étroitement lié à des circonstances tant historiques que climatiques, qui accompagnent encore sa conduite. Le report de plusieurs mois de l’ouverture au public suite à un blocage des travaux, participe de ces impondérables qui ne semblent cependant pas altérer les fortes attentes des gestionnaires à l’égard de l’Île Nouvelle. Le statut de laboratoire expérimental acquis par l’Île Nouvelle pour forger des références transposables ailleurs reste un argument récurrent depuis l’origine du projet.
89Cependant, alors que les gestionnaires du site revendiquent le temps de l’apprentissage et de l’expérimentation, plusieurs affichent une certaine impatience à tirer des enseignements plus rapides pour participer à une vision d’ensemble de la gestion des espaces naturels et des zones humides à l’échelle de l’estuaire. Cette impatience est corroborée avec les résultats du processus de renaturation. L’expérience Île Nouvelle peut tirer parti des bénéfices environnementaux d’ores et déjà perceptibles même si ces résultats, dans l’attente de l’ouverture au public, demeurent pour l’instant accessibles aux seuls gestionnaires et scientifiques.
Le projet Île Nouvelle comme opportunité d’aller au bout d’une démarche de renaturation
90Un des apports essentiels du projet Île Nouvelle réside, selon les différents acteurs gestionnaires, dans l’opportunité de mener jusqu’à son terme une démarche de renaturation grandeur nature. Dans cet esprit, il s’agit de faire de l’expérimentation Île Nouvelle une démarche de vulgarisation de la connaissance et d’un certain nombre de pratiques. Le projet Île Nouvelle s’inscrit ainsi dans un partenariat élargi qui nécessite de prendre en compte trois points essentiels pour aller au bout de la démarche.
Des références scientifiques indispensables
91Pour plusieurs gestionnaires, le projet de renaturation Île Nouvelle conduit les scientifiques à dépasser une position de simples observateurs pour adopter une position d’engagement plus forte vis-à-vis d’une transposabilité des démarches de renaturation à l’échelle plus large de l’estuaire. En cela, ils sont invités à prendre une responsabilité croissante dans la définition de références utiles pour la gestion. Au fil des expériences de dépoldérisation, il s’agit d’accumuler des références robustes permettant de valider des politiques de renaturation dans le long terme. La contribution des chercheurs est attendue de manière plus continue dans la définition de la stratégie des collectivités gestionnaires.
92Pour les gestionnaires, l’Île Nouvelle constitue également un défi pour réussir une réappropriation des espaces et des territoires oubliés par les habitants et les acteurs économiques de proximité. Le projet politique est non seulement de faire de l’Île Nouvelle un lieu d’attractivité pour des visiteurs urbains mais également pour les riverains les plus proches.
Quelles fonctionnalités écologiques à privilégier ?
La portée de l’argument de dépoldérisation pour la protection contre les inondations
93Dans de nombreux contextes littoraux, la dépoldérisation est directement associée à des aménagements alternatifs à la protection, pour la lutte contre les inondations (Goeldner, 2013 ; Diaw, 2015). Concernant la Gironde, les expériences de Mortagne et Île Nouvelle participent-elles d’une telle stratégie ? Pour les uns, en termes de zone d’expansion de crues, la surface concernée par la dépoldérisation de l’Île Nouvelle n’est pas considérée comme stratégique : « Ce n’est pas à la mesure des enjeux ». Pour d’autres au contraire, même si le volume de stockage potentiel est insignifiant à l’échelle de l’estuaire, le volet inondation a joué un rôle pédagogique en direction des habitants et des élus.
Conclusion
94La gouvernance de l’estuaire de la Gironde est exprimée dans ce chapitre à travers l’analyse des coordinations des acteurs autour des enjeux environnementaux. La démarche adoptée distingue les acteurs de l’action publique des outils de la politique publique, mais elle distingue également implicitement les relations nouées entre les acteurs des actions qui sont effectivement menées sur le terrain. Aussi, donner un « périmètre » à la gouvernance a peu de sens, dans la mesure où les frontières sociales des acteurs impliqués peuvent être mouvantes.
95L’empilement des dispositifs de gestion environnementale qu’on observe sur l’estuaire incarne les évolutions institutionnelles constatées à l’échelle européenne depuis le début des années 2000, à savoir : une volonté de traiter la transversalité des problèmes environnementaux, l’implication croissante des différentes parties prenantes dans la définition des enjeux et son corollaire, l’émergence et la multiplication d’arènes de discussion et de négociations autour des objectifs et des modalités d’actions à mener. La mise en œuvre de la Directive-Cadre sur l’Eau avec les SAGE et la directive Faune Flore de 1992 (Natura 2000 aujourd’hui) en sont les parfaits exemples. D’autres dispositifs, tels que le Parc Naturel Marin ou le Parc Naturel Régional du Médoc ont des résonances plus nationales ou locales, mais le principe de fonctionnement s’insère dans ce mouvement général d’ouverture et de transparence.
96Il peut apparaître encore prématuré de se prononcer sur l’efficacité de tels outils, dans la mesure où peu de travaux en France ont été menés sur ce sujet. L’objectif premier du passage à une gouvernance « collaborative » est de pouvoir s’affranchir des périmètres politico-administratifs afin de faire mieux correspondre les échelles de gestion avec les périmètres des enjeux environnementaux. La collaboration entre les acteurs impliqués est alors vue comme un ingrédient pour dépasser les frontières historiques. Les injonctions faites en matière de participation doivent par ailleurs garantir une plus grande hétérogénéité du public qui prend part à la décision publique.
97Un recensement exhaustif des participations à quatre dispositifs sur l’estuaire de la Gironde (SAGE, Natura 2000, acteurs associés à la Charte paysagère, Groupe d’Action Locale du Programme Leader+, données collectées sur les années 2010 et 2011) montre que 58 % des participations sont le fait d’acteurs publics, élus ou représentants d’administrations (Boschet et Rambonilaza, 2017). Les acteurs dits non-publics sont pour une très grande part des représentants de chambres consulaires et des associations environnementales. Au final, très peu d’acteurs économiques sont présents. L’émergence de ces dispositifs n’engendre pour l’heure pas de véritable révolution dans la composition des assemblées, un phénomène qui est tout aussi explicable par le manque d’expérience et de culture de la participation en France, tout comme d’une certaine inertie dans le renouvellement des élites locales. Les structures de relations sont encore largement héritées du passé.
98Si l’existence des dispositifs est donc louable, leur multiplication, et surtout leur superposition, pose cependant question. La vertu de ces outils est de pouvoir alléger les difficultés que peut poser la collaboration entre des organisations dispersées et hétérogènes, qui pour certaines n’ont jamais travaillé ensemble auparavant. Le risque avec un tel empilement est de voir les acteurs se trouver confrontés à une nouvelle question : celle de la fragmentation des problèmes et des solutions à y apporter, et l’augmentation des difficultés à établir et maintenir des partenariats entre organisations qui siègent dans des dispositifs différents. Le challenge d’impliquer de nouveaux acteurs réside donc soit dans la simplification des outils existants, soit dans une coordination habile de l’enchevêtrement des actions menées sur l’estuaire de la Gironde.
Ce qu’il faut retenir
Les frontières politiques et administratives des collectivités ne correspondent pas aux périmètres des problématiques écologiques.
De nombreux dispositifs ad hoc ont émergé et se superposent sur l’estuaire de la Gironde pour répondre aux différents enjeux.
La question de la gouvernance est celle de la collaboration entre les acteurs impliqués sur l’estuaire. Cette collaboration relève de plusieurs ordres : il importe plus de considérer les ressources échangées que les rapports de pouvoirs entre les acteurs.
Deux perspectives se dessinent : laisser les collectivités négocier les termes d’un accord entre elles ou définir une mesure unique qui s’impose à toutes. Dans le premier cas, le risque d’un statu quo est très élevé. Dans le second, la différence de situation vécue par chaque commune fait courir le risque qu’une mesure consensuelle n’émerge pas.
Perspectives
Les dispositifs d’action publique qui ont émergé au début des années 2000 ont permis de répondre à la transversalité des enjeux environnementaux. Les arènes de discussion autour du contenu des politiques restent cependant animées en grande partie par les acteurs de la sphère publique. L’hétérogénéité des points de vue n’est pas assurée tant que cette relative exclusion des acteurs de la sphère privée perdure.
Une perspective d’avenir serait de renforcer la représentation des acteurs concernés, notamment économiques, dans la définition des objectifs des politiques publiques.
La superposition des outils de politiques publiques (« zonages ») s’est opérée de manière ad hoc. Il en résulte une certaine complexité de la gouvernance des enjeux, face à un cloisonnement des communautés mobilisées pour répondre à des enjeux qui ont été eux-mêmes fragmentés.
Le challenge se situe soit dans la simplification des outils existants, soit dans une coordination habile de l’enchevêtrement des actions menées sur l’estuaire de la Gironde.
Notes de bas de page
1 Domaine public fluvial : ensemble des cours d’eau appartenant en France à l’État (ou autre personne publique), dont les limites sont déterminées par le lit mineur.
2 Domaine public maritime : sols et sous-sols marins appartenant en France à l’État, principalement définis entre la limite extérieure de la mer territoriale et celle, côté terre, du haut du rivage.
3 Voir Partie V.
4 Le Conseil Départemental de la Gironde est également concessionnaire des ports d’échouage sur l’estuaire.
5 Voir Partie IV.
6 Voir Parties IV, V, VI.
7 Voir Partie VI.
8 Voir Partie VI.
9 La contestation autour de la cartographie du PAGD a principalement mobilisé le monde agricole et plus particulièrement les céréaliers. Les fédérations de syndicats agricoles (FDSEA) de la Gironde, de la Charente-Maritime et du Lot-et-Garonne ont notamment attaqué la procédure du SAGE au tribunal administratif à la fin de l’année 2013. Ils ont perdu en première instance.
10 On entendra par aménités les attributs spatiaux valorisés positivement par les usagers. Pour une lecture plus approfondie sur les aménités en relation avec le développement territorial, voir notamment Mollard et al., 2014.
11 Voir Partie VI.
12 Cf. la loi dite Voynet de 1999. Pour une lecture critique, voir Talbot (2006).
13 Ainsi, cette partie de l’étude concerne les 284 communes, des quatre Pays (Médoc, Haute-Gironde, Haute-Saintonge et le Pays Royannais) qui englobent le territoire du SAGE auxquelles s’ajoutent la Métropole de Bordeaux, pour aboutir à 213 communes.
14 Voir Partie I.
15 Cette réflexion a été conduite dans les projets ANR Adapt’eau (ANR-11-CEPL-008 , www.adapteau.fr) et Trajest.
16 Dans le cadre de l’enquête sociologique réalisée en 2013 pour le programme de recherche Adapt’eau (www.adapteau.fr), les 30 acteurs institutionnels interviewés sur l’évolution de l’estuaire ont été invités à s’exprimer sur le projet Île Nouvelle en cours (la retranscription des entretiens constitue un corpus de 800 pages environ). Les propos faisant explicitement référence à l’Île Nouvelle ont été retenus pour l’analyse. Le parti pris a été de ne pas distinguer les acteurs gestionnaires (pour conserver la confidentialité), sans que cela nuise à la compréhension des positions exprimées. L’objectif de cette analyse est de confronter les arguments et d’organiser une compréhension des différentes positions exprimées.
17 Voir Parties IV et VI pour des visions complémentaires.
18 « En France, seuls six polders ont été ouverts à la mer (Dausse, 2006 ; Bawedin, 2004). Trois d’entre eux se sont produits de manière accidentelle lors de tempêtes, par rupture de digue (polder de Mortagne, en Gironde ; domaine de Graveyron en Baie d’Arcachon ; et de la renclôture Mollenel en Baie de Somme). Deux cas sont régulés par la présence de vannes : le polder de Sébastopol sur l’île de Noirmoutier et le polder du Carmel en Baie des Veys. Seul un site a connu une réestuarisation volontaire : le polder de l’Aber Crozon dans le Finistère. Ce nombre a évolué depuis. Goeldner-Gianella a recensé neuf opérations réalisées en France (Goeldner-Gianella, 2013 : 49-57). Toutefois, beaucoup de projets de dépoldérisation sont en cours d’étude un peu partout en France dont deux ouvertures volontaires sont envisagées sur l’Île Nouvelle en Gironde et le polder de la Gaîté en Baie de Somme. En Normandie, trois projets sont à l’étude : un sur le polder SMdM, en Baie des Veys, dans la Manche ; la réestuarisation de la Basse-Vallée de la Sâane, en Seine Maritime et une dépoldérisation sur l’Estuaire de l’Orne, dans le Calvados. Au total, en France, huit projets sont planifiés ou en cours d’élaboration, dont presque tous menés par le CDL. », Diaw, 2015, p. 175-176.
19 Espace Naturel Sensible.
Auteurs
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Forêts d’hier et de demain
50 ans de recherches en Aquitaine
Michel Arbez, Jean-Michel Carnus et Antoine Kremer (dir.)
2017
